STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MACIEJE SZPUNARA
přednesené dne 12. listopadu 2019(1)
Věc C‑502/19
Trestní řízení
za účasti:
Oriola Junqueras Viese,
Ministerio Fiscal,
Abogacía del Estado,
Partido político VOX
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Státní příslušník členského státu, který byl vzat do vazby a během ústní části trestního řízení byl zvolen členem Evropského parlamentu – Odmítnutí povolit dotyčnému splnit požadavek stanovený vnitrostátním právem – Protokol (č. 7) o výsadách a imunitách Evropské unie – Článek 9 – Oblast a rozsah parlamentní imunity – Pojmy ‚zvolený‘ a ‚člen Evropského parlamentu‘ – Akt o volbě členů Evropského parlamentu – Listina základních práv Evropské unie – Článek 39 – Pasivní volební právo“
Úvod
1. Při zahájení každého nového legislativního období House of Commons (Dolní sněmovna, Spojené království) předá speaker (předseda) králi (nebo – jak je tomu v současné době – královně) žádost, aby Sněmovně udělil „svobodu projevu, ochranu před zatčením, přístup k Jeho Veličenstvu, pokud to okolnosti vyžadují, a nejpříznivější výklad její práce“. Král v odpovědi potvrdí veškeré výsady, které udělil on nebo jeho četní předchůdci(2).
2. Parlamentní imunita, známá jako parliamentary privilege, má totiž původ v historii Parlamentu Spojeného království. Nejdůležitější složka této výsady, a sice svoboda projevu, byla institucionalizována na konci 16. století a kodifikována v Listině práv (Bill of Rights) v roce 1689. Jejím výsledkem je nynější neodpovědnost (nebo indemnita) za projevy učiněné nebo činy uskutečněné při výkonu parlamentního mandátu.
3. V kontinentálním právu je vznik parlamentní imunity obvykle spojován s Francouzskou revolucí. Nová instituce, která vznikla během této revoluce, a sice Assemblée nationale (Národní shromáždění), totiž potřebovala být chráněna před – až do té doby absolutní – monarchickou mocí. Tato imunita byla poprvé vyjádřena v dekretech samotného Assemblée nationale. Již v té době zahrnovala dvě složky parlamentní imunity, jak je známá v současnosti: indemnitu (neodpovědnost) pro činy uskutečněné při výkonu parlamentních funkcí(3) a procesněprávní imunitu (nedotknutelnost) pro všechny ostatní činy, s výjimkou případu, kdy Assemblée vysloví souhlas se stíháním(4). Parlamentní imunita byla následně povýšena na ústavní úroveň v Ústavě z roku 1791.
4. Forma této imunity, která má dvě složky, a sice neodpovědnost a nedotknutelnost, a která byla zavedena během Francouzské revoluce, byla z velké části převzata do parlamentních práv států kontinentální Evropy.
5. Parlamentní imunita má sice podobu ochrany, která je každému členu parlamentu přiznána osobně, její účel je však odlišný. Není výsadou poslance, která jej má vyjmout z působnosti obecného zákona, ale mechanismem ochrany parlamentu jako celku(5).
6. Pokud jde konkrétně o nedotknutelnost, jedním z cílů této ochrany je zajistit, aby se parlament mohl scházet v plném počtu a nedocházelo k tomu, že někteří z jeho členů budou vyloučeni ze zasedání v důsledku zneužívajících či šikanozních trestních (či občanskoprávních) stíhání(6).
7. V současné době je důvodnost této imunity často zpochybňována. Je totiž uváděno, že představuje anachronismus, pozůstatek doby, kdy byly parlamenty vystaveny zásahům ze strany výkonné moci a justice, která byla často ve službě posledně uvedené. Naproti tomu v moderním právním státě je nezávislost soudců nejlepší zárukou proti neoprávněným zásahům ohrožujícím fungování nebo složení parlamentu, takže procesněprávní imunita ztrácí své opodstatnění. Tato imunita je mimo jiné zdrojem zneužívání a představuje zásah do základního práva osob poškozených činy, kterých se členové parlamentu dopustili mimo rámec výkonu svých funkcí, na přístup ke spravedlnosti(7).
8. Těmto kritikám je zajisté třeba dát v mnohém za pravdu.
9. Přesto mám zaprvé za to, že tyto kritiky svědčí o velmi optimistickém pohledu na věc: pokrok právního státu nedosahuje všude stejné úrovně a politický vývoj nesměřuje vždy pouze k jeho posílení. Navíc, i když jsou soudci v zásadě nezávislí, není tomu tak nutně u pořádkových sil a státních zastupitelství(8).
10. Zadruhé taková opatření, jako soudní přezkum rozhodnutí o zbavení imunity, omezení jejího rozsahu nebo dosahu a praxe parlamentů spočívající v principiálním zbavení imunity, s výjimkou případu existence fumus persecutionis, umožňují zabránit zneužitím a omezit imunitu na její roli štítu parlamentu.
11. Při správném uplatnění je tedy imunita poslanců jednou ze záruk jejich nezávislosti, a tedy nezávislosti každého parlamentu, včetně Evropského parlamentu.
12. Nicméně aby určitá osoba mohla požívat této imunity, musí nejprve získat postavení člena parlamentu. V institucionálním pořádku Evropské unie je postup získání tohoto postavení upraven zčásti vnitrostátními ustanoveními členských států a zčásti ustanoveními unijního práva. V projednávané věci přitom vyvstává otázka rozdělení působností těchto jednotlivých právních řádů. Má tedy ústavněprávní význam, který jde nad rámec osobní situace navrhovatele v původním řízení a vnitrostátní politické debaty, která je s tím spojena. Právní otázky vznesené v projednávané věci hodlám zkoumat právě z tohoto ústavního hlediska.
Právní rámec
Unijní právo
13. Článek 9 protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Evropské unie(9), který je přílohou Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU (dále jen „protokol“), uvádí:
„V průběhu zasedání Evropského parlamentu jeho členové:
a) na území vlastního státu požívají imunit přiznávaných členům parlamentu vlastního státu,
b) na území všech ostatních členských států nemohou být zadrženi ani soudně stíháni.
Jsou chráněni imunitou rovněž během cesty na místo zasedání Evropského parlamentu a při návratu z něj.
Imunity se nelze dovolávat v případě přistižení při činu; Evropský parlament je oprávněn svého člena imunity zbavit.“
14. Volební postup v případě členů Parlamentu je upraven v Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, který je přílohou rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. září 1976(10), ve znění rozhodnutí Rady 2002/772/ES, Euratom ze dne 25. června 2002 a ze dne 23. září 2002(11) (dále jen „akt z roku 1976“). Článek 5 tohoto aktu stanoví:
„1. Pětileté funkční období, na které jsou členové Evropského parlamentu voleni, začíná zahájením prvního zasedání vždy po volbách.
[…]
2. Funkční období každého člena Evropského parlamentu začíná a končí současně s obdobím uvedeným v odstavci 1.“
15. Článek 6 odst. 2 uvedeného aktu stanoví:
„Členové Evropského parlamentu požívají výsad a imunit, jež se na ně vztahují podle Protokolu ze dne 8. dubna 1965 o výsadách a imunitách Evropských společenství.“
16. Článek 8 první pododstavec téhož aktu uvádí:
„S výhradou ustanovení tohoto aktu se volební postup v každém členském státě řídí vnitrostátními předpisy.“
17. Článek 12 aktu z roku 1976 stanoví:
„Evropský parlament ověří pověřovací listiny členů Evropského parlamentu. K tomuto účelu přihlíží k výsledkům úředně vyhlášeným členskými státy a rozhoduje všechny spory, které vznikají na základě tohoto aktu a které nevznikají na základě ustanovení vnitrostátních předpisů, na něž tento akt odkazuje.“
18. Konečně článek 13 odst. 1 tohoto aktu uvádí:
„Místo se uprázdní [uvolní] zánikem mandátu člena Evropského parlamentu v případě jeho rezignace [vzdání se mandátu] nebo smrti [úmrtím] nebo v případě, že je mandátu zbaven.“
Španělské právo
19. Článek 71 španělské Ústavy uvádí:
„1. Poslanci a senátoři jsou v souvislosti s názory vyjádřenými při výkonu svých funkcí nedotknutelní[(12)].
2. Po dobu svého mandátu požívají poslanci a senátoři imunity a zadržet je lze jen v případě dopadení při spáchání trestného činu. Nemohou být vyšetřováni ani obviněni bez předchozího souhlasu příslušné komory.
3. V řízeních proti poslancům a senátorům je příslušný trestní senát Tribunal Supremo [Nejvyšší soud, Španělsko].
[…]“
20. Ley orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (zákon č. 5/1985 o všeobecném volebním systému) ze dne 19. června 1985(13), ve znění změn a doplňků (dále jen „volební zákon“), upravuje španělský volební systém. Hlava VI tohoto zákona obsahuje zvláštní ustanovení pro volby do Evropského parlamentu. Mimo jiné obsahuje čl. 224 odst. 1 a 2 uvedeného zákona, který stanoví:
„1. Junta Electoral Central [Ústřední volební komise, Španělsko] nejpozději dvacátý den po volbách provede sečtení hlasů na vnitrostátní úrovni, přidělí křesla jednotlivým kandidátním listinám a vyhlásí, které osoby byly zvoleny.
2. Zvolení kandidáti do pěti dnů od vyhlášení výsledků voleb složí před Ústřední volební komisí přísahu nebo slib zachovávat Ústavu. Po uplynutí této lhůty prohlásí Ústřední volební komise poslanecká křesla náležející poslancům Evropského parlamentu, kteří nesložili přísahu nebo slib zachovávat Ústavu, za uprázdněná a všechna výsadní práva, která by jim z výkonu mandátu mohla plynout, za pozastavená, a to až do složení této přísahy nebo tohoto slibu.“
21. Článek 384a Real Decreto por el que se aprueba la Ley de Enjuiciamiento Criminal (královské nařízení, kterým se schvaluje trestní řád, dále jen „trestní řád“) ze dne 14. září 1882(14) uvádí:
„Poté, co rozhodnutí o vznesení obžaloby nabude právní moci, a po rozhodnutí o uvalení vazby pro trestný čin spáchaný členem ozbrojené skupiny, skupiny teroristů nebo skupiny účastníků rozvracení státu nebo ve spojení s takovou skupinou, se obviněnému zastávajícímu veřejnou funkci nebo úřad bez dalšího pozastavuje jejich výkon na dobu trvání vazby.“
22. Články 750 až 755 tohoto řádu zní následovně:
„Článek 750
Soudce nebo soud, který shledá důvody pro obvinění senátora nebo poslance Cortes [(Parlament Španělského království)] z trestného činu, nezahájí proti němu řízení, pokud Parlament Španělského království zasedá, dokud neobdrží souhlas příslušné komory.
Článek 751
Je-li senátor nebo poslanec Parlamentu Španělského království dopaden při spáchání trestného činu, může být zadržen a obviněn bez souhlasu podle předchozího článku; do dvaceti čtyř hodin po zadržení nebo obvinění se tato skutečnost oznámí příslušné komoře.
Příslušné komoře se oznámí i trestní řízení vedené proti osobě, vůči které bylo vzneseno obvinění a která byla zvolena senátorem nebo poslancem Parlamentu Španělského království.
Článek 752
Je-li senátor nebo poslanec Parlamentu Španělského království obviněn v období, kdy Parlament nezasedá, oznámí soudce nebo soud, který jeho věc projednává, tuto skutečnost příslušné komoře neprodleně.
Totéž platí, je-li obviněný zvolen senátorem nebo poslancem Parlamentu Španělského království a Parlament dosud nezasedl.
Článek 753
Vedoucí soudní kanceláře v každém případě přeruší řízení ode dne oznámení Parlamentu Španělského království bez ohledu na to, zda právě zasedá či nikoli, a stav věcí k tomuto okamžiku se zachová do okamžiku rozhodnutí příslušné komory.
Článek 754
Odepře-li Senát [(Senát Parlamentu Španělského království)] nebo Poslanecká sněmovna požadovaný souhlas, řízení proti senátorovi nebo poslanci Parlamentu Španělského království se zastaví, ale pokračuje proti ostatním obviněným.
Článek 755
O vyslovení souhlasu se žádá formou žádosti o zbavení imunity, ke které se v režimu utajení ‚důvěrné‘ přikládá osvědčení o obviněních vznesených proti senátorovi nebo poslanci spolu se stanovisky státního zástupce a návrhovými žádáními poškozených, které jsou předmětem žádosti o vyslovení souhlasu.“
Skutkový stav, řízení a předběžné otázky
23. Navrhovatel v původním řízení, Oriol Junqueras Vies, byl místopředsedou Gobierno autonómico de Cataluña (Autonomní vláda Katalánska, Španělsko) v okamžiku, kdy Parlamento de Cataluña (Parlament Katalánska, Španělsko) přijal Ley 19/2017 del referéndum de autodeterminación (zákon č. 19/2017 o referendu o sebeurčení) ze dne 6. září 2017(15) a Ley 20/2017 de transitoríedad jurídica y fundacional de la República (zákon č. 20/2017 o přechodném právním a ústavním řádu Republiky) ze dne 8. září 2017(16) a kdy se dne 1. října 2017 konalo referendum o sebeurčení podle prvního z těchto dvou zákonů, přičemž uplatňování ustanovení daného zákona bylo mezitím pozastaveno na základě rozhodnutí Tribunal Constitucional (Ústavní soud).
24. V návaznosti na tyto události Ministerio fiscal (státní zastupitelství, Španělsko), Abogado del Estado (právní zástupce státu, Španělsko) a politická strana VOX iniciovali trestní stíhání proti skupině osob, mezi něž patří O. Junqueras Vies a kterým vytýkají, že se účastnily separatistického procesu a v této souvislosti se dopustily skutků kvalifikovaných jako tři trestné činy, a sice zaprvé trestný čin „rozvracení státu“ nebo podpůrně „násilí proti orgánu veřejné moci“, zadruhé trestný čin „úmyslného maření úkolů úřední osoby nebo výkonu úředního rozhodnutí“ a zatřetí trestný čin „porušení povinností při správě veřejného majetku“.
25. Oriol Junqueras Vies byl ve vyšetřovací fázi tohoto trestního řízení vzat do vazby na základě rozhodnutí ze dne 2. listopadu 2017. Toto rozhodnutí bylo od té doby nepřetržitě obnovováno.
26. Oriol Junqueras Vies po zahájení ústní části trestního řízení, které proti němu bylo vedeno, kandidoval ve volbách do Congreso de los Diputados (Poslanecká sněmovna, Španělsko), které se konaly dne 28. dubna 2019. Byl zvolen poslancem.
27. V usnesení ze dne 14. května 2019(17) měl Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) za to, že není třeba žádat Poslaneckou sněmovnu o předchozí souhlas podle čl. 71 odst. 2 španělské Ústavy a článku 755 trestního řádu, jelikož O. Junqueras Vies byl zvolen po zahájení ústní části trestního řízení, které proti němu bylo vedeno. Podle tohoto soudu se totiž imunita plynoucí z uvedeného ústavního ustanovení vztahuje pouze na trestní řízení vedená proti dotyčnému poslanci nebo senátorovi, ve kterých ještě nebylo zahájeno hlavní líčení.
28. V tomtéž usnesení uvedený soud udělil O. Junqueras Viesovi na jeho žádost mimořádné povolení opustit věznici, aby se mohl pod policejním dohledem a za podmínek zaručujících jeho bezpečnost účastnit prvního plenárního zasedání Poslanecké sněmovny a vyhovět tak při této příležitosti požadavkům nezbytným k tomu, aby se ujal poslaneckého mandátu, mezi něž patří mimo jiné složení přísahy a jsou stanoveny v článku 20 jednacího řádu Poslanecké sněmovny.
29. Oriol Junqueras Vies se poté, co vyhověl těmto požadavkům a ujal se poslaneckého mandátu, vrátil do vězení a na základě rozhodnutí kanceláře Poslanecké sněmovny, které přijala dne 24. května 2019 v souladu s článkem 384a trestního řádu, byl pozastaven výkon jeho funkce poslance.
30. Oriol Junqueras Vies kandidoval rovněž ve volbách do Parlamentu konaných dne 26. května 2019. Byl zvolen členem, přičemž tento výsledek byl v souladu s čl. 224 odst. 1 volebního zákona vyhlášen Ústřední volební komisí v rozhodnutí ze dne 13. června 2019, nazvaném „Vyhlášení poslanců zvolených do Evropského parlamentu ve volbách konaných dne 26. května 2019“(18).
31. Usnesením ze dne 14. června 2019 (dále jen „usnesení ze dne 14. června 2019“) Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl o žádosti O. Junqueras Viese o udělení mimořádného povolení opustit věznici, aby se mohl dostavit před Ústřední volební komisi a složit přísahu zachovávat španělskou Ústavu, kterou čl. 224 odst. 2 volebního zákona vyžaduje od osob, jež byly zvoleny členy Parlamentu. Uvedený soud odmítl požadované povolení udělit.
32. Dne 20. června 2019 přijala Ústřední volební komise rozhodnutí, ve kterém konstatovala, že O. Junqueras Vies nesložil dotčenou přísahu, a v souladu s čl. 224 odst. 2 volebního zákona oznámila uvolnění místa přiděleného dotyčnému v Parlamentu, jakož i pozastavení všech výsadních práv, která by mu mohla z výkonu jeho funkce plynout. Současně tato komise zaslala Parlamentu seznam poslanců zvolených ve Španělsku, na kterém nebylo jméno O. Junqueras Viese uvedeno.
33. Dne 2. července 2019 se konalo první zasedání Parlamentu devátého volebního období.
34. Mezitím O. Junqueras Vies podal k Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) opravný prostředek proti usnesení ze dne 14. června 2019, v rámci kterého se domáhal imunity podle článku 9 protokolu.
35. Za těchto okolností se Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Uplatní se článek 9 [protokolu] před zahájením ‚zasedání‘ na osobu obžalovanou ze zločinů, která byla na základě soudního rozhodnutí vzata do vazby pro skutky, jež se odehrály před začátkem volebního procesu, ve kterém byla prohlášena za zvolenou do [Parlamentu], ale soudním rozhodnutím jí bylo upřeno mimořádné povolení opustit věznici, které by jí umožnilo splnit požadavky stanovené vnitrostátními právními předpisy v oblasti voleb, na které odkazuje článek 8 [aktu z roku 1976]?
2) Je-li odpověď kladná, byl by v případě, kdy by orgán určený vnitrostátními právními předpisy v oblasti voleb oznámil [Parlamentu], že dotyčná osoba z důvodu, že nesplnila požadavky stanovené právními předpisy v oblasti voleb (neboť jejich splnění znemožňuje omezení její svobody volně se pohybovat jejím vzetím do vazby v rámci řízení pro zločiny), nenabude postavení poslance, dokud nesplní řečené požadavky, zachován extenzivní výklad pojmu ‚zasedání‘, přestože očekávání zvolené osoby, že zasedne v Parlamentu, bude na přechodnou dobu přerušeno?
3) Potvrdí-li odpověď extenzivní výklad, byl by v případě, kdy zvolená osoba byla v rámci řízení pro zločiny vzata do vazby dostatečně dlouho před začátkem volebního procesu, justiční orgán, který vazbu nařídil, s ohledem na výraz ‚během cesty na místo zasedání [Parlamentu] a při návratu z něj‘ použitý v článku 9 [protokolu] povinen absolutně, takřka automaticky, propustit tuto osobu z vazby, aby jí umožnil absolvovat formality a cestování do [Parlamentu], nebo by měl postupovat relativně a vyvažovat v daném konkrétním případě práva a zájmy vyplývající ze zájmu spravedlnosti a řádného procesu na straně jedné s právy a zájmy souvisejícími s institutem imunity na straně druhé, a to jak v souvislosti s respektováním činnosti a nezávislosti Parlamentu, tak s právem zvolené osoby vykonávat veřejné funkce?“
36. V předkládacím rozhodnutí Tribunal Supremo (Nejvyšší soud) zdůraznil, že Soudnímu dvoru předkládá otázky týkající se výkladu unijního práva, které nevyvstaly v rámci přípravy rozhodnutí ve věci samé – v dané době ve fázi porady – v trestním řízení vedeném proti O. Junqueras Viesovi, ale v procesním rámci, který nastal v důsledku toho, že dotyčný podal opravný prostředek proti usnesení ze dne 14. června 2019. Rovněž uvedl, že jakožto soud rozhodující v prvním a posledním stupni je v souladu s čl. 71 odst. 3 španělské Ústavy povinen položit tyto otázky Soudnímu dvoru.
37. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce došla Soudnímu dvoru dne 1. července 2019. Oriol Junqueras Vies, státní zastupitelství, politická strana VOX, španělská vláda, Parlament a Evropská komise předložili písemná vyjádření. Titíž účastníci řízení byli zastoupeni na jednání konaném dne 14. října 2019.
38. K témuž datu předkládající soud vydal rozsudek č. 459/2019 (dále jen „rozsudek ze dne 14. října 2019“), ve kterém odsoudil mimo jiné O. Junqueras Viese k trestu odnětí svobody na třináct let a ztrátě občanských práv (inhabilitación absoluta) po stejně dlouhou dobu. V dopise zaslaném Soudnímu dvoru téhož dne daný soud uvedl, že trvá na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
Analýza
39. Předkládající soud pokládá Soudnímu dvoru tři předběžné otázky, které se v podstatě týkají osobní a časové působnosti imunity členů Parlamentu podle článku 9 protokolu. Z vyjádření předložených několika účastníky řízení v projednávané věci však vyplývá, že v případě navrhovatele v původním řízení vyvstává nejprve mnohem zásadnější otázka, a sice zda O. Junqueras Vies má postavení poslance(19) Parlamentu? Analýzu tedy zahájím přezkumem této otázky.
Postavení člena Parlamentu
40. Poslanecká imunita podle článku 9 protokolu chrání členy Parlamentu. Účastníci původního řízení, kteří předložili vyjádření, přitom mají – přirozeně s výjimkou navrhovatele v původním řízení – za to, že posledně uvedený toto postavení nezískal, nebo je každopádně nezískal v plném rozsahu. Tvrdí totiž, že na základě aktu z roku 1976 se proces voleb do Parlamentu řídí vnitrostátním právem členských států. Povinnost složit přísahu zachovávat španělskou Ústavu, která je pro zvolené členy Parlamentu stanovena v článku 224 volebního zákona, přitom podle těchto účastníků řízení představuje jednu etapu volebního procesu ve Španělsku, takže osoba, která byla prohlášena za zvolenou, získává mandát poslance Parlamentu se všemi výsadními právy, která z toho plynou, včetně imunity, až po splnění této povinnosti. V souladu s touto logikou zaslala Ústřední volební komise Parlamentu seznam zvolených osob, na kterém nebylo uvedeno jméno navrhovatele v původním řízení.
41. Tyto úvahy sdílí Parlament a v podstatě Komise ve svých vyjádřeních předložených v projednávané věci. Patrně je to i postoj předkládajícího soudu, uvedený v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
42. Osobně tyto úvahy nesdílím, a to z následujících důvodů.
Úvodní poznámky
43. Podle čl. 14 odst. 2 SEU se Parlament skládá ze zástupců občanů Unie. Tito zástupci jsou v souladu s čl. 14 odst. 3 SEU voleni ve všeobecných a přímých volbách. Tyto volby jsou upraveny aktem z roku 1976. Tento akt stanoví, že s výhradou otázek, které jsou v něm harmonizovány, se volební postup řídí vnitrostátním právem členských států (článek 8 uvedeného aktu). Tento odkaz na vnitrostátní právo se kromě samotného volebního postupu týká takových otázek, jako jsou aktivní a pasivní volební právo, přezkum platnosti voleb nebo částečně neslučitelnosti funkcí.
44. Naproti tomu statut poslanců Parlamentu jakožto zástupců občanů Unie, kteří jsou voleni v přímých volbách, a členů unijního orgánu může být upraven pouze unijním právem. Pokud by totiž statut poslanců Parlamentu upravovalo vnitrostátní právo členských států, byla by tím dotčena nejen nezávislost Parlamentu ve vztahu k členským státům, ale také autonomie unijního právního řádu jako celku.
45. Otázku získání postavení člena Parlamentu je třeba posoudit právě z tohoto hlediska institucionální nezávislosti a právní autonomie.
Povaha všeobecných voleb
46. Zaprvé úvaha, že zvolená osoba získává postavení poslance Parlamentu až po splnění formalit vyžadovaných vnitrostátním právem, jako je složení přísahy, se mi jeví v rozporu se samotnou myšlenkou všeobecných a přímých voleb a zastupitelského mandátu. Získání takového mandátu může totiž vzejít pouze ze samotného hlasování voličů a nemůže být podmíněno následným splněním jakékoli formality, tedy splnění, které – jak ukazuje projednávaná věc – nezávisí vždy pouze na zvolené osobě. Voliči volí poslance, nikoli „uchazeče o funkci poslance“. Jejich rozhodnutí vyjádřené během hlasování nepodléhá žádné „validaci“ či „potvrzení“.
47. Poslanecký mandát a jeho získání samozřejmě podléhají určitým formálním požadavkům a omezením, jako jsou způsobilost kandidáta, neslučitelnost funkcí a platnost voleb. V tomto případě se však jedná o objektivní okolnosti týkající se postavení zvolené osoby nebo volebního procesu. Nesplnění těchto požadavků ze zákona brání získání nebo zachování mandátu a může vést k jeho předčasnému ukončení.
48. Je také pravda, že různé parlamentní systémy stanoví formální povinnosti, které musí členové parlamentu splnit před skutečným převzetím funkce, ať již se jedná o povinnost složit přísahu, předložit prohlášení o finančních zájmech či jiné povinnosti. Tyto povinnosti se nicméně vztahují na členy parlamentu, to znamená na osoby, které již získaly mandát. Naproti tomu nepodmiňují toto získání mandátu, které může vyplývat pouze ze samotné vůle lidu vyjádřené ve volbách(20).
49. Vyhlášení výsledků tak představuje akt, kterým je ukončen volební proces a na základě kterého zvolené osoby získávají mandáty(21). Všechny formality následující po tomto aktu, s výjimkou případné neplatnosti voleb, mají pouze deklaratorní povahu a nemohou podmiňovat získání mandátu.
50. Lze tedy připustit, že podle španělského práva by povinnost složit přísahu zachovávat španělskou Ústavu, která je pro poslance Parlamentu zvolené ve Španělsku stanovena v článku 224 volebního zákona, mohla podmiňovat skutečné převzetí funkcí těmito poslanci(22). Naproti tomu nemůže být podmínkou pro získání postavení člena Parlamentu a výsad, které z tohoto postavení vyplývají, zejména imunity. Úvahy, podle nichž postavení poslance, a tedy imunita, která z toho plyne, náleží pouze tomu, kdo nerušeně zahájí skutečný výkon funkce, by vedly k začarovanému kruhu: zvolená osoba by se nemohla domáhat své imunity, neboť by nezískala postavení poslance, a bez této imunity by nemohla splnit povinnost, která by jí umožnila získat toto postavení a imunitu, která z toho plyne. Přitom zabránění tomu, aby osoba řádně zvolená do veřejné funkce složila přísahu vyžadovanou k převzetí této funkce, je dokonalým způsobem, jak tuto osobu zbavit dotčené funkce navzdory vůli těch, kteří mají zákonnou pravomoc zvolit osobu do funkce.
51. Je pravda, že podle článku 3 jednacího řádu Parlamentu jsou pověřovací listiny poslanců ověřovány na základě jmen zvolených osob oznámených příslušnými orgány členských států. Je logické, že Parlament musí být oficiálně informován o výsledcích voleb, neboť nemůže být nucen procházet úřední věstník každého členského státu, aby tuto informaci získal. Toto oznámení je nicméně pouze technickým úkonem, který na rozdíl od toho, co tvrdí zejména Komise, nemůže vést k získání mandátu. Předpokládá se ostatně, že toto oznámení věrně odráží výsledky voleb, neboť podle čl. 3 odst. 3 druhého pododstavce jednacího řádu Parlamentu se ověřování pověřovacích listin opírá o „oficiální oznámení jednotlivých členských států, která uvádějí konečné výsledky voleb se jmény zvolených kandidátů“. Kromě toho podle článku 12 aktu z roku 1976 Parlament za účelem ověření pověřovacích listin svých členů přihlíží „k výsledkům úředně vyhlášeným členskými státy“(23). Akt z roku 1976 má přitom jakožto normativní akt přednost před jednacím řádem Parlamentu(24).
Soulad s aktem z roku 1976
52. Zadruhé důsledek, který má podle španělského práva nesložení přísahy zachovávat španělskou Ústavu, a sice prohlášení mandátu za (dočasně) uvolněný a pozastavení výsadních práv, které z něj plynou, až do splnění povinnosti složit tuto přísahu, je podle mého názoru neslučitelný s relevantními ustanoveními aktu z roku 1976.
53. Tento akt totiž sice ponechává na členských státech, aby uskutečnily volby poslanců do Parlamentu, avšak neumožňuje jim s jejich mandáty volně nakládat. Členské státy mají zajisté pravomoc zaprvé ověřit platnost voleb. Jeví se to být logické, neboť právě členské státy jsou odpovědné za průběh hlasování. Jsou-li zjištěny nesrovnalosti, mohou být volby, a tedy jejich výsledek, zrušeny, což v zásadě vede k novému hlasování. Zadruhé mohou členské státy konstatovat ztrátu mandátu poslance Parlamentu. Příčinou této ztráty může být zejména skutečnost, že poslanec přestane být volitelným nebo vyjde najevo neslučitelnost s mandátem poslance Parlamentu.
54. V projednávané věci však žádná z těchto okolností přinejmenším do přijetí rozsudku ze dne 14. října 2019 nenastala. Nesložení požadované přísahy navrhovatelem v původním řízení totiž nevede ke ztrátě jeho mandátu, ale pouze – jak uvedl předkládající soud – k „dočasnému odkladu [jeho skutečného získání] do okamžiku, kdy – v závislosti na případném výsledku řízení – pominou překážky bránící získání postavení poslance“. Nicméně akt z roku 1976 ani žádné jiné ustanovení unijního práva nestanoví pravomoc členských států (dočasně) pozastavit mandát poslance Parlamentu na neurčitou dobu, která se může případně protáhnout na celé funkční období.
Španělské právo
55. Zatřetí tvrzení, že povinnost složit přísahu zachovávat španělskou Ústavu, která je stanovena v článku 224 volebního zákona, představuje součást volebního procesu, podle mého názoru nevyplývá ze samotného španělského práva.
56. Tuto povinnost čl. 108 odst. 8 volebního zákona vskutku ukládá každé zvolené osobě. Nicméně podle tohoto článku je dotčená přísaha vyžadována „v okamžiku, kdy se zvolená osoba ujme funkce, a pro bezvýhradné převzetí jejích povinností“. Z uvedeného článku tedy na rozdíl od toho, co tvrdila španělská vláda na jednání, nevyplývá, že splnění dotčené povinnosti je podmínkou pro získání mandátu.
57. Tento závěr je potvrzen zejména v případě osob zvolených do Cortes générales (španělský Parlament). Dotčená povinnost je upravena v jednacím řádu každé komory španělského Parlamentu. Přísaha se skládá před komorou, do níž byl každý člen tohoto Parlamentu zvolen, v zásadě při jejím prvním plenárním zasedání. Nicméně členové mohou tuto povinnost splnit během tří plenárních zasedání, a až poté je uložena sankce spočívající v prohlášení mandátu za uvolněný.
58. Podle mého názoru se tedy jasně jedná o formalitu, kterou musí splnit členové španělského Parlamentu, kteří jsou jako jediní dotčeni ustanoveními jednacích řádů a mohou se účastnit plenárních zasedání komor. Tato formalita sice může podmiňovat skutečný výkon mandátu, avšak v žádném případě nepodmiňuje jeho získání, které vyplývá pouze z výsledku voleb.
59. To výslovně potvrdil Tribunal Constitucional (Ústavní soud), který k povinnosti složit přísahu zachovávat španělskou Ústavu uvedl, že „[j]ejí případné nesplnění nemá za následek ztrátu postavení poslance či senátora, neboť toto postavení je založeno jen na lidovém hlasování, ale pouze brání výkonu funkce související s takovým postavením“(25). Jedná se tedy o výkon parlamentní funkce, a nikoli o získání mandátu.
60. Přitom pokud je tomu tak u členů španělského Parlamentu, není mi jasné, jak by tomu mohlo být jinak u poslanců Parlamentu. Formální povinnost, kterou má poslanec (či senátor) a která podmiňuje skutečné převzetí jeho funkcí, a sice povinnost složit přísahu zachovávat španělskou Ústavu, totiž nemůže náhle změnit povahu a stát se nezbytnou součástí volebního procesu se zásadním významem pro získání mandátu poslance Parlamentu.
Nerovné zacházení s poslanci Parlamentu ve vztahu k národním poslancům
61. Konečně pokud jde začtvrté o otázky, které přímo souvisí s výkladem článku 9 protokolu, je třeba uvést, že v důsledku teze, podle které by splnění povinnosti složit přísahu zachovávat španělskou Ústavu podmiňovalo získání mandátu poslanců Parlamentu zvolených ve Španělsku, by se tito poslanci, jakož i samotný Parlament, nacházeli ve výrazně nevýhodnějším postavení než španělský Parlament a jeho členové, pokud jde požívání parlamentní imunity a pravomoc zbavit této imunity nebo ji zachovat.
62. Členové španělského Parlamentu totiž skládají tuto přísahu před svými příslušnými komorami v zásadě na prvním plenárním zasedání, kterého se účastní. Tato přísaha je upravena v jednacím řádu každé komory. Jedná se tedy o interní postup dotyčné komory, do kterého nezasahuje žádná třetí instituce. Jak jsem již mimoto uvedl, tato povinnost není podmínkou pro získání postavení člena parlamentu, ale pouze podmínkou pro výkon funkce související s tímto postavením v plném rozsahu. Kromě toho přinejmenším pokud jde o Poslaneckou sněmovnu, je sankce spočívající v pozastavení výsadních práv poslance uložena až poté, co se konala tři plenární zasedání, a daný poslanec dotčenou povinnost nesplnil(26). Není ostatně jisté, že se toto pozastavení týká i parlamentní imunity(27).
63. Naproti tomu členové Parlamentu skládají přísahu před Ústřední volební komisí, která není orgánem Parlamentu, a Parlament se k tomu nemůže vyjadřovat. Okamžitým a automatickým důsledkem nesplnění této povinnosti evropským poslancem (nebo „zvoleným kandidátem“ podle článku 224 volebního zákona), a to i z důvodů nezávislých na jeho vůli, je prohlášení jeho mandátu za uvolněný, takže jeho jméno není ani zasláno Parlamentu se jmény zvolených osob a – jak bylo uvedeno – nepožívá poslanecké imunity.
64. V souladu s čl. 9 prvním pododstavcem písm. a) protokolu přitom členové Parlamentu na území vlastního státu požívají „imunit přiznávaných členům parlamentu vlastního státu“, přičemž pravomoc zbavit této imunity má podle čl. 9 třetího pododstavce protokolu Parlament. Není mi nicméně jasné, jak by tato imunita mohla být považovaná za stejnou, jako je imunita přiznaná členům národních parlamentů, jestliže podmínky pro získání postavení člena parlamentu, které předchází udělení imunity, nejsou rovnocenné.
Závěry a závěrečné poznámky
65. Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od tvrzení účastníků řízení uvedených v bodech 40 a 41 tohoto stanoviska nepředstavuje složení přísahy zachovávat španělskou Ústavu jednu etapu procesu voleb do Evropského parlamentu ve Španělsku, neboť tento proces musí být považován za ukončený oficiálním vyhlášením výsledků. Je tedy třeba mít za to, že postavení člena Parlamentu je získáno pouze na základě tohoto vyhlášení a od okamžiku, kdy k němu dojde.
66. Kromě toho podle informací obsažených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a ve vyjádření španělské vlády byly národní volené funkce navrhovatele v původním řízení (tj. funkce poslance katalánského regionálního parlamentu a poslance dolní komory španělského Parlamentu) pozastaveny na základě článku 384a trestního řádu.
67. Opět na rozdíl od tvrzení španělské vlády se mi jeví jako jasné, že takové pozastavení se nemůže týkat navrhovatele v původním řízení jakožto člena Parlamentu. Je zajisté pravda, že poslanci Parlamentu jsou voleni v členských státech postupy stanovenými jejich vnitrostátním právem, které je v řadě otázek harmonizováno aktem z roku 1976. Pro účely těchto voleb rozděluje Smlouva místa v Parlamentu mezi členské státy podle pravidla „sestupné poměrnosti“ (článek 14 odst. 2 třetí věta SEU). Rovněž z tohoto důvodu členské státy uplatňují kromě čistě procesních ustanovení i svá vlastní pravidla, pokud jde zejména o volitelnost. Členské státy mohou rovněž na členy Parlamentu zvolené na jejich území uplatnit kromě seznamu neslučitelných funkcí uvedeného v článku 7 aktu z roku 1976 také vlastní pravidla o neslučitelnosti funkcí. Je také přirozené, že přezkum platnosti voleb je upraven vnitrostátním právem členských států.
68. Členové Parlamentu však po zvolení disponují mandátem upraveným unijním právem, který členské státy nemohou bez výslovného zmocnění vyplývajícího z tohoto práva zrušit ani omezit. Přitom odhlédneme-li od případů vzdání se mandátu nebo úmrtí, jedinou okolností, kdy mandát člena Parlamentu zaniká před uplynutím jeho běžné délky, je zbavení mandátu (článek 13 odst. 1 aktu z roku 1976). Toto zbavení mandátu může vyplývat z vnitrostátních právních předpisů členského státu, ve kterém byl dotčený poslanec zvolen. To je přirozené, neboť ke zbavení mandátu evropského poslance obvykle dochází buď z důvodu ztráty volitelnosti dotyčného, nebo z důvodu neslučitelnosti funkcí, přičemž obě skutečnosti, i když druhá jen částečně, jsou upraveny vnitrostátním právem členských států.
69. Naproti tomu akt z roku 1976 neumožňuje členskému státu z jakéhokoli důvodu pozastavit mandát člena Parlamentu ani výsadní práva, která z něj plynou, ať je tento člen zvolen v tomto nebo jiném členském státě(28). S výhradou případů zániku mandátu, které jsou stanoveny v čl. 13 odst. 1 aktu z roku 1976, si člen Parlamentu zachovává toto postavení po celou obvyklou délku svého mandátu.
70. Abych uzavřel tuto část mé analýzy, mám za to, že osoba, jejíž zvolení do Parlamentu bylo oficiálně vyhlášeno příslušným orgánem členského státu, ve kterém se tyto volby konaly, získává již z tohoto důvodu a od tohoto okamžiku postavení člena Parlamentu bez ohledu na jakoukoli následnou formalitu, kterou by tato osoba musela splnit ať již na základě unijního práva nebo vnitrostátního práva dotčeného členského státu. Taková osoba si ponechává toto postavení až do uplynutí svého mandátu, s výhradou případů jeho zániku uvedených v čl. 13 odst. 1 aktu z roku 1976.
Imunita členů Parlamentu
71. Předkládající soud pokládá Soudnímu dvoru tři otázky týkající se výkladu článku 9 protokolu. Konkrétně první a druhá otázka se týkají časové a osobní použitelnosti čl. 9 prvního pododstavce písm. a) tohoto protokolu. Třetí otázka se týká použitelnosti a rozsahu čl. 9 druhého pododstavce uvedeného protokolu.
Úvodní poznámky
72. Poslanecká imunita členů Parlamentu je upravena v článcích 8 a 9 protokolu.
73. Článek 8 protokolu stanoví neodpovědnost těchto členů za názory a hlasování během výkonu funkce (indemnita). Je evidentní, že tento článek se na projednávanou věc neuplatní.
74. Článek 9 protokolu stanoví nedotknutelnost členů Parlamentu (procesněprávní imunita). Podle čl. 9 prvního pododstavce písm. a) protokolu tito členové na území vlastního státu požívají imunit přiznávaných členům parlamentu vlastního státu(29). Předmětem prvních dvou předběžných otázek je právě toto ustanovení. Na území ostatních členských států uvedení členové nemohou být podle čl. 9 prvního pododstavce písm. b) tohoto protokolu „zadrženi ani soudně stíháni“. Článek 9 druhý pododstavec uvedeného protokolu stanoví, že členové Parlamentu jsou chráněni imunitou rovněž během cesty na místo zasedání Parlamentu a při návratu z něj. Toto ustanovení je předmětem třetí předběžné otázky. Článek 9 třetí pododstavec protokolu stanoví, že Parlament může svého člena zbavit imunity stanovené v prvním pododstavci písm. a) a b) i v druhém pododstavci tohoto článku. Tato pravomoc vylučuje pravomoc jakéhokoli jiného orgánu, vnitrostátního či unijního.
75. Znění stávajícího čl. 9 prvního pododstavce protokolu se od Protokolu o výsadách a imunitách Evropského společenství uhlí a oceli z roku 1951 prakticky nezměnilo. Sdílím názor právní nauky, že odkaz na vnitrostátní právo je v případě imunity poslanců Parlamentu v jejich vlastních členských státech pozůstatek doby, kdy členové Shromáždění ESUO byli rovněž členy vnitrostátních parlamentů. Požívali již tak imunity podle vnitrostátního práva, a bylo tedy zbytečné k ní přidávat druhou imunitu. Toto řešení bylo přežitkem již od voleb členů Parlamentu v přímých volbách a je jím ještě více od okamžiku, kdy bylo zakázáno kombinovat oba mandáty. Je ostatně velmi kritizováno jako takové a jako zdroj nerovného zacházení(30).
76. Je třeba poznamenat, že návrhy Parlamentu na sjednocení poslanecké imunity nebyly úspěšné(31).
77. Nicméně čl. 9 první pododstavec písm. a) protokolu musí být vykládán tak, aby byla zachována soudržnost a jednota statutu členů Parlamentu.
K první předběžné otázce: doba trvání ochrany podle čl. 9 prvního pododstavce písm. a) protokolu
78. Podle čl. 9 prvního pododstavce protokolu se imunita, která je v něm stanovena, uplatní „[v] průběhu zasedání Parlamentu“. Toto ustanovení se týká imunity plynoucí z vnitrostátního práva, [uvedené v čl. 9 prvním pododstavci písm. a) tohoto protokolu], i „evropské“ imunity, [uvedené v čl. 9 prvním pododstavci písm. b) uvedeného protokolu]. Věcný obsah imunity plynoucí z vnitrostátního práva sice závisí na tomto právu, avšak dobu trvání ochrany upravuje unijní právo stejným způsobem pro všechny poslance Parlamentu. Vzhledem k rozdílnosti právních předpisů členských států, pokud jde o časový rozsah ochrany poskytnuté parlamentní imunitou, by jakýkoli jiný výklad zvýšil nerovnost zacházení s poslanci Parlamentu v závislosti na členském státě, ve kterém byli zvoleni. Pojem „zasedání“ Parlamentu musí být tedy vykládán jako autonomní pojem unijního práva(32).
79. Podle článku 229 SFEU zasedá Parlament jednou ročně. První zasedání nově zvoleného Parlamentu začíná první úterý po uplynutí lhůty jednoho měsíce od konce volebního období (článek 11 odst. 3 aktu z roku 1976)(33). Stanovení konce každoročních zasedání bylo ponecháno Parlamentu jakožto interní organizační opatření. Podle současné praxe zasedání odpovídá době jednoho roku, takže Parlament zasedá nepřetržitě(34). Soudní dvůr již měl příležitost rozhodnout, že pojem „zasedání“ ve smyslu čl. 9 prvního pododstavce protokolu zahrnuje celé toto období bez ohledu na to, zda Parlament skutečně zasedá, či nikoli(35).
80. Na první předběžnou otázku, jak byla položena předkládajícím soudem, je tudíž třeba odpovědět, že období zasedání Parlamentu ve smyslu čl. 9 prvního pododstavce protokolu začíná zahájením prvního zasedání nově zvoleného Parlamentu, to znamená k datu uvedenému v čl. 11 odst. 3 aktu z roku 1976. Od téhož data se uplatňuje toto ustanovení protokolu.
K druhé předběžné otázce: osobní působnost imunity podle čl. 9 prvního pododstavce protokolu
81. Druhá předběžná otázka se týká toho, zda se imunita podle čl. 9 prvního pododstavce protokolu vztahuje i na osobu, která byla zvolena poslancem Parlamentu, ale která se nemohla ujmout funkce, jelikož nesplnila povinnost složit přísahu, jež je stanovena ve španělském právu.
82. Jak jsem uvedl v první části tohoto stanoviska, je třeba mít za to, že osoba, která se nachází v situaci navrhovatele v původním řízení, získala parlamentní mandát, a tedy postavení člena Parlamentu. Tato osoba tedy může požívat imunity podle čl. 9 prvního pododstavce protokolu. Je však třeba ještě určit okamžik, ke kterému takový poslanec začíná této imunity požívat.
83. Imunita podle čl. 9 prvního pododstavce protokolu chrání členy Parlamentu v zásadě od zahájení prvního zasedání nově zvoleného Parlamentu. Ke stejnému okamžiku začíná funkční období těchto poslanců (čl. 5 odst. 2 aktu z roku 1976). Vzhledem k tomu, že Parlament zasedá nepřetržitě, doba, po kterou je daná osoba chráněna dotčenou imunitou, se shoduje s délkou funkčního období.
84. Podle čl. 5 odst. 2 aktu z roku 1976, ve spojení s čl. 5 odst. 1 tohoto aktu, začíná funkční období „každého“ poslance Parlamentu zahájením prvního zasedání po volbách(36). Toto ani žádné jiné ustanovení nepodmiňuje začátek funkčního období skutečnou účastí evropského poslance na prvním zasedání nově zvoleného Parlamentu, skutečným převzetím funkce ani žádnou jinou okolností. Je tedy třeba mít za to, že funkční období evropského poslance, který se ve skutečnosti neujal funkce, neboť nesplnil veškeré formality požadované vnitrostátním právem, začíná rovněž zahájením prvního zasedání nově zvoleného Parlamentu. Od téhož okamžiku je tedy tento poslanec chráněn poslaneckou imunitou podle čl. 9 prvního pododstavce protokolu.
Ke třetí předběžné otázce: článek 9 druhý pododstavec protokolu
85. Třetí předběžná otázka se týká výkladu čl. 9 druhého pododstavce protokolu.
86. Podle tohoto ustanovení jsou poslanci Parlamentu chráněni poslaneckou imunitou rovněž během cesty na místo zasedání Parlamentu a při návratu z něj. Nejprve je důležitě určit přesnou povahu této imunity.
87. Dotčené ustanovení není v tomto ohledu explicitní: týká se jednoduše „imunity“. Jsem toho názoru, že tento výraz musí být chápán jako odkaz na imunitu podle čl. 9 prvního pododstavce písm. a) a b) protokolu. Poslanec, který cestuje na místo zasedání Parlamentu nebo se z něj vrací, by tak byl na území svého členského státu chráněn imunitou přiznanou členům parlamentu tohoto členského státu.
88. Tento výklad je podepřen skutečností, že v čl. 9 třetím pododstavci protokolu, který se týká mimo jiné zbavení evropských poslanců imunity, je bez dalšího upřesnění také použit výraz „imunita“. Je přitom nesporné, že se v tomto případě jedná o imunitu podle čl. 9 prvního pododstavce tohoto protokolu.
89. Pokud jde o časový rozsah imunity podle čl. 9 druhého pododstavce protokolu, Soudní dvůr již měl příležitost poznamenat, že se může uplatnit mimo období, během kterého Parlament zasedá, a sice po ukončení tohoto zasedání(37).
90. Neshledávám žádné důvody, proč by se tato imunita nemohla uplatnit i před uvedeným obdobím, tedy před zahájením prvního zasedání po volbách. Jeví se mi to vcelku logické, jelikož se předpokládá, že poslanci cestují na místo zasedání Parlamentu před začátkem tohoto zasedání.
91. Nesdílím tezi, kterou Komise předložila v písemném vyjádření a zopakovala na jednání, a sice tezi, že čl. 9 druhý pododstavec protokolu byl relevantní pouze v minulosti, kdy Parlament nezasedal nepřetržitě, a od té doby je zastaralý. Tento text existuje a je třeba jej vykládat ve světle současných okolností, a nikoli s odkazem na hypotetické funkce, které by měl v předchozím normativním kontextu. Podle logiky Komise by bylo možné za zastaralý prohlásit také odkaz na vnitrostátní právo uvedený v čl. 9 prvním pododstavci písm. a) protokolu.
92. Je pravda, že to znamená, že by se imunita uplatnila ještě před začátkem funkčního období poslanců. Na tom není podle mého názoru nic šokujícího. Ve vnitrostátním právu členských států není výjimečné, že se imunita uplatňuje od vyhlášení výsledků voleb, ačkoli funkční období nebo výkon funkce formálně začíná k pozdějšímu datu(38). Toto řešení je zcela v souladu s cílem parlamentní nedotknutelnosti, kterým je zajistit, aby Parlament mohl zahájit svou práci v plném rozsahu. Jak přitom uznává samotný předkládající soud, tento cíl by mohl být ohrožen, pokud by poté, co jsou oznámeny jména zvolených poslanců, nebyli tito poslanci chráněni imunitou.
93. Zbývá vyložit výraz „během cesty na místo zasedání Parlamentu“. Podle striktně doslovného výkladu by se jednalo pouze o čas, kdy poslanec cestuje na místo zasedání Parlamentu. Takový zužující výklad by nicméně podle mého názoru zbavoval dotčené ustanovení jakékoliv užitečnosti.
94. Nejdůležitější totiž není ani tak to, aby poslanec nebyl zadržen během cesty na místo zasedání Parlamentu, ale aby mohl tuto cestu užitečně uskutečnit, to znamená, aby mohl zcela svobodně učinit kroky nezbytné k účinnému převzetí funkce, jakož i k uskutečnění cesty na toto místo zasedání. Tímto způsobem bude ochrana poslanců parlamentu poskytnutá imunitou podle článku 9 protokolu úplná a plně účinná. Účel imunity, kterým je chránit fungování a nezávislost Parlamentu, totiž nevyžaduje, aby byli jeho členové před zahájením jeho zasedání chráněni proti všem opatřením, která mohou vést k trestnímu stíhání. Tento účel naproti tomu vyžaduje, aby jim nebylo bráněno ujmout se funkce v okamžiku, kdy tato zasedání začnou.
95. Pokud jde o členský stát, ve kterém byl dotčený poslanec zvolen, vnitrostátní orgány jsou tedy povinny zdržet se všech opatření, jež by mohla bránit těmto krokům, a pozastavit stávající opatření, ledaže Parlament rozhodl o zbavení imunity. Vzhledem k tomu, že čl. 9 první pododstavec písm. a) protokolu odkazuje stran věcného obsahu imunity na vnitrostátní právo, týká se tato povinnost samozřejmě pouze opatření, na která se vztahuje parlamentní imunita podle tohoto vnitrostátního práva.
K důsledkům rozsudku ze dne 14. října 2019
96. Připomínám, že projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla podána v rámci řízení, ve kterém bylo napadeno odmítnutí předkládajícího soudu udělit navrhovateli v původním řízení povolení opustit věznici za účelem složení přísahy zachovávat španělskou Ústavu, tedy přísahy, která je vyžadována k tomu, aby poslanec Parlamentu mohl začít účinně vykonávat svůj mandát.
97. Vyhlášením rozsudku o pravomocném odsouzení navrhovatele v původním řízení, k němuž došlo v den konání jednání v projednávané věci, byl zpochybněn samotný předmět tohoto řízení, a v důsledku toho předmět žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce.
98. Je pravda, že předkládající soud setrval na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a uvedl, že „odpověď [Soudního dvora] je nezbytná bez ohledu na skutečnost, zda byl [O. Junqueras Vies] vzat do vazby nebo je ve výkonu trestu odnětí svobody“.
99. Problémem však není důvod zadržení navrhovatele v původním řízení, ale vedlejší trest ztráty jeho občanských práv, ke kterému byl rovněž odsouzen. Podle dostupných informací má tento trest za následek mimo jiné definitní ztrátu všech veřejných funkcí, včetně volených, jakož i ztrátu volitelnosti (pasivní volební právo)(39). Přitom vzhledem k tomu, že volitelnost do funkce poslance Parlamentu závisí jakožto součást volebních pravidel na vnitrostátním právu(40), ztráta této volitelnosti se týká rovněž volitelnosti do Parlamentu. Musí tedy vést ke zbavení mandátu ve smyslu článku 13 aktu z roku 1976.
100. Vzhledem k tomu, že navrhovatel v původním řízení(41) je v důsledku rozsudku ze dne 14. října 2019 zbaven mandátu, nemá podle mého názoru smysl zkoumat otázku, zda mu mělo být dotčené povolení uděleno, neboť jeho případná přísaha by se každopádně stala neplatnou.
101. Mám tedy pochybnosti o pravomoci Soudního dvora odpovědět na předběžné otázky v této věci. Je pravda, že podle čl. 100 odst. 1 první věty jednacího řádu Soudního dvora se Soudní dvůr zabývá žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, dokud ji soud, který ji Soudnímu dvoru předložil, nevezme zpět. Avšak podle čl. 100 odst. 2 tohoto jednacího řádu může Soudní dvůr kdykoli určit, že již nejsou splněny podmínky zakládající jeho pravomoc. Přitom na základě článku 267 SFEU má Soudní dvůr pravomoc odpovědět na otázky týkající se výkladu unijního práva v rámci skutečných a trvajících sporů projednávaných soudy členských států. Pokud spor v původním řízení již není aktuální, pravomoc Soudního dvora zaniká, neboť jeho odpověď by byla hypotetická.
102. Rozsudek ze dne 14. října 2019, v kombinaci s dosahem usnesení ze dne 14. května 2019, má za následek, že navrhovatel v původním řízení, který byl sice zvolen poslancem Parlamentu a – jak jsem uvedl v tomto stanovisku – získal toto postavení, avšak nemohl zahájit skutečný výkon funkce, byl souzen a odsouzen v trestním řízení, aniž měl Parlament příležitost rozhodnout o zbavení jeho poslanecké imunity nebo o její případné ochraně.
103. Podle doslovného výkladu článku 9 protokolu je vše v pořádku. Poslanec Parlamentu požívá ve svém členském státě imunity podle vnitrostátního práva, které mohou vykládat pouze vnitrostátní soudy.
104. Jak jsem však již poznamenal, znění článku 9 protokolu se nezměnilo od Smlouvy o ESUO a jejího protokolu č. 7. Přitom kromě tohoto protokolu se vše v normativním prostředí změnilo.
105. Z pouhého poradního a kontrolního shromáždění se Parlament stal hlavním legislativním a politickým orgánem Unie, zajišťujícím její demokratickou legitimitu. Již není složen ze zástupců lidu jednotlivých členských států, ale ze zástupců občanů Unie. Tito zástupci již nejsou delegováni vnitrostátními parlamenty, ale jsou voleni ve všeobecných a přímých volbách. Zákaz dvojího mandátu posiluje nezávislost Parlamentu na vnitrostátních parlamentech.
106. Kromě toho volební právo bylo povýšeno na úroveň základního práva v čl. 39 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Soudní dvůr měli již příležitost rozhodnout, že čl. 39 odst. 2 Listiny, který stanoví, že „[č]lenové Evropského parlamentu jsou voleni v přímých a všeobecných volbách svobodným a tajným hlasováním“, představuje „vyjádření práva občanů Unie volit ve volbách do Evropského parlamentu v Listině“(42). Pokud přitom čl. 39 odst. 2 Listiny chrání aktivní volební právo občanů Unie (právo volit), musí nutně chránit i jejich pasivní volební právo, jinými slovy právo kandidovat a být zvolen. Právo na přímé a svobodné volby by totiž nemělo žádný smysl bez práva kandidátů nejprve svobodně kandidovat ve volbách a poté, jsou-li zvoleni, vykonávat funkci a požívat případně ochrany poskytnuté parlamentní imunitou.
107. S ohledem na tyto změny se výsledek, který plyne z doslovného výkladu článku 9 protokolu, jeví málo uspokojivý. Je tedy třeba si položit otázku, zda výklad tohoto ustanovení musí zůstat ukotven v době uhlí a oceli, nebo zda musí sledovat vývoj normativního a institucionálního prostředí.
108. Bez zpochybnění odkazu na vnitrostátní právo, který je obsažen v čl. 9 prvním pododstavci písm. a) protokolu, by tento výklad mohl posílit pravomoc Parlamentu v oblasti imunity jeho členů. Toto ustanovení zejména odkazuje na vnitrostátní pravidla, pokud jde o věcný obsah imunity, ale ponechává na Parlamentu, aby tato pravidla použil. Je tedy podle mého názoru naprosto přirozené, že jakmile vnitrostátní právo členského státu přiznává imunitu členům parlamentu, neposuzuje vhodnost žádosti o její zbavení příslušný vnitrostátní soud, ale Parlament, který rozhoduje, zda je vhodné dotyčného člena této imunity zbavit, nebo ji chránit.
Závěrečná poznámka
109. Předkládající soud se ve třetí předběžné otázce věnuje ještě poměření zájmů, které by mělo být provedeno v rámci rozhodnutí o případném povolení opustit věznici uděleném navrhovateli v původním řízení. Tato otázka se nicméně vyhlášením rozsudku ze dne 14. října 2019 stala bezpředmětnou. Jedinou relevantní otázkou je tak otázka, zda v okamžiku vyhlášení uvedeného rozsudku byl navrhovatel v původním řízení chráněn imunitou jakožto člen Parlamentu.
Závěry
110. Vzhledem ke všemu výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky podané Tribunal Supremo (Nejvyšší soud, Španělsko) takto:
„1) Osoba, jejíž zvolení do Evropského parlamentu bylo oficiálně vyhlášeno příslušným orgánem členského státu, ve kterém se tyto volby konaly, získává již z tohoto důvodu a od tohoto okamžiku postavení člena Parlamentu bez ohledu na jakoukoli následnou formalitu, kterou by tato osoba musela splnit ať již na základě unijního práva nebo vnitrostátního práva dotčeného členského státu. Tato osoba si ponechává toto postavení až do uplynutí svého mandátu, s výhradou případů jeho zániku uvedených v čl. 13 odst. 1 Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, který je přílohou rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euratom ze dne 20. září 1976, ve znění rozhodnutí 2002/772/ES, Euratom ze dne 25. června 2002 a ze dne 23. září 2002.
2) Období zasedání Parlamentu ve smyslu čl. 9 prvního pododstavce protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Evropské unie, který je přílohou Smlouvy o EU a Smlouvy o FEU, začíná zahájením prvního zasedání nově zvoleného Parlamentu, to znamená k datu uvedenému v čl. 11 odst. 3 Aktu o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, který je přílohou rozhodnutí 76/787, ve znění rozhodnutí 2002/772. Od téhož data se uplatňuje toto ustanovení protokolu. Tak je tomu i v případě člena Parlamentu, který se ve skutečnosti neujal svých funkcí, neboť nesplnil veškeré formality požadované vnitrostátním právem.
3) Článek 9 druhý pododstavec protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Evropské unie, ve spojení s čl. 9 prvním pododstavcem písm. a) tohoto protokolu, musí být vykládán v tom smyslu, že před zahájením prvního zasedání Parlamentu po volbách jsou orgány členského státu, ve kterém byl člen Parlamentu zvolen, povinny zdržet se všech opatření, jež by mohla bránit krokům tohoto člena nezbytným ke skutečnému převzetí funkce, a pozastavit stávající opatření, ledaže Parlament rozhodl o zbavení imunity. Tato povinnost se týká pouze opatření, na která se vztahuje parlamentní imunita podle vnitrostátního práva.
4) Jakmile vnitrostátní právo členského státu přiznává imunitu členům vnitrostátního parlamentu, čl. 9 první pododstavec písm. a) protokolu (č. 7) o výsadách a imunitách Evropské unie, ve spojení s čl. 9 třetím pododstavcem tohoto protokolu, musí být vykládán v tom smyslu, že Parlamentu přísluší rozhodnout, zda je vhodné jednoho z jeho členů imunity zbavit, nebo ji chránit.“