DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 16 september 2010 (*)
”Socialpolitik – Direktiv 96/34/EG – Ramavtalet om föräldraledighet – Tolkning av 2 § punkt 1 i ramavtalet – Innehavare av rätten till föräldraledighet – Föräldraledighet vid tvillingfödsel – Begreppet födelse – Beaktande av antalet födda barn – Principen om likabehandling”
I mål C‑149/10,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (Grekland) genom beslut av den 15 mars 2010, som inkom till domstolen den 29 mars 2010, i målet
Zoi Chatzi
mot
Ypourgos Oikonomikon,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna E. Levits, M. Ilešič, M. Safjan och M. Berger (referent),
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
med beaktande av beslutet från domstolens ordförande av den 12 maj 2010 att begäran om förhandsavgörande ska handläggas skyndsamt i enlighet med förfarandet i artikel 23a i Europeiska unionens domstols stadga och artikel 104a första stycket i domstolens rättegångsregler,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 7 juli 2010,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Greklands regering, genom M. Apessos, E.‑M. Mamouna, G. Papagianni och G. Papadaki, samtliga i egenskap av ombud,
– Tjeckiens regering, genom M. Smolek, i egenskap av ombud,
– Tysklands regering, genom C. Blaschke, i egenskap av ombud,
– Estlands regering, genom M. Linntam, i egenskap av ombud,
– Cyperns regering, genom D. Kallí, i egenskap av ombud,
– Polens regering, genom M. Szpunar och J. Faldyga, båda i egenskap av ombud,
– Förenade kungarikets regering, genom E. Jenkinson och R. Palmer, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom M. Patakia och M. van Beek, båda i egenskap av ombud,
och efter att ha hört generaladvokaten,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av 2 § punkt 1 i ramavtalet om föräldraledighet som ingicks den 14 december 1995 (nedan kallat ramavtalet), vilket återfinns i bilagan till rådets direktiv 96/34/EG av den 3 juni 1996 om ramavtalet om föräldraledighet, undertecknat av UNICE, CEEP och EFS (EGT L 145, s. 4), i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/75/EG av den 15 december 1997 (EGT L 10, 1998, s. 24) (nedan kallat direktiv 96/34).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Zoi Chatzi och hennes arbetsgivare Ypourgos Oikonomikon (finansministeriet) rörande ett beslut av direktören för skattekontor nr 1 i Thessaloniki (Grekland) att avslå Zoi Chatzis ansökan om extra föräldraledighet på grund av tvillingfödsel.
Tillämpliga bestämmelser
Unionslagstiftningen
3 Direktiv 96/34 har antagits enligt förfarandet i artikel 4.2 i avtalet om socialpolitik, som utgör en bilaga till protokoll nr 14 om socialpolitik, vilket i sin tur har fogats till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen genom fördraget om Europeiska unionen (nedan kallat avtalet om socialpolitik).
4 I första stycket i inledningen till det ramavtal som genomförs genom direktiv 96/34 föreskrivs följande:
”Det bifogade ramavtalet innebär ett åtagande av UNICE, CEEP och EFS att införa minimiföreskrifter om föräldraledighet och frånvaro från arbetet på grund av force majeure, såsom ett viktigt medel för att göra det möjligt att förena arbetsliv och familjeliv och att främja rätten till lika möjligheter för kvinnor och män samt principen om likabehandling av kvinnor och män.”
5 Punkterna 4–6 och 9 i de allmänna övervägandena i detta ramavtal har följande lydelse:
”4. I gemenskapens stadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter fastställs i punkt 16, som gäller principen om likabehandling av kvinnor och män, att åtgärder måste utarbetas för att kvinnor och män skall kunna förena sina åtaganden i arbetsliv och familjeliv.
5. I rådets resolution av den 6 december 1994 medges att en effektiv politik för lika möjligheter förutsätter en övergripande och integrerad strategi som möjliggör en bättre planering av arbetstiderna, en större flexibilitet samt en smidigare återgång till arbetslivet och konstateras arbetsmarknadens parters viktiga roll på detta område och för att erbjuda kvinnor och män en möjlighet att förena åtaganden i arbetsliv och familjeliv.
6. Åtgärderna för att förena arbetsliv och familjeliv bör uppmuntra till införande av nya, flexibla sätt att organisera arbete och tid som är bättre anpassade till samhällets växlande behov och som bör tillgodose både företagens och arbetstagarnas behov.
…
9. Detta avtal är ett ramavtal som ger minimiföreskrifter och bestämmelser för föräldraledighet, till skillnad från mammaledighet, och för frånvaro från arbetet på grund av force majeure, och det ankommer på medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter att införa kvalifikationskrav och tillämpningsföreskrifter med hänsyn till situationen i varje medlemsstat.”
6 I 1 § i ramavtalet föreskrivs följande:
”1. I detta avtal anges minimiföreskrifter som avser att underlätta för föräldrar som arbetar att förena åtaganden i arbetsliv och familjeliv.
2. Detta avtal skall tillämpas på alla arbetstagare, kvinnor och män, som har ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande enligt definitionen i den lagstiftning, de kollektivavtal eller den praxis som gäller i varje medlemsstat.”
7 I 2 § punkterna 1, 3 och 5 i ramavtalet föreskrivs följande:
”1. Om inte annat följer av punkt 2.2 ges arbetstagare, kvinnor och män, genom detta avtal en individuell rätt till föräldraledighet med anledning av ett barns födelse eller vid adoption av ett barn för att vårda detta barn under minst tre månader och upp till en bestämd ålder som får vara upp till åtta år och som skall fastställas av medlemsstaterna och/eller av arbetsmarknadens parter.
…
3. Kvalifikationskraven och tillämpningsföreskrifterna för föräldraledighet skall fastställas enligt lag och/eller kollektivavtal i medlemsstaterna med iakttagande av minimiföreskrifterna i denna artikel. Medlemsstaterna och/eller arbetsmarknadens parter får bland annat
a) besluta om huruvida föräldraledigheten beviljas på heltid, deltid, uppdelad eller i form av sparade dagar,
…
c) anpassa kvalifikationskraven och tillämpningsföreskrifterna för föräldraledighet till de särskilda omständigheter som råder vid adoption,
…
5. Vid föräldraledighetens utgång har arbetstagaren rätt att återgå till sitt arbete eller, om detta är omöjligt, till ett likvärdigt eller likartat arbete som överensstämmer med dennes anställningsavtal eller anställningsförhållande.”
8 I 4 § punkt 6 i ramavtalet föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar kommissionens, de nationella domstolarnas och EG‑domstolens respektive roller bör alla frågor som har samband med tolkningen av detta avtal på europeisk nivå, av kommissionen i första hand överlämnas till de undertecknande parterna som skall avge ett yttrande.”
9 Enligt artikel 2.1 i direktiv 96/34 ska medlemsstaterna senast den 3 juni 1998 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv.
Den nationella lagstiftningen
10 Det framgår av beslutet om hänskjutande att bestämmelserna i direktiv 96/34 gradvis har införlivats med den grekiska rättsordningen.
11 Den bestämmelse som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen är artikel 53 i den nya lagen med tjänsteföreskrifter för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen och tjänstemän hos offentligrättsliga juridiska personer, i dess lydelse enligt lag 3528/2007.
12 I stycke 2 i nämnda artikel 53, som har rubriken ”Förmåner för tjänstemän med familjeåtaganden”, föreskrivs följande:
”Arbetstiden för en tjänsteman som har barn förkortas med två timmar per dag om barnet är två år eller mindre och med en timme om barnet är mellan två och fyra år. För det fall tjänstemannen inte önskar utnyttja en sådan förkortad arbetstid har vederbörande rätt till betald föräldraledighet på nio månader för att vårda sitt barn. …”
13 Det framgår även av beslutet om hänskjutande att de grekiska myndigheterna tolkar denna bestämmelse på ett sådant sätt att en tjänsteman som har barn endast kan beviljas föräldraledighet fram till dess barnet fyller fyra år.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14 Klaganden i målet vid den nationella domstolen, Zoi Chatzi, arbetar som tjänsteman vid skattekontor nr 1 i Thessaloniki (Grekland).
15 Zoi Chatzi födde tvillingar den 21 maj 2007.
16 Direktören för skattekontor nr 1 i Thessaloniki biföll genom beslut av den 27 juni 2008 klagandens ansökan om betald föräldraledighet i nio månader från och med den 20 september 2007.
17 Härefter inkom klaganden den 30 januari 2009 med ytterligare en ansökan om betald föräldraledighet i nio månader från och med den 1 mars 2009 för den andra tvillingen. Direktören för skattekontor nr 1 i Thessaloniki avslog denna ansökan genom beslut av den 14 maj 2009.
18 Zoi Chatzi väckte talan mot detta beslut vid Dioikitiko Efeteio Thessalonikis (förvaltningsdomstol i andra instans i Thessaloniki).
19 Den hänskjutande domstolen har påpekat att Symvoulio tis Epikrateias (högsta förvaltningsdomstolen) år 2008 slog fast att en flerbarnsgraviditet inte innebär att tjänstemannen har rätt till ett lika stort antal föräldraledigheter som antalet födda barn.
20 Den hänskjutande domstolen finner det emellertid oklart hur direktiv 96/34 ska tolkas mot bakgrund av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), vilken är rättsligt bindande sedan den 1 december 2009, då Lissabonfördraget trädde i kraft.
21 Mot denna bakgrund beslutade Dioikitiko Efeteio Thessalonikis att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen.
”1) Ska 2 § punkt 1 i [ramavtalet], tolkad mot bakgrund av artikel 24 i [stadgan] som behandlar barnets rättigheter, och med beaktande av den förbättring av skyddsnivån som gjordes genom [stadgan], uppfattas så att även barnet härigenom ges en rätt till föräldraledighet, och att beviljande av en enda föräldraledighet vid tvillingfödsel därmed utgör ett åsidosättande av artikel 21 i [stadgan], då detta utgör en särbehandling på grund av födsel och en begränsning av tvillingars rätt som är oförenlig med proportionalitetsprincipen?
2) Om ovanstående fråga besvaras nekande: Ska begreppet ’födelse’ i 2 § punkt 1 i [ramavtalet] tolkas så att det härigenom införs en dubbel rätt till föräldraledighet för förvärvsarbetande föräldrar som grundas på att en tvillinggraviditet leder till två på varandra följande födslar (respektive tvillings)? Eller ska denna bestämmelse tolkas så att föräldraledighet beviljas för en födsel, oavsett hur många barn som föds, utan att det härmed sker något åsidosättande av principen om allas likhet inför lagen enligt artikel 20 i [stadgan]?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande anmärkningar
Domstolens behörighet att tolka ramavtalet
22 Den tyska regeringen har betonat att rätten för arbetsmarknadens parter att förhandla kollektivavtal, vilken framgår av artikel 28 i stadgan, och rätten att ingå sådana kollektivavtal avseende socialpolitiska frågor som kan genomföras på Europeiska unionens nivå genom beslut av rådet, vilken numera framgår av artikel 155 FEUF, innebär att arbetsmarknadens parter på egen hand kan fastställa tillämpningsområdet för sådana kollektivavtal utan risk för att detta kan komma att utsträckas till att gälla utanför det aktuella avtalets ordalydelse och syfte.
23 Avsikten att arbetsmarknadens parter ska medverka vid tolkningen av ramavtalet framgår av 4 § punkt 6 i detta avtal. Enligt denna bestämmelse bör alla frågor som har samband med tolkningen av ramavtalet på europeisk nivå, av kommissionen, i första hand överlämnas till de undertecknande parterna som ska avge ett yttrande. Kommissionen uppgav vid förhandlingen, på fråga från domstolen, att de parter som undertecknat ramavtalet inte hade yttrat sig över de frågor som nu har ställts i begäran om förhandsavgörande. Den förklarade att det inte var möjligt att inhämta sådana yttranden med hänsyn till de tidsfrister som ska följas då begäran om förhandsavgörande ska behandlas skyndsamt och att detta inte heller hade varit vare sig verkningsfullt eller konstruktivt, eftersom de frågor som har ställts i begäran om förhandsavgörande aldrig har prövats på europeisk nivå.
24 Under alla omständigheter framgår det av 4 § punkt 6 i ramavtalet att inhämtande av yttrande från de parter som undertecknat nämnda avtal inte påverkar kommissionens, de nationella domstolarnas och EU‑domstolens respektive roller.
25 Domstolens behörighet att tolka direktiv grundas på artikel 267 FEUF. Ramavtalet är visserligen resultatet av en dialog som arbetsmarknadens parter fört på europeiskt plan med stöd i avtalet om socialpolitik, men det har genomförts genom ett direktiv från Europeiska unionens råd, enligt artikel 4.2 i avtalet om socialpolitik, och det utgör därmed en integrerad del av detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2009 i mål C‑537/07, Gómez-Limón Sánchez-Camacho, REG 2009, s. I‑6525, punkt 34).
26 Härav följer att domstolens behörighet att tolka ramavtalet inte skiljer sig från domstolens allmänna behörighet att tolka andra direktivsbestämmelser.
Den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för ramavtalet
27 Eftersom Zoi Chatzi är tjänsteman ska det inledningsvis prövas om direktiv 96/34 och det härtill fogade ramavtalet även kan tillämpas på tjänstemän.
28 Det finns ingenting i bestämmelserna i dessa två rättsakter som tyder på att de inte skulle vara tillämpliga på tjänstemän.
29 Såsom framgår av ordalydelsen i 1 § punkt 2 i ramavtalet har detta avtal tvärtom ett vitt tillämpningsområde som omfattar ”alla arbetstagare … som har ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande enligt definitionen i den lagstiftning, de kollektivavtal eller den praxis som gäller i varje medlemsstat”. 2 § punkt 1 i ramavtalet rör dessutom ”arbetstagare”, utan att någon skillnad görs beroende på om arbetstagaren är anställd av en offentlig eller en privat arbetsgivare, vilket innebär att alla arbetstagare omfattas (se, angående ramavtalet om visstidsarbete, vilket återfinns i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFF, UNICE och CEEP (EGT L 175, s. 43), dom av den 4 juli 2006 i mål C‑212/04, Adeneler m.fl., REG 2006, s. I‑6057, punkt 54 och följande punkter, och av den 7 september 2006 i mål C‑180/04, Vassallo, REG 2006, s. I‑7251, punkt 32).
30 Denna tolkning stöds dessutom av den omständigheten att ramavtalet, enligt vad som framgår i första stycket i inledningen till ramavtalet och punkt 4 i de allmänna övervägandena i detta avtal, bland annat har till syfte att främja likabehandlingen av kvinnor och män i arbetslivet. Domstolen har fastställt att principen om likabehandling av kvinnor och män, vilken följer av de sociala bestämmelserna i fördraget, har allmän giltighet och är tillämplig på anställningsförhållanden inom den offentliga sektorn (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 1997 i mål C‑1/95, Gerster, REG 1997, s. I‑5253, punkt 18, och av den 11 januari 2000 i mål C‑285/98, Kreil, REG 2000, s. I‑69, punkt 18).
Den första frågan
31 Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida 2 § punkt 1 i ramavtalet kan tolkas så att ett barn har en individuell rätt till föräldraledighet och att det förhållandet att en andra föräldraledighet inte beviljas vid tvillingfödsel därmed innebär att tvillingarnas rättigheter enligt unionsrätten åsidosätts.
32 Såsom de som inkommit med yttranden till domstolen medgett följer det såväl av ramavtalets ordalydelse som av dess syfte att så inte är fallet.
33 I själva verket framgår det uttryckligen av 2 § punkt 1 i ramavtalet att en individuell rätt till föräldraledighet ges ”arbetstagare, kvinnor och män”. När det gäller tillämpningsområdet för ramavtalet föreskrivs likaså i 1 § punkt 2 i detta avtal att det ska tillämpas på ”alla arbetstagare, kvinnor och män, som har ett anställningsavtal eller ett anställningsförhållande”.
34 Det framgår klart av denna ordalydelse att det är föräldrarna och endast föräldrarna som, i sin egenskap av arbetstagare, åtnjuter rätten till föräldraledighet.
35 Denna bokstavstolkning vinner stöd i syftet med föräldraledigheten.
36 Syftet med föräldraledigheten är nämligen, enligt 1 § punkt 1 i ramavtalet, ”att underlätta för föräldrar som arbetar att förena åtaganden i arbetsliv och familjeliv”. Såsom anges i punkt 4 i de allmänna övervägandena i nämnda avtal har detta syfte fastställts i punkt 16 i gemenskapens stadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter, vilken antogs vid Europeiska rådets möte i Strasbourg den 9 december 1989.
37 Utifrån detta syfte infördes rätten till föräldraledighet i artikel 33.2 i stadgan, bland de grundläggande sociala rättigheter som samlats i avdelning IV under rubriken ”Solidaritet”.
38 Artikel 24 i stadgan, vilken den hänskjutande domstolen hänvisar till, kan inte leda till någon annan bedömning.
39 I denna artikel i avdelning III i stadgan, vilken är rubricerad ”Jämlikhet”, stadgas att barn har rätt till det skydd och den omvårdnad som behövs för deras välfärd. Denna rätt till skydd och omvårdnad innebär emellertid inte nödvändigtvis att dessa barn tillerkänns en individuell rätt till föräldraledighet för sina föräldrar. Det är tillräckligt att en sådan rätt tillerkänns föräldrarna själva. Det är nämligen föräldrarnas rätt och plikt att ansvara för sina barns uppfostran. De kan därmed bestämma på vilket sätt de bäst kan uppfylla sina förpliktelser som föräldrar, varvid de kan välja att ta eller att inte ta föräldraledighet.
40 Mot denna bakgrund ska den första frågan besvaras enligt följande: 2 § punkt 1 i ramavtalet kan inte tolkas så att ett barn har en individuell rätt till föräldraledighet.
Den andra frågan
41 Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida 2 § punkt 1 i ramavtalet kan tolkas så att en tvillingfödsel ger rätt till ett lika stort antal föräldraledigheter som antalet födda barn eller om den ska tolkas så att en sådan födsel, på samma sätt som en födsel av ett barn, endast ger rätt till en föräldraledighet.
42 Vid tolkningen av en gemenskapsbestämmelse ska, enligt fast rättspraxis, inte bara dess lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (se, bland annat, dom av den 7 december 2006 i mål C‑306/05, SGAE, REG 2006, s. I‑11519, punkt 34, och av den 19 november 2009 i de förenade målen C‑402/07 och C‑432/07, Sturgeon m.fl., REG 2009, s. I‑0000, punkt 41).
43 Det ska dessutom påpekas att enligt en allmän tolkningsprincip ska en gemenskapsrättsakt såvitt det är möjligt tolkas så, att dess giltighet inte ifrågasätts och i överensstämmelse med hela primärrätten (se, bland annat, dom av den 22 maj 2008 i mål C‑361/06, Feinchemie Schwebda och Bayer CropScience, REG 2008, s. I‑3865, punkterna 49 och 50, och domen i de ovannämnda förenade målen Sturgeon m.fl., punkterna 47 och 48), bland annat principen om likabehandling.
44 Denna rättspraxis är tillämplig på avtal som, liksom ramavtalet, har genomförts genom ett direktiv från rådet och som således utgör en integrerad del av detta direktiv (se punkt 25 i denna dom).
Ordalydelsen i 2 § punkt 1 i ramavtalet
45 Enligt 2 § punkt 1 i ramavtalet har arbetstagare, kvinnor och män, ”en individuell rätt till föräldraledighet med anledning av ett barns födelse eller vid adoption av ett barn för att vårda detta barn under minst tre månader”. Artikel 33.2 i stadgan har en liknande lydelse, då det i denna bestämmelse bland annat föreskrivs att ”varje arbetstagare [har] rätt till … föräldraledighet efter ett barns födelse eller adoption”.
46 Den cypriotiska regeringen och Förenade kungarikets regering har gjort gällande att det faktum att singularformen används (”ett barns födelse”, ”för att vårda detta barn”) talar för att arbetstagaren har rätt till en föräldraledighet för varje barn.
47 Tolkningen att det avgörande kriteriet för om det föreligger en rätt till föräldraledighet är barnet och inte födelsen vinner, enligt den cypriotiska regeringen, stöd i domen av den 14 april 2005 i mål C‑519/03, kommissionen mot Luxemburg (REG 2005, s. I‑3067), punkt 47. I denna dom fann domstolen att formuleringen att föräldraledighet ges ”med anledning av ett barns födelse” endast ger uttryck för att beviljande av föräldraledighet grundas på att ett barn har fötts.
48 Det råder viss tveksamhet kring denna bokstavstolkning.
49 Det kan nämligen inte uteslutas att den singularform som använts i 2 § punkt 1 i ramavtalet inte ger uttryck för ett numeriskt värde, utan är av generisk karaktär och inte betyder att det finns ett samband mellan antalet barn och antalet föräldraledigheter, utan avser alla barn och därmed utgör en beteckning för den kategori av personer som kan ge rätt till föräldraledighet.
50 När det gäller räckvidden av den ovannämnda domen i målet kommissionen mot Luxemburg framgår det av punkt 47 i denna dom att domstolen, genom att tolka 2 § punkt 1 i ramavtalet så att beviljande av föräldraledighet inte grundas på födelsen utan på den omständigheten att ett barn har fötts, har önskat slå fast att rätten till föräldraledighet inte är kopplad till tidpunkten för själva födelsen och att det inte krävs att barnet är fött efter det att direktiv 96/34 trädde i kraft i den aktuella medlemsstaten. Domstolen har således uttalat sig om tillämpningen i tiden av direktiv 96/34 och inte om frågan huruvida, när det gäller flerbarnsfödsel, ett lika stort antal föräldraledigheter ska beviljas som antalet födda barn.
51 Därmed kan det konstateras att ordalydelsen i 2 § punkt 1 i ramavtalet är oklar och att den fråga som ställts av den hänskjutande domstolen inte kan besvaras endast med stöd härav.
52 Syftet med de föreskrifter som denna bestämmelse ingår i ska således beaktas.
Sammanhanget och de mål som eftersträvas med direktiv 96/34
53 Det framgår av 2 § punkt 1 i ramavtalet att syftet med föräldraledighet är att föräldrarna ska ges möjlighet att vårda sitt barn.
54 Den cypriotiska regeringen anser att föräldraledigheten är förknippad med förälderns förmåga att helt och hållet ägna sig åt barnet. När det gäller tvillingar skulle den omständigheten att båda barnen behöver vårdas rättfärdiga att en separat föräldraledighet beviljas för vart och ett av dessa barn.
55 Denna ståndpunkt har ifrågasatts av den grekiska, den tjeckiska, den tyska, den estniska och den polska regeringen, vilka anser att syftet med föräldraledigheten inte påverkas av hur många barn föräldern ska vårda under denna period. Enligt nämnda regeringar måste en tvillingförälder se till att båda barnen omedelbart och samtidigt får sina behov tillgodosedda. Eftersom skillnaden mellan den situation denna förälder befinner sig i och den situation en förälder till ett barn befinner sig i endast består i intensiteten av de uppgifter som ska utföras och inte i deras varaktighet kan en fördubbling av föräldraledigheten inte rättfärdigas.
56 Det framgår av första stycket i inledningen till ramavtalet och av punkt 5 i de allmänna övervägandena i detta avtal att avtalet innebär ett åtagande av arbetsmarknadens parter att införa minimiföreskrifter för att främja rätten till lika möjligheter för kvinnor och män samt principen om likabehandling, genom att erbjuda kvinnor och män en möjlighet att förena åtaganden i arbetsliv och familjeliv (dom av den 22 oktober 2009 i mål C‑116/08, Meerts, REG 2009, s. I‑0000, punkt 35).
57 Ur denna synvinkel har i ramavtalet införts en möjlighet för en nybliven förälder att avbryta sitt yrkesarbete för att ägna sig åt sina familjeåtaganden, varvid föräldern i 2 § punkt 5 i avtalet tillförsäkras rätten att vid föräldraledighetens utgång återgå till sitt arbete. I en period som fritt kan fastställas av varje medlemsstat, men som inte får understiga tre månader, har en nybliven förälder möjlighet att, i enlighet med de villkor som den nationella lagstiftaren uppställt, ge barnet det bistånd det behöver med hänsyn till dess ålder och att organisera sitt familjeliv i avsikt att föräldern ska kunna återgå till arbetslivet.
58 När det gäller frågan huruvida en tvillingförälder, mot bakgrund av detta syfte, bör kunna göra anspråk på ett lika stort antal föräldraledigheter som antalet födda barn är, såsom den grekiska, den tjeckiska, den tyska, den estniska och den polska regeringen har anfört, den extra belastning som tvillingföräldrar utsätts för av kvantitativ karaktär, eftersom de samtidigt måste tillgodose två barns behov. Det är dock inte så att denna extra insats har en längre tidsmässig varaktighet, eftersom tvillingar i princip samtidigt genomgår samma utvecklingsfaser.
59 Det förefaller således som om en fördubbling av föräldraledighetens varaktighet inte nödvändigtvis utgör den enda ändamålsenliga åtgärd som medlemsstaterna kan vidta för att underlätta för tvillingföräldrar att förena familjeliv och arbetsliv. I stället måste det regelverk som innehåller föreskrifter för att motverka de svårigheter som dessa föräldrar ställs inför beaktas i sin helhet.
60 Denna bedömning stöds av det faktum att de nationella införlivandeåtgärderna, med hänsyn till att föreskrifterna i ramavtalet är minimiföreskrifter och att medlemsstaterna följaktligen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på genomförande av föräldraledigheten, varierar betydligt från en medlemsstat till en annan.
61 Med hänsyn till det sammanhang som ramavtalet ingår i och de mål som eftersträvas med detta avtal innebär inte 2 § punkt 1 i ramavtalet att det vid tvillingfödslar automatiskt ska beviljas ett lika stort antal föräldraledigheter som antalet födda barn.
62 Icke desto mindre ska det företas en prövning av tvillingföräldrarnas situation utifrån principen om likabehandling.
Principen om likabehandling
63 Iakttagande av principen om likabehandling, som ingår bland de allmänna principerna i unionsrätten och som är av grundläggande karaktär enligt artikel 20 i stadgan, är vid genomförandet av rätten till föräldraledighet särskilt viktig, eftersom rätten till föräldraledighet i sig är en grundläggande social rättighet enligt artikel 33.2 i stadgan.
64 Enligt denna princip får lika situationer inte behandlas olika och olika situationer får inte behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, bland annat, dom av den 5 juni 2008 i mål C‑164/07, Wood, REG 2008, s. I‑4143, punkt 13, och de ovannämnda förenade målen Sturgeon m.fl., punkt 48).
65 Mot bakgrund härav har kommissionen gjort gällande att tvillingföräldrar befinner sig i en liknande situation som föräldrar som har fler barn med liten åldersskillnad emellan, eftersom det i båda fallen handlar om att barnen uppfostras samtidigt. De bör alltså, i likhet med sistnämnda föräldrar, kunna göra anspråk på en självständig föräldraledighet för varje barn.
66 Det jämförelsekriterium som kommissionen har använt visar emellertid svårigheterna med att definiera den grupp personer som tvillingföräldrar kan jämföras med. Detta kriterium grundas nämligen på ett svårligen kvantifierbart element, närmare bestämt ”liten åldersskillnad”.
67 Även om uppgiften att uppfostra tvillingar otvivelaktigt är mer krävande, och därmed inte jämförbar med passning av ett enda barn, går det inte heller att bortse från att det faktum att tvillingar växer upp och utvecklas parallellt medför synergieffekter och att uppgiften att sörja för deras uppfostran följaktligen inte nödvändigtvis kan jämföras med uppgiften att sörja för uppfostran av två barn i olika åldrar.
68 Tvillingföräldrar befinner sig således i en specifik situation som i första hand ska beaktas av den nationella lagstiftaren när åtgärder vidtas för att införliva direktiv 96/34 i nationell rätt.
69 Det ska i detta sammanhang ännu en gång framhållas att ramavtalet, enligt vad som framgår av 1 § punkt 1 och 2 § punkt 1 i detta avtal, endast innehåller minimiföreskrifter. Förutom varaktigheten av föräldraledigheten, vilken medlemsstaterna själva kan fastställa under iakttagande av en minsta gräns på tre månader, kan medlemsstaterna fritt fastställa villkoren för beviljande och genomförande av föräldraledighet. 2 § punkt 3 i ramavtalet hänvisar i detta hänseende till lag och/eller kollektivavtal i medlemsstaterna, vilket enligt punkt 9 i de allmänna övervägandena i ramavtalet grundar sig på en önskan att beakta situationen i varje enskild medlemsstat.
70 Medlemsstaterna kan således, med beaktande av i ramavtalet föreskrivna minsta gräns för föräldraledighetens varaktighet på tre månader, fastställa de tidsmässiga ramarna för föräldraledigheten. Detta utrymme för skönsmässig bedömning innebär bland annat att medlemsstaterna, när de inför en föräldraledighet som är längre än den kortaste föräldraledigheten enligt ramavtalet, kan anta särskilt anpassade regler för på varandra följande födslar.
71 Härav framgår att den nationella lagstiftaren har stor handlingsfrihet när det gäller fastställande av det regelverk för föräldraledighet som ska tillämpas på tvillingföräldrar, varvid dessa föräldrar kan behandlas på ett sätt som tar vederbörlig hänsyn till deras särskilda behov.
72 Mot bakgrund härav ska det påpekas att en varaktighet som är påtagligt längre än den minsta varaktighet som föreskrivs i ramavtalet, och en viss flexibilitet vad gäller föräldrarnas möjlighet att anpassa föräldraledigheten till barnets ålder, i allmänhet gör det möjligt att på ett bättre sätt utjämna den extra belastning det medför att uppfostra tvillingar. Härutöver kan tillämpningsföreskrifterna, som enligt punkt 6 i de allmänna övervägandena ska möjliggöra flexibla sätt att organisera arbetet, göra det lättare att förena arbetslivets krav med den särskilda belastning det innebär att uppfostra tvillingar.
73 Det är emellertid även möjligt att utforma och vidta andra åtgärder som kan tillmötesgå tvillingföräldrars särskilda behov, såsom materiellt stöd i form av exempelvis en rätt till barnomsorg eller ekonomiskt stöd, bland annat i form av särskilda tillskott som gör det möjligt att fritt välja barnomsorgsform.
74 Det ankommer på den nationella domstolen, som ensam är behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i det mål som den har att avgöra, att pröva huruvida den nationella lagstiftningen i sin helhet erbjuder tillräckliga möjligheter att i det enskilda fallet tillmötesgå tvillingföräldrars särskilda behov i arbetslivet och familjelivet.
75 Mot denna bakgrund ska den andra frågan besvaras enligt följande: 2 § punkt 1 i ramavtalet ska inte tolkas så att en tvillingfödsel ger rätt till ett lika stort antal föräldraledigheter som antalet födda barn. Mot bakgrund av principen om likabehandling åligger det emellertid den nationella lagstiftaren att införa ett regelverk för föräldraledighet som, utifrån den situation som är för handen i den aktuella medlemsstaten, garanterar att tvillingföräldrar behandlas på ett sätt som tar vederbörlig hänsyn till deras särskilda behov. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida den nationella lagstiftningen uppfyller dessa krav och, i förekommande fall och i den utsträckning det är möjligt, tolka dessa nationella bestämmelser i överensstämmelse med unionsrätten.
Rättegångskostnader
76 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) 2 § punkt 1 i ramavtalet om föräldraledighet som ingicks den 14 december 1995, vilket återfinns i bilagan till rådets direktiv 96/34/EG av den 3 juni 1996 om ramavtalet om föräldraledighet, undertecknat av UNICE, CEEP och EFS, i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/75/EG av den 15 december 1997, kan inte tolkas så att ett barn har en individuell rätt till föräldraledighet.
2) 2 § punkt 1 i nämnda ramavtal ska inte tolkas så att en tvillingfödsel ger rätt till ett lika stort antal föräldraledigheter som antalet födda barn. Mot bakgrund av principen om likabehandling åligger det emellertid den nationella lagstiftaren att införa ett regelverk för föräldraledighet som, utifrån den situation som är för handen i den aktuella medlemsstaten, garanterar att tvillingföräldrar behandlas på ett sätt som tar vederbörlig hänsyn till deras särskilda behov. Det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida den nationella lagstiftningen uppfyller dessa krav och, i förekommande fall och i den utsträckning det är möjligt, tolka dessa nationella bestämmelser i överensstämmelse med unionsrätten.
Underskrifter