FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. SZPUNAR
fremsat den 17. september 2020 (1)(i)
Sag C-710/19
G.M.A.
mod
État belge
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien))
»Præjudiciel forelæggelse – fri bevægelighed for personer – artikel 45 TEUF – arbejdssøgende – opholdsret med henblik på at søge beskæftigelse – opholdets varighed – rimelig frist, der indrømmes den arbejdssøgende [til at få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der er passende for ham, og til at foretage de nødvendige skridt for at opnå ansættelse] – værtsmedlemsstatens forpligtelser – den arbejdssøgendes forpligtelse – direktiv 2004/38/EF – artikel 14, stk. 4, litra b) – bevarelse af opholdsretten – betingelser – artikel 15 og 31 – proceduremæssige garantier – en national rets beføjelser i forbindelse med behandlingen af et annullationssøgsmål, der er anlagt til prøvelse af en afgørelse, hvorved opholdsret i mere end tre måneder nægtes en unionsborger, der søger beskæftigelse«
I. Indledning
1. Arbejdssøgende udøver deres ret til fri bevægelighed på grundlag af artikel 45 TEUF og 21 TEUF (2): En arbejdssøgende borger i Den Europæiske Union er en arbejdstager i henhold til artikel 45 TEUF. De arbejdssøgende befinder sig således på det sted, hvor det indre marked og unionsborgerskabet er sammenfaldende.
2. Det er på denne baggrund, at jeg vil behandle den foreliggende præjudicielle forelæggelse, som Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) har forelagt Domstolen vedrørende fortolkningen af artikel 45 TEUF og direktiv 2004/38/EF (3), særlig artikel 14, stk. 4, litra b), og artikel 15 og 31.
3. Den foreliggende sag indgår i en sammenhæng, hvor en græsk statsborger har anlagt et søgsmål med påstand om at opnå ophold i mere end tre måneder som arbejdssøgende, efter at denne har fået afslag og er blevet beordret til at forlade belgisk område af den kompetente belgiske myndighed.
4. De af den forelæggende ret forelagte spørgsmål i denne sag vedrører hovedsageligt dels rækkevidden af de arbejdssøgendes rettigheder og forpligtelser, navnlig med hensyn til bevisbyrde inden for rammerne af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, dels spørgsmålet, om medlemsstaterne er forpligtede til at indrømme disse personer en rimelig frist til at søge beskæftigelse på mindst seks måneder. Disse spørgsmål giver Domstolen lejlighed til at præcisere rækkevidden af de proceduremæssige garantier, der er fastsat i direktiv 2004/38 for arbejdssøgende, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
5. Artikel 6 i direktiv 2004/38 med overskriften »Ret til ophold i indtil tre måneder« bestemmer følgende i stk. 1:
»Unionsborgere har ret til frit at tage ophold på en anden medlemsstats område for en periode på højst tre måneder uden andre betingelser eller formaliteter end kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas.«
6. Direktivets artikel 14 med overskriften »Bevarelse af retten til ophold« bestemmer i stk. 4, litra b):
»Uanset stk. 1 og 2 og med forbehold af kapitel VI må der under ingen omstændigheder iværksættes foranstaltninger til udsendelse af unionsborgere eller deres familiemedlemmer, hvis:
[…]
b) unionsborgerne er rejst ind på værtslandets område for at søge beskæftigelse. I så fald må unionsborgerne og deres familiemedlemmer ikke udvises så længe det kan dokumenteres, at unionsborgerne fortsat søger arbejde og har reelle muligheder for at blive ansat.«
7. Direktivets artikel 15 med overskriften »Proceduremæssige garantier« bestemmer i stk. 1:
»Procedurerne i artikel 30 og 31 finder tilsvarende anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.«
8. Samme direktivs artikel 31, der har overskriften »Proceduremæssige garantier«, bestemmer følgende i stk. 1 og 3:
»1. Når der vedrørende en person træffes en hvilken som helst afgørelse begrundet i hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, har den pågældende adgang til domstolsprøvelse og i givet fald administrativ prøvelse af afgørelsen i værtsmedlemsstaten.
[…]
3. I forbindelse med prøvelsen undersøges det, om afgørelsen er lovligt truffet, og der tages stilling til de faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder den påtænkte foranstaltning. Det sikres herved, at afgørelsen står i rimeligt forhold navnlig til de krav, der følger af artikel 28.«
B. Belgisk ret
9. Artikel 39/2, stk. 2, i lov af 15. december 1980 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning fra statens område (4) (herefter »lov af 15. december 1980«) bestemmer:
»Conseil [du contentieux des étrangers] træffer afgørelse ved dom i annullationssøgsmål, der er anlagt som følge af, at væsentlige formforskrifter eller formforskrifter, hvis tilsidesættelse medfører ugyldighed, er blevet tilsidesat, eller som følge af magtoverskridelse eller magtfordrejning.«
10. Denne lovs artikel 40, stk. 4, nr. 1, er affattet således:
»Stk. 4. Enhver unionsborger har ret til at opholde sig i Kongeriget i en periode på over tre måneder, såfremt denne opfylder den i artikel 41, første afsnit, opstillede forpligtelse, og
1) er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i Kongeriget, eller hvis denne indrejser i Kongeriget med henblik på at søge beskæftigelse, når blot vedkommende kan bevise, at han eller hun fortsat søger arbejde og har reelle muligheder for at blive ansat.«
11. Følgende fremgår af artikel 50, stk. 1, og artikel 50, stk. 2, nr. 3, litra a) og b), i kongelig anordning af 8. oktober 1981 om udlændinges indrejse, etablering og ophold samt udvisning fra statens område (5) (herefter »kongelig anordning af 8. oktober 1981«):
»Stk. 1. En unionsborger, der påtænker et ophold af mere end tre måneders varighed på Kongerigets område, og som kan bevise sit statsborgerskab i henhold til artikel 41, stk. 1, i lov af [15. december 1980], indgiver en ansøgning om bevis for registrering som arbejdssøgende til den kommunale forvaltning på det sted, hvor den pågældende er bosiddende, ved hjælp af et dokument, der svarer til skabelonen i bilag 19.
[…]
Stk. 2. I forbindelse med ansøgningen eller senest tre måneder efter indgivelse af ansøgningen skal unionsborgeren alt efter omstændighederne fremlægge følgende dokumenter:
[…]
3) arbejdssøgende:
a) dokumentation for, at vedkommende er registreret hos den kompetente arbejdsformidling, eller en kopi af ansøgninger
b) bevis for, at den pågældende har reelle muligheder for at blive ansat, henset til dennes personlige situation, navnlig dennes eksamensbeviser, eventuelle erhvervsuddannelser, som denne har taget eller påtænker at tage, og arbejdsløshedsperiodens varighed.«
III. De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne ved Domstolen
12. Den 27. oktober 2015 indgav G.M.A., der er græsk statsborger, en ansøgning om bevis for registrering som arbejdssøgende i Belgien med henblik på at opnå ophold af mere end tre måneders varighed som arbejdssøgende i denne medlemsstat.
13. Den 18. marts 2016 gav Office des étrangers de Belgique (herefter »Office«) afslag på denne ansøgning med den begrundelse, at G.M.A. ikke opfyldte de i belgisk lovgivning opstillede betingelser for at få ophold af mere end tre måneders varighed (herefter »den omtvistede afgørelse«). Dels fremgik det således ifølge Office af den dokumentation, som G.M.A. havde fremlagt, at han ikke formodedes at have reelle muligheder for at blive ansat, dels havde G.M.A. endnu ikke haft arbejde i Belgien efter indgivelsen af ansøgningen om bevis for registrering som arbejdssøgende. Derfor havde de belgiske myndigheder påbudt G.M.A. at forlade belgisk område inden for 30 dage efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
14. Ved dom af 28. juni 2018 forkastede Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager), der er den kompetente ret til at prøve lovligheden af afgørelser truffet af Office, G.M.A.’s appel af den omtvistede afgørelse.
15. G.M.A. har derefter iværksat kassationsanke ved den forelæggende ret. Han har først og fremmest gjort gældende, at det af artikel 45 TEUF og af Antonissen-dommen (6) for det første fremgår, at medlemsstaterne er forpligtede til at give arbejdssøgende fra en anden medlemsstat en »rimelig frist« til i værtsmedlemsstaten at få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der svarer til deres erhvervsmæssige kvalifikationer, og til i givet fald at foretage det fornødne for at blive ansat, for det andet, at denne frist under ingen omstændigheder kan være på under seks måneder, og for det tredje, at værtsmedlemsstaten skal give en arbejdssøgende tilladelse til at opholde sig på dens område i hele denne periode uden at kræve, at den pågældende skal bevise, at denne har reelle muligheder for at blive ansat. Ifølge G.M.A. fremgår det ligeledes af artikel 7, stk. 3, sammenholdt med artikel 11 og 16 i direktiv 2004/38, at en frist på under seks måneder ikke kan betragtes som »rimelig«.
16. Dernæst har G.M.A. gjort gældende, at han efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, dvs. den 6. april 2016, var blevet ansat som praktikant i Europa-Parlamentet. Denne omstændighed er angiveligt et udtryk for, at G.M.A. havde reelle muligheder for at blive ansat, og at han således havde ret til ophold i mere end tre måneder. Ved således ikke at tage hensyn til hans ansættelse har Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) angiveligt tilsidesat artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38 samt artikel 41 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«). Det fremgår nemlig af disse bestemmelser, at de retter, der har kompetence til at prøve lovligheden af en administrativ afgørelse om en unionsborgers ret til ophold, skal foretage en udtømmende undersøgelse af alle de relevante omstændigheder og tage hensyn til alle de faktiske omstændigheder, som de gøres bekendt med, også selv om disse omstændigheder er indtruffet efter vedtagelsen af den pågældende afgørelse.
17. Henset til disse betragtninger har G.M.A. gjort gældende, at Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) burde have undladt at anvende de nationale procedureregler, hvorved artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38 blev gennemført ukorrekt i national ret, dvs. artikel 39/2, stk. 2, i lov af 15. december 1980, på grundlag af hvilke Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) ikke har taget hensyn til hans ansættelse som praktikant efter vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
18. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at løsningen på tvisten i hovedsagen afhænger af, hvordan Domstolen fortolker de i hovedsagen omhandlede EU-retlige bestemmelser. Såfremt artikel 45 TEUF eller chartrets artikel 41 og 47 samt artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, som G.M.A. ønsker, skulle han have ret til ophold i mere end tre måneder.
19. På denne baggrund har Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) ved afgørelse af 12. september 2019, som indgik til Justitskontoret den 25. september 2019, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 45 [TEUF] fortolkes og anvendes således, at værtsmedlemsstaten har en forpligtelse til, for det første, at indrømme en arbejdssøgende en rimelig frist til at få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der er passende for ham, og til at foretage de nødvendige skridt for at opnå ansættelse, for det andet, at anerkende, at den frist, der indrømmes til at søge beskæftigelse, ikke på nogen måde kan være kortere end seks måneder, og, for det tredje, at tillade, at en arbejdssøgende opholder sig på dens område i hele denne periode uden at stille krav om, at den pågældende skal fremlægge bevis for, at han har en reel mulighed for at opnå ansættelse?
2) Skal artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38, artikel 41 og 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, det generelle princip om EU-rettens forrang og det generelle princip om direktivers effektive virkning fortolkes og anvendes således, at de nationale retter i værtsmedlemsstaten i forbindelse med et annullationssøgsmål, der er anlagt til prøvelse af en afgørelse, hvorved der er meddelt afslag på anerkendelse af en ret til ophold på mere end tre måneder for en unionsborger, har pligt til at tage hensyn til nye omstændigheder, der er indtrådt efter det tidspunkt, hvor de nationale myndigheder traf denne afgørelse, når disse omstændigheder kan medføre en ændring af den berørte persons situation, som ikke længere gør det muligt at begrænse den pågældendes ret til ophold i værtsmedlemsstaten?«
20. Der er indgivet skriftlige indlæg af G.M.A., den belgiske, den danske, den polske og Det Forenede Kongeriges regering samt Europa-Kommissionen. Domstolen har besluttet ikke at afholde retsmøde, idet den finder sagen tilstrækkeligt oplyst til, at den kan træffe afgørelse.
IV. Bedømmelse
A. Spørgsmålet, om tvisten i hovedsagen fortsat består
21. Det skal bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at det følger af såvel ordlyden som opbygningen af artikel 267 TEUF, at den præjudicielle procedure forudsætter, at der reelt verserer en retssag for den nationale domstol, og at denne domstol skal træffe en afgørelse, hvis udfald kan påvirkes af den dom, som Domstolen afsiger efter præjudiciel forelæggelse. Domstolen kan derfor af egen drift efterprøve, om tvisten i hovedsagen fortsat består (7).
22. I den foreliggende sag vedrører hovedsagen afslaget på en ansøgning om bevis for registrering som arbejdssøgende i Belgien, som G.M.A. indgav den 27. oktober 2015, og som vedrørte retten til ophold af mere end tre måneders varighed i denne medlemsstat, idet der var blevet iværksat appel ved Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) til prøvelse af afgørelse afsagt af Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) den 28. juni 2019, hvorved denne forkastede den pågældendes appel af den omtvistede afgørelse.
23. Det fremgår imidlertid af forelæggelsesafgørelsen og af Kommissionens indlæg, at Schaerbeek kommune (Belgien) den 6. maj 2017 udstedte et bevis for registrering, efter at G.M.A. den 25. april 2016 havde indgivet en ny ansøgning, og at G.M.A. siden den 24. november 2016 har været indehaver af et E-kort, som er gyldigt frem til den 7. juli 2021.
24. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det er ufornødent at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, fordi genstanden for G.M.A.’s ansøgning om bevis for registrering som arbejdssøgende var bortfaldet.
25. Den forelæggende ret er dog af den opfattelse, at kassationsanken fortsat har interesse, henset navnlig til muligheden for hurtigere at opnå tidsubegrænset ophold, hvis den omtvistede afgørelse annulleres. Hvis dette er tilfældet, begynder det uafbrudte ophold på fem år i træk, der er omhandlet i artikel 16 i direktiv 2004/38, og som er nødvendigt for at opnå tidsubegrænset ophold, at løbe fra den dato, hvor ansøgningen om bevis for registrering i Belgien blev indgivet, dvs. den 27. oktober 2015.
26. Jeg er således af den opfattelse, at tvisten i hovedsagen fortsat verserer for den forelæggende ret, og at Domstolens svar på det andet præjudicielle spørgsmål fortsat er nødvendigt for løsningen af denne tvist.
B. Det første præjudicielle spørgsmål
1. Indledende bemærkninger om rækkevidden af det første præjudicielle spørgsmål
27. Det skal indledningsvis bemærkes, at det som led i samarbejdsproceduren mellem de nationale retter og Domstolen tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den (8).
28. I denne henseende vedrører det første præjudicielle spørgsmål ganske vist fortolkningen af artikel 45 TEUF. Med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar, og henset til det, der fremgår af dens afgørelse, skal dette spørgsmål dog forstås således, at den forelæggende ret med dette spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 45 TEUF og artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at værtsmedlemsstaten har en forpligtelse til, for det første at indrømme en arbejdssøgende en rimelig frist til at få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der er passende for ham, og til at foretage de nødvendige skridt for at opnå ansættelse, for det andet at anerkende, at den frist, der indrømmes til at søge beskæftigelse, ikke på nogen måde kan være kortere end seks måneder, og for det tredje at tillade, at en arbejdssøgende opholder sig på dens område i hele denne periode, uden at stille krav om, at den pågældende skal fremlægge bevis for, at han har en reel mulighed for at blive ansat.
29. Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål vil jeg foretage min bedømmelse i to trin. For det første vil jeg redegøre for rækkevidden af retten til fri bevægelighed for statsborgere fra en medlemsstat, som søger beskæftigelse i en anden medlemsstat, således som den fremgår af artikel 45 TEUF, som Domstolen har fortolket i sin praksis, navnlig Antonissen-dommen (9). For det andet vil jeg, henset til de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, og inden for rammerne af direktiv 2004/38 bedømme omfanget af de rettigheder, som arbejdssøgende har i henhold til artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 21 TEUF og 45 TEUF.
2. Kort oversigt over retspraksis vedrørende arbejdssøgendes opholdsret: Antonissen-dommen
30. For det første skal det nævnes, at artikel 45 TEUF bestemmer, at arbejdskraftens frie bevægelighed sikres inden for Unionen, og navnlig omfatter retten til at søge faktisk tilbudte stillinger og til frit at bevæge sig inden for medlemsstaternes område i dette øjemed, med forbehold for de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed. Det følger således af denne artikel, at en statsborger i en medlemsstat, som søger beskæftigelse, har ret til at bevæge sig frit på andre medlemsstaters område.
31. Hvad for det andet angår en medlemsstats statsborgeres ret til at rejse ind på en anden medlemsstats område og opholde sig dér af de i artikel 45 TEUF hjemlede øjemed, navnlig for dér at søge eller udøve en erhvervsmæssig beskæftigelse som lønmodtager eller som selvstændig, fortjener flere domme opmærksomhed, navnlig Royer-dommen (10), Antonissen-dommen (11) og dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (12).
32. Det var i Royer-dommen, at Domstolen for første gang fastslog arbejdssøgendes ret til ophold. I denne dom bemærkede Domstolen, at denne ret udgør en ret, som er direkte afledt af EØF-traktatens artikel 48 (nu artikel 45 TEUF) eller efter omstændighederne af bestemmelser udstedt til gennemførelse af denne artikel (13).
33. I denne linje i retspraksis er Antonissen-dommen (14) særlig vigtig, for så vidt som den som den foreliggende sag vedrører spørgsmålet, om en medlemsstats lovgivning kan gøre retten til ophold for en arbejdssøgende, der er statsborger i en anden medlemsstat, tidsbegrænset. Denne dom blev afsagt i forbindelse med en anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af en engelsk ret i forbindelse med en tvist mellem en belgisk statsborger og de engelske myndigheder vedrørende de engelske myndigheders afslag på en appel af en udvisningsafgørelse.
34. Domstolen indledte med at understrege, at arbejdskraftens frie bevægelighed, der er stadfæstet i EØF-traktatens artikel 48, stk. 1-3 (nu artikel 45, stk. 1-3, TEUF), udgør et af Unionens grundlæggende principper, hvorfor bestemmelser til gennemførelse af denne frihed skal fortolkes udvidende, og at en snæver fortolkning af denne artikel kan skade en arbejdssøgende unionsborgers muligheder for at finde beskæftigelse i en anden medlemsstat og således modvirke formålet med bestemmelsen (15). Desuden præciserede den, at EØF-traktatens artikel 48, stk. 3 (nu artikel 45, stk. 3, TEUF) indeholder en ikke udtømmende opregning af visse rettigheder, som unionsborgere har i relation til arbejdskraftens frie bevægelighed, og at denne frihed ligeledes omfatter [EU]-statsborgeres ret til frit at bevæge sig i andre medlemsstater med henblik på at søge beskæftigelse der (16).
35. Domstolen undersøgte dernæst, om den ret til ophold, som en statsborger i en medlemsstat har til at søge beskæftigelse i en anden medlemsstat, og som er støttet på EØF-traktatens artikel 48 (nu artikel 45 TEUF), kunne begrænses tidsmæssigt. Domstolen fastslog i denne henseende, at formålet med denne artikel tilgodeses, når EU-lovgivningen eller, når en sådan ikke findes, national lovgivning giver de pågældende en rimelig frist til i den pågældende medlemsstat at få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der svarer til deres erhvervsmæssige kvalifikationer, og til i givet fald at foretage det fornødne for at blive ansat (17).
36. Hvad angår varigheden af denne ret til ophold fandt Domstolen ikke en frist på tre måneder relevant (18). Den tilføjede dog, at når der ikke findes EU-regler, der fastsætter en frist for EU-statsborgeres ophold, når disse søger beskæftigelse i en medlemsstat, forekommer en frist på seks måneder som udgangspunkt ikke utilstrækkelig, og at en sådan frist ikke kan anfægte den tilsigtede virkning af princippet om fri bevægelighed. Domstolen præciserede dog, at såfremt den pågældende efter udløbet af denne frist beviser, at han fortsat søger arbejde og har reelle chancer for at opnå ansættelse, kan den modtagende medlemsstat ikke pålægge ham at udrejse (19).
37. Det skal dog her påpeges, at ifølge Domstolens faste praksis er begrebet »arbejdstager« i artikel 45 TEUF et selvstændigt begreb og må ikke fortolkes indskrænkende (20). Eftersom dette begreb definerer anvendelsesområdet for en grundlæggende frihed fastsat i EUF-traktaten, skal det fortolkes udvidende (21). Domstolen har således allerede haft lejlighed til at præcisere, at en »person, der reelt søger beskæftigelse«, skal betragtes som en »arbejdstager« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 45 TEUF (22).
38. For det tredje og sidste skal det nævnes, at de betingelser for arbejdssøgendes bevarelse af retten til ophold, som Domstolen fastsatte i Antonissen-dommen (23), efter indførelsen af unionsborgerskab i traktaterne, er blevet bekræftet af Domstolen, navnlig i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien (24), hvori den fastslog, at en medlemsstat tilsidesætter de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 48 EF (nu artikel 45 TEUF), når den automatisk pålægger statsborgere fra andre medlemsstater, som søger beskæftigelse, at forlade landet efter udløbet af en frist på tre måneder.
39. Efter indførelsen af unionsborgerskab i traktaterne og vedtagelsen af direktiv 2004/38 blev de betingelser om bevarelse af arbejdssøgendes ret til ophold, som var fastsat i Antonissen-dommen (25), og som Domstolen skal udtale sig om i den foreliggende sag, kodificeret ved nævnte direktivs artikel 14, stk. 4, litra b).
40. Det er i lyset af disse betragtninger, at det første præjudicielle spørgsmål skal undersøges.
3. Omfanget af arbejdssøgendes rettigheder og forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 fortolket i lyset af artikel 21 TEUF og 45 TEUF
41. På nuværende tidspunkt bestemmer artikel 21 TEUF, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Med hensyn til arbejdssøgende bestemmer artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 således, at en unionsborger, der er rejst ind på værtslandets område for at søge beskæftigelse, ikke må udsendes, så længe vedkommende kan dokumentere, at denne fortsat søger arbejde og har reelle muligheder for at blive ansat.
42. Selv om EU-lovgiver med denne bestemmelse kodificerede de betingelser for bevarelse af arbejdssøgendes ret til ophold, som Domstolen har fastsat, præciserer nævnte bestemmelse dog ikke ved at gengive ordlyden af Antonissen-dommen (26), om værtsmedlemsstaten har en forpligtelse til at indrømme en arbejdssøgende en rimelig frist til at få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der er passende for ham, og til at foretage de nødvendige skridt for at opnå ansættelse. Det skal endvidere bemærkes, at artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 ikke nævner den frist på seks måneder, som Domstolen med denne dom betragtede som »rimelig«.
43. Jeg vil nu beskæftige mig med dette sidstnævnte punkt. Jeg vil allerede her nævne, at jeg er enig i Kommissionens holdning, hvorefter der ved fortolkningen af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 skal tages hensyn til den omstændighed, at arbejdssøgendes ret til ophold er sikret direkte ved artikel 45 TEUF, således som Domstolen har fortolket den i sin praksis.
a) Medlemsstaternes forpligtelse til at indrømme en rimelig frist
44. Det skal indledningsvis nævnes, at alle de parter i tvisten, der har indgivet indlæg, er enige om, at værtsmedlemsstaten er forpligtet til at indrømme arbejdssøgende en rimelig frist.
45. Jeg deler denne opfattelse. Som allerede anført fremgår det således af Antonissen-dommen (27) og af senere retspraksis (28), at da der ikke findes EU-regler, der udtrykkeligt fastsætter en frist for arbejdssøgendes ret til ophold, er medlemsstaterne forpligtede til, for ikke at modvirke formålet med artikel 45 TEUF, at indrømme de pågældende en rimelig frist til i den pågældende medlemsstat at få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der svarer til deres erhvervsmæssige kvalifikationer, og til i givet fald at foretage det fornødne til at blive ansat (29).
46. Spørgsmålet er imidlertid, om artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 45 TEUF, således som fortolket i Domstolens praksis, pålægger medlemsstaterne at indrømme en unionsborger, der søger arbejde i værtsmedlemsstaten, en minimumsfrist på seks måneder.
b) Medlemsstaternes forpligtelse til at indrømme en minimumsfrist på seks måneder og de arbejdssøgendes forpligtelse med hensyn til bevisbyrden i denne periode og efter dens udløb
47. Parterne har delte holdninger til fortolkningen af Antonissen-dommens (30) præmis 21 og dermed af artikel 45 TEUF, samt af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38. G.M.A. og Kommissionen har i denne henseende i deres skriftlige indlæg anført, at medlemsstaterne er forpligtede til at indrømme arbejdssøgende en minimumsfrist på seks måneder, og de arbejdssøgende har i denne periode pligt til at godtgøre, at de har reelle muligheder for at blive ansat. Den belgiske, den danske og Det Forenede Kongeriges regering er derimod af den opfattelse, at den nævnte doms præmis 21 ikke kan fortolkes således, at den pålægger medlemsstaterne at indrømme arbejdssøgende en sådan minimumsfrist, og at den arbejdssøgende i hele denne periode skal godtgøre, at denne har reelle muligheder for at blive ansat.
48. Jeg deler ikke nogen af disse to synspunkter fuldt ud af de årsager, som jeg vil redegøre for i dette forslag til afgørelse.
1) Placeringen af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 i direktivets opbygning: En arbejdssøgendes ret til ophold i mere end tre måneder er ikke underlagt betingelserne i nævnte direktivs artikel 7
49. For det første vil jeg fremhæve, at direktiv 2004/38 navnlig blev vedtaget på grundlag af artikel 40 (nu artikel 46 TEUF), der vedrørte foranstaltninger til realisering af arbejdskraftens frie bevægelighed, således som defineret i EF-traktatens artikel 39 (nu artikel 45 TEUF).
50. For det andet skal det fremhæves, at direktiv 2004/38 tilsigter at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som direkte er tillagt unionsborgerne ved artikel 21, stk. 1, TEUF, og at det har til formål at styrke denne ret (31).
51. Henset til dette formål har EU-lovgiver indført et system, der omfatter forskellige former for rettigheder for forskellige grupper af borgere. I den foreliggende sag er der tale om dels retten til ophold i indtil tre måneder, der er omhandlet i artikel 6 i direktiv 2004/38, som hverken er underlagt nogen forpligtelser eller nogen anden formalitet end forpligtelsen til at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas (32), dels retten til ophold i mere end tre måneder, der derimod er underlagt de betingelser, der er fastsat i artikel 7, stk. 1, i direktiv 2004/38. Selv om alle unionsborgere således i henhold til artikel 6 i direktiv 2004/38 har ret til at opholde sig i en anden medlemsstat i en periode på indtil tre måneder, indrømmes den ret til ophold i mere end tre måneder, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 7 (33), udelukkende visse kategorier af borgere (erhvervsaktive, ikke-erhvervsaktive, studerende), som opfylder de forpligtelser, der er fastsat i denne artikel (være arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende, råde over tilstrækkelige midler og være omfattet af en sygeforsikring, der dækker alle risici, følge en uddannelse, herunder en erhvervsuddannelse osv.) (34).
52. Artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 med overskriften »Bevarelse af retten til ophold« omhandler imidlertid en kategori af unionsborgere (35), som slet ikke er nævnt i direktivets artikel 7, og som derfor ikke er omfattet af de betingelser, der er fastsat i sidstnævnte artikel, nemlig arbejdssøgende, der for første gang søger arbejde i værtsmedlemsstaten. Artikel 14, stk. 4, i direktiv 2004/38 indeholder således en undtagelse fra artikel 6 og 7, der er omhandlet i artikel 14, stk. 1 og 2. I direktiv 2004/38 er arbejdssøgendes opholdsret, der har sit direkte udspring i artikel 45 TEUF, udelukkende omhandlet i direktivets artikel 14, stk. 4, litra b), der vedrører bevarelse af retten til ophold for unionsborgere, der søger et første arbejde, og som opfylder de i denne bestemmelse opstillede betingelser.
2) De betingelser, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38
53. De betingelser, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, er bogstavelig talt en gentagelse af de betingelser for ret til ophold, som Domstolen har fastsat i Antonissen-dommens præmis 21 (36), hvori den – efter at have fastslået, at en frist på seks måneder som udgangspunkt ikke er utilstrækkelig til at give de pågældende mulighed for i den modtagende medlemsstat at få kendskab til beskæftigelsestilbud, der svarer til deres erhvervsmæssige kvalifikationer, og til i givet fald at foretage det fornødne til at blive ansat – fastslog, at »[s]åfremt den pågældende efter udløbet af denne frist beviser, at han fortsat søger arbejde og har reelle chancer for at opnå ansættelse, kan den modtagende medlemsstat ikke pålægge ham at udrejse« (37).
54. I denne henseende minder jeg om, at Domstolen i Antonissen-dommen fastslog, at EU-rettens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed ikke er til hinder for, at det i en medlemsstats lovgivning bestemmes, at en statsborger i en anden medlemsstat, der er indrejst på den førstnævnte stats område for at søge beskæftigelse dér, kan udvises – medmindre udvisningskendelsen kæres – såfremt den pågældende ikke har opnået beskæftigelse inden seks måneder. Dette gælder dog ikke, såfremt den pågældende beviser, at han fortsat søger beskæftigelse og har reelle chancer for at opnå beskæftigelse (38).
55. Efter en samlet læsning af Domstolens ræsonnement er det efter min opfattelse indlysende, hvilken betydning udtrykkene »såfremt den pågældende efter udløbet af denne frist« og »såfremt den pågældende ikke har opnået beskæftigelse inden seks måneder« skal tillægges. Det fremgår klart af denne dom (39), at Domstolen har præciseret betingelserne for bevarelse af retten til ophold, som EU-lovgiver efterfølgende har kodificeret i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, nemlig at den pågældende kan bevise, dels at han fortsat søger arbejde, dels at han har reelle muligheder for at blive ansat, og som kun finder anvendelse, hvis den frist, der anses for at være »rimelig«, dvs. en frist på seks måneder, er udløbet.
56. Hvad angår den første betingelse skal det fremhæves, at Domstolen og dernæst EU-lovgiver har valgt udtrykket »fortsat søger arbejde«. Det fremgår klart af valget af dette adverbium, at den arbejdssøgende i første omgang, dvs. i hele den periode, der anses for at være »rimelig«, skal bevise, at han reelt og aktivt søger arbejde, og i anden omgang, dvs. efter udløbet af denne frist, at han »fortsat« aktivt søger arbejde.
57. Den anden betingelse om, at den arbejdssøgende skal bevise, at han har reelle muligheder for at blive ansat, kan derimod først gøres gældende, når den periode, der anses for at være »rimelig«, er udløbet.
58. Denne fortolkning er ikke blot logisk, men også i overensstemmelse med lovgivers ønske om at styrke den arbejdssøgendes stilling med direktiv 2004/38 ved i dette direktivs artikel 14, stk. 4, at kodificere de betingelser for bevarelse af retten til ophold for unionsborgere, der søger et første arbejde i værtsmedlemsstaten, der er fastsat i Domstolens praksis.
59. Hvad angår endvidere denne anden betingelse har den belgiske regering i sit skriftlige indlæg anført, at G.M.A.’s pligt til at bevise, at han har en reel mulighed for at blive ansat, som er fastsat i artikel 40, stk. 4, i lov af 15. december 1980, følger af præmis 38 i Vatsouras og Koupatantze-dommen (40). Det fremgår således af denne dom, at statsborgere i en medlemsstat, der søger arbejde i en anden medlemsstat, skal godtgøre en reel forbindelse til arbejdsmarkedet i denne anden medlemsstat.
60. Denne tilgang er ikke overbevisende, idet den efter min opfattelse er baseret på en fejlagtig fortolkning af den nævnte dom.
61. Et sådant krav til den arbejdssøgende, der består i at godtgøre en reel forbindelse til arbejdsmarkedet i værtsmedlemsstaten, vedrører kun den situation, hvor en arbejdssøgende unionsborger anmoder denne medlemsstat om en ydelse, der skal lette adgangen til beskæftigelse, hvilket på ingen måde er tilfældet med G.M.A. Domstolen fastslog således, at det er legitimt, at en medlemsstat ikke udbetaler en sådan ydelse, før det er fastslået, at der består en reel forbindelse mellem den arbejdssøgende og arbejdsmarkedet i denne stat (41). Det skal således bemærkes, at Vatsouras og Koupatantze-dommen (42) er baseret på Collins-dommen, i hvilken Domstolen fastslog, at enhver arbejdssøgende, der benytter sig af sin ret til fri bevægelighed, skal godtgøre en »forbindelse« til værtsmedlemsstaten for at kunne modtage jobsøgningsgodtgørelse (43).
3) Formålet med artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 og dens tilblivelse
62. Formålet med artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 og dens tilblivelse underbygger også den i punkt 51-58 ovenfor foreslåede fortolkning.
63. Hvad for det første angår formålet med artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 fremgår det klart af niende betragtning hertil, at unionsborgere bør have ret til ophold i indtil tre måneder i værtsmedlemsstaten, uden at der stilles andre betingelser eller kræves andre formaliteter end besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, og uden at dette i øvrigt berører den gunstigere behandling af arbejdssøgende som anerkendt i Domstolens praksis. Det fremgår af denne betragtning, dels at Domstolens praksis, navnlig Antonissen-dommen (44), fortsat er gyldig ved fortolkningen af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, dels at betingelserne i denne bestemmelse om den arbejdssøgendes bevarelse af retten til ophold ikke kan kræves opfyldt i den periode med lovligt ophold på tre måneder, som en unionsborger har i værtsmedlemsstaten. Det fremgår af 16. betragtning til direktiv 2004/38, at der under ingen omstændigheder bør træffes udsendelsesforanstaltninger vedrørende arbejdssøgende, således som disse er defineret af Domstolen, medmindre det sker af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.
64. Hvad for det andet angår tilblivelsen af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 er det efter min opfattelse vigtigt at fremhæve, at artikel 6 i Kommissionens oprindelige forslag (45) og artikel 8 i Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige beslutning (46) fastsatte en opholdsret på indtil seks måneder, som ikke var underlagt nogen betingelser. Rådet for Den Europæiske Union ændrede imidlertid denne bestemmelse, som det fremgår af begrundelsen for dets fælles holdning (47) med henblik på i overensstemmelse med den nye artikel 6 i direktiv 2004/38 at fastsætte denne periode til tre måneder, idet det understregede, at arbejdssøgende får dog en mere fordelagtig behandling som anerkendt ved Domstolens retspraksis. Denne ændring, der blev foretaget i løbet af lovgivningsprocessen i forbindelse med direktiv 2004/38, bekræfter, som jeg har anført i punkt 63 ovenfor, EU-lovgivers vilje til at styrke de arbejdssøgendes status. Det fremgår endvidere af begrundelsen for denne fælles holdning, at det i artikel 14 i direktiv 2004/38 »gøres […] klart, under hvilke omstændigheder en medlemsstat kan udvise unionsborgere, hvis de ikke længere opfylder betingelserne for opholdsret« (48).
65. Det fremgår klart af såvel formålet med artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 som af dens tilblivelseshistorie, at EU-lovgiver har ønsket, at en arbejdssøgende, der for første gang søger arbejde i værtsmedlemsstaten, skal kunne behandles gunstigere, således som det anerkendes i Domstolens praksis.
66. Denne konstatering foranlediger mig til at undersøge følgende spørgsmål: I forbindelse med arbejdssøgning hvad forstås da ved en »gunstigere behandling«, således som dette udtryk anerkendes i Domstolens praksis?
67. Jeg noterer mig for det første, at den omstændighed, at EU-lovgiver har valgt at henvise til Domstolens praksis, navnlig Antonissen-dommen (49), som jeg har anført i punkt 63 ovenfor, klart vidner om lovgivers ønske om at anerkende den betydning, som denne retspraksis har for fortolkningen af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, og dermed behandle de arbejdssøgende gunstigere. Herefter kan EU-lovgiver ikke anses for med en sådan henvisning at have haft til hensigt at tilslutte sig en fast frist på seks måneder. Ved i den nævnte dom at fastslå, at en sådan frist »som udgangspunkt ikke [forekommer] utilstrækkelig« og »ikke kan anfægte den tilsigtede virkning af princippet om fri bevægelighed«, har Domstolen efter min opfattelse blot betragtet den frist på seks måneder, der er fastsat i den i den pågældende sag omhandlede nationale lovgivning, som en rimelig frist.
68. Det skal for det andet bemærkes, at artikel 6 i direktiv 2004/38 fastsætter en ret til ophold på indtil tre måneder i anden medlemsstat for alle EU-borgere, som ikke er underlagt nogen betingelser.
69. Når en unionsborger, der har forladt sit oprindelsesland med et ønske om at søge arbejde i værtsmedlemsstaten, beslutter at lade sig registrere som arbejdssøgende under de første tre måneders ophold, er denne dog fra datoen for registrering omfattet af anvendelsesområdet for artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38. Henset til den omstændighed, at den arbejdssøgende ifølge EU-lovgiver indrømmes en gunstigere behandling, som det udtrykkeligt fremgår af niende betragtning til dette direktiv, kan det ikke kræves af en arbejdssøgende, at denne skal bevise, at han fortsat søger arbejde, og at han har reelle muligheder for at blive ansat under de tre måneders lovligt ophold, som alle unionsborgere har (50). I en periode, der betragtes som »rimelig« efter det lovlige opholds ophør, kan de nationale myndigheder derimod kræve, at den arbejdssøgende godtgør, at denne fortsat søger arbejde. Det er først efter udløbet af denne rimelige frist, at myndighederne kan kræve, at den pågældende skal kunne godtgøre, at han har reelle muligheder for at blive ansat.
70. En statsborger i en medlemsstat, der har benyttet sig af sin ret til fri bevægelighed i sin egenskab af unionsborger, der oprindeligt ikke havde til hensigt at søge arbejde i værtsmedlemsstaten (51), og som efter udløbet af den oprindelige periode på tre måneders ophold beslutter at lade sig registrere som arbejdssøgende, er ligeledes fra dette tidspunkt omfattet af anvendelsesområdet for artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38. En sådan statsborger skal således have en rimelig frist til i værtsmedlemsstaten at få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der svarer til dennes erhvervsmæssige kvalifikationer, og til i givet fald at foretage det fornødne for at blive ansat uden at skulle kunne godtgøre, at han har reelle muligheder for at blive ansat.
71. I de to situationer, der er beskrevet i punkt 69 og 70 ovenfor, er der således tale om borgere, som for første gang søger arbejde i værtsmedlemsstaten.
72. Den frist, som en arbejdssøgende har efter udløbet af den oprindelige periode med tre måneders lovligt ophold i værtsmedlemsstaten, skal endvidere, for at kunne anses for at være rimelig, være tilstrækkelig lang til, at den ret, der indrømmes ved artikel 45 TEUF, ikke fratages sin effektive virkning (52). Navnlig er en frist på tre måneder at regne fra udløbet af den oprindelige periode på tre måneders lovligt ophold således efter min opfattelse ikke urimelig eller med Domstolens ord forekommer »som udgangspunkt ikke utilstrækkelig« og anfægter ikke den tilsigtede virkning af artikel 45 TEUF (53).
73. Ved at give disse borgere mulighed for utvetydigt at gøre sig bekendt med deres rettigheder og forpligtelser vil en rimelig frist efter udløbet af perioden på tre måneders lovligt ophold desuden kunne garantere en vis retssikkerhed og gennemsigtighed inden for rammerne af den opholdsret, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 og sikret direkte ved artikel 45 TEUF.
74. Herefter er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt, at de arbejdssøgende har en fast frist til at søge et første arbejde i værtsmedlemsstaten, i hvilken der ikke stilles krav om, at de skal kunne bevise, at de har reelle muligheder for at blive ansat. Domstolen kan imidlertid ikke sætte sig i EU-lovgivers sted, og det er op til EU-lovgiver at fastsætte en sådan frist. Efter min opfattelse vil fastsættelse af en fast frist sikre en større retssikkerhed og gennemsigtighed i forbindelse med de arbejdssøgendes ret til ophold.
75. Jeg vil for det tredje og sidste tilføje, at visse forudgående kontroller er nødvendige for at fastslå, at en arbejdssøgende fortsat søger arbejde, og at han har rimelige muligheder for at blive ansat i overensstemmelse med artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38. Det tilkommer således den nationale myndighed eller den nationale ret at kontrollere, at denne borger seriøst og reelt søger arbejde. I denne henseende kan den nationale myndighed og den nationale ret navnlig kontrollere, om den arbejdssøgende er registreret hos en arbejdsformidling, regelmæssigt sender ansøgninger (et curriculum vitae og en ansøgning) eller kommer til ansættelsessamtaler i forbindelse med opslåede stillinger, der svarer til dennes erhvervsmæssige kvalifikationer.
76. I forbindelse med disse kontroller skal de nationale myndigheder eller den nationale ret desuden tage hensyn til forholdene på det nationale arbejdsmarked, dvs. den gennemsnitlige jobsøgningsperiode i den pågældende medlemsstat (54), i den sektor, der svarer til den berørte persons erhvervsmæssige kvalifikationer. Den omstændighed, at personen har afvist jobtilbud, der ikke svarer til hans erhvervsmæssige kvalifikationer, kan ikke tages i betragtning ved vurderingen af, om denne opfylder de betingelser, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38.
77. Henset til den omstændighed, at den arbejdssøgende søger et første arbejde i værtsmedlemsstaten, kan der desuden ikke tages hensyn til, at den berørte person aldrig har arbejdet i værtsmedlemsstaten, i forbindelse med denne kontrol af, om den berørte person har reelle muligheder for at blive ansat.
4. Foreløbig konklusion
78. Det fremgår af ovenstående bedømmelse, at medlemsstaterne er forpligtede til at indrømme unionsborgere, der søger arbejde, en rimelig frist, i løbet af hvilken de skal godtgøre, at de søger arbejde. Det er først efter udløbet af denne frist, at disse borgere, som fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, skal godtgøre ikke blot, at de fortsat søger arbejde, men også at de har reelle muligheder for at blive ansat. I denne henseende kan en frist på tre måneder at regne fra den indledende periode med tre måneders lovligt ophold i værtsmedlemsstaten, ikke anses for urimelig.
C. Det andet præjudicielle spørgsmål
79. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen og af sagsakterne for Domstolen, at G.M.A. i sin appel til Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) har gjort gældende, at han var blevet ansat som praktikant i Europa-Parlamentet den 6. april 2016, med henblik på at godtgøre, at han havde reelle muligheder for at blive ansat, og at den omtvistede afgørelse burde annulleres.
80. Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) fastslog imidlertid, at den i henhold til artikel 39/2, stk. 2, i lov af 15. december 1980 foretager kontrol af lovligheden af de afgørelser, som Office træffer, og ikke har beføjelse til at ændre disse for at tage hensyn til G.M.A.’s ansættelse i Parlamentet, og den har dermed ikke taget hensyn til de ændrede omstændigheder.
81. I denne forbindelse ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38 og princippet om adgang til effektive retsmidler, der er sikret ved chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at de nationale retter i værtsmedlemsstaten i forbindelse med prøvelse af lovligheden af en afgørelse, hvorved der er meddelt afslag på anerkendelse af en ret til ophold på mere end tre måneder for en unionsborger, der søger arbejde, har pligt til at tage hensyn til nye omstændigheder, der er indtrådt efter det tidspunkt, hvor de nationale myndigheder traf denne afgørelse, hvorved den arbejdssøgendes ret til ophold begrænses, idet de nationale procedureregler om nødvendigt undlades anvendt, hvis det fremgår af de ændrede omstændigheder, at den arbejdssøgende havde en sådan opholdsret.
82. Den belgiske regering og G.M.A. har modsatrettede holdninger i denne henseende.
83. Den belgiske regering har bemærket, at det i en situation, som den, G.M.A. befinder sig i, hverken fremgår af forarbejderne til direktiv 2004/38 eller af den omstændighed, at direktivets bestemmelser skal respektere chartrets artikel 47, at de nationale retter skal have beføjelse til at ændre afgørelser truffet af de nationale myndigheder, som begrænser en unionsborgers ret til fri bevægelighed.
84. G.M.A. har derimod gjort gældende, at artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38 skal fortolkes i overensstemmelse med chartrets artikel 47. De nationale retter, der efterprøver lovligheden af afgørelser, der er truffet i medfør af EU-reglerne om fri bevægelighed for personer, skal derfor tage hensyn til alle de faktiske omstændigheder, der er indtrådt efter vedtagelsen af disse afgørelser, når disse omstændigheder kan dokumentere, at den arbejdssøgende har reelle muligheder for at blive ansat. G.M.A. har i denne henseende hævdet, at Orfanopoulos og Oliveri-dommen (55) finder anvendelse på den foreliggende sag.
85. Før jeg foretager min bedømmelse af Domstolens praksis om retsbeskyttelse i henhold til artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38, vil jeg kort undersøge de proceduremæssige garantier, der er fastsat i disse artikler, og deres anvendelse på afgørelser, der begrænser arbejdssøgende unionsborgeres frie bevægelighed.
1. Anvendelse af de proceduremæssige garantier, der er fastsat i artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38, på arbejdssøgende
86. For det første skal det nævnes, at artikel 15 i direktiv 2004/38, der har overskriften »Proceduremæssige garantier«, i stk. 1 bestemmer, at »[p]rocedurerne i direktivets artikel 30 og 31 finder tilsvarende anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« (56). Denne artikel fastsætter således regler for de proceduremæssige garantier i forbindelse med udvisning af unionsborgere, der har opholdt sig i værtsmedlemsstaten som »berettigede personer« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i direktivets artikel 3, stk. 1.
87. I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at G.M.A., som er græsk statsborger og dermed unionsborger, gjorde brug af sin ret til fri bevægelighed ved at rejse til og tage ophold i en anden medlemsstat end den, hvori han er statsborger. Det følger heraf, at G.M.A. er en »berettiget person« i den forstand, hvori udtrykket anvendes i artikel 3, stk. 1, i direktiv 2004/38, og at hans situation er omfattet af anvendelsesområdet for dette direktivs artikel 15.
88. Som allerede nævnt indgår artikel 15 i direktiv 2004/38 desuden i direktivets kapitel III, som navnlig vedrører retten til ophold i indtil tre måneder (artikel 6), retten til ophold i mere end tre måneder (artikel 7) og bevarelse af retten til ophold, der er fastsat i direktivets artikel 6 og 7, såfremt de berettigede personer opfylder de i disse artikler opstillede betingelser (artikel 14). Som allerede anført (57) indeholder artikel 14, stk. 4, i direktiv 2004/38 endvidere en undtagelse fra artikel 6 og 7, der er omhandlet i artikel 14, stk. 1 og 2. I denne henseende fastsætter direktivets artikel 14, stk. 4, litra b), opholdsretten for unionsborgere, der søger arbejde (58), og de betingelser, som de skal opfylde for at kunne bevare denne ret.
89. Det fremgår således klart ikke blot af ordlyden af artikel 15, stk. 1, i direktiv 2004/38, men også af den kontekst, hvori den indgår, samt af formålet med dette direktiv (59), at denne bestemmelse finder anvendelse på situationer, der er omfattet af direktivets artikel 14, stk. 4, litra b). Anvendelsesområdet for artikel 15, stk. 1, i direktiv 2004/38 omfatter således en afgørelse om afslag på en ansøgning om anerkendelse af retten til ophold i mere end tre måneder, der er ledsaget af et pålæg om at forlade værtsmedlemsstaten, som det er tilfældet i tvisten i hovedsagen, og som er truffet af grunde, der ikke har noget at gøre med en trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed.
90. Herefter er spørgsmålet nu, om artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at de nationale retter skal tage hensyn til de nye omstændigheder, der er indtrådt efter vedtagelsen af de afgørelser, der begrænser retten til fri bevægelighed ved om nødvendigt at undlade at anvende nationale procedureregler, hvis de ændrede omstændigheder viser, at den arbejdssøgende havde en sådan opholdsret.
2. Domstolens relevante praksis vedrørende retsbeskyttelse i henhold til artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38
91. Som det fremgår af de foregående punkter, og for så vidt som artikel 15, stk. 1, i direktiv 2004/38 finder anvendelse på de i direktivets artikel 14, stk. 4, litra b), omhandlede situationer (60), finder de proceduremæssige garantier, der er fastsat i direktivets artikel 30 og 31, også analogt anvendelse på arbejdssøgende unionsborgere. Disse artikler fastsætter en række proceduremæssige garantier, som medlemsstaterne skal respektere med henblik på en eventuel begrænsning af en unionsborgers opholdsret.
92. Der bør derfor efter min opfattelse tages udgangspunkt i en bedømmelse af disse bestemmelser, således som Domstolen har fortolket dem.
93. Det skal bemærkes, at artikel 31, stk. 1 og 3, i direktiv 2004/38, som det fremgår af denne retspraksis, finder anvendelse i forbindelse med direktivets artikel 15 (61).
94. Artikel 31, stk. 1, i direktiv 2004/38 bestemmer således, at unionsborgere i værtsmedlemsstaten har adgang til domstolsprøvelse og i givet fald administrativ prøvelse af en afgørelse, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, og som begrænser deres ret til fri bevægelighed og til ophold i medlemsstaterne.
95. Jeg skal i denne henseende henvise til, at Domstolen hvad angår bestemmelserne i artikel 31, stk. 1, i direktiv 2004/38 og den ret til adgang til domstolsprøvelse, som i henhold til denne bestemmelse skal sikres, har udtalt, at eftersom en sådan prøvelsesadgang henhører under gennemførelsen af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1, skal de processuelle regler for de pågældende søgsmål, som skal sikre beskyttelsen af rettighederne i henhold til direktiv 2004/38, navnlig overholde de krav, der følger af retten til adgang til effektive retsmidler i henhold til chartrets artikel 47 (62).
96. Artikel 31, stk. 3, i direktiv 2004/38 bestemmer, at det i forbindelse med prøvelsen ikke alene skal undersøges, om den pågældende afgørelse er lovligt truffet, og tages stilling til de faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder den, men også sikres, at afgørelsen ikke er uforholdsmæssig (63).
97. Hvad angår i denne henseende domstolsprøvelsen af den skønsmargen, som de kompetente nationale myndigheder råder over, har Domstolen fastslået, at den nationale ret bl.a. skal efterprøve, om den anfægtede afgørelse er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktuelt grundlag. Denne prøvelse skal vedrøre overholdelsen af de proceduremæssige garantier, hvilket er af afgørende betydning for, at retten kan undersøge, om de faktiske og retlige forhold, som udøvelsen af skønnet afhænger af, forelå (64).
98. Hvad betyder det i praksis for den prøvelse, som den forelæggende ret skal foretage i tvisten i hovedsagen? Den forelæggende ret synes at være af den opfattelse, at den bør kunne undersøge de ændrede omstændigheder, der er indtruffet efter, at de kompetente myndigheder har truffet afgørelsen, når disse ændringer kan medføre en ændring af den berørte unionsborgers situation, som ikke længere tillader en begrænsning af dennes ret til ophold i værtsmedlemsstaten.
99. For at besvare dette spørgsmål og med henblik på en løsning af tvisten i hovedsagen, er det efter min opfattelse hensigtsmæssigt at gennemgå Orfanopoulos og Oliveri-dommen (65), som parterne har henvist til.
3. Orfanopoulos og Oliveri-dommen
100. Indledningsvis skal det bemærkes, at den løsning, som Domstolen nåede frem til i Orfanopoulos og Oliveri-dommen (66), finder anvendelse mutatis mutandis på G.M.A.’s situation i tvisten i hovedsagen.
101. I denne dom fortolkede Domstolen artikel 3 i direktiv 64/221/EØF (67), der var forløberen for direktiv 2004/38 (68). Efter at have fremhævet, at domstolskontrollen, der inden for rammerne af procesautonomien principielt er omfattet af national procesret, skal være effektiv (69), fastslog Domstolen i præmis 82, at artikel 3 i direktiv 64/221 er til hinder for en national praksis, hvorefter en medlemsstats domstole, når de efterprøver, om udvisningen af en statsborger fra en anden medlemsstat er lovlig eller ej, ikke er forpligtet til at tage hensyn til faktiske omstændigheder, der er indtrådt efter de kompetente myndigheders seneste afgørelse, og som kan bevirke, at den trussel mod den offentlige orden, som er forbundet med den pågældendes personlige forhold, bortfalder eller mindskes i ikke ubetydelig grad (70).
102. Domstolen har baseret denne tilgang på den konstatering, at hverken ordlyden af artikel 3 i direktiv 64/221 eller Domstolens praksis giver mere præcise indikationer om den dato, der skal lægges til grund, når truslens »aktuelle« karakter skal bestemmes (71). I denne henseende giver hverken artikel 31, stk. 1 og 3, i direktiv 2004/38 eller Domstolens praksis efter min opfattelse, og som det fremgår af ovenstående punkter, nogen præcise og målrettede indikationer af, om den ret, der foretager domstolskontrollen, skal tage hensyn til de ændrede omstændigheder, der er indtruffet efter en national myndigheds vedtagelse af en afgørelse, der begrænser en unionsborgers opholdsret. Jeg er dog enig i den bemærkning, som Kommissionen fremkom med i sit svar på Domstolens spørgsmål, hvoraf det fremgår, at selv om konstateringen i Orfanopoulos og Oliveri-dommen (72) ikke er blevet udtrykkeligt medtaget i artikel 31, stk. 3, i direktiv 2004/38, hersker der ingen tvivl om, at der ikke kan ses bort herfra ved fortolkningen af denne konstatering (73).
103. I denne sammenhæng, og henset til den omstændighed, at der er tale om arbejdskraftens frie bevægelighed og unionsborgerskab, er det efter min opfattelse mere relevant at analysere det andet spørgsmål i lyset af effektivitetsprincippet end i lyset af chartrets artikel 47.
104. For det første skal jeg henvise til, at det fremgår af fast retspraksis, at alle nationale procedurer for domstolsprøvelse skal give den domstol, ved hvilken der er anlagt sag med påstand om annullation af en sådan afgørelse, mulighed for effektiv anvendelse af de relevante principper og regler i EU-retten i forbindelse med prøvelsen af afgørelsens lovlighed (74).
105. For det andet kræver effektivitetsprincippet efter min opfattelse, at de nationale domstole, der foretager en domstolsprøvelse af den skønsmargen, som de kompetente nationale myndigheder råder over, har mulighed for at tage hensyn til de ændrede omstændigheder, der er indtruffet efter vedtagelsen af en forvaltningsafgørelse vedrørende en unionsborgers situation. En arbejdssøgende unionsborgers situation kan således naturligvis ændre sig efter, at der er blevet truffet en sådan afgørelse. Enhver ændring i den berørte borgers omstændigheder, der er indtruffet efter, at de kompetente myndigheder har truffet afgørelse om begrænsning af dennes opholdsret, bør derfor også tages i betragtning i forbindelse med domstolsprøvelsen (75).
106. Den ret, der foretager denne prøvelse, skal navnlig kunne tage hensyn til en sådan ændring, når den vedrører anvendelsen af de betingelser, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38. Jeg skal i denne henseende fremhæve, at det fremgår af denne bestemmelse, at unionsborgeren ikke kan udsendes, så længe denne opfylder følgende to kumulative betingelser: Han skal kunne dokumentere, at han fortsat søger arbejde og har reelle muligheder for at blive ansat.
107. I den foreliggende sag er det ubestridt, at de ændrede omstændigheder, der er indtrådt efter, at de nationale myndigheder har truffet afgørelse om at begrænse G.M.A.’s opholdsret, hænger tæt sammen med de anvendelsesbetingelser, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, nemlig at han, efter at den omtvistede afgørelse blev truffet, er blevet ansat i Europa-Parlamentet.
108. Jeg er af den opfattelse, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som ikke gør det muligt at tage hensyn til udviklingen i unionsborgerens situation, er i strid med effektivitetsprincippet, for så vidt som den forhindrer den nationale ret i at sikre en effektiv anvendelse af artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 45 TEUF. Hvis den prøvelse, som de kompetente retlige myndigheder skal foretage, ikke kan vedrøre de betingelser, der er opstillet i nævnte direktivs artikel 14, stk. 4, litra b), mindskes effektiviteten af denne prøvelse med andre ord betydeligt. Under disse omstændigheder påhviler det den ret, der udøver domstolsprøvelsen, at sikre en effektiv beskyttelse af de rettigheder, der følger af traktaten og direktiv 2004/38, ved at se bort fra den pågældende nationale bestemmelse.
109. For så vidt som det følger af mit forslag, at den forelæggende ret er forpligtet til at undlade at anvende de berørte nationale bestemmelser, er jeg af den opfattelse, at det er ufornødent at efterprøve disse reglers forenelighed med chartrets artikel 47.
4. Foreløbig konklusion
110. På baggrund af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at enhver ændring i en arbejdssøgende unionsborgers omstændigheder, der er indtruffet efter, at de kompetente myndigheder har truffet afgørelse om begrænsning af dennes opholdsret, skal tages i betragtning i forbindelse med domstolsprøvelsen af disse omstændigheder, navnlig når denne ændring vedrører betingelserne for bevarelse af en arbejdssøgendes ret til ophold, der er fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38. Under disse omstændigheder påhviler det den ret, der udøver domstolsprøvelsen, at sikre en effektiv beskyttelse af de rettigheder, der følger af traktaten og direktiv 2004/38, ved at undlade at anvende den pågældende nationale bestemmelse.
V. Forslag til afgørelse
111. Henset til de anførte betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, som er blevet forelagt af Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien), således:
»1) Artikel 45 TEUF og artikel 14, stk. 4, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5. april 2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Unionen, skal fortolkes således, at værtsmedlemsstaten er forpligtet til dels at indrømme en arbejdssøgende en rimelig frist at regne fra udløbet af den oprindelige periode med lovligt ophold på tre måneder, til at denne kan få kendskab til de beskæftigelsestilbud, der er passende for ham, og til at foretage de nødvendige skridt for at opnå ansættelse, dels at tillade en arbejdssøgendes ophold på dens område i hele denne periode uden at kræve, at denne godtgør, at han har reelle muligheder for at blive ansat. Det er først efter udløbet af denne frist, at den arbejdssøgende som fastsat i artikel 14, stk. 4, litra b), i direktiv 2004/38 skal godtgøre ikke blot, at han fortsat søger arbejde, men også, at han har reelle muligheder for at blive ansat.
2) Artikel 15 og 31 i direktiv 2004/38 og effektivitetsprincippet skal fortolkes således, at de nationale retter i værtsmedlemsstaten i forbindelse med prøvelsen af lovligheden af en afgørelse, hvorved der er meddelt afslag på anerkendelse af en ret til ophold på mere end tre måneder for en unionsborger, der søger arbejde, har pligt til at tage hensyn til nye omstændigheder, der er indtrådt efter det tidspunkt, hvor de nationale myndigheder traf den afgørelse, hvorved den arbejdssøgendes ret til ophold begrænses, idet de nationale procedureregler om nødvendigt undlades anvendt, hvis det fremgår af de ændrede omstændigheder, at den arbejdssøgende havde en sådan opholdsret.«
i– Der er foretaget en korrekturrettelse af teksten i fodnote 2 og 35 efter tekstens offentliggørelse.