SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MELCHIORJA WATHELETA,
predstavljeni 28. februarja 2018(1)
Zadeva C‑618/16
Rafal Prefeta
proti
Secretary of State for Work and Pensions
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (višje sodišče (senat za upravne pritožbe), Združeno kraljestvo)
„Predlog za sprejetje predhodne odločbe – Prosto gibanje oseb – Člen 45 PDEU – Poglavje 2 Priloge XII k Aktu o pogojih pristopa iz leta 2003 – Možnost, da Združeno kraljestvo odstopi od člena 7(2) Uredbe (EU) št. 492/2011 in člena 7(3) Direktive 2004/38/ES – Odstopanja v zvezi s poljskim državljanom, ki ni dosegel neprekinjenega obdobja dvanajstih mesecev registriranega dela v državi članici gostiteljici“
I. Uvod
1. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je v sodnem tajništvu Sodišča 29. novembra 2016 vložilo Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (višje sodišče (senat za upravne pritožbe), Združeno kraljestvo), se nanaša na razlago Priloge XII k Aktu o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija(2) (v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 2003), člena 7(2) Uredbe (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o prostem gibanju delavcev v Uniji(3) ter člena 7(3) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS.(4)
2. Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil vložen v okviru spora med Rafalom Prefeto, poljskim državljanom, in Secretary of State for Work and Pensions (minister za delo in pokojnine, Združeno kraljestvo) (v nadaljevanju: SSWP), ker slednji R. Prefeti ni odobril zaposlitvenega in podpornega dodatka, povezanega z dohodkom (income-related Employment and Support Allowance)(v nadaljevanju: dodatek).
3. Odločba, s katero je SSWP R. Prefeti zavrnil odobritev dodatka, je temeljila na dejstvu, da nima statusa delavca in zato s tem povezane pravice do prebivanja, ki je eden od pogojev za upravičenost do dodatka.
4. Z nacionalnimi ukrepi, sprejetimi na podlagi določb o odstopanju iz poglavja 2 Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003, je bilo namreč poljskim državljanom, ki v neprekinjenem obdobju dvanajstih mesecev niso delali kot registrirani delavci v skladu z nacionalnimi določbami, onemogočeno sklicevanje na nacionalne določbe, s katerimi je bil prenesen člen 7(3) Direktive 2004/38, da bi ohranili svoj status „delavca“ in pravico do prebivanja, ki jo prinaša ta status.
5. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na pogoje, pod katerimi je z določbami poglavja 2 Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003, ki odstopajo od členov 45 PDEU in 56, prvi odstavek, PDEU, v prehodnem obdobju sedanjim državam članicam(5) dovoljeno, da poljske državljane izključijo iz ugodnosti iz člena 7(2) Uredbe št. 492/2011 in člena 7(3) Direktive 2004/38, ter s katerimi so zato dovoljene omejitve pravice do dostopa poljskih državljanov do tega dodatka.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Akt o pristopu iz leta 2003
6. Z Aktom o pristopu iz leta 2003 so določeni pogoji za pristop Češke republike, Republike Estonije, Republike Ciper, Republike Latvije, Republike Litve, Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji ter predvidene prilagoditve Pogodb.
7. Prvi del člena 1, druga in peta alinea, tega akta določa:
„[…]
– izraz ‚sedanje države članice‘ pomeni Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Francosko republiko, Helensko republiko, Italijansko republiko, Irsko, Kraljevino Nizozemsko, Portugalsko republiko, Republiko Avstrijo, Republiko Finsko, Kraljevino Španijo, Kraljevino Švedsko, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Združeno kraljestvo Velike Britanije in Severne Irske, Zvezno republiko Nemčijo;
[…]
– izraz ‚nove države članice‘ pomeni Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko;
[…]“
8. V četrtem delu Akta o pristopu iz leta 2003 so vsebovane začasne določbe, ki se uporabljajo za „nove države članice“. V naslovu I tega dela člen 24 navedenega akta določa:
„Ukrepi, navedeni v Prilogah V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII in XIV k temu aktu, se za nove države članice uporabljajo pod pogoji, določenimi v teh prilogah.“
9. Priloga XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 ima naslov „Seznam iz člena 24 Akta o pristopu: Poljska“. V poglavju 2 te priloge, ki se nanaša na prosto gibanje oseb, je v odstavkih 1, 2, 5 in 9 navedeno:
„1. Člen [45] in člen [56], prvi odstavek, [PDEU] se v zvezi s prostim gibanjem delavcev in svobodo opravljanja storitev, ki vključuje začasno gibanje delavcev, kot je opredeljeno v členu 1 Direktive 96/71/ES, med Poljsko na eni strani ter Belgijo, Češko, Dansko, Nemčijo, Estonijo, Grčijo, Španijo, Francijo, Irsko, Italijo, Latvijo, Litvo, Luksemburgom, Madžarsko, Nizozemsko, Avstrijo, Portugalsko, Slovenijo, Slovaško, Finsko, Švedsko in Združenim kraljestvom na drugi strani, v celoti uporabljata le ob upoštevanju prehodnih določb iz odstavkov od 2 do 14.
2. Z odstopanjem od členov od 1 do 6 Uredbe (EGS) št. 1612/68 [Uredba Sveta z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 15)]in do konca dveletnega obdobja od dne pristopa bodo sedanje države članice uporabljale nacionalne ukrepe ali ukrepe iz dvostranskih sporazumov, ki urejajo dostop poljskih državljanov na njihove trge dela. Sedanje države članice lahko uporabljajo take ukrepe do konca petletnega obdobja od dne pristopa.
Poljski državljani, ki na dan pristopa zakonito delajo v sedanji državi članici in se jim je dovolil dostop na trg dela v tej državi članici za neprekinjeno obdobje [dvanajstih] mesecev ali več, bodo imeli dostop na trg dela te države članice, vendar ne na trg dela drugih držav članic, ki uporabljajo nacionalne ukrepe.
Poljski državljani, ki se jim je dovolil dostop na trg dela v sedanji državi članici po pristopu za neprekinjeno obdobje [dvanajstih] mesecev ali več, tudi uživajo iste pravice. Poljski državljani iz drugega in tretjega pododstavka zgoraj prenehajo uživati pravice iz teh pododstavkov, če prostovoljno zapustijo trg dela zadevne sedanje države članice.
Poljski državljani, ki na dan pristopa ali v obdobju, ko se uporabljajo nacionalni ukrepi, zakonito delajo v sedanji državi članici in ki se jim je dovolil dostop na trg dela te države članice za obdobje krajše od [dvanajstih] mesecev, ne uživajo teh pravic.
[…]
5. Država članica, ki do konca petletnega obdobja iz odstavka 2 ohrani nacionalne ukrepe ali ukrepe iz dvostranskih sporazumov, lahko v primeru resnih motenj na svojem trgu dela ali grožnje le-teh in po tem, ko uradno obvesti Komisijo, nadaljuje z uporabo teh ukrepov do konca sedemletnega obdobja od dne pristopa. Če takega uradnega obvestila ni, se uporabljajo členi od 1 do 6 Uredbe […] št. 1612/68.
[…]
9. Če nekaterih določb Direktive 68/360/EGS [Direktiva Sveta z dne 15. oktobra 1968 o odpravi omejitev gibanja in prebivanja v Skupnosti za delavce držav članic in za njihove družine (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 27)] ni mogoče uporabljati ločeno od določb Uredbe […] št. 1612/68, katerih uporaba je odložena v skladu z odstavki od 2 do 5 in 7 ter 8, smejo Poljska in sedanje države članice odstopati od teh določb, kolikor je to potrebno za uporabo odstavkov od 2 do 5 in 7 ter 8.“
2. Uredba št. 492/2011
10. Uredba št. 492/2011 je z učinkom od 16. junija 2011 razveljavila in nadomestila Uredbo št. 1612/68.
11. Poglavje I Uredbe št. 492/2011 je naslovljeno „Zaposlovanje, enako obravnavanje in družine delavcev“.
12. V oddelku 1 tega poglavja, naslovljenem „Dostop do zaposlitve“, členi od 1 do 6 v bistvu prepovedujejo določbe zakonov ali drugih predpisov ali upravnih predpisov ter upravne prakse države članice, kadar za državljane drugih držav članic omejujejo ponujanje in iskanje zaposlitve, dostop do zaposlitve in njeno izvajanje ali to omejujejo s pogoji, ki se ne uporabljajo za njihove državljane.
13. V oddelku 2 navedenega poglavja, naslovljenem „Zaposlovanje in enako obravnavanje“, člen 7 določa:
„1. Delavec, ki je državljan države članice, na ozemlju drugih držav članic zaradi njegovega državljanstva ne sme biti obravnavan drugače kot domači delavci v zvezi z zaposlitvenimi in delovnimi pogoji, predvsem glede plačila, odpustitve in, če postane brezposeln, glede vrnitve na delovno mesto ali ponovne zaposlitve.
2. Delavec uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci.
[…]“
3. Direktiva 2004/38
14. Z Direktivo 2004/38 je bila z učinkom od 30. aprila 2006 razveljavljena in nadomeščena Direktiva Sveta 68/360.
15. Člen 7 Direktive 2004/38, naslovljen „Pravica do prebivanja za več kot tri mesece“, v odstavku 1(a) in odstavku 3, od (a) do (c), določa:
„1. Vsi državljani Unije imajo pravico prebivati na ozemlju druge države članice v obdobju, daljšem od treh mesecev če:
(a) so delavci ali samozaposlene osebe v državi članici gostiteljici ali
[…]
3. Za namene odstavka 1(a) državljan Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba, ohrani status delavca ali samozaposlene osebe v naslednjih primerih:
(a) če je začasno nezmožen za delo zaradi bolezni ali nezgode;
(b) če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko je bil zaposlen več kot eno leto in je prijavljen kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje;
(c) če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je iztekla pogodba o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta, ali potem, ko je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih in se je prijavil kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje. V tem primeru ohrani status delavca za dobo najmanj šestih mesecev;
[…]“
16. Člen 24(1) Direktive 2004/38, naslovljen „Enako obravnavanje“, določa:
„1. Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. […]“
B. Pravo Združenega kraljestva
17. Združeno kraljestvo je z Accession (Immigration and Worker Registration) Regulations 2004/1219 (uredba 2004/1219 iz leta 2004 o pristopu (priseljevanje in registracija delavcev), v nadaljevanju: uredba iz leta 2004) odložilo izvajanje pravil Unije na področju prostega gibanja delavcev za državljane osmih od desetih držav članic, ki so k Evropski uniji pristopile 1. maja 2004.(6) Ti ukrepi o odstopanju so bili sprejeti na podlagi člena 24 Akta o pristopu iz leta 2003 in so ostali v veljavi do 30. aprila 2011.(7)
18. V času dejanskega stanja v zadevi v glavni stvari je bila uredba iz leta 2004 spremenjena, zlasti z Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003 (uredba 2006/1003 o priseljevanju (Evropski gospodarski prostor), v nadaljevanju: uredba iz leta 2006).
19. Uredba iz leta 2004 v različici, veljavni v času dejanskega stanja v glavni stvari, je določala sistem registracije (Accession State Worker Registration Scheme (sistem registracije delavcev iz držav pristopnic)), ki se je uporabljal za državljane iz osmih držav pristopnic, ki bi delali v Združenem kraljestvu v obdobju od 1. maja 2004 do 30. aprila 2011.
20. Člen 2 uredbe iz leta 2004, naslovljen „Delavec iz države pristopnice, za katerega velja obveznost registracije“, je določal:
„1. [o]b upoštevanju naslednjih odstavkov tega člena ‚delavec iz države pristopnice, za katerega velja obveznost registracije‘ pomeni državljana zadevne države pristopnice, ki v pristopnem obdobju dela v Združenem kraljestvu.
[…]
4. Državljan zadevne države pristopnice, ki v Združenem kraljestvu zakonito dela neprekinjeno obdobje dvanajstih mesecev, in sicer delno ali v celoti po 30. aprilu 2004, se ob koncu navedenega 12‑mesečnega obdobja ne šteje več za delavca iz države pristopnice, za katerega velja obveznost registracije.
[…]
8. Za namene odstavkov 3 in 4 se šteje, da je oseba v Združenem kraljestvu delala neprekinjeno obdobje dvanajstih mesecev, če je v Združenem kraljestvu zakonito delala na začetku in koncu navedenega obdobja ter če vsa vmesna obdobja, v katerih v Združenem kraljestvu ni zakonito delala, skupaj ne presegajo 30 dni.
[…]“
21. Člen 4(2) uredbe iz leta 2004 je določal:
„[d]ržavljan zadevne države pristopnice, ki bi imel status delavca iz države pristopnice, ki se mora registrirati, če začne delati v Združenem kraljestvu, nima pravice prebivati v Združenem kraljestvu kot iskalec zaposlitve zato, da bi tam iskal zaposlitev.“
22. Poleg tega je člen 5(3) in (4) uredbe iz leta 2004 v različici, ki se uporabi v zadevi v glavni stvari, določal:
„3. ob upoštevanju odstavka 4 se člen 6(2) uredbe iz leta 2006 ne uporablja za delavca iz države pristopnice, za katerega velja obveznost registracije in ki preneha delati.
4. če delavec iz države pristopnice, za katerega velja obveznost registracije, preneha delati za pooblaščenega delodajalca v okoliščinah, navedenih v členu 6(2) uredbe iz leta 2006, med enomesečnim obdobjem, ki se začne na dan začetka dela, se navedeni člen uporablja za navedenega delavca v preostanku navedenega enomesečnega obdobja.“
23. Z uredbo iz leta 2006 je bila v britansko pravo prenesena Direktiva 2004/38.
24. V različici, ki se uporablja v zadevi v glavni stvari, je člen 6(1) uredbe iz leta 2006, ki se je nanašal na primere, v katerih ima lahko državljan države članice Evropskega gospodarskega prostora (EGP) pravico do prebivanja na ozemlju Združenega kraljestva, določal:
„1. [v] tej uredbi ‚upravičena oseba‘ pomeni osebo, ki je državljan EGP in prebiva v Združenem kraljestvu kot:
[…];
(b) delavec;
[…]“
25. V členu 6(2) uredbe iz leta 2006, ki je določal pogoje, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki je prenehala delati, za to, da ohrani status delavca v smislu odstavka 1(b) tega člena, je bilo določeno:
„2. „[o]b upoštevanju člena 7A(4) se oseba, ki ni več zaposlena, za namene odstavka (1)(b) še vedno obravnava kot delavec, če
(a) je začasno nezmožna za delo zaradi bolezni ali nezgode;
(b) je ustrezno prijavljena kot neprostovoljno brezposelna, potem ko je bila zaposlena v Združenem kraljestvu, če je prijavljena kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje, in
(i) je bila zaposlena eno leto ali več, preden je postala brezposelna;
(ii) je brezposelna manj kot šest mesecev; ali
(iii) lahko predloži dokazilo o tem, da še naprej išče zaposlitev v Združenem kraljestvu in da ima resnično možnost, da se zaposli;
[…]“
26. Člen 7A(4) uredbe iz leta 2006 je določal:
„Člen 6(2) se uporablja za delavca iz države pristopnice, ki:
(a) je oseba, za katero se je 30. aprila 2011 uporabljal člen 5(4) [uredbe iz leta 2004]; ali
(b) je po 1. maju 2011 postal nezmožen za delo, brezposeln ali je prenehal delati, odvisno od primera.“
III. Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
27. R. Prefeta je poljski državljan. Leta 2008 je prišel v Združeno kraljestvo, kjer je neprekinjeno delal od 7. julija 2009 do 11. marca 2011, ko se je delovno razmerje končalo zaradi poškodbe, ki ni nastala na delovnem mestu.
28. R. Prefeta je 5. januarja 2011 na podlagi nacionalne ureditve prejel potrdilo o registraciji delavca. Iz tega je razvidno, da je opravljal registrirano delo v neprekinjenem obdobju dveh mesecev in šestih dni, to je od 5. januarja 2011 do 11. marca 2011.
29. Ko je R. Prefeta nehal delati, je imel položaj neprostovoljno brezposelne osebe, kar je bilo ustrezno evidentirano, saj se je prijavil kot iskalec zaposlitve (jobseeker) pri pristojnem zavodu za zaposlovanje in je od 20. marca 2011 prejemal nadomestilo za brezposelnost (jobseeker’s allowance).
30. R. Prefeta je 20. oktobra 2011 vložil zahtevek za dodatek. Predložitveno sodišče meni, da je dodatek namenjen kategorijam oseb, katerih zmožnost za delo je omejena zaradi njihovega fizičnega ali duševnega stanja. Navedeno sodišče poudarja, da na podlagi prava Unije ali prava Združenega kraljestva dodatka ni mogoče dodeliti iskalcem zaposlitve. Dodaja, da je dodatek mogoče na podlagi britanskega prava dodeliti delavcem, kot so opredeljeni v členu 6(1)(b) in (2) uredbe iz leta 2006.
31. Zahtevek R. Prefete je SSWP zavrnil, ker se R. Prefeta na podlagi britanskega prava ni štel za delavca, saj je poljski državljan in ni opravljal registriranega dela v neprekinjenem obdobju dvanajstih mesecev.
32. R. Prefeta je vložil pritožbo pri First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber) (sodišče prve stopnje (senat za socialnovarstvene dajatve), Združeno kraljestvo), ki je potrdilo odločbo SSWP. R. Prefeta je nato zoper odločbo First-tier Tribunal (Social Entitlement Chamber) (sodišče prve stopnje (senat za socialnovarstvene dajatve)) vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču.
33. Pred predložitvenim sodiščem je R. Prefeta v bistvu trdil, da je člen 5(3) uredbe iz leta 2004 v nasprotju s členom 7(3) Direktive 2004/38 in členom 7(2) Uredbe št. 492/2011.
34. Člen 5(3) uredbe iz leta 2004 naj bi namreč preprečeval državljanom zadevnih držav pristopnic, ki niso delali v Združenem kraljestvu s potrdilom o registraciji v neprekinjenem obdobju dvanajstih mesecev, da ohranijo status delavca v smislu člena 7(3) Direktive 2004/38 in da so upravičeni do enakega obravnavanja iz člena 7(2) Uredbe št. 492/2011. Vendar naj ta omejitev ne bi mogla biti utemeljena na podlagi Akta o pristopu iz leta 2003, saj z njim ni dovoljeno odstopanje od teh določb.
35. Po mnenju SSWP je uredba iz leta 2004 združljiva z Aktom o pristopu iz leta 2003, ki v poglavju 2, odstavek 2, Priloge XII določa, da „[p]oljski državljani, ki […] v obdobju, ko se uporabljajo nacionalni ukrepi, zakonito delajo […] in ki se jim je dovolil dostop do trga dela te države članice za obdobje krajše od dvanajstih mesecev, ne uživajo teh pravic“. Po mnenju SSWP „te pravice“ vključujejo pravice iz Pogodbe, ki jih imajo „delavci“ v skladu s členom 7(3) Direktive 2004/38 in členom 7(2) Uredbe št. 492/2011.
36. Predložitveno sodišče meni, da je razlaga Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 zelo zapleteno novo vprašanje prava Unije. V teh okoliščinah je štelo, da je za rešitev spora v glavni stvari treba prekiniti odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložiti ti vprašanji:
„1. Ali je Priloga XII k [Aktu o pristopu iz leta 2003] [tedanjim] državam članicam omogočala izključitev poljskih državljanov iz ugodnosti, ki jih določata člen 7(2) Uredbe [št. 492/2011] in člen 7(3) Direktive [2004/38], če pri delavcu, ki je z zamudo izpolnil nacionalno zahtevo glede registracije svoje zaposlitve, neprekinjeno obdobje registriranega dela še ni znašalo dvanajst mesecev?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali se lahko delavec, ki je poljski državljan, v okoliščinah iz prvega vprašanja sklicuje na člen 7(3) Direktive [2004/38], ki se nanaša na ohranitev statusa delavca?“
IV. Analiza
37. S prvim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je s poglavjem 2 Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 o prostem gibanju oseb sedanjim državam članicam omogočeno, da poljske državljane izključijo iz ugodnosti, določenih z dvema določbama, to je členom 7(2) Uredbe št. 492/2011(8) in členom 7(3) Direktive 2004/38(9), če pri delavcu, ki je z zamudo izpolnil nacionalno zahtevo glede registracije svoje zaposlitve, neprekinjeno obdobje registriranega dela še ni znašalo dvanajst mesecev. Z drugim vprašanjem za predhodno odločanje predložitveno sodišče sprašuje, ali se poljski državljan lahko in, glede na okoliščine primera, pod kakšnimi pogoji se lahko sklicuje na člen 7(3) Direktive 2004/38, če pri njem, s tem da je z zamudo izpolnil nacionalno zahtevo glede registracije svoje zaposlitve, neprekinjeno obdobje registriranega dela še ni znašalo dvanajst mesecev.
38. Ker se vprašanji predložitvenega sodišča precej prekrivata, menim, da ju je primerno obravnavati skupaj.
A. Uvodne ugotovitve
39. Iz poglavja 2, odstavek 1, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 je razvidno, da se člena 45 PDEU in 56, prvi odstavek, PDEU, v zvezi s prostim gibanjem delavcev in svobodo opravljanja storitev, ki vključuje začasno gibanje delavcev med Poljsko in sedanjimi državami članicami, kakor so opredeljene v skladu s členom 1, druga alinea, tega akta o pristopu, v celoti uporabljata le ob upoštevanju prehodnih določb iz odstavkov od 2 do 14.(10)
40. S tema določbama so namreč določena odstopanja od členov od 1 do 6 Uredbe št. 1612/68 in od določb Direktive 68/360, ki jih ni mogoče uporabljati ločeno od določb Uredbe št. 1612/68, katerih uporaba je odložena v skladu z odstavki od 2 do 5 ter 7 in 8 poglavja 2, kolikor je to potrebno za uporabo teh odstavkov.(11)
41. Ta odstopanja od členov 45 PDEU in 56, prvi odstavek, PDEU v zvezi z načelom prostega gibanja delavcev in svobode opravljanja storitev, ki vključuje začasno gibanje delavcev, se seveda razlagajo ozko.(12)
B. Obstoj dovoljenja za izključitev poljskih državljanov iz ugodnosti iz člena 7(2) Uredbe št. 492/2011
42. Navesti je treba, da se poglavje 2, odstavki od 1 do 14, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 v ničemer ne sklicuje na Uredbo št. 492/2011, na katero se nanaša prvo vprašanje za predhodno odločanje predložitvenega sodišča in ki je bila sprejeta po sprejetju navedenega akta o pristopu.
43. Vendar je bila Uredba št. 1612/68, ki je posebej navedena v teh določbah, razveljavljena z Uredbo št. 492/2011,(13) v katere uvodni izjavi 1 je navedeno, da „[je bila U]redba [št. 1612/68] […] večkrat bistveno spremenjena [in bi bilo treba] zaradi jasnosti in racionalnosti […] navedeno uredbo kodificirati.“ Ugotavljam, da so členi od 1 do 7 v obeh uredbah skoraj enaki.
44. V poglavju 2, odstavki od 1 do 14, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 o prostem gibanju delavcev(14) so v zvezi z določbami Uredbe št. 1612/68 predvidena le odstopanja od členov od 1 do 6 navedene uredbe, ki se nanašajo na „dostop do zaposlitve“.
45. Zato bi bilo treba brez poseganja v uporabo ratione temporis Uredbe št. 492/2011(15) sklicevanje zadevnih določb na člene od 1 do 6 Uredbe št. 1612/68 smiselno razumeti kot sklicevanje na člene od 1 do 6 Uredbe št. 492/2011, in to tudi v primeru ozke razlage zadevnih določb Akta o pristopu iz leta 2003.
46. Druge določbe Uredbe št. 1612/68, zlasti njen člen 7(2) – ki spada pod naslov II prvega dela te uredbe, naslovljen „Zaposlovanje in enako obravnavanje“ – ki določa, da delavec, ki je državljan države članice, na ozemlju druge države članice „uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci“, torej niso zajete z odstopanji o prostem gibanju oseb iz poglavja 2, odstavki od 1 do 14, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003.
47. Iz tega izhaja, da se od pristopa Republike Poljske k Evropski uniji člen 7(2) Uredbe št. 1612/68 in, glede na okoliščine primera, člen 7(2) Uredbe št. 492/2011 v celoti uporabljata za poljske delavce,(16) ki bi zato morali uživati enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci,(17) saj s poglavjem 2, odstavki od 1 do 14, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 ni določeno odstopanje od členov 45 in 56, prvi odstavek, PDEU.
48. Zato dejstvo, da je R. Prefeta z zamudo izpolnil obveznost registracije svoje zaposlitve, določeno z nacionalnim pravom, in da neprekinjeno obdobje njegovega registriranega dela še ni znašalo dvanajst mesecev, ne more opravičiti tega, da ga je Združeno kraljestvo izključilo iz ugodnosti iz člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 ali, glede na okoliščine primera, člena 7(2) Uredbe št. 492/2011, ko je imel status delavca.
49. Ob upoštevanju zgoraj navedenega menim, da s Prilogo XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 sedanjim državam članicam ni dovoljeno, da poljske državljane izključijo iz ugodnosti iz člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 ali, glede na okoliščine primera, člena 7(2) Uredbe št. 492/2011, če imajo status delavcev, torej če opravljajo dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba.
C. Obstoj dovoljenja za izključitev poljskih državljanov iz ugodnosti iz člena 7(3) Direktive 2004/38
1. Trditve strank
50. R. Prefeta meni, da člen 7 Direktive 68/360 in člen 7(3) Direktive 2004/38 določata, da ima delavec – če ima smolo, da zboli na primer za boleznijo prehodnega značaja – pravico ostati na ozemlju države, v kateri je delal. Trdi, prvič, da ta pravica ne vpliva na stopnjo odprtosti trga dela v odnosu do delavca, drugič, da se je mogoče na to pravico sklicevati šele, ko je bil delavcu že odobren dostop do trga dela, in tretjič, da ta pravica državi članici ne preprečuje vzpostavitve sistema, v skladu s katerim nekatera delovna mesta ne bi bila dostopna državljanom držav pristopnic.(18) Po mnenju R. Prefete „[č]len 7 Direktive 68/360 in člen 7(3) Direktive 2004/38 ne urejata dostopa posameznika do zaposlitve, ampak določata pogoje, do katerih je delavec [Unije] upravičen v državi gostiteljici. Teh pogojev ni mogoče uporabljati ločeno od naslova I Uredbe št. 1612/68. Dejansko so po svoji vsebini blizu določbam naslova II Uredbe št. 1612/68 ,Zaposlovanje in enako obravnavanje‘, zlasti členu 7 naslova II“.
51. Po mnenju R. Prefete „uveljavitev člena 7(3) Direktive 2004/38 ne vpliva na splošni cilj omejitev pristopa“. Meni, da „omejitve pristopa omogočajo državi začasen nadzor nad pogoji dostopa do njenega trga dela, da se preprečijo motnje v obdobju pristopa […]. Od tod izhaja pravica do odstopanja od naslova I Uredbe št. 1612/68. […] Pravica posameznika, da ohrani pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, če je začasno prenehal delati, sama po sebi ni dejavnik, ki bi lahko povzročil motnje na trgu dela te države, ker ,delavec‘ v tem trenutku ne dela. Zato za dosego cilja omejitev pristopa ni potrebno sklepati o možnosti za omejitev pravice do ohranitve statusa delavca“.
52. Vlada Združenega kraljestva meni, da s poglavjem 2, odstavek 2, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 ni določeno, da mora delavec, ki je neprekinjeno delal dvanajst mesecev, ki pa za to obdobje ni dobil potrdila o registraciji delavca, imeti dostop do celotnega nabora pravic in dajatev, ki jih lahko zaradi svojega statusa delavca zahteva državljan države članice. Poleg tega naj z navedenim aktom tudi ne bi bilo zahtevano, da je posamezniku omogočeno uživanje vseh teh pravic, če je v določenem trenutku prejel potrdilo o registraciji delavca, nima pa navedenega potrdila za celotno obdobje dela.
53. Vlada Združenega kraljestva trdi, da bi bilo – če bi poljski državljan, kot je R. Prefeta, ki ni registrirano delal v neprekinjenem obdobju dvanajstih mesecev, imel dostop do celotnega nabora pravic in dajatev, ki jih zaradi statusa delavca uživajo državljani države članice – pojasnilo iz poglavja 2, odstavek 2, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003, v skladu s katerim je posamezniku za pridobitev teh pravic moral biti dovoljen dostop za obdobje dvanajstih mesecev, nepotrebno. To bi tudi ogrozilo doseganje ciljev, ki jim sledi obveznost registracije, s katero naj bi se po eni strani Združenemu kraljestvu omogočila ocena pogojev za dostop do trga dela zaradi preverjanja, ali so potrebni drugačni ukrepi, in po drugi strani spodbudili državljani držav pristopnic, da izboljšajo svoj položaj in prispevajo k formalnemu gospodarstvu.(19)
54. Komisija meni, da če bi se lahko delavec države pristopnice skliceval na člen 7(3)(b) in (c) Direktive 2004/38, bi to Združenemu kraljestvu onemogočilo uveljavitev same vsebine odstopanj, določenih z uredbo iz leta 2004, katere namen je omejiti dostop do njenega trga dela z omejitvijo pravice ekonomsko neaktivnih državljanov držav pristopnic do prebivanja na njegovem ozemlju zato, da bi tam iskali zaposlitev. Vendar Komisija glede člena 7(3)(a) Direktive 2004/38 meni, da Priloga XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 ni mogla biti podlaga za omejitev pravice do ohranitve statusa delavca, saj ta določba v bistvu ni bila povezana z britanskimi ukrepi o ureditvi dostopa do trga dela.(20)
2. Uporaba člena 7(3) Direktive 2004/38
55. Poudariti je treba, da se poglavje 2, odstavki od 1 do 14, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 v ničemer ne nanaša na Direktivo 2004/38,(21) ki je bila sprejeta in je začela veljati pozneje.
56. Vendar poglavje 2, odstavek 9, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 določa, da smejo sedanje države članice odstopati od določb Direktive 68/360, ki jih ni mogoče uporabljati ločeno od določb členov od 1 do 6 Uredbe št. 1612/68, katerih uporaba je odložena v skladu s poglavjem 2, odstavek 2,(22) Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003, kolikor je to potrebno za uporabo tega odstavka.
57. Vendar je besedilo člena 7 Direktive 68/360(23)v bistvu zelo blizu besedilu člena 7(3) Direktive 2004/38. V teh določbah so namreč določene okoliščine, v katerih državljan Unije, ki ni več delavec ali samozaposlena oseba, ohrani status delavca.
58. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Komisija v predlogu direktive Evropskega parlamenta in Sveta o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic(24) v komentarju k členu 8(7) (postal člen 7(3) Direktive 2004/38) navedla, da zadevne določbe(25) „v bistvenem povzemajo nekatere določbe Direktive [68/360] ter jih pojasnjujejo in v besedilo vključujejo sodno prakso Sodišča o ohranitvi statusa delavca, če delavec ni več delavec ali samozaposlena oseba“.
59. Zato menim, da je treba – čeprav v poglavju 2, odstavek 9, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 člen 7(3) Direktive 2004/38 ni izrecno omenjen – preučiti, ali te določbe ni mogoče uporabljati ločeno od določb členov od 1 do 6 Uredbe št. 1612/68, katerih uporaba je odložena v skladu z odstavkom 2 istega poglavja, in, glede na okoliščine primera, v kakšnem obsegu je potrebno odstopanje od člena 7(3) Direktive 2004/38 pri uporabi te določbe Akta o pristopu iz leta 2003.(26)
3. Ali je člen 7(3) Direktive 2004/38 mogoče uporabljati ločeno od členov od 1 do 6 Uredbe št. 1612/68, ki se nanašajo na dostop do dela?
60. V sodbi z dne 21. februarja 2013, N. (C‑46/12, EU:C:2013:97, točka 47), je Sodišče razsodilo, da „opredelitev pojma ‚delavec‘ v smislu člena 45 PDEU izraža zahtevo samega načela prostega gibanja delavcev, da se na ugodnosti, ki jih pravo Unije podeljuje na podlagi te svoboščine, lahko sklicujejo le osebe, ki so dejansko zaposlene oziroma se res želijo zaposliti“.(27)
61. Čeprav je člen 7 Direktive 2004/38 naslovljen „Pravica do prebivanja za več kot tri mesece“, so v njegovem odstavku 3 neizčrpno(28) določene okoliščine, v katerih državljan Unije, ki ni več zaposlena ali samozaposlena oseba iz razlogov, neodvisnih od njegove volje, kot sta neprostovoljna brezposelnost in začasna nezmožnost za delo zaradi bolezni ali nezgode, poleg pravice do prebivanja, ki mu pripada, ohrani svoj status delavca, med drugim zaradi možnosti novega dostopa do statusa delavca ali samozaposlene osebe.(29)
62. Možnost, da državljan Unije(30) ohrani status delavca, je torej povezana z dokazom, da je navedeni državljan na voljo ali primeren za opravljanje poklicne dejavnosti in da se bo torej v razumnem roku ponovno vključil na trg dela. Poudarjam, da se člen 7(3)(a) Direktive 2004/38 nanaša zgolj na začasno nezmožnost za delo in da je s členom 7(3)(b) in (c) iste direktive zahtevano, da je delavec prijavljen kot iskalec zaposlitve pri ustreznem zavodu za zaposlovanje.
63. Glede na navedeno menim, da se člen 7(3) Direktive 2004/38 nanaša na primere, v katerih je ponovna vključitev evropskega državljana na trg dela mogoča, kar pomeni, da te določbe ni mogoče uporabljati ločeno od členov od 1 do 6 Uredbe št. 1612/68,(31) ki urejajo dostop do dela.
4. V kolikšnem obsegu je potrebno odstopanje od člena 7(3) Direktive 2004/38, da bi se lahko uporabilo poglavje 2, odstavek 2, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003?
64. S členom 7(3)(a) Direktive 2004/38 ni naložen noben poseben pogoj glede tega, koliko časa bi moral državljan Unije opravljati dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba, da bi ohranil status delavca. Zadostuje, da državljan opravlja dejansko in resnično dejavnost, ki ni tako neznatnega obsega, da bi jo bilo mogoče šteti za popolnoma postransko in nebistveno.(32)
65. Nasprotno pa je s členom 7(3)(b) Direktive 2004/38 zahtevano, da je delavec ali samozaposlena oseba „več kot eno leto“. Poleg tega je v odstavku 3(c) istega člena določeno, da državljan Unije ohrani status delavca za dobo najmanj šestih mesecev, če je ustrezno prijavljen kot neprostovoljno brezposeln, potem ko se mu je iztekla pogodba o zaposlitvi za določen čas, krajši od enega leta, ali potem, ko je postal neprostovoljno brezposeln v prvih dvanajstih mesecih.
66. V poglavju 2, odstavek 2, prvi pododstavek, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 je v bistvu določeno, da lahko v prehodnem obdobju sedanje države članice s sprejetjem nacionalnih ukrepov, s katerimi je urejen dostop poljskih državljanov do njihovih trgov dela, odstopajo od členov od 1 do 6 Uredbe št. 1612/68. Tretji pododstavek istega odstavka omejuje ali opredeljuje to možnost in v bistvu določa, da bodo poljski državljani, ki se jim je po pristopu za neprekinjeno obdobje dvanajstih mesecev ali več dovolil dostop do trga dela v sedanji državi članici, lahko imeli pravico do dostopa do trga dela v tej državi članici. Poleg tega je v četrtem pododstavku potrjeno,(33) da poljski državljani, ki v obdobju, ko se uporabljajo nacionalni ukrepi, zakonito delajo v sedanji državi članici in ki se jim je dovolil dostop do trga dela te države članice za obdobje, krajše od dvanajstih mesecev, ne uživajo teh pravic. (Moj poudarek.)
67. Po mnenju Sodišča je namen poglavja 2, odstavek 2, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 preprečiti, da bi po pristopu novih držav članic v Unijo nastale motnje na trgih dela starih držav članic zaradi nenadnega prihoda velikega števila delavcev, ki so državljani teh novih držav.(34) Po mnenju Sodišča člena 56 in 57 PDEU(35) ne nasprotujeta temu, da država članica v prehodnem obdobju, določenem v poglavju 2, odstavek 2, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003, napotitev delavcev, ki so poljski državljani, na svoje ozemlje pogojuje s pridobitvijo delovnega dovoljenja.(36)
68. Zato menim, da je z določbami poglavja 2, odstavek 2, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 vzpostavljena posebna ureditev(37), s katero je določena možnost, da sedanje države članice uredijo dostop poljskih državljanov do svojih trgov dela.
69. V zvezi s tem je iz tretjega in četrtega pododstavka tega odstavka jasno razvidno, da lahko sedanje države članice dostop poljskih državljanov do trga dela pogojujejo z dvema kumulativnima pogojema, in sicer, prvič, z obveznostjo, da jim mora biti dostop do trga dela dovoljen, in drugič, z obveznostjo, da – potem ko jim je bil dostop do trga dela dovoljen – na tem trgu delajo v neprekinjenem obdobju najmanj dvanajstih mesecev. Iz besedila poglavja 2, odstavek 2, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 je namreč razvidno, da mora biti poljskemu državljanu dovoljen dostop do trga dela za obdobje dvanajstih mesecev, kar po mojem mnenju pomeni, da mora biti opravljeno delo izvršeno po dovolitvi dostopa.
70. Menim, da izraz „dovoliti dostop“ nujno predpostavlja ali kaže na delovanje tretje osebe v odnosu na zadevnega državljana. Ne zadošča, da slednji dela. Navedenemu državljanu mora biti dovoljeno, da to počne. To torej predpostavlja postopek, ki ureja dovolitev ali dostop do trga dela, kot je pridobitev delovnega dovoljenja – tako kot v zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 10. februarja 2011, Vicoplus in drugi (od C‑307/09 do C‑309/09, EU:C:2011:64) – ali sistem registracije, kot je ta v zadevi v glavni stvari.(38)
71. V teh okoliščinah(39) lahko poljski državljani dostopajo do trga dela v skladu s členoma 45 in 56 PDEU šele po tem, ko so izpolnili zgoraj navedena kumulativna pogoja. Zato so poljski državljani, ki se jim je dovolil dostop do trga dela, pa so prenehali delati pred iztekom obdobja zaporednih dvanajstih mesecev(40) po tej dovolitvi dostopa, in tisti, ki so delali več kot dvanajst mesecev, ne da bi jim to bilo dovoljeno, v enakem položaju kot tisti, ki iščejo zaposlitev, vendar še niso nikoli delali v kateri od sedanjih držav članic.
72. Če bi bil namreč poljski državljan, ki mu je bil dovoljen dostop do trga dela za obdobje, krajše od dvanajstih mesecev, ali ki je delal več kot dvanajst mesecev, ne da bi mu bil dovoljen dostop, lahko upravičen do statusa delavca v skladu s členom 7(3) Direktive 2004/38 in zaradi tega do prostega dostopa do trga dela sedanjih držav članic v skladu s členoma 45 in 56 PDEU, bi bilo to v nasprotju s samim besedilom poglavja 2, odstavek 2, tretji in četrti pododstavek, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 in bi škodilo namenu te določbe.(41)
73. Zato menim, da je zaradi izvajanja poglavja 2, odstavek 2, Priloge XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 potrebno odstopanje od člena 7(3) Direktive 2004/38, tako da se v prehodnem obdobju, določenem v navedenem aktu o pristopu, zahteva, da morajo poljski državljani pridobiti dovoljenje za dostop do trga dela v sedanji državi članici za neprekinjeno obdobje dvanajstih mesecev ali več po tej dovolitvi dostopa.(42)
74. Ob upoštevanju zgoraj navedenega menim, da je bilo s Prilogo XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 sedanjim državam članicam dovoljeno izključiti poljske državljane iz ugodnosti iz člena 7(3) Direktive 2004/38, če delavec, čeprav je izpolnil obveznost registracije, določeno za svojo zaposlitev z nacionalnim pravom, še ni delal v neprekinjenem obdobju dvanajstih mesecev od izpolnitve te formalnosti. V takih okoliščinah se poljski državljani ne morejo sklicevati na člen 7(3) Direktive 2004/38.
V. Predlog
75. Ob upoštevanju vseh zgornjih ugotovitev predlagam, naj Sodišče na vprašanja za predhodno odločanje, ki jih je postavilo Upper Tribunal (Administrative Appeals Chamber) (višje sodišče (senat za upravne pritožbe), Združeno kraljestvo), odgovori:
S Prilogo XII k Aktu o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija sedanjim državam članicam ni bilo dovoljeno, da poljske državljane izključijo iz ugodnosti iz člena 7(2) Uredbe Sveta št. 1612/68 (EGS) z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti, ali, glede na okoliščine primera, člena 7(2) Uredbe (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o prostem gibanju delavcev v Uniji, če imajo status delavca, torej če opravljajo dejavnost kot zaposlena ali samozaposlena oseba.
S Prilogo XII k Aktu o pristopu iz leta 2003 je sedanjim državam članicam dovoljeno izključiti poljske državljane iz ugodnosti iz člena 7(3) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EGS, če delavec, čeprav je izpolnil obveznost registracije, določeno za svojo zaposlitev z nacionalnim pravom, še ni delal v neprekinjenem obdobju dvanajstih mesecev od izpolnitve te formalnosti. V teh okoliščinah se poljski državljani ne morejo sklicevati na člen 7(3) Direktive 2004/38.