PRESUDA SUDA (treće vijeće)
7. kolovoza 2018.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javna nabava – Postupci pravne zaštite – Direktiva 89/665/EZ – Tužba za naknadu štete – Članak 2. stavak 6. – Nacionalni propis koji dopuštenost svih tužbi za naknadu štete uvjetuje prethodnim i konačnim utvrđenjem nezakonitosti odluke javnog naručitelja koja je uzrokovala navedenu štetu – Tužba za poništenje – Prethodna tužba pred arbitražnom komisijom – Sudski nadzor odluka arbitražne komisije – Nacionalni propis koji isključuje isticanje razloga koji nisu izneseni pred arbitražnom komisijom – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 47. – Pravo na djelotvornu sudsku zaštitu – Načela djelotvornosti i ekvivalentnosti”
U predmetu C‑300/17,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Kúria (Vrhovni sud, Mađarska), odlukom od 11. svibnja 2017., koju je Sud zaprimio 24. svibnja 2017., u postupku
Hochtief AG
protiv
Budapest Főváros Önkormányzata,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: L. Bay Larsen, predsjednik vijeća, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby i M. Vilaras (izvjestitelj), suci,
nezavisni odvjetnik: M. Wathelet,
tajnik: R. Șereș, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 30. travnja 2018.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Hochtief AG, A. László, ügyvéd i I. Varga, konzulens,
– za mađarsku vladu, Z. Fehér i G. Koós, u svojstvu agenata,
– za grčku vladu, M. Tassopoulou, D. Tsagkaraki, E. Tsaousi i K. Georgiadis, u svojstvu agenata,
– za austrijsku vladu, M. Fruhmann, u svojstvu agenta,
– za poljsku vladu, B. Majczyna, u svojstvu agenta,
– za Europsku komisiju, P. Ondrůšek i A. Tokár, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 7. lipnja 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. (SL 2014., L 94, str. 1.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665).
2 Ovaj zahtjev podnesen je u okviru spora između Hochtief AG i Budapest Főváros Önkormányzata (Gradska uprava Budimpešte, Mađarska, u daljnjem tekstu: javni naručitelj) u okviru tužbe za naknadu štete koju je Hochtief navodno pretrpio zbog povrede pravila u području javne nabave.
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Članak 1. stavak 1. četvrti podstavak Direktive 89/665 propisuje:
„Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive 2014/24/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65.)] ili Direktive [2014/23], odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima od 2. do 2.f ove Direktive, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Zajednice u području javne nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo.”
4 Članak 1. stavak 3. te direktive određuje:
„Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.”
5 Članak 2. stavci 1., 2. i 6. navedene direktive predviđaju:
„1. Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:
[…]
(b) se ukinu ili se osigura ukidanje nezakonito donesenih odluka, uključujući uklanjanje diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih ili financijskih specifikacija u pozivu na dostavu ponuda, dokumentaciji za nadmetanje ili bilo kojem drugom dokumentu vezanom uz postupak sklapanja ugovora;
(c) se osobama koje su pretrpjele štetu zbog kršenja dodijeli naknada štete.
2. Ovlasti navedene u stavku 1. i člancima 2.d i 2.e mogu se prenijeti na odvojena tijela nadležna za različite aspekte postupka pravne zaštite.
[…]
6. Države članice mogu predvidjeti da, kad je podnesen zahtjev za naknadu štete na temelju nezakonito donesene odluke, osporenu odluku mora najprije ukinuti tijelo koje ima potrebne ovlasti.”
Mađarsko pravo
6 Članak 108. stavak 3. közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Zakon br. CXXIX iz 2003. o javnoj nabavi, Magyar Közlöny 2003/157, u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi) određuje:
„Natjecatelj može izmijeniti svoj zahtjev za sudjelovanje najkasnije do isteka roka za podnošenje zahtjevâ za sudjelovanje.”
7 Članak 350. tog zakona predviđa:
„Podnošenje građanskopravnog zahtjeva u slučaju povredepravila o javnoj nabavi i dodjeli ugovora o javnoj nabavi moguće je pod uvjetom da su arbitražna komisija za javnu nabavu ili sud, u okviru sudskog nadzora odluke arbitražne komisije, konačno utvrdili povredu.”
8 Članak 351. navedenog zakona glasi kako slijedi:
„Ako ponuditelj zahtijeva od javnog naručitelja samo nadoknadu troškova nastalih u okviru pripreme ponude i sudjelovanja u postupku dodjele ugovora, za priznavanje takvog zahtjeva za naknadu štete dovoljno je da dokaže da je:
(a) javni naručitelj povrijedio odredbu pravila o javnoj nabavi i dodjeli ugovora o javnoj nabavi,
(b) imao stvarne izglede za dobivanje ugovora, i
(c) povreda imala negativan učinak na njegove izglede za dobivanje ugovora.”
9 Članak 339/A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Zakon br. III iz 1952. o građanskom postupku, u daljnjem tekstu: Zakonik o građanskom postupku), određuje:
„Ako zakonskom odredbom nije drukčije određeno, sud nadzire upravnu odluku na temelju pravnih pravila koja su bila na snazi u trenutku njezina donošenja i činjeničnih elemenata koji su postojali u to vrijeme.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
10 Javni naručitelj je 5. veljače 2005. objavio poziv za sudjelovanje u postupku javne nabave radova u iznosu koji premašuje prag predviđen pravom Unije, nakon pregovaračkog postupka s prethodnom objavom poziva na nadmetanje. U propisanom roku zaprimljeno je pet zahtjeva za sudjelovanje, od kojih je jedan bio zahtjev konzorcija HOLI (u daljnjem tekstu: Konzorcij), kojim upravlja Hochtief.
11 Javni naručitelj je 19. srpnja 2005. obavijestio Konzorcij da je njegov zahtjev za sudjelovanje nevaljan zbog sukoba interesa te da je odbijen. Ta odluka obrazložena je činjenicom da je Konzorcij kao voditelja projekta odredio stručnjaka koji je sudjelovao u pripremi poziva na nadmetanje na strani javnog naručitelja.
12 Közbeszerzési Döntőbizottság (arbitražna komisija za javnu nabavu, Mađarska, u daljnjem tekstu: arbitražna komisija) je odlukom od 12. rujna 2005. odbio tužbu koju je Konzorcij podnio protiv te odluke. Ta komisija smatrala je da se određivanje stručnjaka u zahtjevu za sudjelovanje ne može smatrati administrativnom pogreškom, kao što je tvrdio Hochtief. Kad bi potonja bila ovlaštena ispraviti tu pogrešku, to bi podrazumijevalo izmjenu zahtjeva za sudjelovanje, što je isključeno člankom 108. stavkom 3. Zakona o javnoj nabavi. Arbitražna komisija je također smatrala da javni naručitelj nije djelovao nezakonito kad je nastavio postupak samo s dva natjecatelja s obzirom na to da je člankom 130. stavkom 7. Zakona o javnoj nabavi predviđeno da je, ako određeni broj natjecatelja koji su podnijeli odgovarajući zahtjev za sudjelovanje ostane unutar određenog raspona, te natjecatelje potrebno pozvati na podnošenje ponuda.
13 Fővárosi Bíróság (Sud u Budimpešti, Mađarska) je presudom od 28. travnja 2006. odbio tužbu koju je Konzorcij podnio protiv odluke od 12. rujna 2005.
14 Fővárosi Ítélőtábla (Okružni žalbeni sud u Budimpešti, Mađarska) je, odlučujući o žalbi koju je Konzorcij podnio protiv presude od 28. travnja 2006., odlukom od 13. veljače 2008. Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku povodom kojeg je donesena presuda od 15. listopada 2009., Hochtief i Linde‑Kca‑Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627).
15 Europska komisija je tijekom te iste 2008. u okviru ispitivanja postupka javne nabave o kojem je riječ u glavnom postupku utvrdila da je javni naručitelj povrijedio pravila u području javne nabave, s jedne strane, time što je objavio obavijest o pregovaračkom postupku i, s druge strane, time što je isključio jednog od natjecatelja tijekom postupka predodabira a da mu nije, u skladu s presudom od 3. ožujka 2005., Fabricom (C‑21/03 i C‑34/03, EU:C:2005:127), dao mogućnost dokazivanja da sudjelovanje stručnjaka koji je određen kao voditelj projekta nije moglo narušiti tržišno natjecanje.
16 Nakon presude od 15. listopada 2009., Hochtief i Linde‑Kca‑Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627), Fővárosi Ítélőtábla (Okružni žalbeni sud u Budimpešti) je 20. siječnja 2010. donio presudu kojom je potvrdio presudu od 28. travnja 2006. On je osobito naveo da nije ispitao je li javni naručitelj, zaključivši da zahtjev za sudjelovanje Konzorcija nije usklađen, počinio povredu jer potonjem nije dao mogućnost obrane s obzirom na to da navedeni prigovor nije bio naveden u tužbi u prvostupanjskom postupku. Hochtief je tek u žalbenom postupku prvi put naveo da zabrana koja mu je naložena nerazmjerno ograničava njegovo pravo na podnošenje zahtjeva za sudjelovanje i podnošenje ponude, protivno članku 220. UEZ‑a, članku 6. Direktive Vijeća 93/37/EEZ od 14. lipnja 1993. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 1993., L 199, str. 54.) i sudskoj praksi Suda.
17 Presudom od 7. veljače 2011. Legfelsőbb Bíróság (raniji naziv Kúrije (Vrhovni sud)) potvrdio je presudu Fővárosi Ítélőtábla (Okružni žalbeni sud u Budimpešti) od 20. siječnja 2010.
18 Hochtief je 11. kolovoza 2011., na temelju Komisijinih utvrđenja, pokrenuo postupak revizije protiv iste presude Fővárosi Ítélőtábla (Okružni žalbeni sud u Budimpešti).
19 Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Upravni i radni sud u Budimpešti, Mađarska) je 6. lipnja 2013. donio rješenje o odbijanju revizije, koje je potvrđeno rješenjem Fővárosi Törvényszék (Sud u Budimpešti, Mađarska), koji je odlučivao u zadnjem stupnju.
20 I dalje se pozivajući na Komisijina utvrđenja, Hochtief je zatim podnio novu tužbu protiv javnog naručitelja za naknadu štete u iznosu od 24 043 685 mađarskih forinti (HUF) (oko 74 000 eura), koji odgovara troškovima koje je imao u okviru sudjelovanja u postupku javne nabave.
21 Budući da je ta tužba odbijena u prvostupanjskom i žalbenom postupku, Hochtief je podnio kasacijsku žalbu pred sudom koji je uputio zahtjev, pri čemu se, među ostalim, pozvao na povredu članka 2. stavka 1. Direktive 89/665 i članka 2. stavka 1. Direktive Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL 1992., L 76, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72.).
22 Sud koji je uputio zahtjev u biti navodi da iz Direktive 89/665 proizlazi da se ostvarivanje zahtjeva za naknadu štete može uvjetovati time da upravno tijelo ili sud prethodno ukinu pobijanuodluku (presuda od 26. studenoga 2015., MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, t. 35.), tako da se u načelu ne čini da se članku 2. navedene direktive protivi nacionalna zakonska odredba poput članka 350. Zakona o javnoj nabavi. Međutim, primjena te potonje odredbe, u vezi s ostalim odredbama Zakona o javnoj nabavi i Zakona o građanskom postupku, može dovesti do toga da neuspješni natjecatelj u pregovaračkom postupku javne nabave, poput Hochtiefa, ne može podnijeti tužbu za naknadu štete jer se ne može pozvati na odluku kojom je konačno utvrđena povreda pravila o javnoj nabavi. U tim okolnostima može biti opravdano bilo predvidjeti mogućnost podnošenja dokaza o takvoj povredi drugim sredstvima, bilo odbaciti unutarnje pravilo radi poštovanja načela djelotvornosti, bilo tumačiti to pravilo s obzirom na pravo Unije.
23 U tim je okolnostima Kúria (Vrhovni sud) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se pravu Unije nacionalni postupovni propis koji podnošenje građanskopravnog zahtjeva u slučaju povrede odredbe pravila o javnoj nabavi uvjetuje time da su arbitražna komisija za javnu nabavu ili sud, u okviru sudskog nadzora odluke [arbitražne komisije], konačno utvrdili navedenu povredu?
2. Može li se nacionalna odredba kojom se kao pretpostavka podnošenja tužbe za naknadu štete određuje da navedenu povredu konačno utvrde [arbitražna komisija] za javnu nabavu ili sud, u okviru sudskog nadzora odluke arbitražne komisije, zamijeniti drugom koja je u skladu s pravom Unije? Drugim riječima, može li oštećenik drugim sredstvima dokazati povredu?
3. U okviru spora za naknadu štete, protivi li se pravu Unije i, osobito, načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti, ili može li uzrokovati učinak protivan tom pravu i tim načelima, nacionalna postupovna odredba ako ona dopušta sudski nadzor upravne odluke samo na temelju pravnih argumenata navedenih u postupku pred arbitražnom komisijom, čak i ako se oštećenik, kao temelj povrede pravila koju navodi, može pozvati samo na nezakonitost svojeg isključenja koja se, u skladu sa sudskom praksom Suda, temelji na sukobu interesa, tako da ga se, u skladu s pravilima pregovaračkog postupka, iz postupka javne nabave isključuje iz drugog razloga zato što je došlo do izmjene u njegovu zahtjevu za sudjelovanje u postupku?”
O zahtjevu za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka
24 Hochtief je dopisima podnesenima Sudu 12. i 27. srpnja 2018. zahtijevao nalaganje ponovnog otvaranja usmenog dijela postupka na temelju članka 83. Poslovnika Suda.
25 U potporu svojem zahtjevu Hochtief uvodno ističe zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Székesfehérvári Törvényszék (Sud u Stolnom Biogradu, Mađarska), odlukom od 6. prosinca 2017., koju je Sud zaprimio 5. lipnja 2018. i upisao pod brojem C‑362/18. On u biti ističe da odgovor koji treba pružiti na pitanja postavljena u ovom predmetu ovisi o odgovoru koji će biti pružen na pitanja postavljena u predmetu C‑362/18 i da, radi osiguranja ujednačenosti sudske praske, strankama valja omogućiti da iznesu svoja stajališta o potonjem predmetu.
26 Hochtief smatra da je, kako bi Sud mogao odlučiti o ovom zahtjevu za prethodnu odluku, potrebno voditi računa o elementima o kojima se nije raspravljalo među strankama. On osobito želi podnijeti očitovanja o formalnoj izjavi agenta mađarske vlade na raspravi, u skladu s kojom je presuda od 15. listopada 2009., Hochtief i Linde‑Kca‑Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627), donesena tijekom postupka pred mađarskim sudovima, bila predmet presuda tih sudova. On smatra da je za odgovore na prva dva pitanja postavljena u okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku od odlučujuće važnosti odrediti kako su navedeni sudovi ocijenili navedenu presudu.
27 S tim u vezi valja podsjetiti da, u skladu s člankom 83. Poslovnika, Sud može u svakom trenutku, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti otvaranje ili ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, osobito ako smatra da stvar nije dovoljno razjašnjena ili ako stranka iznese, po zatvaranju ovog dijela postupka, novu činjenicu koja je takve prirode da ima odlučujući utjecaj na odluku Suda, ili pak ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se nije raspravljalo među strankama ili zainteresiranim osobama iz članka 23. Statuta Suda Europske unije.
28 U predmetnom slučaju Sud, saslušavši nezavisnog odvjetnika, smatra da raspolaže svim potrebnim informacijama za odlučivanje o zahtjevu za prethodnu odluku i da nije potrebno odgovoriti na njega oslanjajući se na argument o kojem se nije raspravljalo pred njim.
29 S jedne strane, suprotno onomu što tvrdi Hochtief, odgovor koji valja pružiti na pitanja postavljena u ovom predmetu ne ovisi o odgovoru koji će biti pružen na pitanja postavljena u predmetu C‑362/18. Naime, iako glavni postupci u ovom predmetu i predmetu C‑362/18 pripadaju sličnom kontekstu, ipak se pitanja postavljena u predmetu C‑362/18, koja se, kao što sam Hochtief ističe u svojem zahtjevu, poglavito odnose na odgovornost države članice za povredu prava Unije koja je pripisiva nacionalnom sudu koji odlučuje u zadnjem stupnju, razlikuju od onih postavljenih u ovom predmetu, koja se odnose na pretpostavke dopuštenosti tužbe za naknadu štete protiv javnog naručitelja.
30 S druge strane, nije očito da ovaj zahtjev za prethodnu odluku treba ispitati s obzirom na element o kojem se nije raspravljalo među strankama. Sud koji je uputio zahtjev u svojem zahtjevu za prethodnu odluku osobito je spomenuo presudu od 15. listopada 2009., Hochtief i Linde‑Kca‑Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627), koju je Hochtief naveo u potporu svojem zahtjevu za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, a stranke glavnog postupka i zainteresirane osobe iz članka 23. Statuta Suda Europske unije imale su priliku podnijeti pisana i usmena očitovanja s tim u vezi.
31 S obzirom na prethodna razmatranja, Sud smatra da nije potrebno odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka.
Prvo i drugo pitanje
32 Svojim prvim dvama pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. stavak 6. Direktive 89/665 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni postupovni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji mogućnost isticanja građanskopravnog zahtjeva u slučaju povrede pravila o javnoj nabavi i dodjeli ugovora o javnoj nabavi uvjetuje time da arbitražna komisija ili sud u okviru sudskog nadzora odluke te arbitražne komisije konačno utvrde povredu.
33 Kao prvo, valja podsjetiti da, u skladu s člankom 2. stavkom 6. Direktive 89/665, države članice mogu predvidjeti da, kad je podnesen zahtjev za naknadu štete na temelju nezakonito donesene odluke, osporenu odluku mora najprije ukinuti tijelo koje ima potrebne ovlasti.
34 Slijedom toga, iz teksta te iste odredbe slijedi da države članice u načelu imaju ovlast donijeti nacionalne postupovne odredbe poput članka 350. Zakona o javnoj nabavi, koji mogućnost isticanja građanskopravnog zahtjeva u slučaju povrede pravila o javnoj nabavi uvjetuje time da arbitražna komisija, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, ili sud u okviru sudskog nadzora odluke te arbitražne komisije, konačno utvrde povredu (vidjeti analogijom presudu od 26. studenoga 2015., MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, t. 36.).
35 Kao drugo, valja podsjetiti da, kao što je Sud više puta presudio, Direktiva 89/665 utvrđuje tek minimalne uvjete koji se moraju ispuniti u okviru postupaka pravne zaštite u nacionalnim pravnim porecima kako bi se osiguralo poštovanje pravila prava Unije u području javne nabave (vidjeti osobito presudu od 15. rujna 2016., Star Storage i dr., C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, t. 42. i navedenu sudsku praksu).
36 Tako članak 2. stavak 6. Direktive 89/665 samo previđa ovlast država članica da podnošenje tužbe za naknadu štete uvjetuju time da osporavanu odluku poništi tijelo koje ima potrebne ovlasti, a pritom ne sadržava nikakav navod o eventualnim uvjetima ili ograničenjima po potrebi koji su povezani s prenošenjem i provedbom te odredbe.
37 Kao što je to nezavisni odvjetnik u biti istaknuo u točki 39. svojega mišljenja, države članice i dalje mogu slobodno definirati uvjete primjene nacionalnih pravila koja prenose članak 2. stavak 6. Direktive 89/665 u njihovom pravnom poretku te po potrebi ograničenja, iznimke ili odstupanja koji su povezani s tom primjenom.
38 Kao što je Sud više puta presudio, točno je da su prilikom definiranja postupovnih pravila za pravna sredstva koja trebaju osigurati zaštitu prava koje pravo Unije dodjeljuje natjecateljima i ponuditeljima oštećenima odlukama javnih naručitelja države članice dužne osigurati da se ne ugrozi ni djelotvornost Direktive 89/665 ni prava koja pravo Unije dodjeljuje pojedincima (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Star Storage i dr., C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, t. 43. i 44.).
39 S tim u vezi Sud je presudio da ovlast koju državama članicama dodjeljuje članak 2. stavak 6. Direktive 89/665 nije neograničena i uvjetovana je djelotvornošću tužbe za poništenje koja prethodi bilo kakvoj tužbi za naknadu štete (vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2015., MedEval, C‑166/14, EU:C:2015:779, t. 36. do 44.). Države članice osobito moraju osigurati poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje sadržana u članku 47. prvom i drugom stavku Povelje Europske unije o temeljnim pravima (udaljnjem tekstu: Povelja)(vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Star Storage i dr., C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, t. 46.).
40 U predmetnom slučaju valja utvrditi da nacionalni postupovni propis koji mogućnost isticanja građanskopravnog zahtjeva u slučaju povrede pravila o javnoj nabavi i dodjeli ugovora o javnoj nabavi uvjetuje prethodnim konačnim utvrđenjem povrede ne lišava predmetnog ponuditelja prava na djelotvoran pravni lijek.
41 Slijedom toga, na prva dva pitanja treba odgovoriti tako da članak 2. stavak 6. Direktive 89/665 valja tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni postupovni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji mogućnost isticanja građanskopravnog zahtjeva u slučaju povrede pravila o javnoj nabavi i dodjeli ugovora o javnoj nabavi uvjetuje time da arbitražna komisija ili sud u okviru sudskog nadzora odluke te arbitražne komisije konačno utvrde povredu.
Treće pitanje
42 Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravo Unije tumačiti na način da mu se u kontekstu tužbe za naknadu štete protivi nacionalno postupovno pravilo koje sudski nadzor odluka arbitražne komisije koja je u prvom stupnju provela nadzor odluka koje su javni naručitelji donijeli u okviru provedbe postupaka javne nabave ograničava na ispitivanje samo razloga istaknutih pred tom komisijom.
43 Što se tiče glavnog predmeta, najprije valja istaknuti da, kao što proizlazi iz zahtjeva za prethodnu odluku, nacionalni sudovi nadležni za nadzor odluka arbitražne komisije koja je u prvom stupnju odlučivala o tužbi za poništenje odluka koje su javni naručitelji donijeli u okviru provedbe postupaka javne nabave moraju, na temelju članka 339/A Zakonika o građanskom postupku, odbaciti kao nedopušten svaki novi razlog koji nije istaknut pred navedenom komisijom.
44 Upravo je na temelju te odredbe Fővárosi Ítélőtábla (Okružni žalbeni sud u Budimpešti) odbio žalbu žalitelja u glavnom postupku protiv presude Fővárosi Bíróság (Sud u Budimpešti) o odbijanju tužbe protiv prvotne odluke arbitražne komisije. Na temelju te odredbe je i Legfelsőbb Bíróság (raniji naziv Vrhovnog suda) odbio kasacijsku žalbu žalitelja u glavnom postupkuprotiv presude Fővárosi Ítélőtábla (Okružni žalbeni sud u Budimpešti).
45 Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, zajednička primjena članka 339/A Zakonika o građanskom postupku i članka 350. Zakonika o javnoj nabavi ipak bi mogla imati učinak suprotan pravu Unije.
46 S tim u vezi, on ističe, oslanjajući se na točku 39. presude od 26. studenoga 2015., MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779), da se razina zahtjeva pravne sigurnosti u odnosu na pretpostavke dopuštenosti pravnog sredstva razlikuje prema tome je li riječ o pravnim sredstvima za naknadu štete ili pravnom sredstvu za proglašenje ugovora nevažećim. Naime, s obzirom na zahtjeve pravne sigurnosti koji moraju biti ispunjeni u ugovornim odnosima, opravdano je pravna sredstva čiji je cilj proglašenje nevažećima ugovora koje su sklopili javni naručitelji i odabrani ponuditelji formulirati usko. Suprotno tomu, budući da pravna sredstva za naknadu štete u načelu ni na koji način ne utječu na učinke već sklopljenih ugovora, bilo bi neopravdano podvrgnuti ih pravilima koja su stroga kao i ona koja se primjenjuju na pravna sredstva čiji su predmet samo postojanje ili izvršenje tih ugovora.
47 S tim u vezi, valja podsjetiti da je točno da je Sud u točkama 41. do 44. presude od 26. studenoga 2015., MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779), presudio da se načelo djelotvornosti protivi nacionalnom postupovnom režimu koji dopuštenost tužbi za naknadu štete podnesenih u okviru postupka javne nabave uvjetuje prethodnim utvrđenjem nezakonitosti predmetnog postupka javne nabave.
48 Međutim, važno je naglasiti da je Sud došao do takvog zaključka u vrlo specifičnom kontekstu kojem je bila svojstvena okolnost da je tužbu za prethodno utvrđivanje nezakonitosti postupka javne nabave, koja se temeljila na prethodnom neobjavljivanju obavijesti o nadmetanju, trebalo podnijeti u prekluzivnom šestomjesečnom roku koji je počinjao teći od dana koji je slijedio dodjeli predmetnog ugovora o javnoj nabavi, neovisno o tome je li oštećena osoba mogla znati da je ta odluka o dodjeli nezakonita. Naime, u tom kontekstu postojao je rizik da šestomjesečni rok ne omogući oštećenoj osobi prikupljanje informacija potrebnih za tužbu za utvrđivanje nezakonitosti predmetnog postupka javne nabave, što je tako spriječilo podnošenje te tužbe te je stoga moglo učiniti praktično nemogućim ili pretjerano otežanim ostvarivanje prava na podnošenje tužbe za naknadu štete.
49 Međutim, situacija o kojoj je riječ u glavnom predmetu jasno se razlikuje od one u predmetu u kojem je donesena presuda od 26. studenoga 2015., MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779).
50 Naime, valja istaknuti da, za razliku od pravila o prekluziji o kojem je bila riječ u predmetu u kojem je donesena presuda od 26. studenoga 2015., MedEval (C‑166/14, EU:C:2015:779), postupovno pravilo iz članka 339/A Zakonika o građanskom postupku, kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 47. do 49. svojega mišljenja, ne ugrožava pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje, zajamčeno člankom 47. prvim i drugim stavkom Povelje (vidjeti analogijom presudu od 26. rujna 2013., Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, t. 87.).
51 Osim toga, iako je točno da to nacionalno postupovno pravilo nameće strogu usklađenost razloga istaknutih pred arbitražnom komisijom i onih istaknutih pred sudovima koji su nadležni nadzirati odluke te komisije time što dakle isključuje svaku mogućnost da pojedinac podnese novi razlog tijekom postupka, ono ipak, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 49. svojega mišljenja, pridonosi očuvanju korisnog učinka Direktive 89/665, koji se, kao što je Sud već presudio, sastoji u osiguranju toga da se nezakonite odluke javnih naručitelja mogu učinkovito i što je hitnije moguće preispitati (vidjeti u tom smislu presudu od 15. rujna 2016., Star Storage i dr., C‑439/14 i C‑488/14, EU:C:2016:688, t. 43. i navedenu sudsku praksu).
52 S tim u vezi valja podsjetiti da je Sud presudio da načelo – u skladu s kojim je u građanskom postupku inicijativa na strankama, a koje podrazumijeva da je nacionalni sud obvezan držati se predmeta spora i svoju odluku temeljiti na činjenicama koje su mu podnesene te ne djelovati po službenoj dužnosti, osim iznimno i radi očuvanja javnog interesa – štiti prava obrane i osigurava dobro odvijanje postupka, osobito na način da se spriječi kašnjenje postupka zbog ocjene novih razloga (vidjeti u tom smislu presude od 14. prosinca 1995., van Schijndel i van Veen, C‑430/93 i C‑431/93, EU:C:1995:441, t. 20. i 21. i od 7. lipnja 2007., van der Weerd i dr., C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, t. 34. i 35.).
53 Kao što proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, u predmetnom slučaju Hochtief nije bio u nemogućnosti podnijeti tužbu za poništenje odluke javnog naručitelja o njegovu isključivanju iz postupka bilo arbitražnoj komisiji bilo zatim nacionalnim sudovima nadležnima za sudski nadzor odluke te komisije.
54 Ne može se smatrati ni da je Hochtief bio u nemogućnosti pravodobno istaknuti razlog koji se, u biti, temeljio na tome da nije mogao podnijeti dokaz da, u predmetnom slučaju, sudjelovanje stručnjaka koji je određen kao voditelj projekta i koji je sudjelovao u pripremi poziva na nadmetanje na strani javnog naručitelja nije moglo narušiti tržišno natjecanje, u skladu s rasuđivanjem koje proizlazi iz točaka 33. do 36. presude od 3. ožujka 2005., Fabricom (C‑21/03 i C‑34/03, EU:C:2005:127).
55 Naime, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, tumačenje koje taj sud daje pravnom pravilu prava Unije, u izvršavanju nadležnosti koju mu povjerava članak 267. UFEU‑a, objašnjava i precizira značenje i doseg tog pravnog pravila, onako kako ono treba ili je trebalo biti shvaćeno i primijenjeno od stupanja na snagu (vidjeti osobito presude od 27. ožujka 1980., Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100, t. 16. i od 13. siječnja 2004., Kühne & Heitz, C‑453/00, EU:C:2004:17, t. 21.).
56 Iz toga slijedi da je, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, ponuditelj poput Hochtiefa mogao istaknuti prigovor koji se temeljio na tome da nije mogao dokazati da činjenica da je kao voditelja projekta odredio stručnjaka koji je sudjelovao u pripremi poziva na nadmetanje na strani javnog naručitelja nije mogla narušiti tržišno natjecanje, čak i kad s tim u vezi ne postoji nikakva relevantna sudska praksa Suda.
57 Osim toga, iako je točno da je presuda od 3. ožujka 2005., Fabricom (C‑21/03 i C‑34/03, EU:C:2005:127), bila dostupna na mađarskom jeziku nakon što je Hochtief podnio svoju tužbu arbitražnoj komisiji i tužbu protiv odluke te komisije nacionalnom prvostupanjskom sudu, na temelju same te okolnosti ipak se ne može zaključiti da je njemu bilo apsolutno nemoguće istaknuti takav prigovor.
58 Iz prethodno navedenog proizlazi da se pravo Unije, a osobito članak 1. stavke 1. i 3. Direktive 89/665, s obzirom na članak 47. Povelje, treba tumačiti na način da im se, u kontekstu tužbe za naknadu štete ne protivi nacionalno postupovno pravilo, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koje sudski nadzor odluka arbitražne komisije koja je u prvom stupnju provela nadzor odluka koje su javni naručitelji donijeli u okviru provedbe postupaka javne nabave ograničava na ispitivanje samo razloga istaknutih pred tom komisijom.
Troškovi
59 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1. Članak 2. stavak 6. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, kako je izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014., valja tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni postupovni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koji mogućnost isticanja građanskopravnog zahtjeva u slučaju povrede pravila o javnoj nabavi i dodjeli ugovora o javnoj nabavi uvjetuje time da arbitražna komisija ili sud u okviru sudskog nadzora odluke te arbitražne komisije konačno utvrde povredu.
2. Pravo Unije, a osobito članak 1. stavke 1. i 3. Direktive 89/665, kako je izmijenjena Direktivom 2014/23, s obzirom na članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da im se u kontekstu tužbe za naknadu štete ne protivi nacionalno postupovno pravilo, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, koje sudski nadzor odluka arbitražne komisije koja je u prvom stupnju provela nadzor odluka koje su javni naručitelji donijeli u okviru provedbe postupaka javne nabave ograničava na ispitivanje samo razloga istaknutih pred tom komisijom.
Potpisi