DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 16 september 2015 (*)
”Fördragsbrott – Förordning (EG) nr 883/2004 – Artikel 7 – Förmån vid ålderdom – Jultillägg – Krav på bosättning”
I mål C‑361/13,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF, som väckts den 26 juni 2013,
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Tokár, D. Martin och F. Schatz, samtliga i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Slovakien, företrädd av B. Ricziová, i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden A. Tizzano samt domarna S. Rodin, A. Borg Barthet, E. Levits (referent) och M. Berger,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska fastställa att Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 45 FEUF och 48 FEUF samt artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, s. 1, rättelse i EUT L 200, s. 1, och EUT L 201, 2005, s. 47), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, s. 43) (nedan kallad förordning nr 883/2004), genom att inte bevilja förmånstagare som är bosatta i en annan medlemsstat än Republiken Slovakien det jultillägg som föreskrivs i lag nr 592/2006 om jultillägg till förmån för vissa pensionstagare och om tillägg till vissa lagar, i dess senast ändrade lydelse (nedan kallad lag nr 592/2006).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
2 Skäl 16 i förordning nr 883/2004 har följande lydelse:
”Inom gemenskapen är det i princip inte berättigat att göra rättigheter som rör social trygghet avhängiga av de berörda personernas bosättningsort. I särskilda fall, i synnerhet när det gäller de särskilda förmåner som är knutna till den berörda personens ekonomiska och sociala situation, bör dock bosättningsorten kunna beaktas.”
3 Skäl 37 i denna förordning har följande lydelse:
”Såsom domstolen vid flera tillfällen har förklarat, måste bestämmelser som avviker från principen om att socialförsäkringsförmåner kan exporteras tolkas strikt. Detta innebär att de endast kan tillämpas på förmåner som uppfyller särskilda villkor. Därav följer att kapitel 9 i avdelning III i denna förordning endast kan tillämpas på förmåner som är både särskilda och icke-avgiftsfinansierade och förtecknade i bilaga X till denna förordning.”
4 I artikel 1 w i förordning nr 883/2004 föreskrivs följande:
”I denna förordning används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
...
w) pension: omfattar inte endast pensioner utan även engångsbelopp som kan ersätta pensioner, utbetalningar i form av ersättning för avgifter samt, om inget annat föreskrivs i bestämmelserna i avdelning III, uppräkningar eller tilläggsbidrag.”
5 I artikel 3 i nämnda förordning, som har rubriken ”Sakområden”, föreskrivs följande:
”1. Denna förordning skall tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör
...
d) förmåner vid ålderdom,
...
2. Om inte annat föreskrivs i bilaga XI skall denna förordning tillämpas på alla allmänna och särskilda system för social trygghet, oavsett om de är avgiftsfinansierade eller inte, och system där en arbetsgivares eller en redares skyldigheter regleras.
3. Denna förordning skall också tillämpas på de särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner som omfattas av artikel 70.
...
5. Denna förordning ska inte tillämpas på
a) socialhjälp och medicinsk hjälp,
...”
6 I artikel 7 i förordning nr 883/2004, som har rubriken ”Upphävande av krav på bosättning”, föreskrivs följande:
”Om annat inte föreskrivs i denna förordning, skall kontantförmåner enligt en eller flera medlemsstaters lagstiftning eller enligt denna förordning inte minskas, ändras, hållas inne, dras in eller förverkas med anledning av att mottagaren eller dennes familjemedlemmar är bosatta i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen är belägen.”
Slovakisk rätt
7 I artikel 1 i lag nr 592/2006 föreskrivs följande:
1) Om inte något annat föreskrivs i denna lag ska socialförsäkringsmyndigheten utbetala ett jultillägg, vilket utgör en social förmån från staten, till den som uppbär ålderspension, förtida ålderspension, pension vid invaliditet, socialpension, änkepension eller barnpension med stöd av särskilda bestämmelser och som har rätt till utbetalning av nämnda pension i december under innevarande kalenderår samt är bosatt i Republiken Slovakien, i den mån som den pension som utbetalas i december under innevarande kalenderår inte överstiger 60 procent av föregående kalenderårs genomsnittliga månadslön i Republiken Slovakien enligt uppgift från den nationella statistikbyrån.
2) Till den som uppbär pension, pension vid invaliditet, änkepension eller barnpension från militären eller poliskåren med stöd av särskilda bestämmelser och vars pension först betecknades ålderspension, pension vid invaliditet, pension vid partiell invaliditet, anciennitetspension, änkepension eller barnpension, vilken beviljades med stöd av allmänna socialförsäkringsbestämmelser, vilka var i kraft till den 30 april 1998 och som blev försäkringsförmåner från militären eller poliskåren med stöd av de bestämmelser som är i kraft sedan den 1 maj 1998, eller som var i kraft till den 30 juni 2002 och som blev försäkringsförmåner från militären eller poliskåren med stöd av särskilda bestämmelser, och den som uppbär änkepension eller barnpension från militären eller poliskåren som överförts efter det att en person som uppbar omklassificerad ålderspension, pension vid invaliditet, pension vid partiell invaliditet eller anciennitetspension har avlidit, och som har rätt till utbetalning av nämnda pension i december under innevarande kalenderår samt är bosatt i Republiken Slovakien, ska socialförsäkringsavdelningen vid inrikesministeriet, justitieministeriet, underrättelsetjänsten, det nationella säkerhetskontoret, ministeriet med ansvar för transport-, post- och telekommunikationsfrågor, finansministeriet och militärens kontor för social säkerhet (nedan kallade myndigheterna) utbetala ett jultillägg, vilket utgör en social förmån från staten, i den mån som den pension som utbetalas i december under innevarande kalenderår inte överstiger det belopp som har beräknats i enlighet med punkt 1.
...
5) Den som uppbär ålderspension eller pension vid invaliditet och som samtidigt uppbär socialpension kan bara beviljas det jultillägg som avses i punkt 1 vid ett tillfälle, i den mån som det sammanlagda beloppet av den utbetalada ålderspensionen och socialpensionen, eller pensionen vid invaliditet och socialpensionen, i december under innevarande kalenderår inte överstiger det belopp som har beräknats i enlighet med punkt 1. Jultillägg utbetalas till den som uppbär sådan ålderspension, förtida ålderspension, pension vid invaliditet, socialpension, pension från militären eller poliskåren eller pension vid invaliditet från militären eller poliskåren som avses i punkterna 1–3, och som samtidigt uppbär änkepension, barnpension, änkepension från militären eller poliskåren eller barnpension från militären eller poliskåren, i den mån som det sammanlagda beloppet av de utbetalade pensionerna i december under innevarande kalenderår inte överstiger det belopp som har beräknats i enlighet med punkt 1. Om den som uppbär en sådan pension som avses i punkterna 1–3 samtidigt uppbär pension från socialförsäkringsmyndigheten och myndigheterna och i den mån som det sammanlagda beloppet av den pension som utbetalas i december under innevarande kalenderår inte överstiger det belopp som har beräknats i enlighet med punkt 1, ska jultillägget läggas till den pension som uppgår till högst belopp.
...
8) Jultilläggets storlek
a) jultillägget uppgår till 66,39 euro om pensionsbeloppet eller de sammanlagda pensionsbeloppen understiger eller motsvarar minimiinkomsten för en myndig person enligt de särskilda bestämmelser som är i kraft ...,
b) jultillägget beräknas enligt den formel som anges i bilagan om pensionsbeloppet eller de sammanlagda pensionsbeloppen överstiger minimiinkomsten för en myndig person enligt de särskilda bestämmelser som är i kraft.”
8 Enligt den formel som återfinns i bilagan till lag nr 592/2006 ska jultillägget minskas gradvis om pensionsbeloppet eller de sammanlagda pensionsbeloppen överstiger minimiinkomsten för en myndig person.
Det administrativa förfarandet
9 Efter att ha mottagit ett klagomål från flera slovakiska pensionärer och efter att ha varit i kontakt med Republiken Slovakien i detta ärende, riktade kommissionen den 28 februari 2012 en formell underrättelse till nämnda medlemsstat och gjorde gällande att det jultillägg som avses i lag nr 592/2006 skulle anses utgöra en ”förmån” i den mening som avses i förordning nr 883/2004. Av detta följde att utbetalningen av jultillägget, i enlighet med artikel 7 i denna förordning, inte kunde göras beroende av mottagarens bosättningsort.
10 Republiken Slovakien besvarade den formella underrättelsen genom en skrivelse av den 17 april 2012 i vilken medlemsstaten anförde att jultillägget är en särskild social förmån som utbetalas av staten och som har de egenskaper som utmärker de särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner som avses i artikel 70 i förordning nr 883/2004. Den lagstiftning som reglerar jultillägget strider således, enligt Republiken Slovakien, varken mot nämnda förordning eller mot artiklarna 45 FEUF och 48 FEUF.
11 Kommissionen lät sig inte övertygas av Republiken Slovakiens resonemang och utfärdade den 22 november 2012 ett motiverat yttrande i vilket nämnda medlemsstat anmodades att vidta de nödvändiga åtgärderna för att följa yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma. I yttrandet anförde kommissionen att jultillägget skulle anses utgöra en ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i förordning nr 883/2004, och inte en ”särskild icke-avgiftsfinansierad kontantförmån” i den mening som avses i artikel 70.2 i nämnda förordning. Republiken Slovakien var därför enligt kommissionen skyldig att utbetala detta bidrag även till förmånstagare som inte är bosatta i Slovakien.
12 Republiken Slovakien besvarade det motiverade yttrandet genom en skrivelse av den 16 januari 2013, i vilken medlemsstaten gjorde gällande att jultillägget utgör socialhjälp som inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004.
13 Republiken Slovakiens resonemang övertygade inte kommissionen som beslutade att väcka förevarande talan.
Prövning av talan
Avgränsning av föremålet för talan
Parternas argument
14 Republiken Slovakien har för det första gjort gällande, såväl i svaromålet som i dupliken, att i den mån som kommissionens talan grundar sig på antagandet att jultillägget utgör en ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004, kan talan inte avse beslutet att detta tillägg inte ska betalas till personer som uppbär pension vilken ska täcka andra risker än inkomstbortfall på grund av ålder, såsom pension vid invaliditet, änkepension, barnpension eller socialpension, och som inte är bosatta i Slovakien.
15 Republiken Slovakien anser följaktligen att kommissionen, genom sin talan, endast har klandrat medlemsstaten för beslutet att inte betala ut jultillägget till personer som uppbär ålderspension, förtida ålderspension eller pension från militären eller poliskåren och som inte är bosatta i Slovakien.
16 Kommissionen har inte inkommit med något yttrande i detta avseende.
17 Republiken Slovakien har för det andra gjort gällande att talan inte kan tas upp till sakprövning vad avser det påstådda åsidosättandet av artiklarna 45 FEUF och 48 FEUF. Ansökan innehåller nämligen inte, med avseende på det påstådda åsidosättandet av nämnda artiklar, den motivering som krävs enligt artikel 120 c i domstolens rättegångsregler.
18 Kommissionen har i detta avseende i repliken anfört att artiklarna 45 FEUF och 48 FEUF samt förordning nr 883/2004 utgör en enda rättslig ram, vilken bedömts vara tillämplig i förevarande fall. Republiken Slovakien har, genom att inte utbetala jultillägget till pensionstagare som inte är bosatta i Slovakien, åsidosatt förordning nr 883/2004, den i artikel 48 FEUF angivna principen om att förmåner får medföras utomlands och rätten till fri rörlighet för personer inom unionen enligt artikel 45 FEUF.
Domstolens bedömning
19 För att domstolen ska kunna bedöma de följder, som kommissionens antagande att jultillägget utgör en förmån vid ålderdom, får med beaktande av den grupp personer som mottar nämnda tillägg, är det inledningsvis nödvändigt att fastställa vilken slags förmån som jultillägget utgör enligt förordning nr 883/2004, särskilt artikel 3.1 d häri, såsom den tolkats av domstolen.
20 Det rör sig här om en sakfråga och den ska därför tas upp vid prövningen av talan i sak.
21 Domstolen erinrar därefter om att det följer av artikel 120 c i domstolens rättegångsregler och av rättspraxis angående denna bestämmelse att en ansökan ska innehålla uppgifter om saken i målet, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att domstolen kan utöva sin kontroll. Av detta följer att de väsentliga faktiska och rättsliga omständigheter på vilka talan grundas på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan och att yrkandena i ansökan ska vara tydligt utformade för att undvika att domstolen dömer utöver vad som har yrkats (ultra petita) och för att förhindra att en anmärkning inte blir prövad (se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Republiken Tjeckien, C‑343/08, EU:C:2010:14, punkt 26 och där angiven rättspraxis, och domen kommissionen/Spanien, C‑360/11, EU:C:2013:17, punkt 26).
22 Domstolen konstaterar emellertid att kommissionen i och för sig i sin ansökan har angett att artikel 7 i förordning nr 883/2004, vilken Republiken Slovakien påstås ha åsidosatt, ska tolkas mot bakgrund av artikel 48 FEUF. Ansökan innehåller emellertid inte något resonemang som specifikt avser anmärkningarna om det påstådda åsidosättandet av artiklarna 45 FEUF och 48 FEUF.
23 Under dessa omständigheter kan anmärkningarna om ett åsidosättande av artiklarna 45 FEUF och 48 FEUF inte tas upp till sakprövning. Domstolen ska därför pröva kommissionens talan endast utifrån artikel 7 i förordning nr 883/2004.
Prövning i sak
Parternas argument
24 Kommissionen har anfört att jultillägget utgör en ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004, och att det därför även ska utbetalas till pensionstagare som inte är bosatta i Slovakien. Republiken Slovakien har åsidosatt artikel 7 i förordning nr 883/2004 genom att föreskriva att endast pensionstagare som är bosatta i Slovakien kan uppbära detta tillägg.
25 Kommissionen har gjort gällande att jultillägget uppfyller de båda villkor som domstolen har definierat i sin rättspraxis och som ska vara uppfyllda för att en viss förmån ska kunna anses utgöra en social trygghetsförmån som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004.
26 För det första beviljas jultillägget på grundval av en situation som definieras i lag, utan att någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov görs. Jultillägget beviljas nämligen alla personer som uppfyller de villkor som föreskrivs i den nationella lagstiftningen; närmare bestämt ska personen uppbära någon av de pensioner som definieras i lagen och ha en inkomst som, med beaktande av de pensioner som utbetalades i december under innevarande kalenderår, inte överstiger 60 procent av den genomsnittliga månadslönen i Slovakien. Dessa villkor är allmänna och tvingande och medger varken individuell behandling eller skönsmässig bedömning från de slovakiska myndigheternas sida.
27 För det andra är jultillägget hänförligt till de riskkategorier som avses i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004. Konkret anges i artikel 3.1 d i denna förordning att förmåner vid ålderdom omfattas av det materiella tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004. Detta tillämpningsområde motsvarar tillämpningsområdet för lag nr 592/2006, enligt vilken jultillägget ska beviljas personer som uppbär ålderspension eller förtida ålderspension, pension vid invaliditet, änkepension, barnpension eller socialpension.
28 Den omständigheten att jultillägget inte ensamt täcker mottagarens grundläggande behov hindrar inte heller att tillägget ska anses utgöra ”förmån vid ålderdom”, då det utgör en uppräkning av pensionstagarnas inkomster i den mening som avses i artikel 1 w i förordning nr 883/2004.
29 Syftet med jultillägget är att öka pensionstagarens inkomster, vilket bekräftas av att tillägget klassificerats bland de förmåner för ålderdom som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004 och bland de förmåner som bland annat regleras i artikel 7 i denna förordning.
30 Det saknar i detta avseende betydelse att jultillägget inte finansieras på samma sätt som själva pensionen. Ett sådant krav skulle nämligen strida mot artikel 3.2 i förordning nr 883/2004 och avsevärt försvaga förordningens ändamålsenliga verkan, och det kan inte heller härledas ur domen Noteboom (C‑101/04, EU:C:2005:51, punkt 27) då användningen av adverbet ”dessutom” för att ange lämpligt finansieringssätt för de berörda förmånerna visar att denna omständighet inte var absolut nödvändig för domstolens resonemang.
31 Den omständigheten att det i det mål som avgjordes genom domen Noteboom (C‑101/04, EU:C:2005:51) rörde sig om en avgiftsfinansierad förmån som betalades ut till alla pensionstagare gör inte nämnda dom mindre relevant för förevarande mål. Den omständigheten att jultillägget endast betalas ut till en viss grupp pensionstagare är endast av intresse om tillhörigheten till denna grupp beror på en individuell och skönsmässig bedömning, vilket inte är fallet. Tillägget betalas nämligen ut till alla personer som uppfyller de lagstadgade villkoren.
32 I egenskap av förmån vid ålderdom omfattas jultillägget således av artikel 7 i förordning nr 883/2004. Denna artikel, vilken ska tolkas mot bakgrund av artikel 48 FEUF, förpliktar medlemsstaterna att se till att förmåner som omfattas av förordningens tillämpningsområde inte ”minskas, ändras, hålls inne, dras in eller förverkas med anledning av att mottagaren eller dennes familjemedlemmar är bosatta i en annan medlemsstat än den där institutionen med ansvar för betalningen är belägen”. Av nämnda artikel följer att undantag från denna regel måste föreskrivas i förordningen. Republiken Slovakien kan således inte neka personer som inte är bosatta i Slovakien ett jultillägg då varken förordning nr 883/2004 eller någon annan unionsbestämmelse erbjuder medlemssaten denna möjlighet.
33 Kommissionen har slutligen gjort gällande att jultillägget inte utgör en ”särskild icke-avgiftsfinansierad kontantförmån” i den mening som avses i artikel 70.2 i förordning nr 883/2004, eftersom det rör sig om en ”förmån” i den mening som avses i artikel 3.1 i denna förordning.
34 I likhet med kommissionen anser Republiken Slovakien att jultillägget inte utgör någon “särskild icke-avgiftsfinansierad kontantförmån” i den mening som avses i artiklarna 3.3 och 70 i förordning nr 883/2004.
35 Till skillnad från kommissionen anser emellertid Republiken Slovakien att jultillägget inte omfattas av förordning nr 883/2004, eftersom det uppfyller villkoren för att kvalificeras som ”socialt stöd”, vilket uttryckligen undantas från tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004.
36 Jultillägget har nämligen inte bara till syfte att öka förmånstagarnas inkomster, utan även att underlätta den svåra sociala situation som förmånstagare med små inkomster befinner sig i genom att hänsyn tas till storleken på förmånstagarnas inkomster. I egenskap av särskild social förmån vilken inte systematiskt finansieras med hjälp av statsbudgeten, kan detta tillägg anses utgöra en solidarisk gest från samhällets sida riktad till en grupp förmånstagare med små inkomster, vilken ska garantera denna grupp en minimiinkomst under en period då de sociala och ekonomiska följderna av deras små inkomster kan bli kännbara.
37 Vid beviljandet och beräkningen av jultilläggets storlek beaktas förmånstagarens personliga förhållanden då tillägget endast beviljas personer vars samtliga bidrag inte överstiger 60 procent av den genomsnittliga månadslönen i Slovakien, och tillägget minskas gradvis för det fall summan av förmånstagarnas förmåner överstiger minimiinkomsten för en myndig person i denna medlemsstat.
38 Med beaktande av att tillägget bara betalas ut vid ett tillfälle och att det rör sig om en liten summa, skulle en mer ingående prövning av varje mottagares personliga förhållanden, inklusive fastställande av dennes exakta tillgångar och andra inkomster, utgöra en oproportionerlig administrativ börda för den socialförsäkringsmyndighet som betalar ut jultillägget.
39 Beviljandet av jultillägget och dess storlek är oberoende av anställningsperioder och den tid under vilken förmånstagaren varit ansluten till pensionssystemet eller erlagt avgifter. Trots att det inte i sig har avgörande betydelse för bedömningen av om det rör sig om en social trygghetsförmån eller ej, talar den omständigheten att jultillägget är icke avgiftsfinansierat, betraktad tillsammans med syftet med och villkoren för beviljande, för att tillägget utgör socialt stöd.
40 Slutligen uppfyller jultillägget inte något av de båda villkoren för att kunna kvalificeras som ”social trygghetsförmån” som omfattas av förordning no 883/2004, eftersom förmånstagare inte har någon lagstadgad rätt till detta tillägg och eftersom det inte heller är hänförligt till någon av de kategorier av risker som avses i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004.
41 Vad avser det sistnämnda argumentet har Republiken Slovakien gjort gällande att jultillägget varken är en ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004 eller en sådan ”pension” som avses i artikel 1 w i förordningen. Bara det faktum att det rör sig om en liten summa som bara betalas ut vid ett tillfälle visar att syftet med tillägget inte är att säkerställa att personer, vilka har lämnat sin anställning efter att ha uppnått pensionsålder, har tillräckliga tillgångar för att täcka sina försörjningsbehov.
42 Jultillägget motsvarar inte heller någon annan sådan särskild förmån som räknas upp i artikel 1 w i förordning nr 883/2004, vilken ska kvalificeras som ”pension”, eller ett tilläggsbidrag, då jultillägget inte finansieras genom avgifter utan direkt av medlemsstaten helt och hållet oberoende av om försäkringsavgifter har betalats in för andra förmåner som betalas ut av socialförsäkringskontoret.
43 I alla händelser är beslutet om att den ifrågavarande förmånen inte kan medföras utomlands inte godtyckligt, utan det grundar sig på omständigheterna i den specifika situationen i Slovakien. Dessa omständigheter återspeglas i villkoren för beviljande av jultillägg och i beräkningen av tilläggets storlek med beaktande av den genomsnittliga lönen och minimiinkomsten i Slovakien. Om en sådan förmån kunde medföras utomlands, skulle det gå stick i stäv med kopplingen till den sociala situationen i medlemsstaten.
Domstolens bedömning
44 Enligt fast rättspraxis har kommissionen i mål om fördragsbrott bevisbördan för det påstådda fördragsbrottet. Kommissionen ska förse domstolen med de uppgifter som den behöver för att kunna kontrollera huruvida fördragsbrott föreligger. Kommissionen får därvidlag inte stödja sig på någon presumtion (se, bland annat, dom kommissionen/Nederländerna, 96/81, EU:C:1982:192, punkt 6, dom kommissionen/Spanien, C‑404/00, EU:C:2003:373, punkt 26, dom kommissionen/Italien, C‑135/05, EU:C:2007:250, punkt 26, och dom kommissionen/Grekland, C‑305/06, EU:C:2008:486, punkt 41).
45 För att domstolen ska kunna bedöma huruvida förevarande talan är välgrundad är det nödvändigt att det fastställs huruvida jultillägget utgör en ”social trygghetsförmån” i den mening som avses i förordning nr 883/2004, på vilken bestämmelsen om upphävande av kravet på bosättning i artikel 7 i denna förordning är tillämplig.
46 Distinktionen mellan de förmåner som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 883/2004 och de förmåner som faller utanför detta tillämpningsområde grundas huvudsakligen på varje förmåns kännetecken, bland annat dess syfte och villkor för beviljande, och inte på om förmånen kvalificeras som en social trygghetsförmån eller inte i nationell lagstiftning (dom Molenaar, C‑160/96, EU:C:1998:84, punkt 19).
47 Enligt fast rättspraxis kan en förmån anses vara en social trygghetsförmån om den beviljas förmånstagare, utan någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov, på grundval av en situation som definieras i lag och om den hänför sig till någon av de risker som uttryckligen anges i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 (se, bland annat, domen da Silva Martins, C‑388/09, EU:C:2011:439, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
48 Av bestämmelserna om jultillägg följer först och främst att jultillägget beviljas personer som uppbär någon av de pensioner som räknas upp i artikel 1.1 och 1.2 i lag nr 592/2006, som har rätt till utbetalning av nämnda pension i december under det ifrågavarande kalenderåret, som är bosatta i Slovakien och vilkas inkomster från lagstadgad pension understiger eller motsvarar 60 procent av den genomsnittliga månadslönen i Slovakien under referensperioden.
49 I artikel 1.5 i lag nr 592/2006 anges under vilka villkor som personer vilka uppbär flera av de pensioner som avses i artikel 1.1, 1.2 och 1.3 kan komma i åtnjutande av jultillägget.
50 Slutligen innehåller artikel 1.8 i lag nr 592/2006 samt bilagan till denna lag regler för hur tilläggets storlek ska beräknas.
51 Av detta följer, vad avser det första villkoret för beviljande av förmånen utan någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov, att beviljandet av jultillägg är underkastat de villkor som, på ett uttömmande sätt, räknas upp i artikel 1 i lag nr 592/2006, utan att behöriga myndigheter förfogar över något bedömningsutrymme vid beviljandet.
52 Det är visserligen riktigt att jultillägget beviljas och nekas, samt att storleken av detsamma beräknas, med beaktande av storleken på mottagarens inkomster från pension. Likväl rör det sig om ett objektivt, i lag definierat kriterium som ger rätt till detta tillägg utan att den behöriga myndigheten kan beakta andra personliga omständigheter. Jultillägget beviljas således inte på grundval av någon individuell bedömning av sökandens personliga behov, vilket är utmärkande för socialhjälp (se, för ett liknande resonemang, dom Hughes, C‑78/91, EU:C:1992:331, punkt 17, dom Acciardi, C‑66/92, EU:C:1993:341, punkt 15, och dom De Cuyper, C‑406/04, EU:C:2006:491, punkt 23).
53 Vad avser det andra villkoret ska det erinras om att jultillägget enligt kommissionen utgör en ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004, som tar sig uttryck i en uppräkning av pensionstagarnas inkomster i den mening som avses i artikel 1 w i denna förordning.
54 I enlighet med den rättspraxis som återges i punkt 46 ovan är det således – för att fastställa huruvida jultillägget kan kvalificeras som en ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004 – nödvändigt att bedöma tilläggets kännetecken, bland annat dess syfte och villkor för beviljande.
55 I detta avseende bör det påpekas att de förmåner vid ålderdom som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004 huvudsakligen utmärks av att de syftar till att tillförsäkra personer, som lämnar sin anställning då de uppnått en viss ålder och som inte längre är skyldiga att stå till arbetsmarknadens förfogande, medel för deras försörjning (se domen Valentini, 171/82, EU:C:1983:189, punkt 14).
56 Domstolen har dessutom fastställt att ett bidrag som uteslutande betalas ut till personer som uppbär ålderspension och/eller efterlevandepension, vilket har samma finansieringskällor som ålders- och efterlevandepensionen och som utbetalas jämte ålderspensionen, kan kvalificeras som ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004, vilken betalas ut som ett extra bidrag, vilket ger förmånstagarna möjlighet att försörja sig genom att de garanteras ett ekonomiskt komplement vilket eventuellt gör det möjligt för dem att resa på semester (dom Noteboom, C‑101/04, EU:C:2005:51, punkterna 25–29).
57 I förevarande fall konstaterar domstolen att jultillägget inte uteslutande betalas ut till personer som uppbär ålderspension, förtida ålderspension eller pension från militären eller poliskåren. Bland förmånstagarna ingår även personer som uppbär andra slags pensioner, bland annat pension vid invaliditet, socialpension, änkepension och barnpension.
58 Kommissionen har emellertid inte angett varför den, med hänsyn till den vittgående definitionen av den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet, anser att jultillägget ska kvalificeras som ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004.
59 Det framgår av de handlingar som har ingetts till domstolen att jultillägget ska utgöra ett ekonomiskt komplement för personer som uppbär dessa lagstadgade pensioner och vilkas inkomster inte överskrider en i lag definierad gräns.
60 I den mån som jultillägget utbetalas till personer som uppbär ålderspension eller pension som kan likställas med sådan pension, kompletterar detta tillägg inkomsterna för personer som uppnått en viss ålder. Därmed sagt kan syftet med jultillägget emellertid inte enbart anses bero på vilket slags pension som det syftar till att komplettera.
61 För det första har det ekonomiska tillskottet i form av jultillägget, såsom Republiken Slovakien har gjort gällande, till syfte att underlätta den svåra sociala situation som personer med små inkomster befinner sig i under en period då de sociala och ekonomiska följderna av deras små inkomster kan bli kännbara. För det andra följer syftet med jultillägget även av reglerna i artikel 1.5 i lag nr 592/2006 om uppbärande av detta tillägg när mottagare uppbär flera pensioner. Av denna bestämmelse följer i sak att personer som uppbär flera lagstadgade pensioner bara beviljas jultillägget vid ett tillfälle, i den mån som summan av pensionerna inte överstiger en angiven gräns.
62 Domstolen konstaterar följaktligen att kommissionen inte har visat att jultilläggets kännetecken gör det möjligt att anse att jultillägget ska kvalificeras som ”förmån vid ålderdom” i den mening som avses i artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004.
63 Kommissionens talan ska således ogillas.
Rättegångskostnader
64 Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Slovakien har yrkat att kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Slovakiens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Talan ogillas.
2) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Underskrifter