CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL

MELCHIOR WATHELET

prezentate la 4 octombrie 2018(1)

Cauza C‑493/17

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

Hans-Olaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von Eben-Worlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

Karl-Heinz Hauptmann,

Stefan Städter,

Markus C. Kerber

[cerere de decizie preliminară formulată de Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală, Germania)]

„Trimitere preliminară – Politica economică și monetară – Decizia (UE) 2015/774 a Băncii Centrale Europene (BCE) – Program de achiziționare de active din sectorul public de pe piețele secundare – Validitate – Articolele 119 și 127 TFUE – Atribuțiile BCE și ale Sistemului European al Băncilor Centrale – Menținerea stabilității prețurilor – Proporționalitate – Articolul 123 TFUE – Interdicția de finanțare monetară a statelor membre din zona euro”

Cuprins

I. Introducere

II. Cadrul juridic

A. Tratatul FUE

B. Protocolul privind SEBC și BCE

C. Decizia 2015/774

1. Textul consolidat al Deciziei 2015/774

2. Considerentele Deciziei 2015/774 și ale deciziilor care au modificato

a) Considerentele Deciziei 2015/774

b) Considerentele Deciziei 2015/2101

c) Considerentele Deciziei 2015/2464

d) Considerentele Deciziei 2016/702

e) Considerentele Deciziei 2017/100

III. Situațiile de fapt din litigiile principale

A. Caracteristicile principale ale PSPP

B. Procedurile principale și decizia de trimitere

IV. Cererea de decizie preliminară și procedura în fața Curții

V. Analiză

A. Considerații introductive cu privire la versiunea relevantă a Deciziei 2015/774

B. Cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară

C. Cu privire la prima și la a doua întrebare preliminară

1. Cadrul de analiză definit în Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C62/14, EU:C:2015:400)

2. Cu privire la aplicarea principiilor în cazul PSPP

a) Cu privire la incertitudinea operatorilor

1) Cu privire la caracterul adecvat al garanțiilor prevăzute de Decizia 2015/774 [prima întrebare preliminară literele (a) și (b)]

2) Cu privire la lipsa incidenței în ceea ce privește păstrarea obligațiunilor până la scadență și achiziționarea de obligațiuni cu randament negativ [prima întrebare preliminară literele (c) și (d)]

i) Cu privire la păstrarea obligațiunilor până la scadență

ii) Cu privire la achiziționarea de obligațiuni cu randament negativ

3) Cu privire la lipsa incidenței în ceea ce privește pretinsul caracter determinabil al titlurilor care vor fi achiziționate asupra validității Deciziei 2015/774 [prima întrebare preliminară litera (a) și a doua întrebare preliminară]

b) Cu privire la stimularea de a desfășura o politică bugetară sănătoasă

3. Concluzie cu privire la prima și la a doua întrebare

D. Cu privire la a treia și la a patra întrebare

1. Cadrul analizei definit în Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C370/12, EU:C:2012:756), și în Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C62/14, EU:C:2015:400)

a) Cu privire la definiția politicii monetare

b) Cu privire la principiul proporționalității și la întinderea controlului jurisdicțional aferent

2. Cu privire la aplicarea principiilor PSPP

a) Cu privire la respectarea mandatului BCE

1) Cu privire la obiectivul și la instrumentele utilizate de PSPP

2) Cu privire la efectele indirecte ale PSPP

i) Reflecții teoretice asupra raporturilor dintre politica monetară și politica economică și a întinderii controlului jurisdicțional

ii) Cu privire la garanțiile PSPP care limitează efectele sale în materie de politică economică

b) Cu privire la proporționalitatea PSPP

1) Cu privire la aptitudinea PSPP de a atinge obiectivele SEBC și la necesitatea sa

2) Cu privire la proporționalitatea stricto sensu a PSPP

3. Concluzie cu privire la a treia și la a patra întrebare

VI. Concluzie

I.      Introducere

1.        Prezenta cerere de decizie preliminară privește validitatea Deciziei (UE) 2015/774 a Băncii Centrale Europene din 4 martie 2015 privind un program de achiziționare de active [din] sectorul public de pe piețele secundare(2), astfel cum a fost modificată prin Decizia (UE) 2015/2101 a Băncii Centrale Europene din 5 noiembrie 2015(3) și prin Decizia (UE) 2016/702 a Băncii Centrale Europene din 18 aprilie 2016(4) (denumită în continuare „Decizia 2015/774”), și interpretarea articolului 4 alineatul (2) TUE, a articolelor 119, 123, 125 și 127 TFUE, precum și a articolelor 17-24 din Protocolul nr. 4 privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al Băncii Centrale Europene(5) (denumit în continuare „Protocolul privind SEBC și BCE”).

2.        Această cerere a fost formulată de Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală, Germania) în cadrul mai multor sesizări de constituționalitate în legătură cu aplicabilitatea, în Republica Federală Germania, a diverse decizii ale Băncii Centrale Europene (BCE), cu concursul dat de Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei, Germania) la punerea în aplicare a acestor decizii sau cu pretinsa abținere a sa de a acționa față de acestea, precum și cu pretinsa abținere de a acționa a Bundesregierung (Guvernul Federal, Germania) și a Deutscher Bundestag (Camera Inferioară a Parlamentului Federal, Germania) față de acest concurs și de aceleași decizii.

3.        Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), se înscrie inevitabil în rândurile acestei noi cauze. Astfel, pe de o parte, cererea de decizie preliminară este din nou adresată Curții de Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală) în cadrul unei proceduri prin care se urmărește stabilirea faptului că un act al BCE ar fi vădit ultra vires și contrar identității constituționale germane. Pe de altă parte, actele în discuție în prezenta cauză și în cea în care s‑a pronunțat Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), sunt, amândouă, referitoare la programe ale BCE denumite „neconvenționale” care nu ar ține de politica monetară și care ar aduce atingere interdicției de finanțare monetară prevăzute la articolul 123 TFUE.

4.        Însă, Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), privea un comunicat de presă al BCE care dădea explicații cu privire la o decizie care autoriza un program de achiziționare de titluri de stat emise de statele membre din zona euro denumit „Outright Monetary Transactions” (tranzacții monetare definitive, în continuare „OMT”) care nu fusese – și până în prezent nu a fost niciodată – pus în aplicare. În schimb, programul de achiziționare de active din sectorul public de pe piețele secundare („public sector asset purchase programme”, denumit în continuare „PSPP”), în discuție în prezenta cauză, a fost nu numai adoptat formal, ci este și pus în aplicare de mai mult de trei ani. În plus, OMT și PSPP prezintă diferențe obiective care privesc atât obiectivul anunțat și modalitățile tehnice prevăzute, cât și valorile în discuție.

II.    Cadrul juridic

A.      Tratatul FUE

5.        Dispozițiile pertinente sunt înscrise în esență în partea a treia titlul VIII din Tratatul FUE intitulat „Politica economică și monetară”. Astfel, potrivit articolului 119 TFUE:

„(1)      În vederea realizării obiectivelor prevăzute la articolul 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană, acțiunea statelor membre și a Uniunii presupune, în condițiile prevăzute de tratate, instituirea unei politici economice întemeiate pe strânsa coordonare a politicilor economice ale statelor membre, pe piața internă și pe definirea obiectivelor comune și conduse în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise, în care concurența este liberă.

(2)      În paralel, în condițiile și în conformitate cu procedurile prevăzute în tratate, această acțiune presupune o monedă unică, euro, precum și definirea și aplicarea unei politici monetare unice și a unei politici unice a cursurilor de schimb, al căror obiectiv principal îl constituie menținerea stabilității prețurilor și, fără a aduce atingere acestui obiectiv, susținerea politicilor economice generale în Uniune, în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise, în care concurența este liberă.

(3)      Această acțiune a statelor membre și a Uniunii implică respectarea următoarelor principii directoare: prețuri stabile, finanțe publice și condiții monetare sănătoase, precum și o balanță de plăți stabilă.”

6.        Articolul 123 alineatul (1) TFUE prevede, la rândul său, interdicția de finanțare monetară a statelor membre astfel:

„(1)      Se interzice Băncii Centrale Europene și băncilor centrale ale statelor membre, denumite în continuare «bănci centrale naționale», să acorde credite pe descoperit de cont sau orice alt tip de facilitate de credit instituțiilor, organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii, administrațiilor publice centrale, autorităților regionale sau locale, celorlalte autorități publice, celorlalte organisme sau întreprinderi publice din statele membre; de asemenea, se interzice cumpărarea de titluri de creanță direct de la acestea de către Banca Centrală Europeană sau de către băncile centrale naționale.”

7.        Obiectivele și misiunile fundamentale ale BCE sunt reglementate la articolul 127 TFUE astfel:

„(1)      Obiectivul principal al Sistemului European al Băncilor Centrale, denumit în continuare «SEBC», este menținerea stabilității prețurilor. Fără a aduce atingere obiectivului privind stabilitatea prețurilor, SEBC sprijină politicile economice generale din Uniune, cu scopul de a contribui la realizarea obiectivelor Uniunii, definite la articolul 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană. SEBC acționează în conformitate cu principiul unei economii de piață deschise în care concurența este liberă, favorizând alocarea eficientă a resurselor și respectând principiile stabilite la articolul 119.

(2)      Misiunile fundamentale care urmează să fie îndeplinite prin intermediul SEBC sunt:

–        definirea și aplicarea politicii monetare a Uniunii;

–        efectuarea operațiunilor de schimb valutar în conformitate cu articolul 219;

–        deținerea și administrarea rezervelor valutare oficiale ale statelor membre;

–        promovarea bunei funcționări a sistemelor de plăți.

[…]”

B.      Protocolul privind SEBC și BCE

8.        Protocolul privind SEBC și BCE enumeră instrumentele de politică monetară de care dispune BCE. Printre aceste instrumente figurează operațiunile de piață monetară și de credit. Ele sunt definite la articolul 18.1 din Protocolul SEBC și BCE astfel:

„Pentru a atinge obiectivele SEBC și a‑și îndeplini misiunile, BCE și băncile centrale naționale pot:

–        să intervină pe piețele financiare, fie prin operațiuni simple de vânzare și cumpărare (la vedere și la termen) sau prin contracte de report, fie prin primirea sau acordarea de împrumuturi de creanțe și instrumente tranzacționabile exprimate în moneda euro sau în alte monede, precum și de metale prețioase;

–        să desfășoare operațiuni de creditare cu instituțiile de credit și cu alți participanți pe piață, pe baza unor garanții corespunzătoare.”

C.      Decizia 2015/774

1.      Textul consolidat al Deciziei 2015/774

9.        Decizia BCE aflată în centrul întrebărilor preliminare adresate de Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală) este Decizia 2015/774. De la adoptarea sa la 4 martie 2015, această decizie a fost modificată prin Deciziile 2015/2101, 2015/2464, 2016/702, precum și prin Decizia 2017/100.

10.      Articolul 1 din Decizia 2015/774, intitulat „Instituirea și sfera de aplicare a PSPP”, prevede:

„Eurosistemul inițiază prin prezenta decizie PSPP, în cadrul căruia băncile centrale din Eurosistem achiziționează titluri de natura datoriei tranzacționabile eligibile, astfel cum sunt definite la articolul 3, pe piețele secundare, de la contrapărți eligibile, astfel cum sunt definite la articolul 7, în condiții specifice.”

11.      Articolul 3 din Decizia 2015/774, intitulat „Criterii de eligibilitate pentru titlurile de natura datoriei tranzacționabile”, prevede:

„(1)      Sub rezerva cerințelor prevăzute la articolul 3, titlurile de natura datoriei tranzacționabile exprimate în euro emise de administrația centrală, regională sau locală a unui stat membru a cărui monedă este euro, de agenții recunoscute situate în zona euro, de organizații internaționale situate în zona euro și de bănci de dezvoltare multilaterală situate în zona euro sunt eligibile pentru achiziționare de către băncile centrale din Eurosistem în cadrul PSPP. În circumstanțe excepționale, atunci când valoarea preconizată a achizițiilor nu poate fi atinsă, Consiliul guvernatorilor poate decide să achiziționeze titluri de natura datoriei tranzacționabile emise de alte entități situate în zona euro […]

(2)      Pentru a fi eligibile pentru achiziție în cadrul PSPP, titlurile de natura datoriei tranzacționabile respectă criteriile de eligibilitate pentru activele tranzacționabile pentru operațiunile de creditare ale Eurosistemului, în conformitate cu partea a patra din Orientarea (UE) 2015/510 a Băncii Centrale Europene (BCE/2014/60), sub rezerva următoarelor cerințe:

(a)      emitentul sau garantul titlurilor de natura datoriei tranzacționabile are o evaluare a calității creditului de cel puțin nivelul 3 al calității creditului din grila armonizată de evaluare a Eurosistemului […]

[…]

(d)      în cazul în care evaluarea creditului furnizată de către o [instituție externă de evaluare a creditului] acceptată pentru emitent, garant sau emisiune nu este conformă cu o calitate a creditului de cel puțin nivelul 3 din grila armonizată de evaluare a Eurosistemului, titlurile de natura datoriei tranzacționabile sunt eligibile numai dacă sunt emise sau garantate pe deplin de administrațiile centrale ale statelor membre din zona euro în cadrul unui program de asistență financiară și dacă pentru aceste titluri aplicarea pragului de calitate a creditului al Eurosistemului este suspendată de Consiliul guvernatorilor în conformitate cu articolul 8 din Orientarea BCE/2014/31;

(e)      în cazul unei examinări a unui program de asistență financiară în curs, eligibilitatea pentru achiziții în cadrul PSPP se suspendă și se reia numai în cazul unui rezultat pozitiv al examinării.

(3)      Pentru a fi eligibile pentru achiziții în cadrul PSPP, titlurile de natura datoriei, în sensul alineatelor (1) și (2), au o scadență reziduală minimă de 1 an și o scadență reziduală maximă de 30 de ani la data achiziționării acestora de către banca centrală din Eurosistem relevantă. […]

[…]

(5)      Sunt permise achizițiile de instrumente de natura datoriei tranzacționabile nominale cu un randament la scadență negativ [sau un randament minim (yield to worst)] egal sau peste rata dobânzii pentru facilitatea de depozit. Sunt permise, în măsura în care este necesar, achizițiile de instrumente de natura datoriei tranzacționabile nominale cu un randament la scadență negativ [sau un randament minim (yield to worst)] sub rata dobânzii pentru facilitatea de depozit.”

12.      Articolul 4 alineatul (1) din Decizia 2015/774, intitulat „Limitări privind executarea achizițiilor”, prevede:

„Pentru a permite formarea unui preț de piață pentru valorile mobiliare eligibile, nu sunt permise achiziții de valori mobiliare nou emise sau care fac parte din emisiuni continue ori de instrumente de natura datoriei tranzacționabile cu o scadență reziduală care sunt apropiate în timp, înainte și după, de scadența instrumentelor de natura datoriei care urmează să fie emise, pe o durată care urmează a fi stabilită de Consiliul guvernatorilor («perioadă de interdicție») (blackâ‑out period). Pentru împrumuturi sindicalizate, perioada de interdicție în cauză trebuie respectată cu maximă diligență posibilă înainte de emitere.”

13.      Articolul 5 alineatele (1) și (2) din Decizia 2015/774, intitulat „Limitele achizițiilor”, are următorul cuprins:

„(1)      Sub rezerva articolului 3, în cadrul PSPP, titlurilor de natura datoriei tranzacționabile care îndeplinesc criteriile prevăzute la articolul 3 li se aplică o limită din emisiune pentru fiecare număr internațional de identificare a valorilor mobiliare (international securities identification number) (ISIN), după consolidarea deținerilor din toate portofoliile băncilor centrale din Eurosistem. Limita din emisiune este:

(a)      50 % pentru fiecare ISIN pentru titluri de natura datoriei tranzacționabile eligibile emise de organizații internaționale și bănci de dezvoltare multilaterală eligibile;

(b)      33 % pentru fiecare ISIN pentru alte titluri de natura datoriei tranzacționabile eligibile; […]

(2)      Toate titlurile de natura datoriei tranzacționabile eligibile pentru achiziție în cadrul PSPP și care au scadențele reziduale prevăzute la articolul 3 fac obiectul unei limite agregate, după consolidarea deținerilor în toate portofoliile băncilor centrale din Eurosistem, de:

(a)      50 % din titlurile scadente ale unui emitent care este o organizație internațională eligibilă sau o bancă de dezvoltare multilaterală eligibilă sau

(b)      33 % din titlurile scadente ale unui emitent care este diferit de o organizație internațională eligibilă sau o bancă de dezvoltare multilaterală eligibilă.”

14.      Articolul 6 din Decizia 2015/774, intitulat „Alocarea portofoliilor”, precizează:

„(1)      Din valoarea contabilă a achizițiilor de titluri de natura datoriei tranzacționabile care sunt eligibile în cadrul PSPP, 10 % sunt achiziționate sub formă de titluri emise de organizații internaționale și bănci de dezvoltare multilaterală eligibile, iar 90 % sunt achiziționate sub formă de titluri emise de administrații centrale, regionale sau locale eligibile și de agenții recunoscute […] Această alocare face obiectul revizuirii de către Consiliul guvernatorilor. Achizițiile de titluri de natura datoriei emise de organizații internaționale, bănci de dezvoltare multilaterală și administrații regionale și locale eligibile sunt efectuate numai de către [băncile centrale naționale ale unui stat membru a cărui monedă este euro (BCN)].

(2)      Cota BCN din valoarea contabilă a achizițiilor de titluri de natura datoriei tranzacționabile care sunt eligibile în cadrul PSPP este de 90 %, iar restul de 10 % este achiziționat de BCE. Distribuția achizițiilor între jurisdicții se realizează în conformitate cu grila de repartiție pentru subscrierea capitalului BCE prevăzută la articolul 29 din Statutul SEBC.

(3)      Băncile centrale din Eurosistem aplică un mecanism de specializare pentru alocarea titlurilor de natura datoriei tranzacționabile care urmează să fie achiziționate în cadrul PSPP. Consiliul guvernatorilor permite abateri ad‑hoc de la mecanismul de specializare, în cazul în care considerente obiective împiedică aplicarea respectivului mecanism sau abaterile sunt în interesul atingerii obiectivelor generale de politică monetară ale PSPP. În special, fiecare (BCN) achiziționează valorile mobiliare eligibile ale emitenților din propria jurisdicție. Valorile mobiliare emise de organizații internaționale și bănci de dezvoltare multilaterală eligibile pot fi achiziționate de toate BCN. BCE achiziționează valori mobiliare emise de administrațiile centrale și agențiile recunoscute din toate jurisdicțiile.”

15.      Potrivit articolului 8 din Decizia 2015/774, intitulat „Transparență”:

„(1)      Eurosistemul publică pe bază săptămânală valoarea contabilă agregată a valorilor mobiliare deținute în cadrul PSPP în comentariile situației financiare săptămânale consolidate a acestuia.

(2)      Pentru deținerile sale în cadrul PSPP, Eurosistemul publică pe bază lunară media ponderată a scadenței reziduale pe reședință a emitentului, separând organizațiile internaționale și băncile de dezvoltare multilaterală de alți emitenți.

(3)      Valoarea contabilă a valorilor mobiliare deținute în cadrul PSPP se publică pe bază săptămânală pe website‑ul BCE, în secțiunea referitoare la operațiunile de piață monetară.”

2.      Considerentele Deciziei 2015/774 și ale deciziilor care au modificat‑o

a)      Considerentele Deciziei 2015/774

16.      Considerentele (2), (3) și (4) ale Deciziei 2015/774 sunt redactate astfel:

„(2)      La 4 septembrie 2014, Consiliul guvernatorilor a decis să inițieze un al treilea program de achiziționare de obligațiuni garantate (third covered bond purchase programme) (denumit în continuare «CBPP3») și un program de achiziționare de titluri garantate cu active (asset‑backed securities purchase programme) («ABSPP»). Alături de operațiunile țintite de refinanțare pe termen mai lung introduse în septembrie 2014, aceste programe de achiziționare de active sunt menite să contribuie la transmiterea politicii monetare, să faciliteze furnizarea de credite către economia zonei euro, să relaxeze condițiile de acordare de împrumuturi către gospodării și firme și să contribuie la întoarcerea ratelor inflației la niveluri mai apropiate de 2 %, în conformitate cu obiectivul principal al BCE de menținere a stabilității prețurilor.

(3)      La 22 ianuarie 2015, Consiliul guvernatorilor a decis că achizițiile de active ar trebui extinse, pentru a include un program de achiziționare de active [din] sectorul public de pe piețele secundare (secondary markets public sector asset purchase programme) (denumit în continuare «PSPP»). În cadrul PSPP, BCN, în proporții care reflectă cotele corespunzătoare ale acestora în grila de repartiție pentru capitalul BCE, și BCE pot achiziționa direct titluri de natura datoriei tranzacționabile eligibile de la contrapărți eligibile pe piețele secundare. Această decizie a fost luată ca parte a politicii monetare unice, avându‑se în vedere o serie de factori care au crescut semnificativ riscurile de scădere în ceea ce privește perspectiva pe termen mediu a evoluției prețurilor, periclitând astfel atingerea obiectivului principal al BCE de menținere a stabilității prețurilor. Printre acești factori se numără un stimul monetar mai scăzut decât se anticipa în urma măsurilor de politică monetară adoptate, o tendință descrescătoare a celor mai mulți indicatori de inflație efectivă și anticipată în zona euro – atât indicatori generici ai inflației, cât și indicatori ai inflației care exclud impactul componentelor volatile, precum energia și alimentele – către minime istorice, precum și potențialul sporit de efecte secundare asupra stabilirii salariilor și prețurilor din cauza unui declin semnificativ al prețurilor petrolului.

(4)      PSPP este o măsură proporțională de atenuare a riscurilor la adresa perspectivei evoluției prețurilor, deoarece va relaxa mai mult condițiile monetare și financiare, inclusiv cele relevante pentru condițiile de luare de împrumuturi de către societățile nefinanciare și gospodăriile din zona euro, sprijinind astfel consumul agregat și cheltuielile de investiții din zona euro și contribuind în final la o întoarcere pe termen mediu a ratelor inflației la valori mai mici, dar apropiate de 2 %. Într‑un mediu în care ratele dobânzilor de referință ale BCE se află la limita inferioară și se consideră că programele de achiziționare care se axează pe activele din sectorul privat au asigurat posibilități semnificative, dar insuficiente pentru a combate riscurile predominante de scădere în ceea ce privește stabilitatea prețurilor, este necesar ca la măsurile de politică monetară ale Eurosistemului să se adauge PSPP, ca un instrument cu potențial ridicat de transmitere în economia reală. Datorită efectului său de reechilibrare a portofoliului, volumul substanțial de achiziții al PSPP va contribui la atingerea obiectivului fundamental de politică monetară de a‑i determina pe intermediarii financiari să sporească furnizarea de lichiditate pe piața interbancară și de credite către economia zonei euro.”

b)      Considerentele Deciziei 2015/2101

17.      Considerentele (2) și (3) ale Deciziei 2015/2101 sunt redactate după cum urmează:

„(2)      La 3 septembrie 2015 Consiliul guvernatorilor a hotărât în principiu să majoreze limita din emisiune din cadrul PSPP de la 25 % la 33 % pentru fiecare ISIN, cu condiția verificării de la caz la caz a faptului că deținerea a 33 % pentru fiecare ISIN nu ar conduce la situația în care băncile centrale din Eurosistem ar dobândi dețineri minoritare de blocare în restructurările ordonate ale datoriilor.

(3)      Majorarea avută în vedere a limitei din emisiune din cadrul PSPP este menită să promoveze punerea în aplicare deplină și în bune condiții a PSPP și, în același timp, să permită buna funcționare a piețelor pentru titluri de natura datoriei tranzacționabile eligibile și să evite împiedicarea restructurărilor ordonate ale datoriilor.”

c)      Considerentele Deciziei 2015/2464

18.      Considerentele (2)-(5) ale Deciziei 2015/2464 au următorul cuprins:

„(2)      La 3 decembrie 2015 Consiliul guvernatorilor a decis, în conformitate cu mandatul său de a asigura stabilitatea prețurilor, să revizuiască anumite caracteristici structurale ale PSPP pentru a asigura o ajustare susținută a inflației către valori mai mici, dar apropiate de 2 % pe termen mediu. Revizuirea este în conformitate cu mandatul Consiliului guvernatorilor privind politica monetară și reflectă în mod corespunzător preocupările privind gestionarea riscurilor.

(3)      Prin urmare, pentru atingerea obiectivelor PSPP, Consiliul guvernatorilor a decis să extindă termenul pentru efectuarea de achiziții în cadrul PSPP până la sfârșitul lunii martie 2017 sau chiar pentru mai târziu, dacă este necesar, și în orice caz până când Consiliul guvernatorilor constată o ajustare durabilă a traseului inflației, care corespunde obiectivului acestuia de a atinge pe termen mediu rate ale inflației mai mici, dar apropiate de 2 %. Consiliul guvernatorilor a hotărât să extindă termenul pentru efectuarea de achiziții în cadrul CBPP3 și ABSPP în mod corespunzător.

(4)      Consiliul guvernatorilor a hotărât totodată că, pentru a mări flexibilitatea PSPP și pentru a susține, astfel, efectuarea în continuare și în bune condiții a achizițiilor cel puțin până la data stabilită pentru încetarea acestuia, instrumentele de natura datoriei tranzacționabile exprimate în euro emise de administrațiile regionale și locale situate în zona euro vor fi eligibile pentru achiziționarea în condiții normale în cadrul PSPP de către băncile centrale naționale în a căror jurisdicție este situată entitatea emitentă.

(5)      Consiliul guvernatorilor a hotărât totodată să reinvestească principalul rambursat pentru valorile mobiliare achiziționate în cadrul APP pe măsură ce valorile mobiliare de bază ajung la maturitate, pentru cât de mult timp este necesar, contribuind astfel la condiții favorabile de lichiditate și la o poziție adecvată de politică monetară.”

d)      Considerentele Deciziei 2016/702

19.      Considerentele (2)-(5) ale Deciziei 2016/702 precizează:

„(2)      În conformitate cu mandatul Consiliului guvernatorilor de a asigura stabilitatea prețurilor, anumite caracteristici ale PSPP ar trebui modificate pentru a asigura o ajustare susținută a inflației către valori mai mici, dar apropiate de 2 % pe termen mediu. Modificările sunt în conformitate cu mandatul Consiliului guvernatorilor privind politica monetară și reflectă în mod corespunzător preocupările privind gestionarea riscurilor.

(3)      Mai exact, pentru atingerea obiectivelor PSPP, lichiditatea furnizată pieței prin achizițiile lunare combinate efectuate în cadrul APP ar trebui majorate la 80 de miliarde [de euro].

(4)      În plus, ar trebui majorate limitele în ceea ce privește emisiunea și emitentul pentru titlurile tranzacționabile emise de organizații internaționale și bănci de dezvoltare multilaterală eligibile. Noul prag a fost stabilit pentru a se asigura că achizițiile avute în vedere vor continua să fie proporționale cu obiectivele PSPP, avându‑se în vedere și faptul că riscul de obstrucționare a restructurărilor ordonate ale datoriilor este limitat.

(5)      Începând cu aprilie 2016, ar trebui modificată repartizarea între achizițiile de titluri de natura datoriei tranzacționabile eligibile emise de organizații internaționale și bănci de dezvoltare multilaterală și achizițiile de alte titluri de natura datoriei tranzacționabile eligibile în cadrul PSPP, pentru a asigura îndeplinirea obiectivelor și buna implementare a PSPP pe durata acestuia și la un volum mărit.”

e)      Considerentele Deciziei 2017/100

20.      Considerentele (3)-(6) ale Deciziei 2017/100 au următorul cuprins:

„(3)      La 8 decembrie 2016, Consiliul guvernatorilor a decis, în conformitate cu mandatul său de a asigura stabilitatea prețurilor, că anumiți parametri ai APP ar trebui ajustați pentru a atinge obiectivele APP. Ajustările sunt în conformitate cu mandatul Consiliului guvernatorilor privind politica monetară, respectă pe deplin obligațiile băncilor centrale din Eurosistem prevăzute de tratate și reflectă în mod corespunzător preocupările privind gestionarea riscurilor.

(4)      Mai exact, termenul pentru efectuarea de achiziții în cadrul APP ar trebui extins până la sfârșitul lunii decembrie 2017 sau ulterior, dacă este necesar, și, în orice caz, până când Consiliul guvernatorilor constată o ajustare durabilă a traseului inflației care să corespundă obiectivului acestuia de a atinge pe termen mediu rate ale inflației mai mici, dar apropiate, de 2 %.

(5)      Lichiditatea furnizată pieței prin achizițiile lunare combinate efectuate în cadrul APP ar trebui să continue să se ridice la 80 de miliarde EUR până la sfârșitul lunii martie 2017. Din aprilie 2017, achizițiile lunare combinate efectuate în cadrul APP ar trebui să se desfășoare într‑un ritm de 60 de miliarde EUR până la sfârșitul lunii decembrie 2017 sau ulterior, dacă este necesar, și, în orice caz, până când Consiliul guvernatorilor constată o ajustare durabilă a traseului inflației care să corespundă obiectivului acestuia privind inflația. În cazul în care, între timp, perspectiva devine mai puțin favorabilă sau în cazul în care condițiile financiare nu mai corespund înregistrării unui progres către o ajustare durabilă a traseului inflației, Consiliul guvernatorilor intenționează să extindă programul în ceea ce privește dimensiunea și/sau durata.

(6)      Pentru a asigura efectuarea în continuare și în bune condiții a achizițiilor în cadrul APP până la termenul stabilit, intervalul de scadențe al PSPP ar trebui extins prin reducerea scadenței reziduale minime pentru valorile mobiliare eligibile de la doi ani la un an. De asemenea, ar trebui permise achizițiile de valori mobiliare în cadrul APP cu un randament la scadență sub rata dobânzii pentru facilitatea de depozit a BCE, în măsura în care este necesar.”

III. Situațiile de fapt din litigiile principale

A.      Caracteristicile principale ale PSPP

21.      Decizia 2015/774, la care se referă întrebările preliminare adresate de instanța de trimitere, constituie formalizarea juridică a PSPP. Acesta din urmă constituie unul dintre cele patru subprograme ale programului extins de achiziționare de active („Expanded Asset Purchase Programme”, denumit în continuare „APP”) anunțat de BCE la 22 ianuarie 2015.

22.      APP prevede, așadar, pe lângă subprogramele existente pentru achiziționarea de obligațiuni din sectorul privat(6), achiziționarea de obligațiuni din sectorul public de pe piețele secundare. Acest tip de program este calificat în general drept „relaxare cantitativă” („quantitative easing”) având în vedere creșterea volumului de monedă a băncii centrale pe care o determină achiziționarea de obligațiuni în cantități mari. Acesta a fost hotărât de BCE în luna ianuarie 2015, ca reacție la o puternică presiune de scădere asupra inflației în zona euro.

23.      Principalele caracteristici ale PSPP, astfel cum sunt prevăzute în versiunea actualmente în vigoare a Deciziei 2015/774, pot fi rezumate după cum urmează:

–        Obligațiunile eligibile pentru achiziționare în cadrul PSPP sunt titlurile de natura datoriei tranzacționabile exprimate în euro, emise de administrația centrală, regională sau locală a unui stat membru a cărui monedă este euro, de agenții recunoscute situate în zona euro, de organizații internaționale și de bănci de dezvoltare multilaterală situate în zona euro(7). Obligațiunile eligibile trebuie să aibă o scadență reziduală de minim un an și de maxim treizeci de ani la data achiziționării de pe piețele secundare(8).

–        Pentru fiecare obligațiune există o limită de achiziție stabilită în principiu la 33 % pentru fiecare emisiune cu condiția ca Eurosistemul să nu poată obține astfel o deținere minoritară de blocare decisivă în cadrul procedurilor de restructurare a datoriei care implică „clauze de acțiune colectivă”. În plus, Eurosistemul nu poate în niciun caz să dețină mai mult de 33 % din titlurile scadente ale unui emitent(9).

–        Emitenții (sau garanții) titlurilor de natura datoriei tranzacționabile trebuie să aibă cel puțin o notă care corespunde nivelului 3 al calității creditului din grila armonizată de evaluare a Eurosistemului pentru ca titlurile să fie eligibile în cadrul PSPP(10).

–        Achizițiile în cadrul PSPP se realizează în funcție de anumite grile de repartiție definite în decizia PSPP. În primul rând, achizițiile sunt compuse în proporție de 10 % din obligațiuni emise de organizații internaționale sau bănci de dezvoltare multilaterală și în proporție de 90 % din obligațiuni emise de administrațiile centrale, regionale sau locale ale statelor membre și de agenții recunoscute. Cota băncilor centrale naționale din valoarea contabilă a achizițiilor de obligațiuni eligibile în cadrul PSPP se ridică la 90 % (distribuite între statele membre din zona euro în funcție de grila de repartiție pentru subscrierea capitalului BCE), iar restul de 10 % este achiziționat de BCE. În afară de obligațiunile internaționale, fiecare bancă centrală națională nu achiziționează decât obligațiunile emitenților din propria jurisdicție(11).

–        Riscurile și pierderile sunt împărțite între băncile centrale naționale într‑un procent de 20 % din totalul achizițiilor (compus din 10 % achizițiile BCE înseși și 10 % achizițiile de obligațiuni ale organizațiilor internaționale efectuate de băncile centrale naționale) în timp ce nicio împărțire a riscurilor și a pierderilor nu este prevăzută pentru restul de 80 % din achiziții, fiecare bancă centrală națională suportând propriile riscuri(12).

–        În sfârșit, mai multe garanții, precum o perioadă de interdicție minimă (denumită și „perioadă de embargo” sau „blackout period”), sunt precizate în Orientările (nepublicate) din 4 martie 2015 privind un program de achiziționare de active din sectorul public de pe piețele secundare (BCE/2015/NP3) (denumite în continuare „Orientările PSPP”).

B.      Procedurile principale și decizia de trimitere

24.      Mai multe grupuri de particulari au introdus în fața instanței de trimitere diferite sesizări de constituționalitate privind diverse decizii ale BCE referitoare la APP, concursul Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei) la punerea în aplicare a acestor decizii sau pretinsa abținere de a acționa față de deciziile menționate, precum și pretinsa abținere de a acționa a Guvernului Federal și a Camerei Inferioare a Parlamentului Federal față de acest concurs și de aceleași decizii.

25.      Potrivit reclamanților din litigiul principal, PSPP ar încălca interdicția de finanțare monetară a statelor membre prevăzută la articolul 123 TFUE și principiul atribuirii competențelor prevăzut la articolul 5 alineatul (1) TUE coroborat cu articolele 119 și 127 TFUE. Deciziile referitoare la PSPP ar încălca, pe de altă parte, principiul democrației consacrat în Grundgesetz (Legea fundamentală germană) și, prin urmare, ar aduce atingere identității constituționale germane.

26.      Instanța de trimitere arată că, dacă Decizia 2015/774 încalcă articolul 123 TFUE sau depășește mandatul BCE, ea va trebui să constate o depășire vădită și semnificativă din punct de vedere structural a competențelor de către BCE și, pe cale de consecință, să admită acțiunile principale. Situația ar fi aceeași și dacă regimul de repartizare a pierderilor care decurge din Decizia 2015/774 ar afecta competența bugetară a Camerei Inferioare a Parlamentului Federal.

27.      În aceste condiții, Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să sesizeze Curtea cu titlu preliminar.

IV.    Cererea de decizie preliminară și procedura în fața Curții

28.      Prin urmare, prin decizia din 18 iulie 2017, primită de Curte la 15 august 2017, Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală) a hotărât să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:

„1)      Decizia […] 2015/774 […] în versiunea […] Deciziei […] 2016/1041 […] sau modalitatea de punere în aplicare a acesteia încalcă articolul 123 alineatul (1) TFUE?

În special, articolul 123 alineatul (1) TFUE este încălcat dacă, în cadrul [PSPP],

a)      se comunică detalii privind achiziționările într‑un mod care, pe piețe, întemeiază certitudinea faptică că Eurosistemul va achiziționa parțial obligațiunile emise de statele membre?

b)      nici ulterior nu se publică niciun detaliu cu privire la respectarea unor termene minime între emiterea unui instrument de natura datoriei pe piața primară și achiziționarea acestuia pe piața secundară, astfel încât în această privință nu este posibilă exercitarea unui control judiciar?

c)      toate obligațiunile achiziționate nu sunt revândute, ci reținute până la scadență și sunt retrase, astfel, de pe piață?

d)      Eurosistemul achiziționează instrumente de natura datoriei tranzacționabile nominale cu un randament la scadență negativ?

2)      Decizia menționată la prima întrebare încalcă, în orice caz, articolul 123 TFUE atunci când continuarea punerii în aplicare a acesteia necesită, datorită condițiilor modificate pe piețele de capital, în special ca urmare a unei reduceri a obligațiunilor ce pot fi achiziționate, o relaxare continuă a regulilor de achiziționare inițiale, iar restricționările stabilite prin jurisprudența Curții pentru un program de cumpărare a obligațiunilor, cum este PSPP, încetează să își producă efectele?

3)      Decizia […] 2015/774 […] în versiunea sa actuală, menționată la prima întrebare preliminară, încalcă articolul 119 și articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE, precum și articolele 17-24 din Protocolul privind [SEBC și BCE] deoarece depășește mandatul [BCE] privind politica monetară, care este reglementat prin aceste norme, și se suprapune astfel competenței statelor membre?

Rezultă o depășire a mandatului BCE în special din faptul că:

a)      decizia menționată la prima întrebare afectează în mod semnificativ condițiile de refinanțare a statelor membre ca urmare a volumului PSPP, care la 12 mai 2017 a fost de 1 534,8 miliarde de euro?

b)      având în vedere îmbunătățirea condițiilor de refinanțare a statelor membre menționate la litera (a) și efectele acestora asupra băncilor comerciale, decizia menționată la prima întrebare nu are doar urmări indirecte de politică economică, ci efectele sale, care pot fi constatate în mod obiectiv, sugerează că obiectivul de politică economică al programului are cel puțin același rang ca obiectivul de politică monetară?

c)      decizia menționată la prima întrebare, din cauza efectelor sale puternice în planul politicii economice, încalcă principiul proporționalității?

d)      în lipsa unei motivări specifice a deciziei menționate la prima întrebare, pe durata aplicării acesteia de mai mult de doi ani nu se poate exercita un control referitor la necesitatea de a continua aplicarea acesteia și la proporționalitatea ei?

4)      Decizia menționată la prima întrebare încalcă, în orice caz, articolul 119 și articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE, precum și articolele 17-24 din Protocolul privind [SEBC și BCE], din cauză că volumul acesteia și aplicarea sa de mai mult de doi ani, precum și efectele de politică economică rezultate oferă prilejul pentru schimbarea analizei privind necesitatea și proporționalitatea PSPP, constatându‑se astfel, la un anumit moment, o depășire a mandatului de politică monetară a [BCE]?

5)      Posibila prevedere a repartizării nelimitate a riscurilor între băncile centrale naționale ale Eurosistemului, în caz de neplată a obligațiunilor administrațiilor centrale și ale altor emitenți care le sunt asimilați, prevăzută în cadrul deciziei menționate în prima întrebare preliminară, încalcă articolele 123 și 125 TFUE, precum și articolul 4 alineatul (2) TUE, dacă astfel poate deveni necesară o recapitalizare a băncilor centrale naționale din fonduri bugetare?”

29.      Au depus observații scrise domnul Weiss și alții, domnul Lucke și alții, domnul von Stein și alții, BCE, Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei), guvernele german, elen, francez, italian, portughez și finlandez, precum și Comisia Europeană. Cu excepția guvernului finlandez, toate aceste părți s‑au exprimat în ședința care a avut loc la 10 iulie 2018. De asemenea, domnul Gauweiler și‑a prezentat argumentele cu această ocazie.

V.      Analiză

A.      Considerații introductive cu privire la versiunea relevantă a Deciziei 2015/774

30.      Prin intermediul întrebărilor formulate, Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală) solicită Curții să se pronunțe cu privire la validitatea Deciziei 2015/774. În prima întrebare, instanța de trimitere precizează că este vorba despre Decizia 2015/774, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/2101 și prin Decizia 2016/702, precum și prin Decizia (UE) 2016/1041 a BCE din 22 iunie 2016 privind eligibilitatea instrumentelor de natura datoriei tranzacționabile emise sau garantate pe deplin de Republica Elenă și de abrogare a Deciziei (UE) 2015/300 (BCE/2016/18)(13).

31.      Deși Decizia 2016/1041 se întemeiază pe Decizia 2015/774, ea nu a modificat‑o. În schimb, Decizia 2015/774 a fost modificată prin Decizia 2015/2464, precum și prin Decizia 2017/100. Chiar dacă instanța de trimitere nu face referire în mod expres la aceste două din urmă decizii, apreciem că ele trebuie avute în vedere pentru a răspunde la întrebările adresate.

32.      Astfel, în prima întrebare, Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală) are în vedere Decizia 2015/774 „sau modalitatea de punere în aplicare a acesteia”. Or, la data cererii de decizie preliminară, Deciziile 2015/2464 și 2017/100 fuseseră deja adoptate. Prin urmare, punerea sa în aplicare se realiza în mod necesar pe baza celor patru decizii care au modificat textul inițial. În plus, în a treia întrebare, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la Decizia 2015/774 „în versiunea sa actuală, menționată la prima întrebare preliminară”, și anume la 18 iulie 2017. În sfârșit, însăși interpretarea dreptului Uniunii propusă de instanța de trimitere în cererea de decizie preliminară pare întemeiată, în anumite privințe, pe ultima versiune a Deciziei 2015/774.

33.      Prin urmare, împărtășim opinia Comisiei potrivit căreia pare mai judicios să se aprecieze Decizia 2015/774 în versiunea în vigoare la data cererii de decizie preliminară, cu toate caracteristicile proprii la acel moment.

B.      Cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară

34.      Guvernul italian susține cu titlu introductiv inadmisibilitatea tuturor întrebărilor preliminare adresate de instanța de trimitere. Cu excepția celei de a cincea întrebări, apreciem însă că cererea de decizie preliminară este admisibilă.

35.      Astfel, observăm că prezenta cerere de decizie preliminară privește în mod incontestabil interpretarea și aplicarea dreptului Uniunii. Or, astfel cum amintește Curtea cu ocazia Hotărârii din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), acest lucru implică faptul că răspunsul Curții va avea consecințe concrete asupra soluționării litigiului principal și că instanța de trimitere va fi ținută de hotărârea ce urmează a fi pronunțată, la fel ca de orice hotărâre pronunțată cu titlu preliminar, în ceea ce privește interpretarea sau validitatea actelor BCE în discuție, în vederea soluționării litigiului principal(14).

36.      În plus, din decizia de trimitere reiese de asemenea că instanța națională este sesizată cu un litigiu real în care, cu titlu incident, se pune problema validității unui act al Uniunii. Prin urmare, cererea de decizie preliminară este, în principiu, admisibilă(15).

37.      Este cert că, deși prima, a doua și a patra întrebare privesc validitatea Deciziei 2015/774 în special în raport cu articolele 119, 123 și 127 TFUE, instanța exprimă îndoieli care provin mai mult din executarea sa decât din decizia însăși. Or, legalitatea unui act trebuie apreciată în raport cu elementele de fapt și de drept existente la data adoptării acestuia și nu poate depinde printre altele de considerații retrospective privind gradul de eficiențăal acestui act(16). Astfel cum Curtea a avut deja ocazia să precizeze, aceasta înseamnă că, „[p]rin analogie, aprecierea validității unui act, care este de competența Curții în cadrul unei trimiteri preliminare, trebuie în mod normal să fie întemeiată pe situația care există la momentul adoptării acestui act”(17).

38.      Cu toate acestea, din Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), reiese că, atunci când BCE achiziționează obligațiuni guvernamentale pe piețele secundare, intervenția sa trebuie acompaniată de garanții suficiente pentru a o concilia cu interdicția privind finanțarea monetară care rezultă din articolul 123 alineatul (1) TFUE(18). În plus, programul care permite o asemenea achiziție nu poate fi adoptat și pus în aplicare în mod valabil decât în condițiile în care măsurile pe care le presupune sunt proporționale cu obiectivele politicii monetare, în conformitate cu articolul 119 alineatul (2) și cu articolul 127 alineatul (1) TFUE(19).

39.      Or, elementele evocate de instanța de trimitere în prima întrebare preliminară se referă la garanții care pot condiționa validitatea Deciziei 2015/774. În aceste împrejurări, apreciem că pot fi luate în considerare. Pe de altă parte, considerăm că acesta este și cazul celei de a doua întrebări preliminare care are în vedere „restricționările stabilite prin jurisprudența Curții pentru un program de cumpărare a obligațiunilor, cum este PSPP”.

40.      Desigur, această a doua întrebare prezintă elemente de incertitudine din moment ce are în vedere eventuala relaxare a regulilor aplicabile în ipoteza unei modificări a situației pe piețele financiare. Cu toate acestea, ea răspunde unei nevoi obiective pentru soluționarea litigiilor cu care este sesizată instanța de trimitere(20), deoarece se referă în esență la garanțiile care trebuie să încadreze PSPP pentru a nu încălca articolul 123 TFUE. În consecință, apreciem că este admisibilă și că poate fi tratată împreună cu prima întrebare preliminară.

41.      În ceea ce privește a patra întrebare preliminară, aceasta privește în esență legătura PSPP cu politica monetară și cu examinarea proporționalității la care trebuie supusă Decizia 2015/774. Prin urmare, apreciem că este posibil să fie considerată admisibilă și să i se dea un răspuns util examinând‑o împreună cu a treia întrebare, care privește aceeași problematică.

42.      În schimb, suntem mai circumspecți cu privire la admisibilitatea celei de a cincea întrebări preliminare. Astfel, deși întrebările privind dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență, această prezumție trebuie înlăturată „dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate”(21).

43.      La fel ca BCE, guvernele elen, francez, italian, portughez, finlandez, precum și Comisia, constatăm că a cincea întrebare preliminară privește o evoluție care este incertă din două puncte de vedere. Pe de o parte, ipoteza de plecare a acestei a cincea întrebări este „posibila prevedere [în Decizia 2015/774]” a repartizării nelimitate a riscurilor între statele membre din zona euro, în caz de neplată a obligațiunilor administrațiilor centrale și ale altor emitenți care le sunt asimilați(22). Or, o asemenea repartizare nelimitată nu există, în stadiul actual al textelor aplicabile, în cadrul PSPP. Dimpotrivă, voința de a limita în mod strict repartizarea pierderilor între băncile centrale este constantă de la anunțarea programului la 22 martie 2015(23).

44.      Pe de altă parte, presupunând că se hotărăște o asemenea repartizare nelimitată, posibilitatea unei contradicții cu articolele 123 și 125 TUE, precum și cu articolul 4 alineatul (2) TUE nu există, astfel cum precizează chiar și instanța de trimitere în textul întrebării sale, decât „dacă astfel poate deveni necesară o recapitalizare a băncilor centrale naționale din fonduri bugetare”(24). Prin urmare, este vorba realmente despre o simplă ipoteză a cărei posibilitate de a se concretiza nu s‑a demonstrat nicidecum până în prezent. Desigur, cererea de decizie preliminară menționează o creștere substanțială a provizionului pentru riscuri al Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei) în cursul exercițiului 2016. Însă, instanța de trimitere precizează că această decizie a fost justificată de faptul că deciziile Consiliului guvernatorilor BCE pentru a extinde APP la PSPP, adoptate în cursul exercițiului 2016, ar fi determinat riscuri suplimentare. Or, trebuie să se constate că niciuna dintre deciziile referitoare la PSPP nu are în vedere o împărțire nelimitată a riscurilor. În consecință, lipsa elementelor suplimentare cu privire la motivele care au condus la creșterea provizionului pentru riscuri al Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei) nu permite concretizarea ipotezei pur teoretice a unei recapitalizări a băncilor centrale naționale în cazul disfuncționalității majore a PSPP.

45.      Prin urmare, apreciem că problema ridicată prin intermediul celei de a cincea întrebări preliminare este realmente de natură ipotetică, deoarece nici contextul juridic, nici contextul factual care ar face necesar un răspuns la această întrebare nu corespund situației actuale și nu s‑a demonstrat cu certitudine suficientă probabilitatea survenirii acestora. În orice caz, dacă ar trebui să se considere că o împărțire nelimitată a riscurilor este o situație a cărei probabilitate s‑ar fi demonstrat suficient, quod non, este incontestabil că această împărțire a riscurilor nu a fost concretizată până acum într‑o normă de drept al Uniunii, nici măcar anunțată. În aceste împrejurări, cum ar putea Curtea să se pronunțe cu privire la validitatea unei norme care nu există încă?

46.      Prin urmare, având în vedere considerațiile care precedă, considerăm că această a cincea întrebare este, în acest context și în acest moment, inadmisibilă.

C.      Cu privire la prima și la a doua întrebare preliminară

1.      Cadrul de analiză definit în Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400)

47.      Primele două întrebări preliminare privesc în esență respectarea interdicției privind finanțarea monetară a datoriilor suverane, impusă la articolul 123 alineatul (1) TFUE.

48.      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), a furnizat, în această privință, cadrul de analiză relevant. Astfel, în pofida diferențelor care există între PSPP și OMT, este vorba despre două programe de achiziționare de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare. Or, în hotărârea citată anterior, Curtea a precizat limitele care trebuie respectate de BCE atunci când pune în aplicare un program de achiziționare de obligațiuni guvernamentale. Marea majoritate a părților care au depus observații în cadrul prezentei proceduri se înscrie de altfel în această grilă de analiză.

49.      De la început, Curtea a confirmat că articolul 123 alineatul (1) TFUE interzicea orice asistență financiară a SEBC acordată unui stat membru fără a exclude posibilitatea primului de a achiziționa obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare(25).

50.      Cu toate acestea, Curtea a încadrat această posibilitate între două limite:

–        În primul rând, „SEBC nu poate achiziționa în mod valabil obligațiuni guvernamentale pe piețele secundare în condiții care, în practică, ar conferi intervenției sale un efect echivalent celui al achiziției directe de obligațiuni guvernamentale de la autoritățile și oficiile sau agențiile publice ale statelor membre”(26). Acesta ar fi cazul dacă operatorii care pot achiziționa obligațiuni guvernamentale pe piața primară ar avea certitudinea că SEBC va răscumpăra aceste obligațiuni într‑un termen și în condiții care le permit acestor operatori să acționeze de facto ca intermediari ai SEBC pentru achiziționarea directă a respectivelor obligațiuni de la autoritățile și oficiile sau agențiile publice ale statului membru vizat.

–        În al doilea rând, programul BCE care permite achiziționarea de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare nu trebuie să fie de natură să sustragă statele membre de la stimularea de a desfășura o politică bugetară sănătoasă. „Astfel, din moment ce reiese din articolul 119 alineatul (2) TFUE, din articolul 127 alineatul (1) TFUE și din articolul 282 alineatul (2) TFUE că, fără a se aduce atingere obiectivului stabilității prețurilor, SEBC susține politicile economice generale în Uniune, acțiunile desfășurate de SEBC în temeiul articolului 123 TFUE nu pot fi de natură să contravină eficacității acestor politici prin sustragerea statelor membre vizate de la stimularea de a desfășura o politică bugetară sănătoasă”(27).

51.      Din aceste două limite rezultă că, atunci când BCE achiziționează obligațiuni guvernamentale pe piețele secundare, aceasta trebuie să își acompanieze intervenția de garanții, pe de o parte, suficiente pentru a o concilia cu interdicția privind finanțarea monetară care rezultă din articolul 123 alineatul (1) TFUE și, pe de altă parte, menite să limiteze efectele programului BCE asupra stimulării de a desfășura o politică bugetară sănătoasă(28).

2.      Cu privire la aplicarea principiilor în cazul PSPP

52.      Legalitatea de principiu a unei operațiuni de achiziționare de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare de către SEBC nu este discutabilă(29). Aceasta se sprijină pe articolul 18 alineatul (1) din Protocolul privind SEBC și BCE care „permite SEBC, pentru a‑și atinge obiectivele și pentru a‑și îndeplini misiunile, să intervină pe piețele financiare, printre altele, prin operațiuni simple de vânzare și cumpărare de instrumente tranzacționabile, din care fac parte obligațiunile guvernamentale, fără a supune această autorizație unor condiții speciale, în caz contrar încălcându‑se însuși caracterul operațiunilor de piață monetară”(30), precum și pe Regulamentul (CE) nr. 3603/93 al Consiliului din 13 decembrie 1993 de precizare a definițiilor necesare aplicării interdicțiilor menționate la articolul 104 și la articolul 104 B alineatul (1) din tratat [devenite articolele 123 și 125 TFUE](31). Astfel, potrivit celui de al șaptelea considerent al acestui regulament, posibilitatea achiziționării de obligațiuni guvernamentale este expres prevăzută, deoarece se arată că „achizițiile efectuate pe piața secundară nu trebuie să fie utilizate pentru a ocoli obiectivul [articolului 123 TFUE]”.

53.      Prin urmare, validitatea unui program precum PSPP depinde de garanțiile care îl înconjoară. Concret, trebuie verificată aptitudinea lor, pe de o parte, de a împiedica operatorii activi pe piețele obligațiunilor guvernamentale să poată acționa, de facto, ca intermediari ai SEBC pentru achiziționarea directă a obligațiunilor de la autoritățile și oficiile sau agențiile publice ale statului membru vizat și, pe de altă parte, de a nu deturna statele membre de la stimularea de a desfășura o politică bugetară sănătoasă.

a)      Cu privire la incertitudinea operatorilor

54.      Cu excepția reclamanților din cauzele principale, statele membre și instituțiile Uniunii care s‑au exprimat sunt, toate, de părere că PSPP oferă suficiente garanții care să împiedice ca achiziționarea de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare să aibă un efect echivalent celui al achiziționării directe de asemenea obligațiuni de pe piețele primare. Suntem de acord cu raționamentul lor.

1)      Cu privire la caracterul adecvat al garanțiilor prevăzute de Decizia 2015/774 [prima întrebare preliminară literele (a) și (b)]

55.      În primul rând, faptul că Consiliul guvernatorilor este competent pentru a decide cu privire la întinderea, la începutul, la continuarea și la suspendarea intervențiilor pe piețele secundare prevăzute de PSPP nu este anodin. Este vorba despre un element care a fost luat în considerare în mod expres de Curte în evaluarea validității programului OMT(32). Or, reiese în special din procesele‑verbale ale reuniunilor privind politica monetară ale Consiliului guvernatorilor BCE că PSPP este constant evaluat și adaptat, în mod independent, în limita necesară pentru a atinge obiectivul anunțat(33).

56.      În al doilea rând, PSPP nu este decât unul dintre cele patru subprograme ale APP. Or, achiziționarea de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare pe care o permite este subsidiară în raport cu celelalte trei programe care privesc achiziționarea de obligațiuni private(34). Faptul că volumul achizițiilor de obligațiuni guvernamentale permis este determinat, în fiecare lună, pe baza predictibilității achizițiilor din celelalte trei subprograme este un element care se opune certitudinii unei răscumpărări a obligațiunilor guvernamentale achiziționate de pe piața primară.

57.      În al treilea rând, absența selectivității în cadrul PSPP contribuie de asemenea la asigurarea imprevizibilității modalităților de executare concretă a acestui program. Astfel, spre deosebire de OMT, PSPP nu prevede achiziționarea de obligațiuni în mod selectiv, ci în mod reprezentativ de către toate statele membre din zona euro. În conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din Decizia 2015/774, distribuția achizițiilor între statele membre se realizează pe baza grilei de repartiție pentru subscrierea capitalului BCE prevăzută la articolul 29 din Protocolul privind SEBC și BCE(35).

58.      În al patrulea rând, nu poate fi vorba despre certitudinea răscumpărării a operatorilor activi pe piețele primare în timp ce articolul 5 din Decizia 2015/774 supune achiziționarea de obligații guvernamentale la două limite – după consolidarea deținerilor în toate portofoliile băncilor centrale din SEBC – care vizează, pe de o parte, emisiunea titlurilor și, pe de altă parte, emitentul. În principiu, prima permite deținerea a 33 % din obligațiunile dintr‑o singură emisiune(36); a doua interzice deținerea de către SEBC a mai mult de 33 % din obligațiunile unui același emitent pe toată durata PSPP(37). Pe lângă faptul că este vorba despre limite maxime, iar nu despre o obligație de a achiziționa obligațiuni guvernamentale în aceste proporții, limitele prevăzute la articolul 5 din Decizia 2015/774 au drept consecință faptul că detentorul unei obligațiuni guvernamentale nu poate avea certitudinea că SEBC va putea răscumpăra obligațiunea sa sau dacă, dimpotrivă, această răscumpărare este imposibilă ca urmare a atingerii unuia dintre cele două plafoane citate anterior. Controlul cotidian al acestor limite de către Comitetul de gestionare a riscurilor al SEBC este de natură să asigure eficacitatea acestei garanții(38).

59.      În al cincilea rând, existența unui termen minim între emiterea unui titlu pe piața primară și răscumpărarea acestuia pe piețele secundare contribuie de asemenea la nealterarea condițiilor de emitere a obligațiunilor guvernamentale de către certitudinea că aceste obligațiuni vor fi răscumpărate de SEBCdupă emiterea lor(39). Acest termen este necesar pentru a permite formarea prețului de piață. Or, o asemenea perioadă de interdicție este în mod expres prevăzută la articolul 4 alineatul (1) din Decizia 2015/774 și precizată la articolul 15 din Orientările PSPP.

60.      Absența unei informații precise referitoare la această perioadă este o condiție sine qua non a eficacității sale. Divulgarea duratei perioadei de interdicție ar putea influența previzibilitatea achizițiilor și formarea prețului. În măsura în care conformitatea tranzacțiilor cu prețul pieței este controlată de Comitetul de gestionare a riscurilor al SEBC(40), apreciem că informația potrivit căreia termenul minim dintre emiterea unei obligațiuni guvernamentale pe piața primară și achiziționarea acesteia de pe piețele secundare este măsurat mai degrabă în zile decât în săptămâni este suficientă pentru a asigura controlul jurisdicțional al conformității Deciziei 2015/774 cu articolul 123 TFUE(41). Pe de o parte, Comitetul de gestionare a riscurilor al SEBC are, mai mult decât o instanță, competențele și expertiza necesare pentru a aprecia formarea unui preț în condițiile pieței și, pe cale de consecință, caracterul adecvat al perioadei de interdicție pentru a o garanta. Pe de altă parte, nu se poate exclude că divulgarea precisă a perioadei de interdicție, chiar a posteriori, ar determina așteptări pentru operatorii activi pe piață care pot preîntâmpina formarea unui preț de piață.

61.      În al șaselea rând, echilibrul dintre tipul de informații comunicate și gradul de precizie a elementelor dezvăluite permite asigurarea eficacității PSPP, împiedicând operatorii activi pe piețele primare să dobândească certitudinea unei răscumpărări a obligațiunilor guvernamentale pe piețele secundare.

62.      Principalele modalități ale PSPP, precum volumul achizițiilor lunare, durata previzională a APP sau mai mult criteriul de repartizare a achizițiilor obligațiunilor guvernamentale între statele membre din zona euro ori împărțirea riscurilor eventuale, au fost comunicate de la 22 ianuarie 2015 de președintele BCE(42). Acest anunț participă la eficacitatea APP; el vizează consolidarea efectelor urmărite de achiziționarea de obligațiuni din sectoarele privat și public instituite prin acest program. Prin această comunicare, BCE afirmă angajamentul său de a contracara tendințele deflaționiste explicând în mod credibil acțiunea întreprinsă în acest scop. Este vorba despre un mijloc prin care BCE transmite economiei reale relaxarea condițiilor monetare și financiare creată de PSPP. Este ceea ce numim în economie „canalul de semnalizare”. El permite consolidarea în mod eficace a efectelor urmărite printr‑un program de relaxare cantitativă(43).

63.      Totuși, astfel cum arată BCE în observațiile sale scrise, această comunicare funcționează numai la nivel macroeconomic. Informațiile oferite nu permit operatorilor care pot achiziționa obligațiuni guvernamentale pe piața primară să aibă certitudinea că SEBC va răscumpăra aceste obligațiuni într‑un termen și în condiții care să le permită acestor operatori să acționeze de facto ca intermediari ai SEBC pentru achiziționarea directă a respectivelor obligațiuni de la autoritățile și oficiile sau agențiile publice ale statului membru vizat. În ședința din 10 iulie 2018, directorul Serviciului juridic al Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei) a confirmat că, deși exista o anumită previzibilitate ca urmare a anunțurilor BCE – în special cu privire la faptul că o treime din obligațiunile guvernamentale ar putea fi achiziționate în cadrul PSPP –, aceasta nu funcționa la nivel microeconomic.

64.      Astfel, modalitățile PSPP comunicate de BCE rămân de ordin general. Valoarea achizițiilor lunare în cadrul programului APP este o dată indicativă care nu este detaliată altfel, în materie de dată a achiziției sau de scadență. În plus, nici gradul de utilizare a limitelor achizițiilor, pe emisiune și pe emitent, nu este comunicat. În sfârșit, deși portofoliul de obligațiuni în cadrul PSPP este publicat săptămânal, el este publicat numai la nivel agregat(44), în timp ce scadența reziduală este publicată lunar, pe reședință a emitentului, la nivel de medie ponderată(45). Astfel cum s‑a explicat în ședința din 10 iulie 2018 a BCE, informațiile comunicate pe site‑ul BCE trebuie să fie suficiente pentru ca operatorii activi pe piață să cunoască titlurile de care dispune SEBC, dar nu desfășurarea concretă a achiziției.

65.      Considerăm că aceste garanții diferite sunt apte să evite alterarea condițiilor de emitere a obligațiunilor guvernamentale de către certitudinea că aceste obligațiuni vor fi răscumpărate de SEBC după emiterea lor. Prin urmare, ele permit să se excludă ca punerea în aplicare a unui program precum PSPP să aibă în practică un efect echivalent celui al achiziției directe de obligațiuni guvernamentale de la autoritățile și oficiile sau agențiile publice ale statelor membre.

2)      Cu privire la lipsa incidenței în ceea ce privește păstrarea obligațiunilor până la scadență și achiziționarea de obligațiuni cu randament negativ [prima întrebare preliminară literele (c) și (d)]

66.      În dezvoltarea primei întrebări preliminare, instanța de trimitere ridică problema incidenței pe care o pot avea asupra legalității PSPP din perspectiva articolului 123 alineatul (1) TFUE, pe de o parte, păstrarea tuturor obligațiunilor achiziționate până la scadență și, pe de altă parte, achiziționarea de instrumente de natura datoriei tranzacționabile nominale cu un randament la scadență negativ. Considerăm că aceste elemente nu pot invalida Decizia 2015/774.

i)      Cu privire la păstrarea obligațiunilor până la scadență

67.      În ceea ce privește păstrarea obligațiunilor până la scadență, Curtea a apreciat, cu ocazia cauzei în care a pronunțat Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), că posibilitatea de a păstra până la termen obligațiunile achiziționate nu juca un rol hotărâtor în cadrul aprecierii validității OMT, „întrucât această posibilitate [era] subordonată necesității unei asemenea acțiuni pentru a atinge obiectivele vizate și, în orice caz, nu permite[a] operatorilor implicați să aibă certitudinea că SEBC va face uz de această posibilitate”(46). Pe de altă parte, Curtea a amintit că articolul 18 alineatul (1) din Protocolul privind SEBC și BCE nu interzicea nicidecum această practică, care nu implică nicio renunțare la plata de către statul membru emitent a datoriei sale odată ajunsă obligația la scadență(47).

68.      Constatăm că articolul 18 alineatul (1) din Protocolul privind SEBC și BEC prevede în mod expres posibilitatea de a cumpăra și de a vinde la termen instrumente tranzacționabile pe piețele financiare fără a adăuga la această posibilitate o rezervă oarecare. În aceste condiții, spre deosebire de ceea ce sugerează instanța de trimitere, apreciem că lipsa incidenței în ceea ce privește păstrarea unei obligațiuni până la scadență asupra legalității unui program precum PSPP nu este subordonată caracterului excepțional al operațiunii. În schimb, se cere ca ea să răspundă obiectivului programului în discuție.

69.      Aceasta pare să fie situația în speță. Cu titlu introductiv, constatăm că Orientările PSPP confirmă că SEBC poate vinde titlurile achiziționate în cadrul acestui program în orice moment, pentru motive de politică monetară(48). În plus, articolul 3 alineatul (3) din Decizia 2015/774 permite achiziționarea de titluri care au o scadență reziduală de la 1 an la 30 de ani și 364 de zile. Datorită unei asemenea generozități în repartizarea titlurilor, operatorii economici nu pot fi siguri că SEBC va deține toate obligațiunile până la scadență.

70.      Mai ales, apreciem că păstrarea titlurilor achiziționate până la scadență poate răspunde obiectivului PSPP. Astfel, PSPP urmărește menținerea stabilității prețurilor. Mai precis, considerentul (4) al Deciziei 2015/774 adaugă că, „[d]atorită efectului său de reechilibrare a portofoliului, volumul substanțial de achiziții al PSPP va contribui la atingerea obiectivului fundamental de politică monetară de a‑i determina pe intermediarii financiari să sporească furnizarea de lichiditate pe piața interbancară și de credite către economia zonei euro”.

71.      Având în vedere acest obiectiv specific, împărtășim opinia guvernului german potrivit căreia pare posibil ca activele achiziționate să nu fie destinate revânzării decât atunci când efectul achiziției asupra politicii monetare nu va mai fi compromis(49). Or, un asemenea efect necesită o creștere suficiență de lichidități pe piață pentru a determina o reechilibrare a portofoliilor și, pe cale de consecință, o absență a revânzării premature a titlurilor achiziționate. Prin urmare, apreciem că păstrarea obligațiunilor guvernamentale, chiar și a unei majorități a acestora, până la scadență este conformă cu obiectivul urmărit de PSPP.

ii)    Cu privire la achiziționarea de obligațiuni cu randament negativ

72.      Articolul 3 alineatul (5) din Decizia 2015/774 permite achizițiile de datorii tranzacționabile nominale cu un randament la scadență negativ mai mare sau egal cu rata dobânzii pentru facilitatea de depozit. Apreciem că această posibilitate nu conduce la eludarea interdicției de finanțare monetară care rezultă din articolul 123 alineatul (1) TFUE.

73.      Mai întâi, trebuie amintit că operațiunile de piață monetară pe care BCE este obligată să le facă cuprind în mod inevitabil pentru aceasta un risc de pierderi, independent de randamentul anunțat(50). În plus, în ceea ce privește PSPP, BCE a arătat în mod expres că trebuia acordată prioritate achiziției de titluri care au o rată de randament pozitivă(51).

74.      În continuare, deoarece obligațiunile anumitor state membre din zona euro sunt emise cu o rată negativă ca urmare a condițiilor pieței, interzicerea achiziționării titlurilor acestora s‑ar opune principiului unei economii de piață deschise care trebuie să conducă acțiunea SEBC pe piețele financiare în temeiul articolului 18 alineatul (1) din Protocolul privind SEBC și BCE(52). Astfel cum subliniază BCE și Comisia, excluderea achiziționării de obligațiuni cu randament negativ din PSPP ar fi contrară principiului neutralității pieței, care face parte din principiul unei economii de piață deschise în care concurența este liberă, care condiționează acțiunea SEBC în temeiul articolului 127 alineatul (1) TFUE(53).

75.      În sfârșit, astfel cum arată în mod pertinent guvernul german, renunțarea la achiziționarea de obligațiuni guvernamentale emise cu o rată negativă ar contrazice un element esențial al PSPP, care prevede achiziționarea de obligațiuni guvernamentale ale tuturor statelor membre din zona euro, ceea ce asigură urmărirea obiectivului de politică monetară.

76.      În aceste împrejurări, apreciem că achiziționarea de obligațiuni guvernamentale cu randament negativ nu este contrară articolului 123 alineatul (1) TFUE.

3)      Cu privire la lipsa incidenței în ceea ce privește pretinsul caracter determinabil al titlurilor care vor fi achiziționate asupra validității Deciziei 2015/774 [prima întrebare preliminară litera (a) și a doua întrebare preliminară]

77.      Potrivit instanței de trimitere, combinația dintre volumul global anunțat al APP, repartizarea sa potrivit grilei de repartiție pentru subscrierea capitalului BCE și partea constantă ocupată de achizițiile de obligațiuni guvernamentale în cadrul APP ar permite determinarea anticipată a volumului achizițiilor lunare ale obligațiunilor emise de sectorul public al unui stat membru dat. În acest context, reducerea numărului obligațiunilor guvernamentale care pot fi achiziționate, având în vedere caracterul limitat al condițiilor de eligibilitate referitoare la scadența reziduală și la randament, precum și regula care limitează achizițiile de către SEBC la 33 % din volumul unei emisiuni ar permite operatorilor să dobândească o certitudine de fapt cu privire la titlurile concrete care vor fi achiziționate în cadrul PSPP.

78.      Apreciem că această eventuală certitudine, nu juridică, ci factuală, întemeiată pe modalitățile anunțate de BCE în combinație cu practica achizițiilor de titluri observată de la intrarea în vigoare a PSPP, nu este de natură să invalideze Decizia 2015/774.

79.      Mai întâi, deși există o certitudine cu privire la achiziționarea de obligațiuni guvernamentale, aceasta ar fi de natură macroeconomică, iar nu microeconomică(54). În plus, analizele pe care se întemeiază instanța de trimitere nu par să ia în considerare, cel puțin suficient, faptul că o parte din achizițiile efectuate în cadrul PSPP privește obligațiuni care nu sunt emise de guvernele centrale ale statelor membre(55).

80.      În continuare, această pretinsă certitudine nu ar fi posibilă decât ca urmare a reducerii numărului titlurilor disponibile. Or, presupunând că s‑ar dovedi această reducere(56) și că s‑ar demonstra că ea permite să se deducă, cu certitudine, achiziționarea de obligațiuni guvernamentale precise, aceste constatări ar conduce la aprecierea eficacității garanțiilor prevăzute de Decizia 2015/774 pe baza elementelor de fapt ulterioare adoptării sale. Or, astfel cum am amintit în momentul examinării admisibilității cererii de decizie preliminară, legalitatea unui act trebuie apreciată în raport cu elementele de fapt și de drept existente la data adoptării acestuia și nu poate depinde printre altele de considerații retrospective privind gradul de eficiență a acestui act(57).

81.      Atunci când efectele unei măsuri nu pot fi prevăzute cu exactitate la momentul adoptării lor, aprecierea autorității competente nu poate fi cenzurată decât dacă pare vădit eronată având în vedere elementele de care dispune la momentul adoptării reglementării în discuție(58). În speță, apreciem că Decizia 2015/774 nu este rezultatul unei aprecieri „vădit eronate”. Dimpotrivă, nu se contestă faptul că, astfel cum s‑a arătat în preambulul Deciziei 2015/774, aceasta a fost adoptată „într‑un mediu în care ratele dobânzilor de referință ale BCE [se aflau] la limita inferioară și se [considera] că programele de achiziționare care se [axau] pe activele din sectorul privat au asigurat posibilități semnificative, dar insuficiente pentru a combate riscurile predominante de scădere în ceea ce privește stabilitatea prețurilor”(59). În aceste împrejurări, a putut să pară în mod legitim „necesar ca la măsurile de politică monetară ale Eurosistemului să se adauge PSPP, ca un instrument cu potențial ridicat de transmitere în economia reală”(60). Garanțiile care încadrează PSPP ne întăresc convingerea că a existat o apreciere chibzuită și măsurată a BCE la momentul adoptării Deciziei 2015/774.

82.      Desigur, putem ajunge să înțelegem teza recent susținută de avocatul general Bobek în Concluziile prezentate în cauza Confédération paysanne și alții (C‑528/16, EU:C:2018:20), potrivit căreia orice evoluție este relevantă pentru evaluarea validității unui act de drept al Uniunii(61). Prin urmare, ar exista o obligație de a actualiza legislația, care ar putea, „în cazuri extreme de lipsă a reactivității tehnice sau sociale”, să conducă la o constatare a nevalidității(62).

83.      Însă, nu suntem în această situație din moment ce Decizia 2015/774 a făcut obiectul diferitor modificări succesive care au relaxat, poate, regulile de achiziționare prevăzute inițial, dar au contribuit de asemenea la menținerea eficacității garanțiilor necesare validității sale. Avem în vedere în special majorarea limitei de deținere a titlurilor pentru fiecare emisiune(63) sau includerea obligațiunilor administrațiilor locale și regionale în lista activelor eligibile(64). Aceste măsuri sunt, teoretic, de natură să împiedice sau, cel puțin, să atenueze reducerea numărului titlurilor disponibile. De altfel, acesta era motivul expres prezentat în susținerea celei de a doua modificări citate. Astfel, potrivit Procesului‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 2 și 3 decembrie 2015, „[s]‑a apreciat că [includerea obligațiunilor administrațiilor locale și regionale în lista activelor eligibile] va contribui la evitarea oricărei tensiuni care s‑ar putea exercita asupra disponibilității titlurilor”(65).

b)      Cu privire la stimularea de a desfășura o politică bugetară sănătoasă

84.      În acest stadiu al analizei noastre, suntem de părere că achiziționarea de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare permisă de PSPP nu are un efect echivalent celui al unei achiziții directe a acestui tip de obligațiuni de la autoritățile și de la oficiile sau agențiile publice ale statelor membre. Cu toate acestea, pentru ca PSPP să nu fie contrar interdicției de finanțare monetară prevăzută la articolul 123 alineatul (1) TFUE, garanțiile care îl însoțesc trebuie de asemenea să îi limiteze efectele asupra stimulării de a desfășura o politică bugetară sănătoasă.

85.      Pe lângă faptul că efectele unui program precum PSPP asupra stimulării de a desfășura o politică bugetară sănătoasă sunt deja limitate de posibilitatea SEBC de a revinde în orice moment obligațiunile achiziționate(66) sau de a hotărî încetarea programului, apreciem că sunt esențiale trei caracteristici ale acestui program.

86.      În primul rând, articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Decizia 2015/774 impune ca emitentul sau garantul titlurilor de natura datoriei tranzacționabile în cadrul PSPP să aibă o evaluare a calității creditului de cel puțin nivelul 3 al calității creditului din grila armonizată de evaluare a Eurosistemului. În lipsa acesteia, articolul 3 alineatul (2) litera (d) din Decizia 2015/774 precizează că titlurile de natura datoriei tranzacționabile sunt eligibile numai dacă sunt emise sau garantate pe deplin de administrațiile centrale ale statelor membre din zona euro în cadrul unui program de asistență financiară și dacă, pentru aceste titluri, aplicarea pragului de calitate a creditului este suspendată de Consiliul guvernatorilor al BCE în conformitate cu articolul 9 din Orientarea BCE/2014/31 a BCE din 9 iulie 2014 privind măsuri suplimentare temporare legate de operațiunile de refinanțare din Eurosistem și eligibilitatea colateralului și de modificare a Orientării BCE/2007/9(67).

87.      Această cerință constituie o garanție importantă din perspectiva stimulării de a desfășura o politică bugetară sănătoasă. Astfel, dacă un emitent de obligațiuni guvernamentale nu desfășoară o politică bugetară sănătoasă, obligațiunile emise riscă să piardă acest rating de credit. Or, această pierdere determină în mod automat sfârșitul achiziționării acestor obligațiuni(68).

88.      În al doilea rând, achizițiile sunt repartizate între emitenții publici din toate statele membre din zona euro potrivit unui criteriu obiectiv și independent de situația economică sau de politica lor bugetară, și anume grila de repartiție a capitalului BCE. În consecință, PSPP nu poate fi interpretat ca un mecanism care poate ajuta statele în dificultate de finanțare. Limita globală pe emitent impusă la articolul 5 alineatul (2) din Decizia 2015/774 extinde mai mult această garanție, făcând statele membre din zona euro să depindă, pentru partea esențială a obligațiunilor pe care le emit, de cererea investitorilor privați.

89.      În al treilea rând, limitarea împărțirii riscurilor la achizițiile efectuate de BCE însăși și la achizițiile de obligațiuni ale organizațiilor internaționale, și anume 20 % din PSPP, contribuie de asemenea la asigurarea stimulării de a desfășura o politică bugetară sănătoasă. Astfel, așa cum a arătat Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei) în observațiile sale scrise, pentru 80 % din achizițiile efectuate în cadrul PSPP, contribuabilii locali sau ceilalți creditori ai împrumuturilor publice sunt cei care vor trebui să suporte eventualele pierderi și recapitalizarea băncii centrale în discuție. Or, este vorba de un „parametru-cheie” al PSPP(69).

90.      Desigur, această împărțire a riscurilor nu apare în mod expres în Decizia 2015/774. Însă, ea este expres menționată în Declarația introductivă a președintelui BCE din 22 ianuarie 2015, precum și în Comunicatele de presă ale BCE din 22 ianuarie 2015 și din 10 martie 2016. În plus, potrivit BCE, repartizarea între băncile centrale din Eurosistem a pierderilor care pot rezulta din achiziționarea de obligațiuni ale organizațiilor internaționale și ale băncilor de dezvoltare multilaterală al căror sediu este stabilit în zona euro se reflectă în Decizia nepublicată a BCE din 19 noiembrie 2015 privind repartizarea pierderilor care rezultă din operațiuni de politică monetară (versiunea revizuită) (BCE/2015/NP29), întemeiată pe articolul 32 alineatul (4) al doilea paragraf din Statutul SEBC și al BCE. Repartizarea pierderilor BCE care pot rezulta din achiziționarea de obligațiuni ale statelor membre din zona euro ar fi, la rândul ei, tratată în conformitate cu articolul 33 alineatul (2) din Statutul SEBC și al BCE. Astfel, eventualele pierderi ar diminua excedentul anual pe care BCE îl poate vărsa băncilor centrale din Eurosistem sau ar determina o reportare a pierderilor.

91.      Considerăm că aceste caracteristici diferite sunt suficiente pentru a evita ca un program precum PSPP să conducă la sustragerea statelor membre de la stimularea de a desfășura o politică bugetară sănătoasă. De altfel, se poate constata că, întrucât Consiliul a hotărât, la 22 iunie 2018, să încheie procedura de deficit excesiv cu privire la Franța(70), nu mai este decât un singur stat membru sub efectul unei proceduri de deficit excesiv, în timp ce în anul 2011 erau douăzeci și patru(71). Această situație obiectivă tinde să demonstreze urmarea unei politici bugetare sănătoase de către statele membre din zona euro.

3.      Concluzie cu privire la prima și la a doua întrebare

92.      Din cele ce precedă rezultă, pe de o parte, că PSPP nu dă intervenției SEBC un efect echivalent cu cel al achiziției directe de obligațiuni guvernamentale de la autoritățile și oficiile sau agențiile publice ale statelor membre și, pe de altă parte, că nu este de natură să sustragă statele membre de la stimularea de a desfășura o politică bugetară sănătoasă. În aceste condiții, apreciem că Decizia 2015/774 nu este contrară articolului 123 alineatul (1) TFUE.

D.      Cu privire la a treia și la a patra întrebare

93.      A treia și a patra întrebare privesc în esență legătura PSPP cu politica monetară – care limitează mandatul BCE – și examinarea proporționalității la care trebuie supusă Decizia 2015/774 pentru a controla conformitatea acesteia cu articolul 119 TFUE și cu articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE (precum și cu articolele 17-24 din Protocolul privind SEBC și BCE). Instanța de trimitere ridică problema dacă PSPP mai poate fi considerat ca încadrându‑se în mandatul BCE din perspectiva volumului său, a duratei sale de aplicare și a consecințelor care rezultă din acesta.

94.      În conformitate cu principiul atribuirii competențelor enunțat la articolul 5 alineatul (2) TUE, SEBC trebuie să acționeze în limitele competențelor care îi sunt conferite de dreptul primar. Prin urmare, nu poate să adopte și să pună în aplicare în mod valabil un program care ar ieși din domeniul atribuit politicii monetare de dreptul primar. În plus, în vederea asigurării respectării acestui principiu, actele SEBC sunt supuse, în condițiile prevăzute de tratate, controlului jurisdicțional al Curții(72).

95.      Parametrii necesari pentru a răspunde la aceste întrebări au fost stabiliți în Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), și în Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400).

1.      Cadrul analizei definit în Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), și în Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400)

a)      Cu privire la definiția politicii monetare

96.      Deși Tratatul FUE nu definește exact politica monetară, Curtea a constatat totuși că el definește obiectivele acesteia și că este posibilă identificarea mijloacelor de care dispune SEBC pentru a pune în aplicare această politică(73).

97.      În această privință, deși Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756), și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), demonstrează o anumită evoluție în exprimarea lor, considerăm că aceasta nu are consecințe. În prima hotărâre, Curtea a decis că Tratatul FUE se referă în dispozițiile sale privind politica monetară „mai mult la obiectivele acesteia decât la instrumentele ei”(74). Or, această ierarhizare a dispărut în a doua hotărâre, Curtea apreciind astfel că Tratatul FUE „definește în același timp obiectivele politicii monetare și mijloacele de care dispune SEBC pentru a pune în aplicare această politică”(75). Cu toate acestea, în pofida acestei diferențe lexicale, atunci când este vorba să se stabilească dacă o măsură ține de politica monetară, este cert că este necesară raportarea la obiectivele urmărite și la mijloacele puse în aplicare(76).

98.      De asemenea, este important să se amintească faptul că o măsură de politică monetară nu poate fi asimilată unei măsuri de politică economică numai pentru că poate avea efecte indirecte asupra stabilității zonei euro(77). Astfel, eventualele efecte indirecte nu pot implica necesitatea ca un program al BCE să fie asimilat unei măsuri de politică economică, deoarece reiese chiar din tratat, în special din articolul 119 alineatul (2) TFUE, din articolul 127 alineatul (1) TFUE și din articolul 282 alineatul (2) TFUE, că, fără a se aduce atingere obiectivului stabilității prețurilor, SEBC susține politicile economice generale în Uniune(78).

b)      Cu privire la principiul proporționalității și la întinderea controlului jurisdicțional aferent

99.      Dacă este evident că un program al BCE ține de politica monetară, din articolul 119 alineatul (2) TFUE și din articolul 127 alineatul (1) TFUE coroborate cu articolul 5 alineatul (4) TUE rezultă că un program de achiziționare de obligațiuni precum PSPP nu poate fi adoptat și pus în aplicare în mod valabil decât în condițiile în care măsurile pe care le presupune sunt proporționale cu obiectivele acestei politici(79). Concret, acest lucru înseamnă că PSPP, ca orice act al unei instituții a Uniunii, trebuie să fie de natură să atingă obiectivele legitime pe care le urmărește a fi necesare și să nu depășească limitele a ceea ce este necesar pentru realizarea lor.

100. Totuși, în ceea ce privește controlul jurisdicțional al respectării acestor condiții, aceeași rezervă precum cea pe care Curtea a avut‑o în privința OMT la punctul 68 din Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), se impune în privința PSPP. Astfel, atunci când elaborează și pune în aplicare un program de operațiuni de piață monetară cum este PSPP, SEBC efectuează de asemenea alegeri de natură tehnică și previziuni și aprecieri complexe. Prin urmare, în acest cadru, este necesar să i se recunoască o largă putere de apreciere.

101. Cu toate acestea, Curtea a precizat că, în aceste situații în care o instituție a Uniunii dispune de o largă putere de apreciere, controlul respectării anumitor garanții procedurale prezintă o importanță fundamentală și că printre aceste garanții se înscrie „obligația SEBC de a examina, cu atenție și cu imparțialitate, toate elementele pertinente ale situației în cauză și de a‑și motiva deciziile în mod suficient”(80).

2.      Cu privire la aplicarea principiilor PSPP

a)      Cu privire la respectarea mandatului BCE

1)      Cu privire la obiectivul și la instrumentele utilizate de PSPP

102. Potrivit articolului 119 alineatul (2) TFUE și articolului 127 alineatul (1) TFUE, obiectivul principal al SEBC este menținerea stabilității prețurilor. Or, obiectivul PSPP – și în general al APP, fiind unul dintre cele patru subprograme ale acestuia – este de a contribui la această stabilitate a prețurilor contracarând scăderea inflației observată începând din anul 2013 și puternic agravată în anul 2014.

103. Acest obiectiv este în mod expres vizat în considerentul (4) al Deciziei 2015/774. BCE constată în acesta că „PSPP […] va relaxa mai mult condițiile monetare și financiare, inclusiv cele relevante pentru condițiile de luare de împrumuturi de către societățile nefinanciare și gospodăriile din zona euro, sprijinind astfel consumul agregat și cheltuielile de investiții din zona euro și contribuind în final la o întoarcere pe termen mediu a ratelor inflației la valori mai mici, dar apropiate de 2 %” și aceasta „[î]ntr‑un mediu în care ratele dobânzilor de referință ale BCE se află la limita inferioară”. El a ghidat de asemenea fiecare dintre adaptările PSPP(81).

104. În Declarația introductivă din 22 ianuarie 2015, președintele BCE a confirmat de altfel că achizițiile efectuate în cadrul APP vor fi efectuate până când Consiliul guvernatorilor BCE va constata „o ajustare susținută a traiectoriei inflației care să fie în concordanță cu obiectivul de a menține rate ale inflației inferioare, dar apropiate de 2 % pe termen mediu”. Acest obiectiv fiind pe cale să fie atins, BCE a prevăzut de altfel, în reuniunea Consiliului guvernatorilor din 14 iunie 2018, că ritmul lunar al achizițiilor nete de active efectuate în cadrul APP va fi redus, în principiu, la 15 miliarde de euro din luna octombrie 2018 până la sfârșitul lunii decembrie 2018, dată la care achizițiile nete vor înceta(82).

105. Prin urmare, legăturile PSPP cu stabilitatea prețurilor și, în consecință, cu mandatul de politică monetară al BCE par incontestabile, precum necesitatea unei reacții față de riscurile de deflație în mod obiectiv constatate în momentul adoptării PSPP(83). În plus, astfel cum subliniază în special guvernele italian și finlandez în observațiile lor scrise, obiectivul de politică monetară al programului este confirmat de absența selectivității în cadrul PSPP(84).

106. Mijloacele utilizate sunt de asemenea instrumente de politică monetară, deoarece este vorba, în conformitate cu articolul 3 din Decizia 2015/774, despre a permite achiziția de titluri de natura datoriei din sectorul public de pe piețele secundare. Or, astfel cum a constatat Curtea la punctul 54 din Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), „reiese cu claritate din articolul 18.1 din Protocolul privind SEBC și BCE, care figurează în capitolul IV din acesta, că, pentru a atinge obiectivele SEBC și pentru a‑și îndeplini misiunile, așa cum rezultă din dreptul primar, BCE și băncile centrale naționale pot, în principiu, să intervină pe piețele financiare, prin operațiuni simple de vânzare și cumpărare de instrumente tranzacționabile exprimate în moneda euro”.

107. Instanța de trimitere însăși consideră că obiectivul PSPP și mijloacele utilizate constituie o concretizare în principiu licită a misiunii BCE, care constă în asigurarea stabilității prețurilor. Astfel, deoarece rata inflației depinde în mod determinant de consumul gospodăriilor și de economia reală, majorarea lichidităților de care dispun băncile comerciale și clienții acestora – ceea ce urmărește PSPP – poate fi considerată un obiectiv intermediar adecvat pentru a acționa asupra creșterii prețurilor(85).

2)      Cu privire la efectele indirecte ale PSPP

108. Volumul ridicat al achizițiilor permise de Decizia 2015/774 și durata PSPP generează însă îndoieli pentru Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală), care, în consecință, ridică problema incidenței pe care o pot avea efectele PSPP în materie de politică economică asupra validității Deciziei 2015/774.

109. În primul rând, volumul PSPP ar determina în mod necesar o reorientare a politicii economice. Faptul că băncile pot, datorită PSPP, să vândă către SEBC un număr foarte important de titluri cu risc de care nu ar fi putut să se elibereze fără PSPP (sau numai suportând pierderi) ar indica un obiectiv de politică economică, deoarece PSPP ar îmbunătăți în mod considerabil situația economică a băncilor și ar crește solvabilitatea lor. În al doilea rând, PSPP ar îmbunătăți condițiile de refinanțare a statelor membre care ar putea împrumuta în condiții sensibil mai favorabile de pe piața financiară, ceea ce nu ar fi cazul în absența PSPP. Dat fiind volumul deosebit de important al PSPP, acesta ar putea conduce la considerarea acestui program, pe plan calitativ, ca ținând în principal de politica economică.

i)      Reflecții teoretice asupra raporturilor dintre politica monetară și politica economică și a întinderii controlului jurisdicțional

110. Faptul că punerea în aplicare a PSPP determină consecințe asupra politicii economice desfășurate de statele membre este inevitabil, și aceasta cu atât mai mult cu cât, în temeiul articolului 119 alineatul (2) TFUE, al articolului 127 alineatul (1) TFUE și al articolului 282 alineatul (2) TFUE, obiectivul secundar al BCE este susținerea politicilor economice ale Uniunii(86). Acesta este motivul pentru care, astfel cum a apreciat Curtea cu ocazia Hotărârii din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 59), efecte indirecte nu pot implica asimilarea unui program al BCE care urmărește un obiectiv de politică monetară și utilizează în acest scop instrumente proprii acestei politici cu o măsură de politică economică.

111. Prin urmare, dificultatea constă în delimitarea „efectelor indirecte” ale unei măsuri de politică monetară. Potrivit Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală), această noțiune nu poate viza o consecință sigură și previzibilă a măsurii atacate, ci numai efectele legate de alte etape intermediare ale acesteia. Nu împărtășim această interpretare.

112. Mai întâi, observăm că, deși Curtea nu a definit noțiunea „efecte indirecte” cu ocazia cauzei în care a pronunțat Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), efectul examinat în cadrul acestei cauze nu era legat de o etapă „intermediară” a OMT, ci, dimpotrivă, de o condiție sine qua non a aplicabilității sale – și anume subordonarea punerii în aplicare a programului față de respectarea deplină a programelor de ajustare macroeconomică ale FESF sau ale MES. Curtea a recunoscut că nu era exclus, cu această condiție, ca OMT să poată consolida, „în mod incident”, stimularea respectării acestor programe de ajustare și să favorizeze astfel, într‑o oarecare măsură, realizarea obiectivelor de politică economică pe care le urmăresc acestea. Totuși, aceste efecte, mai mult decât probabile și în legătură directă cu programul în discuție, au fost considerate indirecte(87).

113. În continuare, fără a denatura sensul adjectivului utilizat de Curte, conceptul „efect indirect” nu poate fi asimilat unui efect care nu ar fi decât „limitat”, „accesoriu” sau mai mult „marginal”. O asemenea interpretare ar fi de altfel în contradicție cu termenii Tratatului FUE. Astfel, acesta adaugă la obiectivul de stabilitate a prețurilor susținerea politicilor economice generale în Uniune fără a limita amploarea unei asemenea susțineri. Dimpotrivă, articolul 127 alineatul (1) TFUE obligă SEBC să acționeze astfel, deoarece, redactat la indicativ prezent, el prevede că „SEBC susține politicile economice generale din Uniune cu scopul de a contribui la realizarea obiectivelor Uniunii, definite la articolul 3 din Tratatul privind Uniunea Europeană”. Singura limită a acestei susțineri este de a nu aduce atingere obiectivului de politică monetară.

114. În sfârșit, apreciem că Curtea trebuie să evite să efectueze un control de oportunitate în condițiile în care SEBC dispune de o largă putere de apreciere „atunci când elaborează și pune în aplicare un program de operațiuni de piață monetară”(88) și aceasta ca urmare a alegerilor de natură tehnică, precum și a previziunilor și a aprecierilor complexe pe care le efectuează.

115. În aceste condiții, apreciem că, deși s‑a constatat că obiectivele programului în discuție și instrumentele alese pentru executarea sa țin de politica monetară, este necesar, dar suficient ca organul jurisdicțional să constate existența garanțiilor suficiente teoretic pentru a împiedica acest program să urmărească, în realitate, un obiectiv preponderent de politică economică sau să aducă atingere obiectivului de stabilitate a prețurilor.

116. Considerăm că aceasta corespunde rolului instanței care, atunci când se admite că autorul normei dispune de o largă putere de apreciere ca urmare a elementelor de fapt de ordin economic, științific sau tehnic deosebit de complexe, trebuie să se limiteze la a examina dacă exercitarea unei asemenea puteri nu este afectată de o eroare vădită de apreciere sau de un abuz de putere ori, mai mult, dacă autorul normei nu a depășit în mod vădit limitele puterii sale de apreciere(89). „Astfel, într‑un asemenea context, instanța Uniunii nu poate să substituie cu aprecierea sa cu privire la elementele de fapt de ordin [economic,] științific și tehnic pe cea [a instituției] [căreia] tratatul [i‑a] încredințat această sarcină”(90).

117. Un asemenea control poate părea limitat, chiar formal. Însă nu se poate reproșa Curții – sau unei alte instanțe – că a procedat astfel atunci când o analiză mai aprofundată nu ar mai fi juridică, ci, în speță, economică, care nu ține de competența tehnică a instanței(91). Or, problema expertizei trebuie în mod necesar să fie luată în considerare într‑o reflecție cu privire la separarea competențelor și la soluționarea conflictelor de ordin constituțional(92). Precum organele BCE, instanțele chemate să controleze validitatea deciziilor acestei instituții nu sunt alese. Amândouă își găsesc legitimitatea nu numai în independența lor – ceea ce nu echivalează cu impunitatea –, ci și în expertiza lor, care permite să se determine limitele mandatului lor.

ii)    Cu privire la garanțiile PSPP care limitează efectele sale în materie de politică economică

118. Primul efect al PSPP indicat de instanța de trimitere pentru că ar avea un obiectiv de politică economică ar fi îmbunătățirea situației economice a băncilor și creșterea solvabilității lor ca urmare a vânzării către SEBC a unui volum important de titluri cu risc de care nu s‑ar fi putut elibera fără PSPP (fără a suporta pierderi).

119. În această privință, cerința de calitate a creditului impusă la articolul 3 alineatul (2) litera (a) din Decizia 2015/774 nu constituie numai o garanție care contribuie la respectarea stimulării de a desfășura o politică bugetară sănătoasă, ci demonstrează de asemenea că obiectivul PSPP nu este de a permite băncilor comerciale să se elibereze de titlurile cu risc pe care le dețin.

120. Al doilea efect indirect evocat de instanța de trimitere ar fi îmbunătățirea condițiilor de refinanțare a statelor membre care ar putea împrumuta în condiții sensibil mai favorabile de pe piața financiară, ceea ce nu ar fi cazul în absența programului PSPP. Dat fiind volumul deosebit de important al PSPP, acesta ar putea conduce la considerarea acestui program, pe plan calitativ, ca ținând în principal de politica economică.

121. Astfel cum Curtea a constatat deja în mod relevant, conducerea politicii monetare implică în permanență o acțiune asupra ratelor dobânzilor și a condițiilor de refinanțare a băncilor, ceea ce are în mod necesar consecințe asupra condițiilor de finanțare a deficitului public al statelor membre(93). Cu toate acestea, acțiunea BCE nu poate echivala cu acordarea unei asistențe financiare unui stat membru, o asemenea măsură neintrând, în mod evident, în sfera politicii monetare(94).

122. În această privință, anumite garanții care legitimează PSPP din perspectiva articolului 123 TFUE permit de asemenea asigurarea faptului că el nu urmărește, cu titlu principal, un obiectiv de politică economică. Pe lângă subordonarea achiziționării de obligațiuni guvernamentale față de calitatea creditului(95), apreciem că sunt esențiale trei garanții. În primul rând, achiziționarea de obligațiuni guvernamentale în cadrul PSPP este subsidiară în raport cu acțiunile permise de celelalte trei programe ale APP care privesc, toate, achiziționarea de obligațiuni private(96). În al doilea rând, achizițiile permise de PSPP sunt repartizate între toate statele membre din zona euro potrivit unei grile de repartiție, fixe și obiective, independente de situația economică individuală a acestor state. În al treilea rând, împărțirea riscurilor este limitată la 20 % din achizițiile efectuate în cadrul PSPP. Aceste caracteristici, care condiționează și încadrează punerea în aplicare a PSPP, împiedică asimilarea acestui program cu acordarea unei asistențe financiare unui stat membru.

123. Prin urmare, având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că BCE nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere nici în determinarea obiectivului programului, nici în alegerea instrumentelor de punere în aplicare. Nu a săvârșit nici un abuz de putere(97), nici nu a depășit în mod vădit limitele puterii sale de apreciere. În aceste condiții, dacă PSPP urmărește un obiectiv de politică monetară prin intermediul instrumentelor care țin de această politică, trebuie ca și măsurile pe care le cuprinde să fie proporționale cu obiectivul anunțat.

b)      Cu privire la proporționalitatea PSPP

124. Din articolul 119 alineatul (2) TFUE și din articolul 127 alineatul (1) TFUE coroborate cu articolul 5 alineatul (4) TUE rezultă că un program de achiziționare de obligațiuni care ține de politica monetară nu poate fi adoptat și pus în aplicare în mod valabil decât în condițiile în care măsurile pe care le presupune sunt proporționale cu obiectivele acestei politici(98).

125. Astfel cum am evocat deja în mai multe rânduri în prezentele concluzii, SEBC dispunea totuși de o largă putere de apreciere, deoarece, atunci când a elaborat și a pus în aplicare un program de operațiuni de piață monetară cum este PSPP, el a efectuat alegeri de natură tehnică și previziuni și aprecieri complexe(99). În acest cadru, „controlul respectării anumitor garanții procedurale prezintă o importanță fundamentală. Printre aceste garanții se înscrie obligația SEBC de a examina, cu atenție și cu imparțialitate, toate elementele pertinente ale situației în cauză și de a‑și motiva deciziile în mod suficient”(100).

1)      Cu privire la aptitudinea PSPP de a atinge obiectivele SEBC și la necesitatea sa

126. Potrivit considerentului (4) al Deciziei 2015/774, PSPP ar fi o măsură proporțională de atenuare a riscurilor la adresa perspectivei evoluției prețurilor, deoarece „va relaxa mai mult condițiile monetare și financiare, inclusiv cele relevante pentru condițiile de luare de împrumuturi de către societățile nefinanciare și gospodăriile din zona euro, sprijinind astfel consumul agregat și cheltuielile de investiții din zona euro și contribuind în final la o întoarcere pe termen mediu a ratelor inflației la valori mai mici, dar apropiate de 2 %”. Potrivit aceluiași considerent, măsura ar fi justificată, deoarece, „[î]ntr‑un mediu în care ratele dobânzilor de referință ale BCE se află la limita inferioară și se consideră că programele de achiziționare care se axează pe activele din sectorul privat au asigurat posibilități semnificative, dar insuficiente pentru a combate riscurile predominante de scădere în ceea ce privește stabilitatea prețurilor, este necesar ca la măsurile de politică monetară ale Eurosistemului să se adauge PSPP, ca un instrument cu potențial ridicat de transmitere în economia reală. Datorită efectului său de reechilibrare a portofoliului, volumul substanțial de achiziții al PSPP va contribui la atingerea obiectivului fundamental de politică monetară de a‑i determina pe intermediarii financiari să sporească furnizarea de lichiditate pe piața interbancară și de credite către economia zonei euro”.

127. Riscul unei deflații, la momentul la care Decizia 2015/774 a fost adoptată, nu este contestat(101). Contextul deflaționist în care se înscrie PSPP este, pe de altă parte, descris în considerentul (3) al Deciziei 2015/774. Astfel, potrivit acestui considerent, BCE constată că decizia a fost luată „ca parte a politicii monetare unice, avându‑se în vedere o serie de factori care au crescut semnificativ riscurile de scădere în ceea ce privește perspectiva pe termen mediu a evoluției prețurilor, periclitând astfel atingerea obiectivului principal al BCE de menținere a stabilității prețurilor. Printre acești factori se numără un stimul monetar mai scăzut decât se anticipa în urma măsurilor de politică monetară adoptate, o tendință descrescătoare a celor mai mulți indicatori de inflație efectivă și anticipată în zona euro – atât indicatori generici ai inflației, cât și indicatori ai inflației care exclud impactul componentelor volatile, precum energia și alimentele – către minime istorice, precum și potențialul sporit de efecte secundare asupra stabilirii salariilor și prețurilor din cauza unui declin semnificativ al prețurilor petrolului”.

128. Or, astfel cum recunoaște instanța de trimitere, rata inflației depinde în mod determinant de consumul gospodăriilor și de economia reală. În această privință, majorarea lichidităților de care dispun băncile comerciale și clienții acestora poate fi considerată un obiectiv intermediar adecvat pentru a influența creșterea prețurilor(102).

129. Doctrina economică invocată de BCE tinde să confirme că un program de relaxare cantitativă poate atinge obiectivul de stabilitate a prețurilor ca urmare a impactului său semnificativ și persistent asupra economiei. Astfel, o achiziționare importantă de titluri, inclusiv obligațiuni din sectorul public, provoacă o relaxare a condițiilor monetare și financiare care permit firmelor și gospodăriilor să obțină finanțări la prețuri mai avantajoase. În principiu, aceasta are drept consecință stimularea investițiilor și a consumului, ceea ce contribuie la întoarcerea ratelor inflației la un nivel inferior, dar apropiat de 2 %.

130. Astfel cum BCE explică în mod convingător în observațiile sale scrise, Decizia 2015/774 își poate atinge obiectivul datorită mobilizării a trei canale de influență diferite: canalul de semnalizare, canalul duratei și canalul de redistribuire a portofoliului. Mai întâi, PSPP semnalizează hotărârea BCE de a contracara tendințele deflaționiste și consolidează astfel credibilitatea comunicării cu privire la evoluția viitoare a ratelor dobânzilor de referință. În continuare, PSPP are drept efect reducerea primelor de risc legate de scadență cerute de actorii de pe piață, care sunt legate de asumarea riscurilor aferente ratei dobânzii. În sfârșit, scăderea randamentelor obligațiunilor din sectorul public cauzată de diminuarea ofertei stimulează investitorii privați să își redistribuie portofoliile în alte segmente ale pieței, în special prin achiziționarea de obligațiuni ale societăților sau, în cazul băncilor, printr‑o creștere a acordării de credite gospodăriilor și firmelor private.

131. Pe de altă parte, PSPP era necesar, deoarece BCE epuizase deja celelalte măsuri de politică monetară la fel de eficace. Singura categorie de titluri care putea să furnizeze volumul de achiziții necesar pentru a remedia decalajul de inflație, datorită volumului de piață existent, era cea a obligațiunilor din sectorul public.

132. Aceste caracteristici ale unei măsuri de relaxare cantitativă și contextul în care se înscrie Decizia 2015/774 au fost precizate de președintele BCE cu ocazia Declarației introductive din 22 ianuarie 2015 și, mai mult, în Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor al BCE din 21 și 22 ianuarie 2015 în cursul căreia a fost hotărât PSPP. Or, deși obligația de motivare care revine BCE este importantă, respectarea acesteia trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare a actului vizat, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă(103). Declarațiile introductive ale președintelui BCE și procesele‑verbale ale reuniunilor privind politica monetară ale Consiliului guvernatorilor BCE fac parte în mod incontestabil din documentele care pot descrie acest „context”.

133. Declarația introductivă a președintelui BCE este primul element de motivare util. Astfel, acesta explică într‑un limbaj clar și accesibil că „[d]ecizia de politică monetară adoptată astăzi cu privire la achizițiile suplimentare de active vizează contracararea a două evoluții nefavorabile. În primul rând, dinamica inflației a continuat să fie mai modestă decât s‑a anticipat. Deși scăderea accentuată a prețurilor petrolului în ultimele luni rămâne factorul dominant care a determinat traiectoria inflației totale actuale, potențialul unor efecte de runda a doua asupra procesului de stabilire a prețurilor și a salariilor a sporit și ar putea afecta evoluțiile prețurilor pe termen mediu. Această evaluare este susținută de scăderea în continuare a măsurilor bazate pe piață ale anticipațiilor privind inflația pe toate orizonturile temporale și de faptul că majoritatea indicatorilor referitori la inflația efectivă sau anticipată se situează la niveluri minime istorice sau în apropierea acestora. Totodată, deficitul de cerere agregată în zona euro rămâne semnificativ, iar evoluția masei monetare și cea a creditului sunt în continuare modeste. În al doilea rând, deși măsurile de politică monetară adoptate în perioada iunie-septembrie a anului trecut [(2014)] au avut drept rezultat o îmbunătățire considerabilă din perspectiva prețurilor pe piețele financiare, nu se poate spune același lucru și despre rezultatele cantitative. În consecință, gradul existent de acomodare monetară nu a fost suficient pentru a contracara în mod corespunzător riscurile sporite ale înregistrării unei inflații scăzute pentru o perioadă prea îndelungată. Astfel, astăzi, adoptarea unor măsuri suplimentare de natură bilanțieră a devenit necesară în vederea atingerii obiectivului privind stabilitatea prețurilor, având în vedere faptul că ratele dobânzilor reprezentative ale BCE au atins limita inferioară”.

134. Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor al BCE din 21 și 22 ianuarie 2015 este și mai complet. Astfel, printre altele, perspectivele privind inflația în zona euro sunt calificate „sumbre”, întrucât creșterea anuală a indicilor armonizați ai prețurilor de consum (IPCH) s‑a stabilit la – 0,2 % în decembrie 2014, „ca urmare în special a unei scăderi a coeficientului de variație anual al componentei energie, dar și a componentei produse alimentare”(104). Sub titlul „Reflecții și opțiuni posibile privind politica monetară” din cadrul punctului 1 „Analiza evoluțiilor financiare, economice și monetare și a opțiunilor posibile”, se ridică în mod expres problema dacă „relansarea monetară începută deja rămâne potrivită pentru a atinge rate ale inflației inferioare, dar apropiate de 2 % pe termen mediu sau dacă a devenit necesar un program extins de achiziționare de active pentru îndeplinirea mandatului de stabilitate a prețurilor al BCE” și aceasta în timp ce „riscurile macroeconomice legate de înregistrarea unei inflații scăzute pentru o perioadă prea îndelungată s‑au intensificat în continuare și riscurile unor efecte de runda a doua au crescut”(105). S‑a constatat de asemenea că elementul „cantitativ” al măsurilor luate anterior de către Consiliul guvernatorilor nu a răspuns așteptărilor inițiale.

135. În acest context, domnul Praet, membru al directoratului BCE, a sugerat că erau posibile două opțiuni privind politica monetară: fie accentuarea imediată a orientării monetare acomodative – fiind expuse două variante –, fie o abordare de expectativă, precizându‑se că „ar fi necesar să se ia în considerare în mod corespunzător riscurile care rezultă din decizia de a nu acționa în prezenta reuniune, care ar putea fi mai importante decât riscurile legate de luarea măsurilor”(106). Cu această ocazie, au fost expuse și problema împărțirii riscurilor, precum și diferitele formule posibile(107). Detaliile operaționale ale unui eventual program de achiziționare de titluri din sectorul public au fost dezvoltate în continuare de domnul Cœuré, alt membru al directoratului BCE.

136. Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor al BCE din 21 și 22 ianuarie 2015 menționează o reală discuție cu privire la evoluția prețurilor – care nu demonstra o situație deflaționistă, dar prezenta totuși un risc al unor efecte de runda a doua care trebuiau avute în vedere în mod foarte serios. Pe aceste baze de discuție au fost luate deciziile în materie de politică monetară. Procesul‑verbal menționează în mod expres că, „[î]n această reuniune au fost prezentate de asemenea mai multe elemente în favoarea menținerii unei orientări expectative de anumiți membri care apreciau că raportul costuri‑beneficii al măsurilor propuse nu erau favorabile”(108). Aceste elemente, precum și soluțiile alternative propuse sunt detaliate în continuarea procesului‑verbal.

137. Cu toate acestea, „s‑a apreciat pe scară largă că, ținând seama de nivelul actual al randamentelor obligațiunilor din sectorul privat și de dimensiunea pieței acestor obligațiuni, achiziționarea acestui tip de titluri avea un potențial relativ scăzut de relaxare a creditului și, în consecință, oferea doar o posibilitate limitată de a furniza orientarea acomodativă necesară în acest stadiu”(109). Prin urmare, la finalul unei discuții deschise și argumentate, „[a]chiziționarea de datorie suverană a apărut ca singurul instrument disponibil care oferea o amploare suficientă pentru a furniza relansarea necesară respectării obiectivului BCE în materie de stabilitate a prețurilor”(110). Împărțirea riscurilor, volumul programului și caracteristicile tehnice ale PSPP au fost în continuare discutate și hotărâte.

138. Din observațiile care precedă rezultă că raționamentul și deciziile SEBC reies în mod clar și neechivoc, fie direct din considerentele Deciziei 2015/774, lămurite de Declarația introductivă a președintelui BCE din 22 ianuarie 2015, fie din Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015. Prin urmare, Decizia 2015/774 îndeplinește cerințele de motivare impuse la articolul 296 al doilea paragraf TFUE, deoarece persoanele interesate pot cunoaște justificările măsurii luate și Curtea poate să își exercite controlul.

139. Pe de altă parte, din aceste elemente de motivare reiese că SEBC a examinat cu atenție și cu imparțialitate toate elementele pertinente ale situației în cauză și că analiza sa privind situația economică nu părea, la data anunțului programului și a Deciziei 2015/774, afectată de o eroare vădită de apreciere.

2)      Cu privire la proporționalitatea stricto sensu a PSPP

140. Dacă PSPP poate atinge obiectivul de stabilitate a prețurilor pe care îl urmărește, trebuie și să nu depășească în mod vădit ceea ce este necesar.

141. În această privință, considerentele (5) și (7) ale Deciziei 2015/774 precizează, pe de o parte, că „PSPP include o serie de garanții pentru a se asigura că achizițiile preconizate vor fi proporționale obiectivelor sale și că riscurile financiare aferente au fost luate în considerare în mod corespunzător și vor fi ținute sub control prin intermediul gestionării riscurilor” și, pe de altă parte, că, „[î]n ceea ce privește dimensiunea PSPP, ABSPP și CBPP3, lichiditatea furnizată pieței prin achizițiile lunare combinate se va ridica la 60 de miliarde [de euro]. Se intenționează ca achizițiile să fie efectuate până la sfârșitul lunii septembrie 2016 și, în orice caz, până ce Consiliul guvernatorilor constată o ajustare durabilă a traseului inflației, care corespunde obiectivului acestuia de a atinge pe termen mediu rate ale inflației mai mici, dar apropiate de 2 %”.

142. Mai întâi, valoarea de 60 de miliarde de euro nu pare să depășească ceea ce era atunci necesar. Astfel, din Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară al Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015 reiese că un program cu un volum „de ordinul a 50 de miliarde de euro care să se desfășoare din martie 2015 până la sfârșitul anului 2016” a fost considerat „necesar pentru a compensa scăderea perspectivelor inflației împreună cu relansarea monetară mai moderată decât s‑a prevăzut”. Totuși, tocmai „[p]entru a accelera impactul [PSPP], o largă susținere s‑a manifestat în favoarea unei anumite anticipări, ridicând volumul lunar al achizițiilor la 60 de miliarde de euro, începând din luna martie 2015 și până la sfârșitul lunii septembrie 2016, nemodificând în mod semnificativ volumul global al achizițiilor prevăzute”(111).

143. În continuare, evoluțiile defavorabile constatate în cursul anilor 2015 și 2016 sunt cele care au justificat modificarea Deciziei 2015/774, în special în ceea ce privește durata și volumul PSPP.

144. Astfel, prelungirea PSPP hotărâtă la 3 decembrie 2015 a fost adoptată după o discuție argumentată pe baza mai multor date care confirmau că ajustarea inflației spre rate mai apropiate de 2 % ar lua mai mult timp decât s‑a prevăzut în luna martie 2015(112). Nu există nicio îndoială că s‑a realizat o evaluare comparativă a intereselor în cauză. Astfel, Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 2 și 3 decembrie 2015 menționează printre altele că „s‑a afirmat că riscul asociat inacțiunii era net superior celui al acțiunii”, dar și că anumiți membri ai Consiliului guvernatorilor au „apreciat insuficiente elementele care conduc la o recalibrare a politicii monetare în cursul acestei reuniuni” sau, mai mult, au „atras atenția asupra faptului că o hotărâre privind necesitatea de a acționa nu putea fi separată de natura instrumentelor disponibile rămase” și că „eficacitatea măsurilor de politică monetară suplimentare trebuia evaluată în raport cu costurile și cu potențialele efecte secundare”. Astfel, deși propunerea de a prelungi APP din luna septembrie 2016 până în luna martie 2017 a beneficiat de un important sprijin, s‑a manifestat un larg consens cu privire la faptul că conjunctura nu justifica alte opțiuni precum o prelungire mai lungă a programului sau extinderea volumului lunar de achiziții(113).

145. Decizia de a crește volumul achizițiilor lunare în cadrul APP la 80 de miliarde de euro la 8 decembrie 2016 a fost luată în urma unei dezbateri similare, și aceasta după ce s‑a constatat o nouă deteriorare a perspectivelor unei ajustări susținute a inflației ca urmare, în principal, a degradării condițiilor externe(114). Astfel cum s‑a menționat – și s‑a detaliat – în Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 9 și 10 martie 2016, „s‑au exprimat opinii diverse în ceea ce privește diferitele componente ale măsurilor propuse”(115). Astfel, unii au evocat costurile și riscurile unui angajament mai important în achiziționarea de active din sectorul public(116) sau mai mult, introducerea unui regim de scutire de rata dobânzii pentru facilitatea de depozit aplicabil excedentelor de rezerve constituite de bănci nu a fost considerată justificată(117).

146. Decizia de a prelungi APP până în luna decembrie 2017 răspunde de asemenea la o analiză serioasă a perspectivelor evoluției prețurilor. Astfel, fără a ascunde redresarea inflației, domnul Praet a atras atenția Consiliului guvernatorilor al BCE, cu ocazia expunerii sale cu privire la mediul internațional și la evoluțiile economice și monetare în zona euro, asupra faptului că inflația de bază nu a afișat încă tendințe de creștere convingătoare. Având în vedere toți parametrii de care dispunea BCE, domnul Praet a apreciat că prelungirea programului de achiziționare de active după luna martie 2017 părea justificată, progresele spre o ajustare susținută a evoluției inflației fiind încă insuficiente(118). Astfel, au fost propuse Consiliului guvernatorilor două opțiuni: continuarea achiziționării cu un ritm lunar de 80 de miliarde de euro timp de șase luni sau prelungirea programului cu nouă luni cu un ritm lunar de 60 de miliarde de euro. Atât domnul Praet, cât și domnul Cœuré – după ce au expus problemele pe care le ridica punerea în aplicare a celor două opțiuni –, s‑au exprimat în favoarea celei de a doua opțiuni(119).

147. Aceste opțiuni au făcut obiectul unei reale dezbateri în cadrul Consiliului guvernatorilor al BCE. Astfel, din Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor al BCE din 7 și 8 decembrie 2016 reiese că au fost expuse argumente în favoarea unui orizont al achizițiilor mai scurt sau mai lung, alți membri nesusținând niciuna dintre opțiunile propuse(120). În cele din urmă, prelungirea achiziționării pe un orizont de nouă luni cu un ritm de 60 de miliarde de euro a fost considerată opțiunea care „asigura justul echilibru între trimiterea unui semnal de încredere și necesitatea de a apăra stabilitatea într‑un mediu nesigur, prezentând avantajul flexibilității față de circumstanțe defavorabile și menținând fezabilitatea operațională”(121).

148. Prin urmare, diferitele modificări ale PSPP, în special în materie de durată și de volum, sunt fructul unei ponderări a intereselor în cauză. În această privință, practica BCE care constă în publicarea proceselor‑verbale ale reuniunilor privind politica monetară ale Consiliului guvernatorilor al BCE în cursul cărora se adoptă deciziile referitoare la PSPP asigură o motivare specifică și suficientă care îndeplinește cerințele articolului 296 al doilea paragraf TFUE. Anunțate în comunicatele de presă ale BCE și reluate în considerentele deciziilor BCE de modificare a Deciziei 2015/774, forța obligatorie a volumelor lunare de achiziții și durata aplicării APP în privința SEBC nu pot fi contestate, nici măcar ca urmare a principiului patere legem quam ipse fecisti. Potrivit BCE, aceste modificări au determinat în plus modificarea articolului 2 alineatul (2) și a articolului 3 din Orientările PSPP pentru a pune în aplicare volumul lunar de achiziții al APP, precum și prelungirile duratei de aplicare a acestuia.

149. Pe de altă parte, dincolo de subordonarea urmării PSPP față de obiectivul de a obține, pe termen mediu, o rată a inflației inferioară, dar apropiată de 2 % – ceea ce condiționează durata sa, dar și volumul său –, amploarea potențială a PSPP este limitată în mai multe moduri de Decizia 2015/774.

150. Aceste limite corespund unora dintre garanțiile care împiedică operatorii activi pe piața obligațiunilor guvernamentale să poată acționa, de facto, ca intermediari ai SEBC pentru achiziționarea directă de obligațiuni de la autoritățile și oficiile sau agențiile publice ale statului membru în cauză. Prin urmare, ne vom limita să le amintim:

–        în primul rând, PSPP nu este decât unul dintre cele patru subprograme ale APP și achiziționarea de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare pe care o permite este subsidiară în raport cu celelalte trei programe care privesc achiziționarea de obligațiuni private(122);

–        în al doilea rând, din articolul 6 alineatul (2) din Decizia 2015/774 rezultă că achizițiile permise sunt repartizate între toate statele membre din zona euro pe baza grilei de repartiție pentru subscrierea capitalului BCE prevăzută la articolul 29 din Protocolul privind SEBC și BCE și,

–        în al treilea rând, articolul 5 din Decizia 2015/774 supune achizițiile de obligațiuni guvernamentale de pe piețele secundare la două limite referitoare, pe de o parte, la emisiunea de titluri și, pe de altă parte, la emitent.

151. Prin urmare, reiese din caracteristicile PSPP, astfel cum au fost stabilite prin Decizia 2015/774, că SEBC a ponderat diferitele interese în cauză astfel încât să evite producerea, în momentul punerii în aplicare a programului considerat, a inconvenientelor vădit disproporționate în raport cu obiectivele urmărite.

152. Concluzia noastră nu este o negare a controverselor referitoare la eficacitatea PSPP. Cu toate acestea, astfel cum Curtea a avut deja ocazia să sublinieze în mod relevant, „având în vedere caracterul controversat pe care îl au în mod obișnuit problemele de politică monetară și larga putere de apreciere a SEBC, nu se poate pretinde de la acesta mai mult decât utilizarea expertizei sale economice și a mijloacelor tehnice necesare de care dispune pentru a efectua aceeași analiză cu toată diligența și precizia”(123). Or, procesele‑verbale ale reuniunilor privind politica monetară ale Consiliului guvernatorilor al BCE referitoare la Decizia 2015/774 dovedesc suficient această diligență.

3.      Concluzie cu privire la a treia și la a patra întrebare

153. Din cele ce precedă rezultă că BCE, adoptând Decizia 2015/774, nu și‑a depășit mandatul, astfel cum a fost definit la articolul 119 TFUE și la articolul 127 alineatele (1) și (2) TFUE, și că PSPP a fost hotărât și pus în aplicare cu respectarea principiilor atribuirii și proporționalității enunțate la articolul 5 alineatele (2) și (4) TUE.

VI.    Concluzie

154. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Bundesverfassungsgericht (Curtea Constituțională Federală, Germania) după cum urmează:

„Examinarea Deciziei (UE) 2015/774 a Băncii Centrale Europene din 4 martie 2015 privind un program de achiziționare de active [din] sectorul public de pe piețele secundare, astfel cum a fost modificată prin Decizia (UE) 2015/2101 a Băncii Centrale Europene din 5 noiembrie 2015, prin Decizia (UE) 2016/702 a Băncii Centrale Europene din 18 aprilie 2016, prin Decizia (UE) 2015/2464 a Băncii Centrale Europene din 16 decembrie 2015, precum și prin Decizia (UE) 2017/100 a Băncii Centrale Europene din 11 ianuarie 2017, nu a relevat niciun element de natură să îi afecteze validitatea.”

1      Limba originală: franceza.

2      JO 2015, L 121, p. 20.

3      JO 2015, L 303, p. 106.

4      JO 2016, L 121, p. 24. Deși instanța de trimitere nu face referire la acestea în întrebările sale, Decizia 2015/774 a fost modificată și prin Decizia (UE) 2015/2464 a Băncii Centrale Europene din 16 decembrie 2015 (JO 2015, L 344, p. 1), precum și prin Decizia (UE) 2017/100 a Băncii Centrale Europene din 11 ianuarie 2017 (JO 2017, L 16, p. 51).

5      JO 2012, C 326, p. 230.

6      Și anume programul de achiziționare de titluri garantate cu active („asset-backed securities purchase programme” sau „ABSPP”) și al treilea program de achiziționare de obligațiuni garantate („covered bond purchase programme” sau „CBPP 3”). Al patrulea subprogram, programul de achiziționare de obligațiuni emise de sectorul corporativ („corporate sector purchase programme” sau „CSPP”), a fost decis la 10 martie 2016 [a se vedea Decizia (UE) 2016/948 a BCE din 1 iunie 2016 privind punerea în aplicare a programului de achiziționare de obligațiuni emise de sectorul corporativ (BCE/2016/16), JO 2016, L 157, p. 28].

7      Articolul 3 alineatul (1) din Decizia 2015/774.

8      Articolul 3 alineatul (3) din Decizia 2015/774.

9      Articolul 5 din Decizia 2015/774. Limitele achizițiilor se ridică la 50 % pentru obligațiunile organizațiilor internaționale și ale băncilor de dezvoltare multilaterală.

10      Articolul 3 alineatul (2) din Decizia 2015/774. Se aplică reguli speciale obligațiunilor statelor membre supuse unui program de asistență financiară.

11      Articolul 6 din Decizia 2015/774.

12      A se vedea Declarația introductivă a președintelui BCE din 22 ianuarie 2015 și Comunicatul de presă al BCE din aceeași zi, precum și Comunicatul de presă al BCE din 10 martie 2016 referitor la adăugarea CSPP la APP și la modificările APP.

13      JO 2016, L 169, p. 14.

14      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctele 14 și 16).

15      A se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2002, British American Tobacco (Investments) și Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, punctul 40), și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 29).

16      A se vedea în acest sens Hotărârea din 22 octombrie 2002, National Farmers’ Union (C‑241/01, EU:C:2002:604, punctul 37 și jurisprudența citată).

17      Hotărârea din 17 iulie 1997, SAM Schiffahrt și Stapf (C‑248/95 și C‑249/95, EU:C:1997:377, punctul 46). A se vedea de asemenea Hotărârea din 1 octombrie 2009, Gaz de France – Berliner Investissement (C‑247/08, EU:C:2009:600, punctul 49).

18      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 102).

19      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 66).

20      A se vedea în acest sens Hotărârea din 15 decembrie 1995, Bosman (C‑415/93, EU:C:1995:463, punctul 65), precum și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 28).

21      Hotărârea din 6 octombrie 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, punctul 14). A se vedea de asemenea Hotărârea din 26 februarie 2013, Melloni (C‑399/11, EU:C:2013:107, punctul 29), și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 25).

22      Sublinierea noastră.

23      Poziția BCE în favoarea unei repartizări a pierderilor între băncile centrale naționale limitată la 12 % din achizițiile efectuate a fost anunțată în Declarația introductivă a președintelui BCE din 22 ianuarie 2015 și publicată într‑un comunicat de presă din aceeași zi. Această împărțire a fost chiar redusă ulterior la 10 % ca urmare a unei evoluții a repartizării achizițiilor (a se vedea Comunicatul de presă al BCE din 10 martie 2016 și modificarea adusă articolului 6 din Decizia 2015/774 prin articolul 1 din Decizia 2016/702).

24      Sublinierea noastră.

25      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 95).

26      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 97).

27      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 109).

28      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctele 102 și 115).

29      A se vedea în acest sens Wilsher, D., „Ready to Do Whatever it Takes? The Legal Mandate of the European Central Bank and the Economic Crisis”, în Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 15, 2012-2013, p. 510-536, în special p. 514.

30      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 96).

31      JO 1993, L 332, p. 1.

32      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 106).

33      Astfel, din Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015 reiese că APP „va începe în martie 2015 și va privi achiziții lunare în valoare de 60 de miliarde de euro până la sfârșitul lunii septembrie 2016 și, în orice caz, până când Consiliul guvernatorilor va constata o ajustare durabilă a inflației care să fie în concordanță cu obiectivul său de a atinge rate mai mici, dar apropiate de 2 %” (p. 21 din versiunea în limba franceză; a se vedea de asemenea Comunicatul de presă al BCE din 22 ianuarie 2015). Procesele‑verbale ulterioare confirmă „[v]oința și [c]apacitatea de a acționa a [Consiliului guvernatorilor], în cazul în care este necesar, utilizând toate instrumentele disponibile în cadrul mandatului său, în special flexibilitatea programelor de achiziționare de active în ceea ce privește ajustarea dimensiunii, compunerii sau duratei lor” (Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 2 și 3 septembrie 2015, p. 19, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France; sublinierea noastră). A se vedea de asemenea Procesul-verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 2 și 3 decembrie 2015, în special p. 18-20 din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France sau mai mult Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 7 și 8 decembrie 2016, în care se poate citi că „este important să se reafirme că, date fiind incertitudinile actuale, Consiliul guvernatorilor va continua să urmărească atent evoluția perspectivelor în materia stabilității prețurilor și că, dacă va fi necesar pentru a‑și atinge obiectivul, va acționa utilizând toate instrumentele de care dispune în cadrul mandatului său” (p. 15 din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France).

34      Articolul 2 alineatul (2) din Orientările PSPP.

35      Sub rezerva excluderii Greciei ca urmare a cerințelor privind calitatea creditului. În temeiul acestor garanții, băncile centrale din Eurosistem nu au achiziționat obligațiuni elene din sectorul public în cadrul PSPP (a se vedea Decizia 2016/1041). Cu privire la aceste condiții a se vedea punctele 86 și 87 din prezentele concluzii.

36      În mod excepțional, acest plafon este limitat la 25 % [articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Decizia 2015/774]. Pe de altă parte, el este majorat la 50 % pentru obligațiunile emise de organizațiile internaționale și de băncile de dezvoltare multilaterală [articolul 5 alineatul (1) litera (a) din Decizia 2015/774].

37      Plafonul pe emitent se ridică la 50 % pentru emitenții care sunt organizații internaționale sau bănci de dezvoltare multilaterală [articolul 5 alineatul (2) litera (a) din Decizia 2015/774].

38      Articolul 4 alineatul (3) din Orientările PSPP coroborat cu punctul 5 din anexa sa.

39      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctele 106 și 107).

40      Articolul 9 din Orientările PSPP coroborat cu punctul 6 din anexa sa.

41      Informația a fost oferită de BCE în cadrul trimiterii preliminare (punctul 89 din observațiile BCE). În plus, observăm că BCE a precizat de asemenea că termenul care se scurgea efectiv între emiterea unei obligațiuni pe piața primară și achiziționarea acesteia de pe piețele secundare era în general mai lung decât cel impus de perioada de interdicție. Această prelungire „de fapt” a perioadei de interdicție accentuează incertitudinea operatorilor cu privire la revânzarea obligațiunilor din sectorul public achiziționate de pe piața primară și formarea unui preț corespunzător celui al pieței.

42      A se vedea Declarația introductivă a președintelui BCE din 22 ianuarie 2015, precum și Comunicatul de presă al BCE din aceeași zi. Adaptările PSPP au fost de asemenea comunicate în mod regulat (a se vedea în special Comunicatele de presă ale BCE din 10 martie 2016 referitor la deciziile de politică monetară și la schimbările aduse APP, precum și din 8 decembrie 2016 referitor la deciziile de politică monetară).

43      A se vedea în special în acest sens Krishnamurthy, A., și Vissing-Jorgensen, A., „The Effects of Quantitative Easing on Interest Rates: Channels and Implications for Policy”, în Brookings Papers on Economic Activity, 2011, p. 215-287, Bauer, M.‑D., și Rudebusch, Gl.‑D., „The Signaling Channel for Federal Reserve Bond Purchases”, în International Journal of Central Banking, 2014, p. 233-289.

44      Articolul 8 alineatul (1) din Decizia 2015/774.

45      Articolul 8 alineatul (2) din Decizia 2015/774.

46      Punctul 118 din această hotărâre.

47      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 118).

48      Articolul 12 alineatul (2) din Orientările PSPP.

49      Punctul 16 din observațiile scrise ale guvernului german.

50      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 125).

51      A se vedea Comunicatul de presă al BCE din 19 ianuarie 2017 referitor la detaliile cu privire la achiziționarea de active în cadrul APP cu randamente inferioare ratei pentru facilitatea de depozit.

52      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 96).

53      A se vedea de asemenea articolul 119 alineatul (2) TFUE. Considerentul (6) al Deciziei 2015/774 face referire în mod expres la principiul unei economii de piață deschise în care concurența este liberă.

54      A se vedea punctul 63 din prezentele concluzii.

55      Potrivit BCE, aceasta ar reprezenta o optime din volumul obligațiunilor în circulație în cadrul PSPP.

56      Afirmația a fost contestată formal de mai multe state membre drept răspuns la întrebările adresate de Curte. Pe de altă parte, Deutsche Bundesbank (Banca Federală a Germaniei) a afirmat, în răspunsurile scrise la întrebările adresate de Curte, că, deși existența unor indici de raritate pe piața obligațiunilor guvernamentale germane a putut fi constatată în anul 2016, obligațiunile guvernamentale germane au fost totuși disponibile întotdeauna în cantitate suficientă.

57      A se vedea în acest sens Hotărârea din 22 octombrie 2002, National Farmers’ Union (C‑241/01, EU:C:2002:604, punctul 37 și jurisprudența citată).

58      A se vedea în acest sens Hotărârea din 5 octombrie 1994, Crispoltoni și alții (C‑133/93, C‑300/93 și C‑362/93, EU:C:1994:364, punctul 43), și Hotărârea din 12 iulie 2001, Jippes și alții (C‑189/01, EU:C:2001:420, punctul 84).

59      Considerentul (4) al Deciziei 2015/774.

60      Considerentul (4) al Deciziei 2015/774.

61      A se vedea punctele 131-142 din aceste concluzii și a se vedea de asemenea concluziile noastre prezentate în cauza Coman și alții (C‑673/16, EU:C:2018:2, nota de subsol 25).

62      Concluziile avocatului general Bobek prezentate în cauza Confédération paysanne și alții (C‑528/16, EU:C:2018:20, punctul 140).

63      A se vedea Decizia 2015/2101.

64      A se vedea Decizia 2015/2464.

65      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 2 și 3 decembrie 2015, p. 18, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

66      A se vedea în acest sens, în legătură cu OMT, Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 117).

67      JO 2014, L 240, p. 28.

68      Excluderea obligațiunilor elene din PSPP confirmă eficacitatea acestei garanții (a se vedea Decizia 2016/1041).

69      A se vedea în acest sens declarația domnului Cœuré (Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor al BCE din 9 și 10 martie 2016, p. 8, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France).

70      În conformitate cu Recomandarea Comisiei din 23 mai 2018 de a abroga Decizia 2009/414/CE privind existența unui deficit excesiv în Franța [a se vedea Decizia Comisiei COM(2018) 433 final].

71      Este vorba despre Spania.

72      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 41).

73      A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 53), și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 42).

74      Sublinierea noastră.

75      Sublinierea noastră.

76      A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 55), și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 46).

77      A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 56), și Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 52).

78      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 59).

79      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 66).

80      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 69).

81      Astfel, BCE precizează în considerentul (2) al Deciziei 2015/2464 că, „[l]a 3 decembrie 2015 Consiliul guvernatorilor a decis, în conformitate cu mandatul său de a asigura stabilitatea prețurilor, să revizuiască anumite caracteristici structurale ale PSPP pentru a asigura o ajustare susținută a inflației către valori mai mici, dar apropiate de 2 % pe termen mediu”. A se vedea de asemenea considerentul (2) al Deciziei 2016/702, precum și considerentele (3) și (4) ale Deciziei 2017/100. Potrivit unei decizii a Consiliului guvernatorilor BCE adoptate în anul 1998, stabilitatea prețurilor era definită ca o creștere anuală mai mică de 2 % a indicelui armonizat al prețurilor de consum. Confirmând această definiție, Consiliul guvernatorilor a hotărât la 8 mai 2003 că, în cadrul urmăririi obiectivului de stabilitate a prețurilor, el viza să mențină pe termen mediu ratele inflației la valori apropiate de 2%. Astfel, BCE intenționa să reglementeze o marjă de siguranță suficientă pentru a preveni riscurile de deflație (a se vedea Comunicatul de presă al BCE din 8 mai 2003 referitor la strategia de politică monetară a BCE).

82      A se vedea Comunicatul de presă al BCE din 14 iunie 2018 referitor la deciziile de politică monetară.

83      A se vedea în acest sens Antonin, C., Blot, Chr., Le Bayon, St., Péléraux, H., Rifflart, Chr., și alții, „Banques centrales, dernier rempart contre la déflation: Perspectives économiques 2014-2015 pour l’économie mondiale”, în Revue de l’OFCE – Analyse et prévisions, 2014, p. 11-51.

84      Cu privire la legătura dintre politica monetară și unicitatea aplicării PSPP în toate statele membre din zona euro, a se vedea Adamski, D., „Economic Constitution of the Euro Area After the Gauweiler Preliminary Ruling”, în Common Market Law Review, vol. 52, 2015, p. 1451-1490, în special p. 1488, nota de subsol 122. În cadrul cauzei în care a pronunțat Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400), Curtea a considerat că simplul fapt că OMT se limitează în mod specific la obligațiunile guvernamentale ale anumite state membre nu este de natură să implice, ca atare, faptul că instrumentele utilizate de SEBC nu țin de politica monetară (punctul 55). A fortiori, situația este aceeași atunci când o asemenea selectivitate lipsește.

85      A se vedea punctul 117 din cererea de decizie preliminară.

86      A se vedea în acest sens Martucci, Fr., „La Cour de justice face à la politique monétaire en temps de crise de dettes souveraines: l’arrêt Gauweiler entre droit et marché”, în Cahiers de droit européen, 2015, p. 493-534, în special p. 513 și 514. Autorul vorbește despre „porozitatea” dintre, pe de o parte, domeniile de competență în materie de politică monetară și, pe de altă parte, în materie de politică economică.

87      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctele 56-59).

88      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 68); sublinierea noastră.

89      A se vedea în acest sens, în legătură cu controlul activității legiuitorului Uniunii în domeniul economic, Hotărârea din 11 ianuarie 2017, Spania/Consiliul (C‑128/15, EU:C:2017:3, punctul 46), sau în domeniul științific Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul European și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctul 150).

90      Hotărârea din 21 iunie 2018, Polonia/Parlamentul European și Consiliul (C‑5/16, EU:C:2018:483, punctul 150). A se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 22 noiembrie 2001, Țările de Jos/Consiliul (C‑301/97, EU:C:2001:621, punctul 135), și Hotărârea din 8 iulie 2010, Afton Chemical (C‑343/09, EU:C:2010:419, punctul 28).

91      A se vedea în acest sens Martucci, Fr., „La Cour de justice face à la politique monétaire en temps de crise de dettes souveraines: l’arrêt Gauweiler entre droit et marché”, în Cahiers de droit européen, 2015, p. 493-534, în special p. 509, Classen, Cl.‑D., „Funktionsadäquate checks and balances statt richterliche Vollkontrolle unter demokratischem Vorwand”, în Europarecht, 2015, vol. 4, p. 477-486, Herrmann, Chr., și Dornacher, C., „Grünes Licht vom EuGH für EZB-Staatsanleihenkäufe – ein Lob der Sachlichkeit!”, în Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2015, p. 579-583, precum și Hinarejos, A., „Gauweiler and the Outright Monetary Transactions Programme: The Mandate of the European Central Bank and the Changing Nature of Economic and Monetary Union”, în European Constitutional Law Review, vol. 11, 2015, p. 563-576, în special p. 575. Unii dintre acești autori se sprijină de asemenea pe independența necesară a BCE pentru justificarea caracterului limitat al controlului pe care Curtea trebuie să îl efectueze.

92      A se vedea în acest sens Halberstam, D., „Constitutional Heterarchy: The Centrality of Conflict in the European Union and the United States”, înDunoff, J., și Trachtman, J., (ed.), Ruling the World? Constitutionalism, International Law and Global Government, Cambridge University Press, 2009, p. 326-355. A se vedea de asemenea, pentru o aplicare a teoriei D. Halberstam în cazul deciziilor adoptate de Uniune pentru a combate criza financiară, Fabbrini, F., „The Euro-Crisis and the Courts: Judicial Review and the Political Process in Comparative Perspective”, în Berkeley Journal of International Law, vol. 32:1, 2014, p. 64-123, în special p. 116 și urm.

93      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 110).

94      A se vedea în acest sens Hotărârea din 27 noiembrie 2012, Pringle (C‑370/12, EU:C:2012:756, punctul 57).

95      Cu privire la această condiție, a se vedea punctele 86 și 87 din prezentele concluzii.

96      Articolul 2 alineatul (2) din Orientările PSPP.

97      Reamintim că un act reprezintă un abuz de putere „dacă rezultă din indicii obiective, relevante și concordante că a fost adoptat în scopul exclusiv sau cel puțin determinant de a atinge alte obiective decât cele declarate sau de a eluda o procedură special prevăzută de tratat pentru a răspunde circumstanțelor cauzei” [Hotărârea din 22 noiembrie 2001, Țările de Jos/Consiliul (C‑301/97, EU:C:2001:621, punctul 153)].

98      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 66).

99      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 68).

100      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 69).

101      A se vedea în special Antonin, C., Blot, Chr., Le Bayon, St., Péléraux, H., Rifflart, Chr. și alții, „Banques centrales, dernier rempart contre la déflation: Perspectives économiques 2014-2015 pour l’économie mondiale”, în Revue de l’OFCE –Analyse et prévisions, 2014, p. 11-51.

102      A se vedea punctul 117 din cererea de decizie preliminară.

103      A se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 70).

104      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015, p. 4, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

105      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015, p. 7, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

106      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015, p. 8, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

107      A se vedea Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015, p. 9, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

108      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015, p. 16, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

109      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015, p. 17, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

110      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015, p. 17 și 18, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

111      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 21 și 22 ianuarie 2015, p. 19, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France. În observațiile sale scrise, BCE precizează că a recurs la mai multe modele econometrice pentru a estima volumele aproximative ale achiziției necesare pentru a atinge rata inflației vizată (a se vedea punctul 22 din observațiile menționate).

112      A se vedea în acest sens expunerea domnului Praet și discuția din cadrul Consiliului guvernatorilor în această privință în Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 2 și 3 decembrie 2015, în special p. 6, 11 și 12, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Băncii Franței.

113      A se vedea Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 2 și 3 decembrie 2015, în special p. 15-17, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

114      În special scăderea prețului energiei și evoluția ratei de schimb. A se vedea Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 9 și 10 martie 2016, în special p. 12-22, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

115      În special p. 15 din procesul‑verbal menționat în versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

116      A se vedea Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 9 și 10 martie 2016, în special p. 17, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

117      A se vedea Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 9 și 10 martie 2016, în special p. 19, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

118      Cu privire la luarea în considerare a progreselor realizate și insuficiența lor, a se vedea de asemenea discuția din cadrul Consiliului guvernatorilor BCE (Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 7 și 8 decembrie 2016, în special p. 9, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France).

119      Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 7 și 8 decembrie 2016, în special p. 6, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

120      În special p. 13 și 14 din procesul‑verbal menționat în versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

121      A se vedea Procesul‑verbal al reuniunii privind politica monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 7 și 8 decembrie 2016, p. 12, din versiunea în limba franceză disponibilă pe site‑ul Banque de France.

122      Articolul 2 alineatul (2) din Orientările PSPP.

123      Hotărârea din 16 iunie 2015, Gauweiler și alții (C‑62/14, EU:C:2015:400, punctul 75).