CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 31 oktober 2019(1)
Zaak C‑715/17
Europese Commissie
tegen
Republiek Polen
Zaak C‑718/17
Europese Commissie
tegen
Republiek Hongarije
Zaak C‑719/17
Europese Commissie
tegen
Tsjechische Republiek
„Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Niet-nakoming – Besluiten (EU) 2015/1523 en (EU) 2015/1601 – Voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van de Helleense Republiek en de Italiaanse Republiek – Noodsituatie ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen op het grondgebied van bepaalde lidstaten – Herplaatsing van die onderdanen op het grondgebied van andere lidstaten – Herplaatsingsprocedure – Verplichting van lidstaten om op gezette tijden en ten minste om de drie maanden mee te delen hoeveel verzoekers snel op hun grondgebied kunnen worden herplaatst – Daaruit volgende verplichtingen om de herplaatsing daadwerkelijk uit te voeren – Artikel 72 VWEU en binnenlandse veiligheid”
1. Onder normale omstandigheden regelt verordening nr. 604/2013 (hierna: „Dublin III-verordening”)(2) de verdeling tussen de lidstaten van personen die om internationale bescherming in de Europese Unie verzoeken. Het aanhoudende conflict in Syrië heeft echter geleid tot een dramatische stijging van het totale aantal personen dat om een dergelijke bescherming verzoekt.(3) De gevaarlijke route over de Middellandse Zee was en is voor deze personen (en andere potentiële vluchtelingen) nog steeds een belangrijke toegangsweg tot het grondgebied van de Unie.(4) Deze route veroorzaakt een enorme druk op twee lidstaten van de Unie, Italië en Griekenland (hierna: „lidstaten in de voorste linie”), die allebei lange kustlijnen hebben die in de praktijk onmogelijk te bewaken zijn. Onder normale omstandigheden zouden deze lidstaten op grond van artikel 13 van de Dublin III-verordening(5) verantwoordelijk zijn voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming die worden ingediend door personen die via hun grondgebied de Europese Unie binnenkomen.(6) Beide landen werden echter overweldigd door het grote aantal potentiële verzoekers.(7)
2. Op respectievelijk 14 en 22 september 2015 heeft de Raad twee besluiten aangenomen tot invoering van voorlopige maatregelen ten gunste van de lidstaten in de voorste linie: besluit (EU) 2015/1523 van de Raad(8) en besluit (EU) 2015/1601 van de Raad(9). Beide besluiten hebben artikel 78, lid 3, VWEU als rechtsgrondslag. Deze twee besluiten voorzien in gedetailleerde regelingen voor de herplaatsing van respectievelijk 40 000 en 120 000 aanvragers van internationale bescherming. In het navolgende verwijs ik naar deze twee besluiten als „herplaatsingsbesluiten” en noem ik ze alleen afzonderlijk wanneer dat nodig is.
3. Beroepen tot betwisting van de rechtmatigheid van besluit 2015/1601 zijn verworpen.(10)
4. De Commissie heeft nu tegen drie lidstaten een niet-nakomingsprocedure ingeleid: Polen (zaak C‑715/17), Hongarije (zaak C‑718/17) en Tsjechië (zaak C‑719/17). In voorkomend geval verwijs ik naar deze lidstaten gezamenlijk als „de drie verwerende lidstaten”.
5. In de onderhavige parallelle procedures stelt de Commissie dat de drie verwerende lidstaten niet hebben voldaan aan – in het geval van Polen en Tsjechië – artikel 5, lid 2, van zowel besluit 2015/1523 als besluit 2015/1601 (hierna: „toezeggingsvereiste”) of – in het geval van Hongarije – artikel 5, lid 2, van enkel besluit 2015/1601, en aan de daaruit volgende verplichtingen krachtens artikel 5, leden 4 tot en met 11, van beide besluiten, en aldus Italië en Griekenland niet hebben bijgestaan door aanvragers van internationale bescherming op hun respectieve grondgebieden te herplaatsen teneinde daar de individuele verzoeken inhoudelijk te onderzoeken.(11)
6. Polen, Hongarije en Tsjechië betwisten de ontvankelijkheid van de beroepen. Subsidiair stellen zij dat zij zich op artikel 72 VWEU kunnen beroepen om te rechtvaardigen dat zij deze besluiten (waarvan zij de geldigheid nu niet betwisten) niet hebben toegepast, aangezien Uniemaatregelen die op grond van het derde deel, titel V, VWEU (waarvan artikel 78 VWEU – de grondslag van de herplaatsingsbesluiten – deel uitmaakt) zijn genomen, „de uitoefening van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet [laten]”.
7. De drie zaken zijn gezamenlijk behandeld en ik zal een gezamenlijke conclusie nemen die de drie niet-nakomingsprocedures bestrijkt.
Toepasselijke bepalingen
8. De twee herplaatsingsbesluiten kunnen niet los van elkaar worden gezien. Zij werden vastgesteld tegen de achtergrond van een (zeer complex) geheel van verplichtingen en daaruit voortvloeiende internationaalrechtelijke en Unierechtelijke regelingen, en van het weloverwogen en uitvoerige arrest van het Hof in de zaak Slowakije en Hongarije/Raad. Ik zal nu proberen die achtergrond zo beknopt mogelijk te schetsen.
Universele Verklaring van de Rechten van de Mens
9. Artikel 14, lid 1, van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens(12) bepaalt in algemene bewoordingen: „Eenieder heeft het recht om in andere landen asiel te zoeken en te genieten tegen vervolging.” Artikel 14, lid 2, bepaalt echter: „Op dit recht kan geen beroep worden gedaan in geval van strafvervolgingen wegens misdrijven van niet-politieke aard of handelingen in strijd met de doeleinden en beginselen van de Verenigde Naties.”(13)
Verdrag van Genève
10. Volgens artikel 1 A, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen(14) geldt als „vluchteling” elke persoon die „uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen […]”. In de tweede alinea van dat lid wordt verduidelijkt dat voor staatlozen „dat land” verwijst naar het land van de gewone verblijfplaats.
11. Artikel 1 F bepaalt echter dat het Verdrag van Genève „niet van toepassing [is] op een persoon ten aanzien van wie er ernstige redenen zijn om te veronderstellen, dat: (a) hij een misdrijf tegen de vrede, een oorlogsmisdrijf of een misdrijf tegen de menselijkheid heeft begaan, zoals omschreven in de internationale overeenkomsten welke zijn opgesteld om bepalingen met betrekking tot deze misdrijven in het leven te roepen; (b) hij een ernstig, niet-politiek misdrijf heeft begaan buiten het land van toevlucht, voordat hij tot dit land als vluchteling is toegelaten; (c) hij zich schuldig heeft gemaakt aan handelingen welke in strijd zijn met de doelstellingen en beginselen van de Verenigde Naties”.
Verdrag betreffende de Europese Unie
12. Artikel 4, lid 2, VEU luidt: „De Unie eerbiedigt de gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, alsmede hun nationale identiteit die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor regionaal en lokaal zelfbestuur. Zij eerbiedigt de essentiële staatsfuncties, met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat.”
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
13. Artikel 72 VWEU maakt deel uit van titel V („De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”; hierna: „RVVR”), hoofdstuk 1 („Algemene bepalingen”), VWEU. Daarin is in beknopte bewoordingen vastgesteld: „Deze titel laat de uitoefening van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet.”
14. Artikel 78, lid 1, VWEU, dat deel uitmaakt van hoofdstuk 2 („Beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie”), luidt: „De Unie ontwikkelt een gemeenschappelijk beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming, teneinde iedere onderdaan van een derde land die internationale bescherming behoeft, een passende status te verlenen en de naleving van het beginsel van non-refoulement te garanderen. Dit beleid moet in overeenstemming zijn met [het Verdrag van Genève] alsmede met de andere toepasselijke verdragen.” Artikel 78, lid 2, VWEU vormt de rechtsgrondslag voor maatregelen die worden vastgesteld om het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (common European asylum system; hierna: „CEAS”) op te zetten.(15)
15. Artikel 78, lid 3, VWEU bepaalt: „Indien een of meer lidstaten ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen, kan de Raad op voorstel van de Commissie voorlopige maatregelen ten gunste van de betrokken lidstaat of lidstaten vaststellen. De Raad besluit na raadpleging van het Europees Parlement.”
16. Artikel 80 VWEU luidt: „Aan het in dit hoofdstuk bedoelde beleid van de Unie en de uitvoering daarvan liggen de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten, ook op financieel vlak, ten grondslag. De handelingen van de Unie die uit hoofde van dit hoofdstuk worden vastgesteld, bevatten telkens wanneer dat nodig is, passende bepalingen voor de toepassing van dit beginsel.”
Handvest van de grondrechten
17. Artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(16) bepaalt dat „[h]et recht op asiel is gegarandeerd met inachtneming van de voorschriften van het Verdrag van Genève […] en overeenkomstig het [VEU] en het [VWEU]”.
Relevante elementen van het asielacquis
18. Het uitgebreide afgeleide Unierecht stelt het CEAS vast en bevat uniforme procedurele en materiële regels die de lidstaten moeten toepassen wanneer zij verzoeken om internationale bescherming behandelen en daarover beslissen.
Erkenningsrichtlijn
19. Richtlijn 2011/95 (hierna: „erkenningsrichtlijn”)(17) bevat uniforme normen die moeten worden toegepast om te bepalen of onderdanen van derde landen of staatlozen in aanmerking komen voor de vluchtelingenstatus of subsidiairebeschermingsstatus. Daarnaast bevat de richtlijn bepalingen die de uitsluiting van die status regelen en die een lidstaat de mogelijkheid bieden om die status in bepaalde omstandigheden in te trekken, te beëindigen of de verlenging ervan te weigeren.
20. In artikel 2, onder a), wordt „internationale bescherming” gedefinieerd als „de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus zoals omschreven in de punten e) en g)”; in artikel 2, onder d), wordt „vluchteling” gedefinieerd overeenkomstig artikel 1 A, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag van Genève; in artikel 2, onder e), wordt „vluchtelingenstatus” gedefinieerd als „de erkenning door een lidstaat van een onderdaan van een derde land of een staatloze als vluchteling”, en artikel 2, onder f), bevat een definitie van het begrip „persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt”.
21. In artikel 2, onder h), respectievelijk artikel 2, onder i), wordt „verzoek om internationale bescherming” gedefinieerd als „een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze […] die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst”, en wordt „verzoeker” gedefinieerd als „een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen”.
22. De erkenningsrichtlijn regelt verder achtereenvolgens de beoordeling van verzoeken om internationale bescherming (hoofdstuk II, artikelen 4 tot en met 8) en de voorwaarden voor het verkrijgen van de vluchtelingenstatus (hoofdstuk III, artikelen 9 tot en met 12). Artikel 12 („Uitsluiting”) bevat een gedetailleerde lijst van dwingende gronden die ertoe leiden dat een onderdaan van een derde land of staatloze wordt uitgesloten van de vluchtelingenstatus. Voor de onderhavige zaken is het van belang kennis te nemen van de bewoordingen van artikel 12, lid 2, waarin redenen worden opgesomd die in grote lijnen overeenkomen met die van artikel 1 F van het Verdrag van Genève.(18)
23. Hoofdstuk IV („Vluchtelingenstatus”) bevat een lange bepaling (artikel 14) waarin de omstandigheden worden uiteengezet waaronder de vluchtelingenstatus, nadat deze is verleend, niettemin kan worden beëindigd of de verlenging ervan kan worden geweigerd. Tot deze omstandigheden behoren onder meer de situaties waarin een persoon op grond van artikel 12 van de vluchtelingenstatus uitgesloten is of had moeten zijn [artikel 14, lid 3, onder a)]; waarin een eerdere verkeerde weergave van de feiten doorslaggevend is geweest voor de verlening van de vluchtelingenstatus [artikel 14, lid 3, onder b)]; waarin er goede redenen bestaan om de betrokken persoon te beschouwen als „een gevaar voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt” [artikel 14, lid 4, onder a)], en waarin „hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf” [artikel 14, lid 4, onder b)].(19)
24. In hoofdstuk V („Voorwaarden om in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming”) bevat artikel 17 bepalingen betreffende de uitsluiting van een onderdaan van een derde land of een staatloze van subsidiaire bescherming die grotendeels overeenkomen met de bepalingen van artikel 12 met betrekking tot de vluchtelingenstatus. Tot de dwingende uitsluitingsgronden – naast die welke worden genoemd in artikel 12 van de richtlijn en die een afspiegeling zijn van artikel 1 F van het Verdrag van Genève – behoort ook de situatie waarin „[een verzoeker] een gevaar vormt voor de gemeenschap of voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt” [artikel 17, lid 1, onder d)]. Artikel 17, lid 2, breidt de werkingssfeer van de bepaling houdende dwingende uitsluitingsgronden uit tot „personen die aanzetten tot of anderszins deelnemen aan de [in artikel 17, lid 1,] genoemde misdrijven of daden”. Bovendien biedt artikel 17, lid 3, de mogelijkheid om een onderdaan van een derde land of staatloze van subsidiaire bescherming uit te sluiten, „indien hij, voordat hij tot de betrokken lidstaat werd toegelaten, een of meer andere dan de in [artikel 17, lid 1,] bedoelde misdrijven heeft gepleegd die strafbaar zouden zijn met gevangenisstraf indien zij in de betrokken lidstaat waren gepleegd, en indien hij zijn land van herkomst alleen heeft verlaten om straffen als gevolg van deze misdrijven te ontlopen”.
25. Artikel 19 van hoofdstuk VI („Subsidiairebeschermingsstatus”) bevat een bepaling die gelijkloopt met artikel 14 met betrekking tot de vluchtelingenstatus en de omstandigheden uiteenzet waaronder de subsidiairebeschermingsstatus, nadat deze is verleend, niettemin kan worden beëindigd of de verlenging ervan kan worden geweigerd. Een dergelijke maatregel is onder meer toegestaan indien de betrokkene van een dergelijke bescherming had kunnen worden uitgesloten(20) overeenkomstig artikel 17, lid 3 (artikel 19, lid 2), of op grond van artikel 17, lid 1 of 2, van subsidiaire bescherming uitgesloten is of had moeten zijn [artikel 19, lid 3, onder a)], en indien een eerdere verkeerde weergave van de feiten doorslaggevend is geweest voor de verlening van de status [artikel 19, lid 3, onder b)].
26. Ten slotte heeft artikel 21 in hoofdstuk VII („Kenmerken van de internationale bescherming”) betrekking op de bescherming tegen refoulement. Artikel 21, lid 1, vereist weliswaar dat lidstaten „het beginsel van non-refoulement met inachtneming van hun internationale verplichtingen [eerbiedigen]”, maar artikel 21, lid 2, bepaalt uitdrukkelijk dat de lidstaten, „[w]anneer dit op grond van de in [artikel 21, lid 1,] genoemde internationale verplichtingen niet verboden is, […] een al dan niet formeel erkende vluchteling [mogen] uitzetten of terugleiden wanneer: a) er goede redenen bestaan om hem te beschouwen als een gevaar voor de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt; of b) hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf”.
Procedurerichtlijn
27. Richtlijn 2013/32 (hierna: „procedurerichtlijn”)(21) stelt uniforme procedures vast voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming. In overweging 51 van deze richtlijn staat uitdrukkelijk dat deze richtlijn „[o]vereenkomstig artikel 72 [VWEU] […] de uitoefening van de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid onverlet [laat]”.
28. De definitie van „verzoeker” in artikel 2, onder c), van deze richtlijn komt overeen met die in artikel 2, onder i), van de erkenningsrichtlijn.
29. Aangezien er zich niet-begeleide minderjarigen bevinden onder de talrijke verzoekers die op grond van de herplaatsingsbesluiten moeten worden herplaatst, moet worden gewezen op artikel 25, lid 6, onder a), iii), en onder b), iii), van de procedurerichtlijn, op grond waarvan de lidstaten van de procedureregels die anders van toepassing zijn, mogen afwijken wanneer de betrokken niet-begeleide minderjarige „om ernstige redenen geacht kan worden een gevaar te vormen voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de lidstaat, of […] onder dwang is uitgezet om ernstige redenen van nationale veiligheid of openbare orde krachtens het nationale recht”.(22)
30. Meer in het algemeen staat artikel 31 van de procedurerichtlijn („Behandelingsprocedure”) een lidstaat uitdrukkelijk toe om een behandelingsprocedure te versnellen en/of aan de grens of in transitzones te voeren, onder meer indien „de verzoeker op ernstige gronden als gevaar te beschouwen is voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de lidstaat; of […] onder dwang is uitgezet om ernstige redenen van openbare veiligheid of openbare orde krachtens het nationale recht” [artikel 31, lid 8, onder j)].(23)
Opvangrichtlijn
31. Richtlijn 2013/33 (hierna: „opvangrichtlijn”)(24) vult de procedurerichtlijn aan door gedetailleerde regelingen in te voeren voor de behandeling („opvang”) van aanvragers van internationale bescherming terwijl hun verzoek wordt behandeld. De definitie van „verzoeker” in artikel 2, onder b), van deze richtlijn komt overeen met die in artikel 2, onder i), van de erkenningsrichtlijn.
32. In hoofdstuk II („Algemene bepalingen betreffende opvangvoorzieningen”) stelt artikel 7, lid 1, het beginsel vast dat verzoekers zich vrij kunnen bewegen op het grondgebied van de ontvangende lidstaat of binnen een hun daartoe door die lidstaat aangewezen gebied. In afwijking van dat beginsel staat artikel 7, lid 2, de lidstaten echter uitdrukkelijk toe „een besluit [te] nemen over de plaats van verblijf van de verzoeker, om redenen van openbaar belang, openbare orde of indien nodig voor een snelle behandeling en een doeltreffende controle van het verzoek om internationale bescherming”.
33. Artikel 8 regelt de bewaring van verzoekers. Artikel 8, lid 2, bepaalt dat de lidstaten „[i]n de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, […] een verzoeker in bewaring [mogen] houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast”. De uitputtende lijst van geoorloofde gronden voor bewaring omvat de situatie waarin „de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen” [in artikel 8, lid 3, onder e)].
Terugkeerrichtlijn
34. Ten slotte voorziet richtlijn 2008/115 (hierna: „terugkeerrichtlijn”)(25) in uniforme regels voor het geval dat een verzoeker aan wie geen internationale bescherming is verleend, verder illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft.
35. In artikel 1 wordt toegelicht dat in de „richtlijn […] de gemeenschappelijke normen en procedures [worden] vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de terugkeer van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, overeenkomstig de grondrechten die de algemene beginselen van het [Unierecht] en het internationaal recht vormen, met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen”.
36. Artikel 2 bepaalt dat de richtlijn, behoudens bepaalde uitzonderingen(26), van toepassing is op illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende onderdanen van derde landen.
37. Krachtens artikel 6, lid 1, zijn de lidstaten verplicht een terugkeerbesluit(27) uit te vaardigen tegen de onderdaan van een derde land die illegaal op hun grondgebied verblijft. Indien om redenen van openbare orde of nationale veiligheid het onmiddellijke vertrek van de onderdaan van een derde land vereist is, kan een dergelijk besluit worden uitgevaardigd ook al is die persoon in het bezit van een door een andere lidstaat afgegeven geldige verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf (artikel 6, lid 2). Normaal gesproken wordt een passende termijn voor vrijwillig vertrek van zeven tot dertig dagen vastgesteld (artikel 7, lid 1), maar „[i]ndien er een risico op onderduiken bestaat, of […] indien de betrokkene een gevaar vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, kunnen de lidstaten afzien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, of een termijn toekennen die korter is dan zeven dagen” (artikel 7, lid 4). Als laatste middel kunnen voor de verwijdering dwangmaatregelen worden gebruikt (artikel 8, lid 4).
38. Artikel 11 betreft het opleggen van een inreisverbod naar aanleiding van een verwijdering. Een dergelijk verbod is verplicht indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend [artikel 11, lid 1, onder a)]. De duur van het inreisverbod „wordt volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval bepaald, en bedraagt in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid” (artikel 11, lid 2). In bepaalde omstandigheden, wanneer een dergelijke dwangmaatregel evenredig en naar behoren gerechtvaardigd is, kunnen de lidstaten een onderdaan van een derde land in bewaring houden met het oog op verwijdering (zie de gedetailleerde bepalingen van artikel 15).
Herplaatsingsbesluiten
39. Vóór de vaststelling van de herplaatsingsbesluiten heeft de Europese Unie maatregelen genomen om het hoofd te bieden aan wat is erkend als een wereldwijde migratiecrisis. Naar aanleiding van de aanbeveling van de Commissie van 8 juni 2015 over een Europese hervestigingsregeling(28) zijn 27 lidstaten (met uitzondering van Hongarije) samen met IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland (hierna: „Dublinstaten”) op 20 juli 2015 tot overeenstemming gekomen over de hervestiging, door middel van multilaterale en nationale regelingen, van 22 504 ontheemde personen van buiten de Unie die duidelijk internationale bescherming behoeven.(29) De hervestigingsplaatsen werden verdeeld over de lidstaten en de Dublinstaten volgens de in de bijlage bij de resolutie van 20 juli 2015 opgenomen toezeggingen.(30)
40. Op respectievelijk 14 en 22 september 2015 heeft de Raad besluit 2015/1523 en besluit 2015/1601 vastgesteld, waarbij artikel 78, lid 3, VWEU als rechtsgrondslag werd gebruikt om voorlopige maatregelen in te voeren om het hoofd te bieden aan de noodsituatie waarmee de lidstaten in de voorste linie werden geconfronteerd. Beide besluiten zijn op voorstel van de Commissie en na raadpleging met het Europees Parlement vastgesteld. Besluit 2015/1523 werd bij consensus aangenomen(31), terwijl besluit 2015/1601 met gekwalificeerde meerderheid werd aangenomen(32). De bewoordingen van de beide herplaatsingsbesluiten zijn niet in alle opzichten identiek. Krachtens besluit 2015/1523 moesten 40 000 aanvragers van internationale bescherming vanuit Italië en Griekenland worden herplaatst volgens de overeenstemming die de lidstaten bij de resolutie van 20 juli 2015 hadden bereikt. Op grond van besluit 2015/1601 moesten 120 000 aanvragers van internationale bescherming vanuit Italië en Griekenland worden herplaatst. In de bijlagen bij dat besluit is het specifieke aantal personen opgenomen dat naar elke lidstaat moest worden herplaatst.
41. Op 15 december 2015 heeft de Commissie een aanbeveling inzake een vrijwillige regeling voor toelating op humanitaire gronden met Turkije vastgesteld, waarin zij voorstelt dat de deelnemende staten personen toelaten die door het conflict in Syrië ontheemd zijn geraakt en internationale bescherming behoeven, en die door de Turkse autoriteiten vóór 29 november 2015 zijn geregistreerd. Een dergelijke regeling kan worden beschouwd als begeleidende maatregel bij de wederzijdse verbintenissen die de Unie en Turkije in het gezamenlijke actieplan van 29 november 2015 zijn aangegaan.(33)
Besluit 2015/1523
42. In de overwegingen van besluit 2015/1523 is het volgende verklaard(34):
„(1) Overeenkomstig artikel 78, lid 3, [VWEU] kan de Raad, indien een of meer lidstaten ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement voorlopige maatregelen ten gunste van de betrokken lidstaat of lidstaten vaststellen.
(2) Overeenkomstig artikel 80 VWEU dienen aan het beleid van de Unie op het gebied van grenscontroles, asiel en immigratie en de uitvoering daarvan de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten ten grondslag te liggen en dienen de handelingen van de Unie die op dat gebied worden vastgesteld, passende bepalingen voor de toepassing van dit beginsel te bevatten.
(3) De recente crisis in het Middellandse Zeegebied noopte de instellingen van de Unie ertoe de uitzonderlijke aard van de migratiestromen in dat gebied onmiddellijk te onderkennen en op te roepen tot concrete solidariteitsmaatregelen jegens de lidstaten in de voorste linie. Meer bepaald heeft de Commissie op 20 april 2015 tijdens een gezamenlijke vergadering van de ministers van Buitenlandse Zaken en Binnenlandse Zaken een tienpuntenplan gepresenteerd met onmiddellijke maatregelen om de crisis aan te pakken, waarbij zij onder meer heeft toegezegd de mogelijkheden voor een noodherplaatsingsmechanisme in overweging te nemen.
(4) Tijdens zijn vergadering van 23 april 2015 besliste de Europese Raad onder meer om de interne solidariteit en verantwoordelijkheid te versterken, en verbond hij zich ertoe de noodhulp aan de lidstaten die in de voorste linie liggen, op te voeren en opties te overwegen voor het organiseren van noodherplaatsing tussen alle lidstaten op vrijwillige basis; tevens verbond hij zich ertoe in de lidstaten die in de voorste linie liggen, teams van het Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO) in te zetten voor het gezamenlijk verwerken van verzoeken om internationale bescherming, waaronder het registreren van verzoekers en het nemen van vingerafdrukken.
(5) Het Europees Parlement herhaalde in zijn resolutie van 28 april 2015 dat het antwoord van de Unie op de meest recente tragedies in het Middellandse Zeegebied gebaseerd moet zijn op solidariteit en een billijke verdeling van de verantwoordelijkheid, en dat de Unie meer solidariteit moet tonen jegens de lidstaten die, absoluut of relatief, de grootste aantallen vluchtelingen en asielzoekers opnemen.
[…]
(9) Bij de recente tragische gebeurtenissen in het Middellandse Zeegebied is gebleken dat, van de lidstaten die geconfronteerd worden met situaties van aanzienlijke druk, met name Italië en Griekenland te kampen hebben met ongekende stromen migranten die hun grondgebied binnenkomen, onder wie ook verzoekers om internationale bescherming die een dergelijke bescherming duidelijk nodig hebben, en dat daardoor de migratie‑ en asielstelsels van die landen onder aanzienlijke druk staan.
(10) Volgens gegevens van het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (Frontex) kwamen irreguliere grensoverschrijdingen naar de Unie in 2014 vooral voor via het centrale en oostelijke Middellandse Zeegebied. In 2014 kwamen alleen al in Italië ruim 170 000 migranten op een irreguliere manier aan, een stijging van 277 % ten opzichte van 2013. Ook Griekenland had te maken met een gestage toename, met ruim 50 000 irreguliere migranten – een stijging van 153 % ten opzichte van 2013 – die het land binnenkwamen. De globale aantallen stegen in de loop van 2015 verder. In de eerste zes maanden van 2015 liet Italië, in vergelijking met dezelfde periode vorig jaar, een toename van 5 % optekenen in het aantal irreguliere grensoverschrijdingen. Griekenland kreeg in diezelfde periode te maken met een sterke stijging van het aantal irreguliere grensoverschrijdingen, namelijk een verzesvoudiging in vergelijking met de eerste zes maanden van 2014 (meer dan 76 000 in de periode van januari tot en met juni 2015, tegenover [11 336] van januari tot en met juni 2014). Een groot deel van het totale aantal irreguliere migranten dat in deze twee regio’s is aangetroffen, had een nationaliteit waarvoor volgens de gegevens van Eurostat in de Unie een hoge erkenningsgraad geldt.
[…]
(13) Door de aanhoudende instabiliteit en conflicten in de onmiddellijke nabijheid van Italië en Griekenland is het zeer waarschijnlijk dat hun migratie‑ en asielstelsels onder een significante en verhoogde druk zullen blijven staan, en dat een aanzienlijk deel van de migranten internationale bescherming nodig zal hebben. Het is dan ook absoluut noodzakelijk jegens Italië en Griekenland solidariteit te tonen en de tot dusver getroffen steunmaatregelen voor deze landen aan te vullen met voorlopige maatregelen op het gebied van asiel en migratie.
[…]
(16) Als een lidstaat ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een soortgelijke noodsituatie terechtkomt, kan de Raad op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement op grond van artikel 78, lid 3, VWEU voorlopige maatregelen ten gunste van de betrokken lidstaat vaststellen. Dergelijke maatregelen kunnen inhouden dat, waar passend, de verplichtingen van die lidstaat uit hoofde van onderhavig besluit worden opgeschort.
(17) Overeenkomstig artikel 78, lid 3, VWEU dienen de maatregelen die ten gunste van Italië en van Griekenland worden overwogen, van voorlopige aard te zijn. Een tijdsduur van 24 maanden is redelijk om ervoor te zorgen dat de maatregelen waarin dit besluit voorziet, een reële bijdrage leveren aan de ondersteuning van Italië en Griekenland bij de aanpak van de significante migratiestromen naar hun grondgebied.
(18) De maatregelen voor herplaatsing vanuit Italië en vanuit Griekenland waarin dit besluit voorziet, houden een tijdelijke afwijking in van de in artikel 13, lid 1, van [de Dublin III-verordening] bepaalde regel volgens dewelke Italië en Griekenland anderszins elk verzoek om internationale bescherming zouden moeten behandelen volgens de in hoofdstuk III van die verordening bepaalde criteria, alsmede een tijdelijke afwijking van de procedurestappen en de termijnen die in de artikelen 21, 22 en 29 van die verordening zijn vastgelegd. De overige bepalingen van verordening (EU) nr. 604/2013, met inbegrip van de uitvoeringsbepalingen die zijn vastgesteld in verordening (EG) nr. 1560/2003 van de Commissie(35) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 118/2014 van de Commissie(36), blijven van toepassing, met inbegrip van de daarin vervatte regels betreffende de verplichting van de overdragende lidstaten om de kosten te dragen die noodzakelijk zijn voor de overdracht van een verzoeker naar de lidstaat van herplaatsing en betreffende de samenwerking bij overdrachten tussen lidstaten en de toezending van informatie via het DubliNet-netwerk voor elektronische communicatie.
Dit besluit voorziet ook in een afwijking van de instemming van de verzoeker om internationale bescherming, als bedoeld in artikel 7, lid 2, van verordening (EU) nr. 516/2014 van het Europees Parlement en de Raad.(37)
(19) Herplaatsingsmaatregelen ontheffen de lidstaten niet van de integrale toepassing van [de Dublin III-verordening], met inbegrip van de bepalingen in verband met gezinshereniging, de bijzondere bescherming van niet-begeleide minderjarigen, en de discretionaire bepaling op humanitaire gronden.
[…]
(21) De voorlopige maatregelen zijn bedoeld om de aanzienlijke asieldruk op Italië en op Griekenland te verlichten, met name door herplaatsing van een significant aantal verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben en die op het grondgebied van Italië of Griekenland zijn aangekomen na de datum waarop dit besluit van toepassing wordt. Op basis van het totale aantal onderdanen van derde landen dat in 2014 irregulier in Italië en Griekenland is aangekomen, en het aantal van deze personen dat duidelijk internationale bescherming nodig heeft, zouden vanuit Italië of vanuit Griekenland in totaal 40 000 verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, moeten worden herplaatst. Dat is ongeveer 40 % van het totale aantal onderdanen van derde landen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben en in 2014 irregulier in Italië of Griekenland zijn aangekomen. De herplaatsingsmaatregel die in dit besluit wordt voorgesteld, zorgt derhalve voor een billijke verdeling van de lasten tussen Italië en Griekenland enerzijds, en de andere lidstaten anderzijds. Op basis van dezelfde totaalcijfers over 2014 en de eerste vier maanden van 2015 betreffende de getalsmatige verhouding tussen Italië en Griekenland, zou 60 % van de verzoekers uit Italië moeten worden herplaatst en 40 % uit Griekenland.
[…]
(24) Met het oog op de toepassing van het beginsel van solidariteit en een billijke verdeling van de verantwoordelijkheden en ermee rekening houdende dat dit besluit een verdere beleidsontwikkeling op dit gebied inhoudt, is het dienstig te bepalen dat lidstaten waarnaar, overeenkomstig dit besluit, vanuit Italië of Griekenland verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, worden herplaatst, voor elke herplaatste persoon een vast bedrag ontvangen dat gelijk is aan het vaste bedrag waarin in artikel 18 van verordening (EU) nr. 516/2014, namelijk 6 000 EUR, is voorzien, en dat dat bedrag volgens dezelfde procedure wordt toegekend. Dit houdt in dat tijdelijk in beperkte mate wordt afgeweken van artikel 18 van verordening (EU) nr. 516/2014, aangezien het vaste bedrag dient te worden betaald voor herplaatste verzoekers in plaats van voor begunstigden van internationale bescherming. Een dergelijke tijdelijke verruiming van het toepassingsgebied van potentiële begunstigden van de regeling inzake het vaste bedrag is namelijk een integrerend onderdeel van de noodregeling die bij dit besluit wordt ingesteld.
(25) Er dient op te worden toegezien dat een snelle herplaatsingsprocedure wordt ingesteld en dat de uitvoering van de voorlopige maatregelen gepaard gaat met nauwe administratieve samenwerking tussen de lidstaten en met operationele steun van het EASO.
(26) Tijdens de gehele herplaatsingsprocedure, totdat de overbrenging van de verzoeker is voltooid, dient rekening te worden gehouden met de nationale veiligheid en de openbare orde. Met volledige inachtneming van de grondrechten van de verzoeker, met inbegrip van de relevante regels inzake gegevensbescherming, dient een lidstaat, wanneer hij redelijke gronden heeft om een verzoeker als een gevaar voor de nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen, de andere lidstaten daarvan in kennis te stellen.
[…]
(32) Er dienen maatregelen te worden getroffen ter voorkoming van secundaire stromen van herplaatste personen vanuit de lidstaat van herplaatsing naar andere lidstaten, wat de doeltreffende toepassing van dit besluit zou kunnen bemoeilijken. Met name dient de verzoekers te worden gewezen op de gevolgen van verdere irreguliere verplaatsingen binnen de lidstaten en op het feit dat als de lidstaat van herplaatsing hun internationale bescherming verleent, zij in beginsel uitsluitend in die lidstaat de rechten hebben die verbonden zijn aan de internationale bescherming.
[…]
(41) Gezien het spoedeisende karakter van de situatie dient dit besluit in werking te treden op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie”.
43. In artikel 1 was bepaald dat bij besluit 2015/1523 „voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming [werden] ingesteld ten gunste van Italië en van Griekenland, teneinde deze lidstaten te helpen beter het hoofd te bieden aan een noodsituatie die het gevolg [was] van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in deze lidstaten”.
44. In artikel 2 waren de volgende definities gegeven:
„a) ‚verzoek om internationale bescherming’: een verzoek om internationale bescherming in de zin van artikel 2, onder h), van [de erkenningsrichtlijn];
b) ‚verzoeker’: een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen;
c) ‚internationale bescherming’: de vluchtelingenstatus en de subsidiairebeschermingsstatus in de zin van artikel 2, onder e) respectievelijk g), van [de erkenningsrichtlijn];
d) ‚gezinsleden’: gezinsleden in de zin van artikel 2, onder g), van [de Dublin III-verordening];
e) ‚herplaatsing’: de overdracht van een verzoeker van het grondgebied van de lidstaat die volgens de criteria van hoofdstuk III van [de Dublin III-verordening] verantwoordelijk is voor de behandeling van diens verzoek om internationale bescherming, naar het grondgebied van de lidstaat van herplaatsing;
f) ‚lidstaat van herplaatsing’: de lidstaat die verantwoordelijk wordt voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming in de zin van [de Dublin III-verordening] van een verzoeker, nadat deze op het grondgebied van die lidstaat is herplaatst.”
45. Volgens artikel 3, lid 1, konden op grond van besluit 2015/1523 slechts verzoekers worden herplaatst die hun verzoek om internationale bescherming in Italië of in Griekenland hadden ingediend, en voor wie deze staten anders verantwoordelijk zouden zijn geweest volgens de criteria voor het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat, zoals opgenomen in hoofdstuk III van de Dublin III-verordening.
46. Artikel 4 bepaalde:
„Ten gevolge van de bij resolutie van 20 juli 2015 bereikte consensus tussen de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, over het herplaatsen van 40 000 personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben vanuit Italië en vanuit Griekenland:
a) zullen 24 000 verzoekers vanuit Italië worden herplaatst op het grondgebied van de andere lidstaten.
b) zullen 16 000 verzoekers vanuit Griekenland worden herplaatst op het grondgebied van de andere lidstaten.”
47. In artikel 5 werd de herplaatsingsprocedure uiteengezet. Deze bepaling is in bewoordingen gesteld die zeer vergelijkbaar zijn met die van artikel 5 van besluit 2015/1601, dat ik hieronder volledig aanhaal. Daarom zal ik die bewoordingen hier niet herhalen.
48. Artikel 10 bepaalde: „De lidstaten van herplaatsing ontvangen een vast bedrag van 6 000 EUR per persoon die op grond van dit besluit wordt herplaatst. Voor de uitvoering van deze financiële steun worden de procedures van artikel 18 van verordening (EU) nr. 516/2014 toegepast.”
49. Overeenkomstig artikel 12 moest de Commissie iedere zes maanden aan de Raad verslag uitbrengen over de tenuitvoerlegging van besluit 2015/1523, op basis van de door de lidstaten en door de betrokken agentschappen verstrekte informatie. De Commissie moest tevens iedere zes maanden aan de Raad verslag uitbrengen over de in artikel 8 bedoelde „stappenplannen”, op basis van de door Italië en Griekenland verstrekte informatie.(38)
50. Artikel 13 bepaalde dat besluit 2015/1523 in werking trad op 15 september 2015 en tot 17 september 2017 van toepassing was.
Besluit 2015/1601
51. In de overwegingen van besluit 2015/1601 worden de volgende aanvullende verklaringen gedaan(39):
„(11) Op 20 juli 2015 hebben, in het licht van de specifieke situaties van de lidstaten, de vertegenwoordigers van de regeringen der lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, bij consensus een resolutie aangenomen over het herplaatsen vanuit Italië en Griekenland van 40 000 personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben. In twee jaar tijd zullen vanuit Italië 24 000 personen worden herplaatst en vanuit Griekenland 16 000 personen. De Raad heeft op 14 september 2015 besluit (EU) 2015/1523 vastgesteld tot instelling van een mechanisme voor de tijdelijke en uitzonderlijke herplaatsing, vanuit Italië en Griekenland naar andere lidstaten, van personen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben.
(12) De afgelopen maanden is de migratiedruk aan de zuidelijke zee‑ en landbuitengrenzen opnieuw sterk opgelopen, waarbij de migratiestromen verder verschuiven van het centrale naar het oostelijke deel van het Middellandse Zeegebied en naar de Westelijke Balkanroute, als gevolg van het groeiende aantal migranten dat aankomt in of uit Griekenland. Gelet op deze situatie zijn aanvullende voorlopige maatregelen ter verlichting van de asieldruk in Italië en Griekenland gerechtvaardigd.
[…]
(18) Er zij op gewezen dat besluit (EU) 2015/1523 Italië en Griekenland ertoe verplicht structurele oplossingen te vinden voor het aanpakken van de uitzonderlijke druk op hun asiel‑ en migratiestelsels door een robuust strategisch kader voor de respons op crisissituaties tot stand te brengen en het lopende hervormingsproces op deze gebieden te intensiveren. De stappenplannen die Italië en Griekenland daartoe hebben gepresenteerd, dienen in overeenstemming te worden gebracht met dit besluit.
[…]
(20) Op 26 september 2016 dienen 54 000 verzoekers verhoudingsgewijs uit Italië en Griekenland naar andere lidstaten te worden herplaatst. De Raad en de Commissie dienen nauwlettend toe te zien op de massale toestroom van onderdanen van derde landen in de lidstaten. De Commissie dient in voorkomend geval voorstellen tot wijziging van dit besluit in te dienen, teneinde de ontwikkeling van de situatie ter plaatse en de gevolgen daarvan op het herplaatsingsmechanisme aan te pakken, alsmede de zich ontwikkelende druk op de lidstaten, in het bijzonder de lidstaten in de frontlinie. Daarbij dient ze rekening te houden met het standpunt van de vermoedelijke begunstigde lidstaat.
[…]
(26) De voorlopige maatregelen zijn bedoeld om de aanzienlijke asieldruk op Italië en op Griekenland te verlichten, met name door herplaatsing van een significant aantal verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben en die op het grondgebied van Italië en Griekenland zullen zijn aangekomen na de datum waarop dit besluit van toepassing wordt. Op basis van het totale aantal onderdanen van derde landen dat in 2015 op irreguliere wijze in Italië en Griekenland is aangekomen en het aantal van deze personen dat duidelijk internationale bescherming nodig heeft, zouden vanuit Italië en Griekenland in totaal 120 000 verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, moeten worden herplaatst. Dat is ongeveer 43 % van het totale aantal onderdanen van derde landen die duidelijk internationale bescherming nodig hebben en in juli en augustus 2015 op irreguliere wijze Italië en Griekenland zijn binnengekomen. De herplaatsingsmaatregel waarin dit besluit voorziet, zorgt derhalve voor een billijke verdeling van de lasten tussen Italië en Griekenland enerzijds, en de andere lidstaten anderzijds, gelet op de beschikbare totaalcijfers over irreguliere grensoverschrijdingen in 2015. Gelet op de cijfers ter zake dient van deze verzoekers 13 % vanuit Italië en 42 % vanuit Griekenland te worden herplaatst, en dient 45 % ervan te worden herplaatst zoals bepaald in dit besluit.
[…]
(44) Aangezien de doelstellingen van dit besluit niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve wegens de omvang en de gevolgen van het optreden beter op het niveau van de Unie kunnen worden verwezenlijkt, kan de Unie, overeenkomstig het in artikel 5 [VEU] neergelegde subsidiariteitsbeginsel, maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat dit besluit niet verder dan nodig is om die doelstellingen te verwezenlijken.
[…]
(50) Gezien het spoedeisende karakter van de situatie dient dit besluit in werking te treden op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie”.(40)
52. Artikel 1, lid 1, stemt overeen met de enige zin van artikel 1 van besluit 2015/1523 (vaststelling van voorlopige maatregelen). Overeenkomstig artikel 1, lid 2, moest de Commissie permanent de situatie van massale instroom van onderdanen van derde landen in de lidstaten evalueren en voorstellen tot wijziging van dit besluit indienen, teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van de situatie ter plaatse en de gevolgen daarvan op het herplaatsingsmechanisme.(41)
53. De definities in artikel 2 komen overeen met die in artikel 2 van besluit 2015/1523. Ik zal deze hier niet herhalen.
54. Artikel 3 („Toepassingsgebied”) is eveneens in bewoordingen gesteld die vergelijkbaar zijn met die van artikel 3 van besluit 2015/1523.
55. Artikel 4 had als opschrift „Herplaatsing van 120 000 verzoekers naar andere lidstaten”. Daarin was bepaald:
„1. 120 000 verzoekers worden als volgt herplaatst naar andere lidstaten:
a) vanuit Italië worden 15 600 verzoekers herplaatst naar het grondgebied van de andere lidstaten, overeenkomstig de tabel in bijlage I;
b) vanuit Griekenland worden 50 400 verzoekers herplaatst naar het grondgebied van de andere lidstaten, overeenkomstig de tabel in bijlage II;
c) 54 000 verzoekers worden herplaatst naar het grondgebied van andere lidstaten in verhouding tot de in de bijlagen I en II vastgelegde aantallen, hetzij overeenkomstig lid 2 van dit artikel, hetzij bij wijziging van dit besluit als bedoeld in artikel 1, lid 2, en in lid 3 van dit artikel.
2. Op 26 september 2016 worden de 54 000 verzoekers als bedoeld in lid 1, onder c), vanuit Italië en Griekenland in een uit lid 1, onder a) en b), voortvloeiende verhouding herplaatst naar het grondgebied van andere lidstaten in verhouding tot de in de bijlagen I en II vastgelegde aantallen. De Commissie dient een voorstel in bij de Raad met betrekking tot de dienovereenkomstig per lidstaat toe te wijzen aantallen.
3. Indien de Commissie uiterlijk op 26 september 2016 oordeelt dat een aanpassing van het herplaatsingsmechanisme gerechtvaardigd is vanwege de ontwikkeling van de situatie ter plaatse of dat een lidstaat wordt geconfronteerd met een noodsituatie die het gevolg is van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen vanwege een sterke verschuiving van de migratiestromen, kan de Commissie met inachtneming van het standpunt van de vermoedelijke begunstigde lidstaat, in voorkomend geval voorstellen bij de Raad indienen als bedoeld in artikel 1, lid 2.
3 bis. Wat de herplaatsing van de in lid 1, onder c), bedoelde verzoekers betreft, mogen lidstaten ervoor kiezen hun verplichting na te komen door in Turkije verblijvende Syrische onderdanen tot hun grondgebied toe te laten in het kader van nationale of multilaterale regelingen voor de legale toelating van personen die duidelijk internationale bescherming behoeven, andere dan de hervestigingsregeling bedoeld in de conclusies van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen, van 20 juli 2015. Het aantal personen dat aldus door een lidstaat wordt toegelaten, leidt tot een overeenkomstige vermindering van de verplichting van de lidstaat in kwestie.
Artikel 10 is van overeenkomstige toepassing op elke legaal toegelaten persoon die tot een vermindering van de herplaatsingsverplichtingen leidt.
De lidstaten die ervoor kiezen de in dit lid bedoelde optie te gebruiken, brengen maandelijks verslag uit aan de Commissie over het aantal personen dat zij overeenkomstig dit lid legaal hebben toegelaten, onder vermelding van het type regeling in het kader waarvan de betrokkenen zijn toegelaten en de vorm van legale toelating die is toegepast.”(42)
56. Bijlage I bevat een overzicht van de toewijzing per lidstaat vanuit Italië van aanvragers van internationale bescherming. Bijlage II bevat een overzicht van de toewijzing per lidstaat vanuit Griekenland van deze aanvragers.
57. Artikel 5 bepaalde:
„1. Met het oog op de voor de uitvoering van dit besluit noodzakelijke administratieve samenwerking wijst elke lidstaat een nationaal contactpunt aan, waarvan hij de adresgegevens aan de andere lidstaten en aan het EASO meedeelt. De lidstaten nemen, in overleg met het EASO en andere betrokken agentschappen, alle passende maatregelen om rechtstreekse samenwerking en uitwisseling van gegevens tussen de bevoegde instanties tot stand te brengen, onder meer over de in lid 7 bedoelde gronden.
2. De lidstaten delen op gezette tijden en ten minste om de drie maanden mee hoeveel verzoekers snel op hun grondgebied kunnen worden herplaatst en verstrekken alle andere relevante informatie.
3. Op basis van die informatie stellen Italië en Griekenland, bijgestaan door het EASO en, waar van toepassing, de in lid 8 bedoelde verbindingsfunctionarissen van de lidstaten, vast welke afzonderlijke verzoekers kunnen worden herplaatst in de andere lidstaten en delen zij zo spoedig mogelijk alle relevante informatie mee aan de contactpunten van die lidstaten. Hierbij wordt voorrang gegeven aan kwetsbare verzoekers in de zin van de artikelen 21 en 22 van richtlijn 2013/33/EU.
4. Na goedkeuring van de lidstaat van herplaatsing nemen Italië en Griekenland in overleg met het EASO zo spoedig mogelijk een besluit tot herplaatsing van elk van de geselecteerde verzoekers in een specifieke lidstaat van herplaatsing en stellen zij de verzoeker daarvan in kennis overeenkomstig artikel 6, lid 4. De lidstaat van herplaatsing mag slechts besluiten tot niet-goedkeuring van de herplaatsing van verzoekers indien er redelijke gronden zijn als bedoeld in lid 7 van dit artikel.
5. Herplaatsing van verzoekers van wie op grond van artikel 9 van verordening (EU) nr. 603/2013(43) vingerafdrukken moeten worden genomen, mag uitsluitend worden voorgesteld indien de vingerafdrukken zijn genomen en zijn doorgegeven aan het centraal systeem van Eurodac, overeenkomstig die verordening.
6. De overdracht van de verzoeker naar het grondgebied van de lidstaat van herplaatsing gebeurt zo spoedig mogelijk na de datum waarop de betrokkene overeenkomstig artikel 6, lid 4, van dit besluit in kennis is gesteld van het overdrachtsbesluit. Italië en Griekenland delen de lidstaat van herplaatsing de datum en het tijdstip van de overdracht, alsmede alle andere relevante informatie, mede.
7. De lidstaten behouden het recht om de herplaatsing van een verzoeker te weigeren uitsluitend indien er redelijke gronden zijn om hem als een gevaar voor hun nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen of indien er ernstige redenen zijn om de bepalingen inzake uitsluiting als vastgelegd in de artikelen 12 en 17 van richtlijn 2011/95/EU toe te passen.
8. Met het oog op de uitvoering van alle aspecten van de in dit artikel beschreven herplaatsingsprocedure kunnen de lidstaten, na alle relevante informatie te hebben uitgewisseld, besluiten verbindingsfunctionarissen naar Italië en Griekenland uit te zenden.
9. In overeenstemming met het acquis van de Unie komen de lidstaten hun verplichtingen volledig na. Dienovereenkomstig waarborgen Italië en Griekenland het identificeren, registreren en nemen van vingerafdrukken in verband met de herplaatsingsprocedure. Om ervoor te zorgen dat het proces efficiënt en beheersbaar blijft, worden er naar behoren opvangfaciliteiten georganiseerd en maatregelen getroffen om mensen tijdelijk onderdak te bieden, overeenkomstig het acquis van de Unie, in afwachting van een spoedig besluit over hun situatie. Verzoekers die zich onttrekken aan de herplaatsingsprocedure worden van herplaatsing uitgesloten.(44)
10. De in dit artikel bedoelde herplaatsingsprocedure wordt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk twee maanden nadat de lidstaat van herplaatsing de in lid 2 bedoelde mededeling heeft gedaan, afgerond, tenzij de goedkeuring door de lidstaat van herplaatsing als bedoeld in lid 4 minder dan twee weken vóór het verstrijken van de genoemde periode van twee maanden plaatsvindt. In dat geval kan de termijn voor het voltooien van de herplaatsingsprocedure worden verlengd met een periode van maximaal twee weken. Voorts kan die termijn waar passend ook met een periode van vier weken worden verlengd indien Italië en Griekenland aantonen dat de overdracht wordt verhinderd door objectieve praktische belemmeringen.
Wanneer de herplaatsingsprocedure niet binnen deze termijn is afgerond en tenzij Italië en Griekenland met de lidstaat van herplaatsing een redelijke verlenging van de termijn overeenkomen, blijven Italië en Griekenland verantwoordelijk voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming op grond van [de Dublin III-verordening].
11. Na de herplaatsing van de verzoeker neemt de lidstaat van herplaatsing de vingerafdrukken van de verzoeker en zendt hij deze naar het centraal systeem van Eurodac, overeenkomstig artikel 9 van [de Eurodac-verordening], en werkt hij de gegevens bij overeenkomstig artikel 10 en, in voorkomend geval, artikel 18 van die verordening.”
58. Op grond van artikel 10 ontving de lidstaat van herplaatsing een vast bedrag van 6 000 EUR voor elke herplaatste persoon, terwijl Italië of Griekenland (naargelang van het geval) een vast bedrag van ten minste 500 EUR ontving.
59. Op grond van artikel 12 moest de Commissie op basis van de door de lidstaten en de betrokken agentschappen verstrekte informatie halfjaarlijks verslag uitbrengen aan de Raad over de uitvoering van besluit 2015/1601.
60. Overeenkomstig artikel 13 trad besluit 2015/1601 in werking op 25 september 2015 en was het tot 26 september 2017 van toepassing.
61. Sindsdien heeft de Commissie 15 verslagen over herplaatsing en hervestiging uitgebracht overeenkomstig artikel 12 van de herplaatsingsbesluiten en punt 6 van de mededeling van de Commissie van 4 maart 2016 [„Terug naar Schengen – Een stappenplan”, COM(2016) 120 final].(45)
Arrest Slowakije en Hongarije/Raad
62. Op respectievelijk 2 en 3 december 2015 hebben Slowakije en Hongarije een beroep tegen de Raad ingesteld, strekkende tot nietigverklaring van besluit 2015/1601.(46) Slowakije heeft daarbij zes middelen aangevoerd, terwijl Hongarije tien middelen heeft aangevoerd.
63. Het Hof heeft de aangevoerde middelen onderzocht door ze in groepen in te delen. Eerst heeft het de stelling beoordeeld dat artikel 78, lid 3, VWEU geen passende rechtsgrondslag voor de vaststelling van besluit 2015/1601 bood. Die beoordeling was opgedeeld in de volgende elementen: i) het wetgevende karakter van dat besluit; ii) de vraag of het besluit voorlopig was en of de toepassingsduur ervan overdreven lang was, en iii) de vraag of het besluit voldeed aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 78, lid 3, VWEU.
64. Vervolgens heeft het Hof zich gebogen over de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van besluit 2015/1601. Daarbij heeft het onderzocht: i) of de wetgever artikel 68 VWEU had geschonden; ii) of sprake was van een schending van wezenlijke vormvoorschriften, zoals de verplichting tot raadpleging van het Parlement; iii) of het was toegestaan dat de Raad niet met eenparigheid van stemmen overeenkomstig artikel 293, lid 1, VWEU een besluit nam; iv) of het recht van de nationale parlementen om een advies uit te brengen was geschonden, en v) of de Raad bij de vaststelling van besluit 2015/1601 de Unierechtelijke regels inzake het taalgebruik had geëerbiedigd.
65. De laatste groep middelen die het Hof heeft onderzocht, betrof de door Slowakije en Hongarije aangevoerde middelen ten gronde. Deze omvatten: i) schending van het evenredigheidsbeginsel; ii) het feit dat geen rekening zou zijn gehouden met de gevolgen van bovengenoemd besluit voor Hongarije, en iii) schending van het rechtszekerheidsbeginsel en van het Verdrag van Genève.
66. In een zorgvuldige en uitvoerige conclusie, die maar liefst 344 punten telt, heeft mijn gewaardeerde en betreurde collega en vriend, advocaat-generaal Bot, aanbevolen dat het Hof deze beroepen verwerpt.(47)
67. Op 6 september 2017 heeft de Grote kamer in een even zorgvuldig en uitvoerig arrest van 347 punten alle middelen afgewezen en de beroepen verworpen.
68. De precontentieuze procedure in alle drie de onderhavige niet-nakomingsprocedures is in de zomer van 2017 ingeleid, dat wil zeggen voordat het arrest in de zaak Slowakije en Hongarije/Raad werd gewezen.(48) De verzoekschriften werden echter bij het Hof ingediend op respectievelijk 21 december 2017 (Commissie/Polen) en 22 december 2017 (Commissie/Hongarije en Commissie/Tsjechië) – dus nadat het Hof de geldigheid van besluit 2015/1601 had bevestigd. Toen de schriftelijke procedure voor het Hof van Justitie begon, stond de geldigheid van dat besluit dus buiten kijf.
69. Het essentiële vraagstuk in de onderhavige drie niet-nakomingsprocedures kan derhalve als volgt worden geherformuleerd: zijn er, gezien het feit dat besluit 2015/1601 geldig is en dus altijd bindend was voor alle lidstaten tot wie het was gericht, juridische argumenten die de drie verwerende lidstaten kunnen aanvoeren om hen te ontheffen van hun verplichtingen uit hoofde van de herplaatsingsbesluiten?(49)
Feitelijke achtergrond
70. Op 16 december 2015 heeft Polen de Commissie toegezegd dat het de herplaatsing van 100 verzoekers (65 verzoekers uit Griekenland en 35 verzoekers uit Italië) zou aanvaarden. Op basis daarvan hebben Griekenland en Italië respectievelijk 73 en 36 aanvragers voor herplaatsing naar Polen aangewezen. De Commissie verklaart echter (zonder dat Polen dit tegenspreekt) dat geen van deze verzoekers naar Polen is herplaatst en dat Polen tegenover de Commissie geen verdere toezeggingen heeft gedaan om verzoekers te aanvaarden.
71. De Commissie verklaart (zonder dat Hongarije dit tegenspreekt) dat Hongarije tegenover de Commissie geen toezeggingen heeft gedaan om verzoekers te aanvaarden op grond van de herplaatsingsbesluiten.
72. Op 8 juli 2015 – dus vóór de conclusies van de JBZ-Raad van 20 juli 2015(50) – heeft Tsjechië resolutie nr. 556 betreffende herplaatsing vanuit Griekenland en Italië goedgekeurd.(51) Op 5 februari 2016 heeft Tsjechië de Commissie toegezegd dat het op grond van besluit 2015/1523 de herplaatsing van 30 verzoekers zou aanvaarden. Op 13 mei 2016 heeft het een aanvullende toezegging gedaan en verklaard dat het op grond van besluit 2015/1601 nog eens 20 verzoekers zou aanvaarden. Op basis daarvan hebben Griekenland en Italië respectievelijk 30 en 10 verzoekers voor herplaatsing naar Tsjechië aangewezen. De Commissie verklaart (nogmaals, zonder dat de lidstaat dit tegenspreekt) dat Tsjechië ermee heeft ingestemd om 15 van de voor herplaatsing aangewezen verzoekers vanuit Griekenland te aanvaarden, waarvan er 12 daadwerkelijk zijn herplaatst, en dat geen enkele aanvrager vanuit Italië is aanvaard of herplaatst.
73. Bij parallelle brieven van 10 februari 2016 aan Polen, Hongarije en Tsjechië heeft de Commissie deze drie lidstaten verzocht zo spoedig mogelijk te beginnen met de herplaatsing van migranten en ervoor te zorgen dat het herplaatsingsproces snel werd uitgevoerd.
74. Op 4 maart 2016 heeft de Commissie een mededeling gepubliceerd (gebaseerd op artikel 12 van de herplaatsingsbesluiten) met als titel „Terug naar Schengen – een stappenplan”.(52) De volgende fragmenten uit de verschillende verslagen van de Commissie over herplaatsing en hervestiging, en de verklaringen in de correspondentie met de lidstaten verschaffen inzicht in het verloop van de gebeurtenissen.
75. In het Eerste verslag over herplaatsing en hervestiging van 16 maart 2016 heeft de Commissie opgemerkt dat „slechts 937 personen [zijn] herplaatst vanuit Italië en Griekenland” en dat „[d]e ontoereikende tenuitvoerlegging van beide regelingen […] aan uiteenlopende factoren te wijten [is], waaronder het gebrek aan politieke wil van de lidstaten om hun wettelijke herplaatsingsverplichtingen ten volle en tijdig na te komen”.(53)
76. In het Vierde verslag over herplaatsing en hervestiging van 15 juni 2016 heeft de Commissie opgemerkt dat „[v]ijf lidstaten (Hongarije, Kroatië, Oostenrijk, Polen en Slowakije) […] nog geen enkele verzoeker [hebben] herplaatst” en dat „zeven lidstaten (België, Bulgarije, Duitsland, Litouwen, Roemenië, Spanje en Tsjechië) […] slechts 1 % van hun toewijzing [hebben] herplaatst”.(54)
77. Bij parallelle brieven van 5 augustus 2016 aan Polen en Tsjechië heeft de Commissie deze lidstaten verzocht „zich te houden aan de toezeggingen die [zij] in het kader van [de herplaatsingsbesluiten] [hadden] gedaan en met spoed een passende reactie te geven door zich actiever en regelmatiger in te zetten voor herplaatsingen vanuit zowel Italië als Griekenland”. Bij brief van 5 augustus 2016 heeft de Commissie ook Hongarije in soortgelijke bewoordingen op zijn verplichtingen gewezen.
78. Tijdens het Maltese voorzitterschap van de Raad (januari tot en met juni 2017) hebben de Maltese minister van Binnenlandse Zaken en de Commissie op 28 februari 2017 gezamenlijk een brief geschreven aan de ministers van Binnenlandse Zaken van alle andere lidstaten.(55) In die brief stond: „In het bijzonder dringen wij er bij de lidstaten die nog niemand hebben herplaatst of die nog niet in verhouding tot hun toewijzing herplaatsingen hebben uitgevoerd, op aan hun inspanningen onmiddellijk op te voeren, en tegelijk moedigen wij de lidstaten die hun verplichtingen wel nakomen, aan hun inspanningen voort te zetten.”
79. Op 1 maart 2017 heeft Tsjechië de Commissie geantwoord dat het zijn eerste herplaatsingsaanbod voldoende achtte. Op 5 juni 2017 heeft Tsjechië resolutie nr. 439 betreffende „de aanzienlijke verslechtering van de veiligheidssituatie in de Europese Unie en het slecht functioneren van het herplaatsingsstelsel” aangenomen, waarbij zijn eerdere resolutie nr. 556 betreffende herplaatsing vanuit Griekenland en Italië op grond van besluit 2015/1523 werd opgeschort. Bij resolutie nr. 439 werd ook de herplaatsing op grond van besluit 2015/1601 opgeschort en werd de minister van Binnenlandse Zaken opgedragen de activiteiten op de betrokken gebieden te staken. In resolutie nr. 439 wordt ter rechtvaardiging van de genomen maatregelen verwezen naar „het slecht functioneren van [herplaatsingsstelsel]”.
80. In het Tiende verslag over herplaatsing en hervestiging van 2 maart 2017 heeft de Commissie het volgende opgemerkt: „Hongarije, Oostenrijk en Polen weigeren nog steeds aan de herplaatsingsregeling deel te nemen. Tsjechië heeft sinds mei 2016 geen toezeggingen meer gedaan en sinds augustus 2016 niemand herplaatst.”(56)
81. In het Vijftiende verslag over herplaatsing en hervestiging van 6 september 2017 heeft de Commissie opgemerkt: „Hongarije en Polen [zijn] de enige lidstaten die nog geen enkele persoon hebben herplaatst en […] Polen [heeft] sinds 16 december 2015 geen enkele plaats meer toegezegd. Bovendien heeft Tsjechië sinds mei 2016 geen toezeggingen meer gedaan en sinds augustus 2016 niemand meer herplaatst. Deze landen zouden onverwijld toezeggingen moeten gaan doen en met herplaatsing moeten starten.”(57)
Procedure bij het Hof
82. Overeenkomstig de procedure van artikel 258 VWEU heeft de Commissie alle drie de verwerende lidstaten een aanmaningsbrief gezonden.(58) In het licht van hun antwoorden heeft zij vervolgens op 26 juli 2017 aan alle drie de lidstaten een met redenen omkleed advies laten toekomen, waarin 23 augustus 2017 werd vastgesteld als uiterste datum om aan de met redenen omklede adviezen te voldoen. Zij hebben dit evenwel niet gedaan.
83. Bij brieven van 19 september 2017 heeft de Commissie Polen, Hongarije en Tsjechië eraan herinnerd dat „het Hof van Justitie van de Europese Unie onlangs in het arrest Slowakije en Hongarije/Raad heeft bevestigd dat de herplaatsingsbesluiten rechtmatig zijn”. De Commissie heeft de drie verwerende lidstaten verzocht „spoedig de nodige stappen te ondernemen om bij te dragen tot de tijdige herplaatsing van de resterende in aanmerking komende verzoekers, te beginnen met het aanwijzen van de personen die [zij] van plan [zijn] op [hun] grondgebied te herplaatsen”.
84. Geen van de drie verwerende lidstaten heeft op het verzoek van de Commissie gereageerd.
85. De Commissie heeft daarop de onderhavige beroepen ingesteld op 21 december 2017 (zaak C‑715/17, Commissie/Polen) en 22 december 2017 (zaak C‑718/17, Commissie/Hongarije, en zaak C‑719/17, Commissie/Tsjechië).
86. In zaak C‑715/17, Commissie/Polen, verzoekt de Commissie om vast te stellen dat de Republiek Polen niet heeft voldaan aan de krachtens artikel 5, lid 2, van de herplaatsingsbesluiten op haar rustende verplichtingen om op gezette tijden en ten minste om de drie maanden mee te delen hoeveel verzoekers op haar grondgebied kunnen worden herplaatst en andere relevantie informatie te verstrekken, en dat zij dientengevolge de overige verplichtingen krachtens artikel 5, leden 4 tot en met 11, van die twee besluiten niet is nagekomen.
87. In zaak C‑718/17, Commissie/Hongarije, verzoekt de Commissie om vast te stellen dat Hongarije niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens artikel 5, lid 2, van besluit 2015/1601 en dat het dientengevolge de overige verplichtingen krachtens artikel 5, leden 4 tot en met 11, van dat besluit niet is nagekomen.
88. In zaak C‑719/17, Commissie/Tsjechië, vordert de Commissie eenzelfde vaststelling als in zaak C‑715/17, Commissie/Polen.
89. In alle drie de zaken heeft een volledige uitwisseling van memories plaatsgevonden.
90. Op 15 mei 2019 is een gezamenlijke terechtzitting gehouden. Polen, Hongarije, Tsjechië en de Commissie hebben die terechtzitting bijgewoond en hebben er pleidooi gehouden.
Ontvankelijkheid
91. De drie verwerende lidstaten betwisten de ontvankelijkheid van de tegen hen ingeleide niet-nakomingsprocedures. Zij voeren in wezen vier categorieën argumenten aan: i) ontbreken van voorwerp, gebrek aan procesbelang en schending van het beginsel van goede rechtsbedeling; ii) schending van het beginsel van gelijke behandeling; iii) schending van de rechten van de verdediging, voor zover hun niet voldoende tijd is gegeven om te antwoorden tijdens de precontentieuze procedure en de klacht van de Commissie niet nauwkeurig genoeg is geformuleerd, en iv) (in zaak C‑719/17, Commissie/Tsjechië) onvoldoende nauwkeurigheid van de conclusie (het petitum) in het verzoekschrift van de Commissie.
92. Ik zal dus op deze vier categorieën argumenten ingaan om te beoordelen of de door de Commissie in deze niet-nakomingsprocedures ingestelde beroepen ontvankelijk zijn.
Ontbreken van voorwerp, gebrek aan procesbelang en schending van het beginsel van goede rechtsbedeling
93. De drie verwerende lidstaten betogen dat de procedures die de Commissie tegen hen heeft ingeleid, niet ontvankelijk zijn omdat zij zonder voorwerp zijn geraakt, aangezien de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 5, leden 2 en 4 tot en met 11, van de besluiten 2015/1523 en 2015/1601, respectievelijk op 17 en 26 september 2016 definitief zijn vervallen.
94. Polen (zaak C‑715/17) merkt op dat de vermeende niet-nakoming met betrekking tot elk van de herplaatsingsbesluiten op respectievelijk 18 en 27 september 2017 is beëindigd. Polen erkent weliswaar dat in het kader van een beroep krachtens artikel 258 VWEU het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van het recht van de Unie dat van kracht is aan het einde van de termijn die de Commissie de betrokken lidstaat heeft gesteld om aan haar met redenen omkleed advies te voldoen(59) (in casu 23 augustus 2017), maar is van mening dat een dergelijk beroep tot doel moet hebben een einde te maken aan de niet-nakoming. Polen betoogt dat het onderhavige beroep zonder voorwerp is, omdat de toepassingsduur van de herplaatsingsbesluiten is verstreken en de betrokken lidstaten de niet-nakoming ervan niet meer kunnen verhelpen. Polen voert verder aan dat het arrest van het Hof slechts een declaratoire kracht kan hebben, aangezien de vermeende niet-nakoming niet kan worden verholpen.
95. Hongarije en Tsjechië hebben in hun memories en ter terechtzitting een soortgelijke benadering gehanteerd.
96. Volgens Hongarije (zaak C‑718/17) is een dergelijke niet-nakomingsprocedure ongepast, onrechtmatig en in strijd met het beginsel van goede rechtsbedeling, aangezien zij slechts kan leiden tot een principiële vaststelling zonder werkelijke rechtsgevolgen. Tsjechië (zaak C‑719/17) voegt hieraan toe dat de niet-nakomingsprocedure niet tot doel heeft een „academische discussie” te voeren over de vraag of een lidstaat in het verleden al dan niet het Unierecht heeft geschonden.
97. In dezelfde geest stellen de drie verwerende lidstaten dat de Commissie niet heeft aangetoond dat zij voldoende procesbelang heeft en dat zij met haar beroep een louter politiek doel nastreeft, namelijk het „stigmatiseren” van de lidstaten die het bij de herplaatsingsbesluiten ingestelde herplaatsingsmechanisme openlijk hebben betwist.(60) Zij stellen dat de Commissie daarmee tegen de geest van artikel 258 VWEU in heeft gehandeld.
98. Deze opmerkingen wijs ik van de hand.
99. Volgens vaste rechtspraak van het Hof berust de procedure van artikel 258 VWEU op de objectieve vaststelling dat een lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.(61)
100. De arresten die het Hof in het kader van deze bepaling wijst, zijn in wezen declaratoir van aard.(62) De procedure voor het Hof is dus niet op zich bedoeld om de vermeende niet-nakoming te beëindigen. Het Hof stelt slechts vast dat de lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen of verwerpt het beroep. Het Hof gelast de betrokken lidstaat niet de niet-nakoming te beëindigen, zodra de niet-nakoming is vastgesteld. Het is de verantwoordelijkheid van deze lidstaat om, naargelang van het geval, passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat hij voldoet aan het Unierecht, overeenkomstig artikel 260, lid 1, VWEU.
101. Voorts volgt uit vaste rechtspraak dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de betrokken lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden.(63) De Commissie kan dus bij het Hof een beroep instellen, ook al is de verweten niet-nakoming in feite geëindigd.(64)
102. De rechtspraak waarop Polen zich in zijn memories beroept, is niet relevant. Zaak C‑365/97, Commissie/Italië(65), betrof een situatie waarin het toepasselijke Unierecht in de loop van de precontentieuze procedure was gewijzigd. In casu zijn de herplaatsingsbesluiten ongewijzigd gebleven tot het einde van de in het met redenen omkleed advies vastgestelde termijn. Het feit dat die besluiten nadien zijn vervallen, doet niets af aan het feit dat de drie verwerende lidstaten niet aan de vereisten van die besluiten hebben voldaan (zoals zij overigens erkennen). In zaak C‑177/03, Commissie/Frankrijk(66), werd de betrokken nationale wetgeving gewijzigd tussen de vervaldag van de termijn voor de naleving van het met redenen omkleed advies en de instelling van het beroep wegens niet-nakoming, zodat het door het Hof uit te spreken arrest een belangrijk deel van zijn nut kon verliezen. Het Hof was van oordeel dat het in dergelijke omstandigheden wellicht de voorkeur verdient dat de Commissie geen beroep instelt, maar „een nieuw met redenen omkleed advies uitbrengt, onder aanduiding van de grieven die zij in het licht van de gewijzigde omstandigheden wenst te behouden”.(67) Het spreekt vanzelf dat deze uitspraak niet van toepassing is op de omstandigheden van de onderhavige zaak.
103. Aangezien niet wordt betwist dat de niet-nakoming in het kader van de herplaatsingsbesluiten bestond op de vervaldag van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (23 augustus 2017), heeft de Commissie het recht om een beroep wegens niet-nakoming in te stellen en het Hof te verzoeken om deze niet-nakoming vast te stellen. Daar de herplaatsingsbesluiten inmiddels zijn vervallen, zullen de verwerende lidstaten geen specifieke maatregelen meer hoeven te nemen om aan het Unierecht te voldoen. Dat betekent echter niet dat de procedures zonder voorwerp zijn.
104. Volgens vaste rechtspraak van het Hof hoeft de Commissie geen procesbelang aan te tonen en niet aan te geven waarom zij een beroep wegens niet-nakoming heeft ingesteld.(68) Het Hof heeft wel geoordeeld dat het in geval van een niet-nakoming in het verleden moet onderzoeken „of [de Commissie] bij haar vordering nog voldoende belang heeft”.(69) Zoals de Commissie terecht heeft benadrukt, doet het geschil tussen de Commissie en de drie verwerende lidstaten in casu fundamentele vragen rijzen, met name of artikel 72 VWEU kan worden ingeroepen om de lidstaten te ontheffen van hun normaliter bindende verplichtingen uit hoofde van het afgeleide Unierecht.
105. Meer in het algemeen doen deze procedures legitieme en belangrijke vragen rijzen over de eerbiediging van de rechtsstaat, het solidariteitsbeginsel, het gemeenschappelijk asielbeleid en de rol van de Commissie als hoedster van de Verdragen. Deze vragen blijven geheel relevant, ongeacht of de niet-nakoming wel of niet in het verleden heeft plaatsgevonden. Dit is geenszins een „academische” discussie – zoals Tsjechië wil suggereren. Helaas zal het toekomstige beheer van massamigratie mogelijk aanleiding geven tot problemen die vergelijkbaar zijn met de problemen die tot de vaststelling van de herplaatsingsbesluiten hebben geleid. Naar mijn mening staat het belang van de Commissie bij het feit dat niet-nakomingen worden vastgesteld en dat de verplichtingen van de lidstaten worden verduidelijkt, buiten kijf.(70)
106. Derhalve ben ik van mening dat de door de Commissie in deze zaken ingestelde beroepen niet zonder voorwerp zijn. De Commissie heeft voldoende procesbelang en haar benadering kan niet worden geacht in strijd te zijn met het beginsel van goede rechtsbedeling.
Schending van het beginsel van gelijke behandeling
107. Hongarije (zaak C‑718/17) stelt dat de Commissie, door enkel tegen de drie verwerende lidstaten een niet-nakomingsprocedure in te leiden, hoewel de overgrote meerderheid van de lidstaten de in de herplaatsingsbesluiten neergelegde verplichtingen niet volledig is nagekomen, het in artikel 4, lid 2, VEU neergelegde beginsel van gelijke behandeling heeft geschonden en misbruik heeft gemaakt van de haar krachtens artikel 258 VWEU toekomende beoordelingsvrijheid.
108. Hongarije stelt in het bijzonder dat de Commissie de groep lidstaten waartegen een niet-nakomingsprocedure is ingeleid, op willekeurige en discriminerende wijze heeft geselecteerd. Indien de Commissie een objectieve benadering had gehanteerd, zou zij deze procedure hebben ingeleid tegen alle lidstaten die hun verplichtingen uit hoofde van de herplaatsingsbesluiten niet volledig zijn nagekomen, aangezien al die lidstaten zich in een vergelijkbare situatie bevonden. Door dit argument aan te voeren, volgt Hongarije een binaire benadering. Slechts twee groepen moeten in aanmerking worden genomen: de lidstaten die volledig aan hun verplichtingen hebben voldaan en de lidstaten die hun verplichtingen niet zijn nagekomen, ongeacht de ernst of de geringe omvang van de niet-nakoming.(71) Door Polen, Hongarije en Tsjechië eruit te pikken, tracht de Commissie deze lidstaten tot (en ik citeer) „zondebokken” te maken, die moeten boeten voor het „fiasco” van het herplaatsingsstelsel dat bij de herplaatsingsbesluiten is ingevoerd.
109. Polen (zaak C‑715/17) neemt over deze kwesties een soortgelijk standpunt in als Hongarije.
110. Deze redenering wijs ik van de hand.
111. Volgens vaste rechtspraak beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsvrijheid bij het inleiden van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU: „[H]et […] staat [aan de Commissie om] te beoordelen of het opportuun is tegen een lidstaat op te treden, vast te stellen welke bepalingen zijn geschonden en te bepalen op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure wordt ingeleid. De overwegingen die haar daarbij leiden, zijn niet van invloed op de ontvankelijkheid van de vordering”.(72)
112. Het feit dat tegen een lidstaat geen beroep wegens niet-nakoming is ingesteld, is dus irrelevant bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van een tegen een andere lidstaat ingesteld beroep wegens niet-nakoming.(73)
113. Het Hof heeft ook duidelijk geoordeeld dat „een lidstaat de niet-nakoming van de krachtens het [VWEU] op hem rustende verplichtingen niet kan rechtvaardigen met erop te wijzen dat andere lidstaten eveneens in gebreke zijn gebleven”. In de rechtsorde van de Unie kan de uitvoering van het Unierecht door de lidstaten niet afhankelijk worden gesteld van een wederkerigheidsvoorwaarde. De artikelen 258 en 259 VWEU voorzien in passende rechtsmiddelen voor het geval dat de lidstaten hun uit het VWEU voortvloeiende verplichtingen niet nakomen.(74)
114. Zowel Hongarije als Polen heeft verklaard dat het zich met deze argumenten niet tracht te beroepen op het feit dat andere lidstaten hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht niet zijn nagekomen om hun eigen niet-nakoming van dezelfde verplichtingen te rechtvaardigen. Deze basale verklaringen kunnen mij totaal niet overtuigen. Uit de memories van beide lidstaten blijkt dat zij zich specifiek op algemene tekortkomingen in de toepassing van het herplaatsingsstelsel willen beroepen om de ontvankelijkheid van de tegen hen ingestelde procedures aan te vechten en om hun weigering tot tenuitvoerlegging van de herplaatsingsbesluiten te rechtvaardigen. Dergelijke algemene tekortkomingen zouden, indien zij zouden zijn geconstateerd, (veronderstellenderwijs) het vermogen van alle lidstaten aantasten om de herplaatsingsbesluiten na te leven. Bovendien beroept zowel Hongarije als Polen zich (met hun discriminatieargument) op het feit dat veel andere lidstaten niet volledig hebben voldaan aan hun verplichtingen uit hoofde van die besluiten.
115. Heeft de Commissie bij de uitoefening van haar bevoegdheden misbruik gemaakt van haar beoordelingsvrijheid? Meer bepaald, kan redelijkerwijs worden gesteld dat de drie verwerende lidstaten zich in een situatie bevonden die vergelijkbaar was met die van de andere lidstaten en dat de Commissie kennelijk misbruik heeft gemaakt van haar beoordelingsvrijheid en zich dus schuldig heeft gemaakt aan een ongerechtvaardigde verschillende behandeling ten nadele van de drie betrokken lidstaten?
116. Mijns inziens dient deze vraag ontkennend te worden beantwoord.
117. Zoals de Commissie in haar memories en pleidooien heeft aangegeven, waren de drie verwerende lidstaten de enige lidstaten die geen enkele formele herplaatsingstoezegging hebben gedaan (Hongarije) of die gedurende ten minste één jaar geen herplaatsingstoezegging hebben gedaan (Polen en Tsjechië) op grond van artikel 5, lid 2, van de herplaatsingsbesluiten, ondanks herhaalde verzoeken daartoe van de Commissie. Het Twaalfde en Dertiende verslag over herplaatsing en hervestiging leveren talrijke bewijzen voor deze feiten.
118. Hieruit volgt dat de drie verwerende lidstaten zich in een situatie bevinden die zich wegens de ernst en het voortduren van de niet-nakoming onderscheidt van de situatie van de andere lidstaten, die ten minste hebben toegezegd om een bepaald aantal aanvragers van internationale bescherming te herplaatsen, ook al hebben deze toezeggingen in de praktijk (helaas) niet stelselmatig tot daadwerkelijke herplaatsingen geleid.(75)
119. Derhalve ben ik van mening dat de Commissie de grenzen van de haar door artikel 258 VWEU verleende beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden door tegen Polen, Hongarije en Tsjechië een beroep wegens niet-nakoming in te stellen en door niet ook een dergelijk beroep in te stellen tegen andere lidstaten die niet volledig hebben voldaan aan de in de herplaatsingsbesluiten vastgestelde verplichtingen.
120. Tot slot wil ik hier nog een aanvullend argument vermelden dat Hongarije in zijn memories naar voren heeft gebracht. Deze lidstaat vraagt zich af of het werkelijk mogelijk is om naleving van de verplichtingen uit hoofde van besluit 2015/1601 te eisen wanneer niet volledig aan de verplichtingen uit hoofde van besluit 2015/1523 is voldaan. Dit argument lijkt mij volstrekt irrelevant, precies omdat het van Hongarije komt. Hongarije was slechts onderworpen aan besluit 2015/1601 en de tegen het land ingeleide niet-nakomingsprocedure heeft alleen betrekking op de niet-nakoming van zijn verplichtingen uit hoofde van dat besluit.
121. Derhalve concludeer ik dat de argumenten betreffende de niet-ontvankelijkheid wegens schending van het beginsel van gelijke behandeling moeten worden verworpen.
Schending van de rechten van de verdediging
122. Hongarije (zaak C‑718/17) stelt dat zijn rechten van verdediging tijdens de precontentieuze fase door de Commissie zijn geschonden doordat i) het slechts vier weken de tijd heeft gekregen om zowel op de aanmaningsbrief als op het met redenen omkleed advies te antwoorden, en ii) de Commissie de vermeende niet-nakoming niet duidelijk heeft omschreven, voor zover zij het verband tussen de vermeende schending van artikel 5, lid 2, van besluit 2015/1601 en de vermeende schendingen van artikel 5, leden 4 tot en met 11, van dat besluit niet naar behoren heeft toegelicht.
Termijnen voor de beantwoording van de precontentieuze brieven van de Commissie
123. Hongarije erkent dat de Commissie in het kader van niet-nakomingsprocedures onmiskenbaar over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt om de termijnen voor de verschillende fasen van de procedure te bepalen. Het is echter van mening dat de Commissie in casu misbruik heeft gemaakt van haar beoordelingsvrijheid. Hongarije voert aan dat de Commissie „uiterst korte” termijnen heeft opgelegd in het midden van de zomer, zonder rekening te houden met het feit dat in dezelfde periode andere niet-nakomingsprocedures tegen Hongarije liepen. Hongarije oppert dat een dergelijke modus operandi bedoeld was om het Hongarije onmogelijk te maken om zijn rechten van verdediging uit te oefenen.
124. Hongarije betoogt verder dat de Commissie zich niet kan beroepen op een situatie van hoogdringendheid die zij zelf heeft gecreëerd door niet eerder actie te ondernemen, en dat de Commissie de termijnen alleen heeft verkort om de ontvankelijkheid te garanderen van de niet-nakomingsprocedure die zij sowieso voornemens was voor het einde van het jaar bij het Hof aanhangig te maken.(76)
125. Ten slotte voert Hongarije aan dat de korte termijnen niet kunnen worden gerechtvaardigd door het feit dat het volledig op de hoogte was van de vermeende niet-nakoming.
126. Ik ben het eens met de Commissie dat de rechten van verdediging van Hongarije niet zijn geschonden door de korte termijnen die in de precontentieuze procedure zijn vastgesteld.
127. Het Hof heeft reeds verklaard dat de precontentieuze procedure van artikel 258 VWEU een tweeledig doel heeft, namelijk de betrokken lidstaat in de gelegenheid stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.(77) Het regelmatige verloop van deze procedure vormt een door het VWEU gewilde wezenlijke waarborg, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het voorwerp van het geding duidelijk is omschreven.(78) De precontentieuze procedure (aanmaningsbrief, gevolgd door een met redenen omkleed advies) dient dus om het voorwerp van het geschil af te bakenen en de lidstaat in staat te stellen zijn verweer voor te bereiden en (vooral) om de lidstaat in staat te stellen zijn verplichtingen na te komen voordat beroep bij het Hof wordt ingesteld.
128. De Commissie dient dus de lidstaten een redelijke termijn te laten om op de aanmaningsbrief te antwoorden en zich te voegen naar het met redenen omkleed advies of, in voorkomend geval, hun verweer voor te bereiden. Om uit te maken of de verleende termijn redelijk is, moet rekening worden gehouden met alle omstandigheden van het concrete geval. Zo kunnen zeer korte termijnen gerechtvaardigd zijn in bijzondere omstandigheden, met name wanneer met spoed moet worden opgetreden tegen een verzuim van een lidstaat of wanneer deze lang vóór het begin van de procedure volledig op de hoogte was van het standpunt van de Commissie.(79)
129. Daarbij zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof aan de Commissie staat „te bepalen op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure [tegen een lidstaat] wordt ingeleid. De overwegingen die haar daarbij leiden, zijn niet van invloed op de ontvankelijkheid van de vordering”.(80)
130. Wat de spoedeisendheid betreft, merk ik op dat de herplaatsingsbesluiten zijn vastgesteld naar aanleiding van een bijzonder kritieke en urgente situatie van massale migratie, die de vaststelling van de voorlopige maatregelen waarin deze besluiten voorzien, rechtvaardigt.
131. De Commissie heeft uitgelegd dat zij voor een coöperatieve aanpak heeft gekozen, die erop gericht is de lidstaten aan te moedigen de in de herplaatsingsbesluiten vastgestelde maatregelen vrijwillig ten uitvoer te leggen. De Commissie wilde ook rekening houden met de tijd die elke lidstaat nodig heeft om zich voor te bereiden op het herplaatsingsproces, dat – zoals zij terecht heeft opgemerkt – complexe administratieve procedures met zich meebrengt die een nauwe samenwerking tussen de lidstaten vereisen.
132. De Commissie heeft op gezette tijden in haar verslagen over herplaatsing en hervestiging de lidstaten op hun verplichtingen gewezen.
133. Het is dan ook logisch dat de Commissie, precies omdat zij ervoor heeft gekozen de lidstaten aan te moedigen om vrijwillig aan de herplaatsingsbesluiten te voldoen, niet eerder een niet-nakomingsprocedure heeft ingeleid tijdens de periode van 24 maanden voor de tenuitvoerlegging van de herplaatsingsbesluiten. In mei 2017 was het echt dringend geworden om de inleiding van een niet-nakomingsprocedure te overwegen. Dat was echter niet te wijten aan de Commissie, maar aan de voortdurende weigering van de drie verwerende lidstaten om hun verplichtingen na te komen. De Commissie kan er dan ook niet van worden beschuldigd dat zij zich „beroept op een situatie van hoogdringendheid die zij zelf heeft gecreëerd” door de precontentieuze procedure niet eerder in te leiden. De verwijzing van Hongarije naar zaak 293/85, Commissie/België(81), is dan ook niet ter zake dienend.
134. Tevens herinner ik eraan dat het Hof in zaak C‑20/09, Commissie/Portugal, heeft geoordeeld dat de Commissie in het algemeen belang ambtshalve erop dient toe te zien dat de lidstaten het recht van de Unie toepassen, en een eventuele niet-nakoming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen dient te doen vaststellen met het oog op de beëindiging ervan.(82) Het was dus legitiem dat de Commissie ervoor heeft gezorgd – in dit geval door passende (korte) termijnen voor de precontentieuze procedure vast te stellen – dat de drie betrokken verwerende lidstaten voor het Hof ter verantwoording zijn geroepen voor hun bewuste keuze om de herplaatsingsbesluiten niet ten uitvoer te leggen.(83)
135. De korte termijnen die de Commissie heeft vastgesteld lijken ook gerechtvaardigd, aangezien de drie verwerende lidstaten ruim voor de formele inleiding van de niet-nakomingsprocedure volledig op de hoogte waren van het standpunt van de Commissie.(84) De Commissie had Hongarije in verschillende afzonderlijke brieven en in haar reeks maandelijkse verslagen verzocht zijn verplichtingen uit hoofde van besluit 2015/1601 na te komen, voordat zij de aanmaningsbrief verstuurde. In het Twaalfde verslag over herplaatsing en hervestiging (gepubliceerd op 16 mei 2017) werden alle lidstaten er in ondubbelzinnige bewoordingen op gewezen dat de Commissie van plan was niet-nakomingsprocedures in te leiden in geval van voortdurende niet-naleving.(85)
136. Ten slotte is het argument dat er rekening moet worden gehouden met het feit dat de precontentieuze procedure in de zomerperiode heeft plaatsgevonden, toen Hongarije zich ook in andere niet-nakomingsprocedures verdedigde, volgens mij ongefundeerd. Een lidstaat moet de nodige administratieve voorzieningen treffen om zich op elk moment van het jaar in een precontentieuze procedure te kunnen verdedigen, mocht dat nodig zijn. Dat geldt a fortiori in het onderhavige geval, aangezien het voornemen van de Commissie om een niet-nakomingsprocedure in te leiden al weken bekend was.
137. Ik concludeer dan ook dat de termijnen die de Commissie in de precontentieuze fase van de onderhavige niet-nakomingsprocedures heeft vastgesteld, niet te kort waren en niet van dien aard waren dat de uitoefening van de rechten van verdediging van Hongarije in het gedrang kwam.
Omschrijving van de vermeende niet-nakoming
138. Hongarije verwijt de Commissie dat zij de vermeende niet-nakoming niet tijdig heeft omschreven en, in het bijzonder, dat zij niet heeft uitgelegd waarom zij niet alleen een schending van artikel 5, lid 2, van besluit 2015/1601 heeft aangevoerd, maar ook een schending van artikel 5, leden 4 tot en met 11, van dat besluit.
139. Concreet betoogt Hongarije dat het niet in staat was om het verband te begrijpen tussen de niet-naleving van artikel 5, lid 2, van besluit 2015/1601 (toezeggingen in verband met het aantal verzoekers dat kan worden herplaatst) en de niet-naleving van artikel 5, leden 4 tot en met 11, van dat besluit (de daaropvolgende uitvoering van de herplaatsing). Hongarije klaagt dat de Commissie in haar met redenen omkleed advies niet precies heeft uitgelegd hoe deze twee inbreuken verbonden waren en dat zij derhalve de niet-nakoming die zij Hongarije verwijt, niet duidelijk heeft omschreven. Dit gebrek aan duidelijkheid wordt zijns inziens nog versterkt door het feit dat het aan Hongarije toegezonden met redenen omkleed advies onjuiste verwijzingen bevatte naar besluit 2015/1523, dat Hongarije irrelevant acht. (Vermoedelijk valt dit te verklaren door het feit dat de met redenen omklede adviezen met betrekking tot Polen en Tsjechië gelijktijdig werden opgesteld en tegen deze twee lidstaten inbreuken op zowel besluit 2015/1523 als besluit 2015/1601 werden aangevoerd.)
140. Opgemerkt zij dat in het laatste deel van de aanmaningsbrief en het met redenen omklede advies aan Hongarije wordt verwezen naar zowel artikel 5, leden 4 tot en met 11, van besluit 2015/1601 als naar artikel 5, lid 2, van dat besluit. Het ligt voor de hand dat de herplaatsingsbesluiten tot doel hadden ervoor te zorgen dat de herplaatsing van verzoekers die op het grondgebied van Italië en Griekenland aankwamen, ook daadwerkelijk plaatsvond. Er bestond weliswaar een verplichting een toezegging te doen om een bepaald aantal verzoekers te aanvaarden, maar dat was slechts een eerste stap in het herplaatsingsproces en was niet voldoende op zich. Dat blijkt ook heel duidelijk uit de reeks verslagen over herplaatsing en hervestiging. Het argument dat de schending van artikel 5, lid 2, van besluit 2015/1601 de facto ook de schending van artikel 5, leden 4 tot en met 11, van dat besluit impliceerde, had dus vanzelfsprekend moeten zijn voor eenieder die het besluit te goeder trouw leest.(86)
141. De drie verwerende lidstaten hebben – met name ter terechtzitting – uitdrukkelijk gesteld dat zij de status van „rebellen” hebben, die in opstand wilden komen en zich tegen de toepassing van het herplaatsingsmechanisme wilden verzetten. De Commissie betwist die weergave van de gebeurtenissen die tot de onderhavige procedures hebben geleid, niet. Uit het standpunt dat deze lidstaten hebben ingenomen, volgt echter ook dat er moeilijk geloof kan worden gehecht aan de stelling van Hongarije dat het op de een of andere manier niet op de hoogte was van de omvang van de niet-nakoming van besluit 2015/1601 die het land kon worden verweten.
142. Tot slot is het natuurlijk betreurenswaardig dat in het met redenen omklede advies aan Hongarije verwijzingen naar besluit 2015/1523 zijn geslopen die niet ter zake deden. Waarschijnlijk zijn de fouten het gevolg van knippen en plakken tijdens de gelijktijdige opstelling van de drie met redenen omklede adviezen die aan Polen, Hongarije en Tsjechië moesten worden toegezonden. Mijns inziens zijn deze fouten niet van dien aard dat de beschuldigingen tegen Hongarije in het met redenen omkleed advies onbegrijpelijk zijn. Derhalve ben ik niet van mening dat inbreuk is gemaakt op de rechten van verdediging van Hongarije.
143. Bijgevolg concludeer ik dat het argument van Hongarije in zijn geheel moet worden afgewezen voor zover het betrekking heeft op de schending van de rechten van de verdediging.
In zaak C‑719/17, onvoldoende nauwkeurigheid van de conclusie (het petitum)
144. Zowel in de aanmaningsbrief als in het met redenen omklede advies aan Tsjechië heeft de Commissie 13 augustus 2016 vastgesteld als datum waarop de niet-nakoming is begonnen. In haar verzoekschrift heeft de Commissie erop gewezen dat Tsjechië sinds zijn mededeling van 13 mei 2016 geen verdere aanwijzingen heeft gegeven over het aantal verzoekers dat kon worden herplaatst, hoewel het dit ten minste om de drie maanden diende te doen. De Commissie heeft geconcludeerd dat Tsjechië derhalve zijn verplichtingen met ingang van 13 augustus 2016 niet was nagekomen.(87) In het petitum in het verzoekschrift wordt echter niet vermeld op welke datum de niet-nakoming is begonnen.(88) In een later processtuk heeft de Commissie eveneens 13 augustus 2016 genoemd als de datum waarop de niet-nakoming is begonnen.
145. Tsjechië betoogt dat het op basis van de bewoordingen van het petitum onmogelijk is om de omvang van de verweten niet-nakoming te bepalen.(89) Het stelt ook dat de memories van de Commissie dubbelzinnig zijn wat betreft de vraag of de niet-nakoming op 13 mei 2016 dan wel op 13 augustus 2016 is begonnen.
146. Naar mijn mening zijn de bezwaren van Tsjechië ongegrond.
147. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet een „inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten en een summiere uiteenzetting van die middelen […] bevatten. Deze gegevens moeten zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop een beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat de conclusies hiervan op ondubbelzinnige wijze moeten zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een grief recht te doen”.(90)
148. Naar mijn mening blijkt uit de tekst van het verzoekschrift duidelijk dat de laatste mededeling van Tsjechië op grond van artikel 5, lid 2, van de herplaatsingsbesluiten van 13 mei 2016 dateert. Aangezien de lidstaten op grond van die bepaling verplicht waren om dergelijke mededelingen ten minste om de drie maanden te doen, kan logischerwijs worden geconcludeerd dat de niet-nakoming drie maanden na die datum – dus op 13 augustus 2016 – is begonnen. De Commissie had deze precieze datum inderdaad zowel in de aanmaningsbrief als in het met redenen omkleed advies vermeld en zij heeft deze datum bevestigd in haar latere memories voor het Hof. Het logische verband tussen 13 mei 2016 en 13 augustus 2016 blijkt uitdrukkelijk uit het verzoekschrift van de Commissie.(91)
149. Het is uiteraard jammer dat in het petitum zelf niet expliciet wordt verwezen naar 13 augustus 2016. De tekst van het verzoekschrift bevat niettemin de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, ter ondersteuning van het beroep. Deze punten zijn coherent en begrijpelijk weergegeven en worden niet tegengesproken door de briefwisseling tijdens de precontentieuze procedure.(92) In die omstandigheden en ondanks de omissie in het petitum, zie ik geen reëel risico dat het Hof ultra petita recht zou doen of zou nalaten op een grief recht te doen.
150. Evenmin ben ik het eens met Tsjechië dat de stellingen van de Commissie met betrekking tot de datum waarop de niet-nakoming is begonnen, op ondubbelzinnige of tegenstrijdige wijze zijn geformuleerd. De data die de Commissie in haar memories vermeldt, zijn consistent en kunnen onmogelijk verwarring veroorzaken bij iemand die aandachtig en te goeder trouw leest.
151. Derhalve concludeer ik dat het argument van Tsjechië (in zaak C‑719/17) dat het petitum onvoldoende nauwkeurig zou zijn, moet worden afgewezen.
Conclusie betreffende de ontvankelijkheid
152. In het licht van de bovenstaande overwegingen concludeer ik dat de niet-nakomingsprocedure tegen de drie verwerende lidstaten ontvankelijk is.
Ten gronde
Voorafgaande opmerkingen
153. Het Hof heeft na diepgaande analyse van besluit 2015/1601 in het arrest Slowakije en Hongarije/Raad het beroep tot nietigverklaring ervan verworpen. Tegen het eerdere besluit 2015/1523 is niet tijdig beroep ingesteld. Uit het onderzoek van besluit 2015/1601 door de Grote kamer vloeit noodzakelijkerwijs voort dat, indien tegen besluit 2015/1523 een beroep was ingesteld op basis van soortgelijke argumenten, de uitkomst hetzelfde zou zijn geweest.
154. De herplaatsingsbesluiten moeten dus ontegenzeggelijk worden geacht binnen de bevoegdheid van de Commissie te vallen en geldig te zijn. De drie verwerende lidstaten geven dit in de onderhavige procedure toe.(93)
155. Beide herplaatsingsbesluiten zijn voorlopige maatregelen die op grond van artikel 78, lid 3, VWEU zijn vastgesteld. Zoals het Hof heeft uiteengezet in het arrest Slowakije en Hongarije/Raad, „[moeten] maatregelen die op grond van artikel 78, lid 3, VWEU kunnen worden vastgesteld, als ‚niet-wetgevingshandelingen’ […] worden aangemerkt, omdat zij niet volgens een wetgevingsprocedure worden vastgesteld”.(94)
156. Artikel 288 VWEU bepaalt: „Een besluit is verbindend in al zijn onderdelen. Indien de adressaten worden vermeld, is het alleen voor hen verbindend.” In de herplaatsingsbesluiten worden geen adressaten genoemd. Zij waren verbindend in al hun onderdelen en brachten duidelijk wettelijke verplichtingen tot stand voor de drie verwerende lidstaten.
157. Indien een lidstaat niet voldoet (of, a fortiori, weigert te voldoen) aan zijn wettelijke verplichtingen uit hoofde van de herplaatsingsbesluiten, heeft dit noodzakelijkerwijs negatieve gevolgen voor de algemene doeltreffendheid van de noodherplaatsingsoperatie die bij deze besluiten is opgezet om de plotselinge toestroom van migranten aan te pakken. Daardoor hebben de begunstigde lidstaten (Italië en Griekenland) nog meer moeite om het hoofd te bieden aan het enorme aantal aanvragers van internationale bescherming dat dag en nacht op hun grondgebied aankomt. Het belemmert en/of belet die lidstaten en de instellingen van de Unie ook om hun eigen verplichtingen krachtens de herplaatsingsbesluiten na te komen.
Beroep van de Commissie
158. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de Commissie in het kader van een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat krachtens artikel 258 VWEU „de grieven coherent en nauwkeurig […] uiteenzetten opdat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het Unierecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen”.(95)
159. De Commissie heeft vastgesteld dat de vermeende schending in wezen bestond in een verzuim om toezeggingen te doen krachtens artikel 5, lid 2, van de herplaatsingsbesluiten, en dus ook in een verzuim om herplaatsingen uit te voeren krachtens artikel 5, leden 4 tot en met 11, van die besluiten.(96)
160. Van de drie verwerende lidstaten doen Polen en Tsjechië een beperkte poging om de feitelijke stellingen van de Commissie te betwisten (of beter gezegd te nuanceren). Hongarije betwist in wezen niet de uiteenzetting van de feiten door de Commissie.
161. Polen stelt dat het in het kader van de herplaatsingsbesluiten niet mogelijk was om na te gaan of potentiële te herplaatsen personen banden hadden met extremistische of criminele organisaties, waardoor zij een veiligheidsrisico konden vormen. Polen verwijst in het algemeen naar incidenten in andere lidstaten waar sommige verzoekers aan wie de vluchtelingenstatus was toegekend, later betrokken waren bij gewelddadige en strafbare feiten. Polen stelt dat het ontbreken van betrouwbare documenten, het feit dat de te herplaatsen personen zich in het buitenland bevonden in plaats van in Polen, de korte tijd die de verbindingsfunctionaris ter beschikking stond en (voor sommige potentiële te herplaatsen personen) de onmogelijkheid om vóór de herplaatsing veiligheidsgesprekken te voeren, het voor Polen materieel onmogelijk hadden gemaakt om trouw te blijven aan zijn verplichtingen krachtens artikel 72 VWEU en tegelijk de herplaatsingsbesluiten toe te passen.
162. Tsjechië beklaagt zich erover dat veel van de door Griekenland en Italië geselecteerde potentiële te herplaatsen personen niet over de juiste identiteitsdocumenten beschikten en dat de samenwerking van die twee lidstaten in het kader van de herplaatsingsbesluiten ontoereikend was. Bijgevolg schuift het Italië en Griekenland de schuld in de schoenen voor het feit dat slechts een zeer gering aantal verzoekers is herplaatst.
163. Geen van de door Polen en Tsjechië aangevoerde feitelijke elementen zou, zelfs indien bewezen, afbreuk doen aan de stelling van de Commissie dat alle drie de verwerende lidstaten hun driemaandelijkse toezeggingsverplichting krachtens artikel 5, lid 2, van de herplaatsingsbesluiten niet zijn nagekomen. Het aangeven van het aantal verzoekers dat in een bepaalde periode kan worden aanvaard, verschilt conceptueel volledig van de vraag of er een goede reden is om een bepaalde door Italië of Griekenland voorgestelde potentiële te herplaatsen persoon niet te aanvaarden.
164. Evenzo kunnen de specifieke problemen die door Polen en Tsjechië naar voren zijn gebracht, in een individueel geval verklaren waarom een bepaalde verzoeker niet voor herplaatsing kon worden aanvaard, niettegenstaande de gedetailleerde regelingen voor overleg en samenwerking die in de herplaatsingsbesluiten zijn opgenomen. Zij zijn echter volstrekt ontoereikend als grondslag om de bijna volledige niet-nakoming (door alle drie de verwerende lidstaten) van de in artikel 5, leden 4 tot en met 11, van deze besluiten vervatte verplichtingen te rechtvaardigen.
165. Derhalve ben ik van mening dat de Commissie de feiten heeft aangetoond waarop haar beschuldigingen aan het adres van de drie verwerende lidstaten zijn gebaseerd.
166. De twee herplaatsingsbesluiten verschillen in de regeling van de wijze waarop de lidstaten aan het herplaatsingsproces moeten deelnemen. Zo wordt in artikel 4 van besluit 2015/1523 enkel het totale aantal uit te voeren herplaatsingen (24 000 uit Italië, 16 000 vanuit Griekenland) vastgesteld, waarbij wordt opengelaten hoeveel verzoekers elke lidstaat met het oog herplaatsing moet aanvaarden. Artikel 4 van besluit 2015/1601, gelezen in samenhang met de bijlagen I en II bij dat besluit, bevat daarentegen een nauwkeuriger en gedetailleerder mechanisme. In artikel 4, lid 1, wordt bepaald hoe de eerste 66 000 van de 120 000 te herplaatsen verzoekers over de andere lidstaten moeten worden verdeeld (bijlage I voor de 15 600 herplaatsingen vanuit Italië en bijlage II voor de 50 400 verplaatsingen vanuit Griekenland). In artikel 4, lid 2, wordt vervolgens uitgelegd dat de overige 54 000 verzoekers moeten worden herplaatst „in een verhouding tot de in de bijlagen I en II vastgelegde aantallen”.(97)
167. Artikel 5, lid 2, van de herplaatsingsbesluiten bepaalt echter duidelijk dat ten minste om de drie maanden toezeggingen moeten worden gedaan, terwijl artikel 5, leden 4 tot en met 11, de verplichting oplegt om (volgens de daarin beschreven procedures) herplaatsingen te aanvaarden, behalve wanneer er specifieke uitzonderingen van toepassing zijn, zoals die waarin artikel 5, lid 7, voorziet met betrekking tot personen die als een gevaar voor de nationale veiligheid worden beschouwd.
168. Ondanks de (verschillende) speelruimte die de lidstaten aldus wordt geboden door de twee genoemde herplaatsingsbesluiten, staat het voor mij buiten kijf dat een toezegging om 100 verzoekers (Polen)(98) en 50 verzoekers (Tsjechië)(99) te aanvaarden of zelfs een weigering om enige toezegging te doen (Hongarije)(100) onmogelijk kan worden geacht te stroken met de letter of de geest van de verplichtingen uit hoofde van de herplaatsingsbesluiten.
169. En wat is er aan van de bijkomende stelling van de Commissie dat de drie verwerende lidstaten ook de verplichtingen niet zijn nagekomen die op hen rusten krachtens artikel 5, leden 4 tot en met 11, van de herplaatsingsbesluiten?
170. Mijns inziens voert de Commissie logischerwijs terecht aan dat indien een lidstaat geen toezegging doet wat betreft het aantal verzoekers dat hij bereid is te aanvaarden, hij onvermijdelijk ook geen herplaatsingen zal aanvaarden op grond van een dergelijke toezegging en dus ook niet zal voldoen aan de daaruit volgende verplichtingen uit hoofde van artikel 5, leden 4 tot en met 11, van de herplaatsingsbesluiten. De drie verwerende lidstaten voeren overigens niets wezenlijks aan om het tegendeel aan te tonen. Deze inbreuk blijkt uit het feit dat alle drie de lidstaten vrijwel geen (Polen en Tsjechië) of helemaal geen (Hongarije) te herplaatsen personen hebben aanvaard.
171. Derhalve concludeer ik dat het betoog van de Commissie voldoet aan de vereisten van artikel 258 VWEU. De vraag is dus of de elementen waarop de drie verwerende lidstaten zich beroepen in rechte een verweer tegen de niet-nakomingsprocedures kunnen vormen. Het staat noodzakelijkerwijs aan de lidstaten in kwestie om dit verweer te onderbouwen.
Argumenten van partijen
172. Polen voert aan dat het zich niet had kunnen kwijten van zijn verantwoordelijkheden uit hoofde van artikel 72 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, VEU, met betrekking tot de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid, waarvoor het de exclusieve bevoegdheid behoudt, indien het de herplaatsingsbesluiten had nageleefd.(101) Als bepaling van primair recht prevaleert artikel 72 VWEU boven de herplaatsingsbesluiten en garandeert het dat de lidstaten volledige controle over hun binnenlandse veiligheid en openbare orde hebben. Het gaat niet om een loutere rechtmatigheidstoetsing tijdens het wetgevingsproces, maar om een collisieregel die voorrang geeft aan een bevoegdheid van de lidstaten. Het is aan de lidstaat om te beoordelen of er in bepaalde omstandigheden sprake is van een dergelijke collisie. Een lidstaat kan zich dus beroepen op artikel 72 VWEU om het argument te weerleggen dat de herplaatsingsbesluiten hun nuttige werking zouden verliezen of om in te gaan tegen oproepen tot solidariteit – er bestaat geen verplichting om de binnenlandse veiligheid in gevaar te brengen door solidariteit te betonen aan andere lidstaten. Het arrest Slowakije en Hongarije/Raad doet geen afbreuk (en kan geen afbreuk doen) aan het onvervreemdbare recht van een lidstaat om zich op artikel 72 VWEU te beroepen teneinde zich te onttrekken aan andere vermeende verplichtingen die voortvloeien uit handelingen van afgeleid Unierecht die zijn vastgesteld op grond van het derde deel, titel V, VWEU. Om die reden is Polen uitdrukkelijk niet voornemens om een exceptie van onwettigheid op grond van artikel 277 VWEU op te werpen.
173. Hongarije betoogt eveneens dat het aan artikel 72 VWEU het recht ontleent om een besluit op grond van artikel 78, lid 3, VWEU buiten toepassing te laten, indien het van mening is dat dit besluit onvoldoende waarborgen voor zijn binnenlandse veiligheid biedt. Hongarije betoogt dat het feit dat potentiële te herplaatsen personen op grond van besluit 2015/1601 personen moeten zijn met een nationaliteit waarvoor ten minste 75 % van de verzoeken om internationale bescherming zijn ingewilligd (artikel 3, lid 1, van besluit 2015/1601), zijn vermogen beperkt om zich te beroepen op gronden tot uitsluiting van de beschermde status (als vluchteling of als persoon die subsidiaire bescherming geniet) die verband houden met de nationale veiligheid en de openbare orde. Het feit dat het arrest Slowakije en Hongarije/Raad de geldigheid van besluit 2015/1601 heeft bevestigd, is irrelevant. Het gaat hier om een afzonderlijke en onderscheiden vraag: kan een lidstaat zich op artikel 72 VWEU beroepen om herplaatsingen krachtens besluit 2015/1601 uit te sluiten of te beperken wanneer hij bedenkingen heeft over de gevolgen van dergelijke herplaatsingen voor de nationale veiligheid en de openbare orde op zijn grondgebied?
174. Tsjechië voert in wezen aan dat het bij de herplaatsingsbesluiten ingestelde herplaatsingsmechanisme slecht functioneert en dat het andere, meer doeltreffende maatregelen heeft genomen om de migratiecrisis te helpen bestrijden. Het heeft met name aanzienlijke steun verleend aan de derde landen van waaruit de uittocht het grootst is geweest en heeft een aanzienlijk aantal politieagenten gedetacheerd ten behoeve van de bescherming van de buitengrenzen van de Unie.
175. De Commissie beroept zich in wezen op het arrest Slowakije en Hongarije/Raad, de noodzaak om de herplaatsingsbesluiten nuttige werking te verlenen en het beginsel van solidariteit tussen de lidstaten. Zij houdt vol dat de herplaatsingsbesluiten in adequate mechanismen voorzagen die de lidstaten van herplaatsing(102) in staat stelden om ten aanzien van elke individuele verzoeker de nodige maatregelen te nemen ter bescherming van de nationale veiligheid en de openbare orde op hun grondgebied.
176. In het kader van de hiernavolgende analyse zal ik de argumenten van de drie verwerende lidstaten als volgt onderverdelen: i) het feit dat de geldigheid van besluit 2015/1601 is bevestigd in het arrest Slowakije en Hongarije/Raad, is irrelevant (Polen en Hongarije); ii) de lidstaten hadden het recht om de herplaatsingsbesluiten buiten toepassing te laten (zelfs indien deze geldig waren) op grond van de bevoegdheden die zij behouden krachtens artikel 72 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, VEU (Polen en Hongarije), en iii) de herplaatsingsbesluiten hebben een slecht functionerend systeem tot stand gebracht (Tsjechië).
i) Het feit dat de geldigheid van besluit 2015/1601 is bevestigd in het arrest Slowakije en Hongarije/Raad, is irrelevant
177. In hun antwoord op de aanmaningsbrieven en de met redenen omklede adviezen hebben Polen en Hongarije aangevoerd dat de herplaatsingsbesluiten ongeldig waren. Deze argumenten werden aangevoerd vóór het arrest Slowakije en Hongarije/Raad, waarin het Hof de geldigheid van besluit 2015/1601 heeft bevestigd. Elke verdere betwisting van de geldigheid van de herplaatsingsbesluiten op grond van artikel 263 VWEU zou nu te laat zijn.
178. Op basis van de memories heeft het Hof de partijen verzocht om ter terechtzitting een antwoord te geven op de vraag of een lidstaat in een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU de niet-toepassing van een Uniehandeling kan rechtvaardigen, wanneer een beroep tot betwisting van de geldigheid van die handeling (in casu de beroepen van Slowakije en Hongarije die hebben geleid tot het arrest Slowakije en Hongarije/Raad) niet heeft geresulteerd in een automatische opschorting van die handeling op grond van artikel 278 VWEU en het Hof die opschorting niet heeft gelast. Het Hof heeft ook gevraagd of een lidstaat in een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU de niet-toepassing van een Uniehandeling kan rechtvaardigen zonder een exceptie van onwettigheid op grond van artikel 277 VWEU op te werpen, en of de herplaatsingsbesluiten kunnen worden beschouwd als handelingen van algemene strekking in de zin van artikel 277 VWEU.
179. Ter terechtzitting hebben de drie verwerende lidstaten uitdrukkelijk te kennen gegeven dat zij de geldigheid van de herplaatsingsbesluiten niet betwisten en evenmin een incidentele exceptie van onwettigheid op grond van artikel 277 VWEU opwerpen. Hongarije heeft het aan het Hof overgelaten om zijn verweer op basis van dat artikel te beoordelen, mocht het Hof dit wensen.
180. In het licht van de terechtzitting lijkt het mij dat de naar voren gebrachte punten met betrekking tot artikel 277 VWEU in feite niet langer „actueel” zijn. Hoe interessant het vanuit intellectueel oogpunt ook zou zijn om de uiterste grenzen van dat artikel te verkennen, daar zie ik nu van af. Die kwestie zal in een andere zaak en op een andere dag moeten worden besproken.
181. Het argument dat Polen en Hongarije in de onderhavige procedures naar voren hebben gebracht, is dat het arrest Slowakije en Hongarije/Raad niet relevant is voor het verweer dat zij hier voeren.
182. Om die stelling te beoordelen, moet worden gekeken naar hetgeen in dat arrest wordt gezegd over artikel 72 VWEU en over de wijze waarop in besluit 2015/1601 rekening is gehouden met de bevoegdheid van de lidstaten om zich te kwijten van hun verantwoordelijkheden inzake veiligheid en openbare orde op hun grondgebied. Eenvoudigheidshalve zal ik die beoordeling verrichten in het kader van de bespreking van het verweer dat Polen en Hongarije voeren op basis van artikel 72 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, VEU. Op deze kwesties zal ik nu ingaan.
ii) De lidstaten hadden het recht om de herplaatsingsbesluiten buiten toepassing te laten (zelfs indien deze geldig waren) op grond van de bevoegdheden die zij behouden krachtens artikel 72 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, VEU
183. In de schriftelijke vragen die voor de terechtzitting aan de partijen zijn toegezonden, heeft het Hof de weg voor de bespreking van dit argument geëffend door de Commissie te vragen of de begrippen „openbare orde” en „binnenlandse veiligheid” op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd als soortgelijke begrippen die met betrekking tot de fundamentele vrijheden worden gehanteerd en die voorkomen in bepalingen zoals artikel 346 VWEU.
184. De Commissie betoogt dat artikel 346 VWEU betrekking heeft op specifieke kwesties inzake de verstrekking van inlichtingen en de handel in wapens, en dat het daarin gebruikte begrip veiligheid niet relevant is voor de onderhavige procedures.
185. Het Hof heeft de Commissie ook gevraagd of een lidstaat zich op artikel 72 VWEU kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-toepassing van een Uniehandeling die is vastgesteld op grond van het derde deel, titel V, VWEU, wanneer de betrokken handeling niet in toereikende maatregelen ter bescherming van de „openbare orde” en de „binnenlandse veiligheid” voorziet, en of het mogelijk moet zijn om in een ruimere context een beroep te doen op artikel 72 VWEU.
186. Volgens de Commissie geeft artikel 72 VWEU uitdrukking aan een rechtsbeginsel dat de wetgever van de Unie in aanmerking moet nemen wanneer hij handelingen vaststelt. Indien de wetgever dit nalaat, kan een lidstaat tegen de resulterende rechtshandeling van de Unie beroep instellen op grond van de bepalingen van de Verdragen betreffende de procedure voor het Hof.
187. Voorts betoogt de Commissie dat artikel 72 VWEU op soortgelijke wijze aan beperkingen is onderworpen als artikel 36, artikel 45, lid 3, en artikel 52, lid 1, VWEU met betrekking tot het vrije verkeer binnen de interne markt. Deze bepalingen staan de lidstaten weliswaar toe het vrije verkeer te beperken, maar alle opgelegde beperkingen blijven onderworpen aan de controle van de instellingen van de Unie, met name van het Hof.
188. Tegen die achtergrond richt ik mij op de kwesties die aan de orde zijn gesteld.
– Rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 72 VWEU
189. Bij mijn weten heeft het Hof zich tot nu toe driemaal gebogen over artikel 72 VWEU.
190. Ten eerste heeft het Hof in het arrest Adil(103) de juiste uitlegging van artikel 21, onder a), van de Schengengrenscode(104) besproken tegen de achtergrond van artikel 72 VWEU. Het Hof heeft er toen op gewezen dat „artikel 21, onder a), van [de Schengengrenscode] [regelt] dat de afschaffing van het grenstoezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk doet aan de uitoefening van de politiebevoegdheid door de bevoegde instanties van de lidstaten overeenkomstig de nationale wetgeving, voor zover de uitoefening van die bevoegdheid niet hetzelfde effect heeft als grenscontroles, en dat dit ook geldt in de grensgebieden. Deze bepaling van [de Schengengrenscode] regelt nader dat met name niet kan worden gesteld dat de uitoefening van de politiebevoegdheid hetzelfde effect als de uitvoering van grenscontroles heeft, wanneer de politiële maatregelen zijn gebaseerd op algemene politie-informatie en ‑ervaring met betrekking tot mogelijke bedreigingen van de openbare veiligheid en met name bedoeld zijn ter bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit, wanneer zij worden gepland en uitgevoerd op een manier die duidelijk verschilt van de systematische controles van personen aan de buitengrenzen en wanneer zij op basis van controles ter plaatse worden uitgevoerd”.(105)
191. Het Hof heeft geconcludeerd dat de in die zaak aan de orde zijnde controles van het „Mobiel Toezicht Veiligheid” geen krachtens artikel 20 van de Schengengrenscode verboden „grenscontroles” vormden, maar controles binnen het grondgebied van een lidstaat als bedoeld in artikel 21 van de Schengengrenscode.(106) Verder in dat arrest heeft het Hof nogmaals bevestigd dat „de bepalingen van artikel 21, sub a) tot en met d), van [de Schengengrenscode] alsook de bewoordingen van artikel 72 VWEU […] [bevestigen] dat de afschaffing van het toezicht aan de binnengrenzen geen afbreuk doet aan de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de openbare veiligheid”.(107)
192. Ten tweede heeft het Hof in het arrest A(108) in wezen zijn arrest in de zaak Adil bevestigd (ditmaal met betrekking tot een soortgelijk systeem van mobiele veiligheidscontroles in Duitsland).
193. Ten slotte heeft het Hof zich in het arrest Slowakije en Hongarije/Raad gebogen over het in die zaak door Polen aangevoerde argument „dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat het de lidstaten niet toestaat hun in artikel 72 VWEU bedoelde verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid doeltreffend uit te oefenen”.(109)
194. Het Hof heeft eraan herinnerd dat in overweging 32 van besluit 2015/1601 uitdrukkelijk is verklaard dat „tijdens de gehele herplaatsingsprocedure, totdat de overbrenging van de verzoeker is voltooid, […] rekening [dient] te worden gehouden met de nationale veiligheid en de openbare orde”, en dat artikel 5, lid 7, uitdrukkelijk bepaalt dat de lidstaten het recht behouden om de herplaatsing van een verzoeker te weigeren, zij het uitsluitend indien er redelijke gronden zijn om hem als een gevaar voor hun nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen. Voor zover dat mechanisme „ondoeltreffend [zou] zijn omdat het de lidstaten verplicht vele personen in korte tijd te controleren, [zijn] dergelijke praktische moeilijkheden […] niet inherent aan dit mechanisme en moeten [zij] in voorkomend geval worden opgelost in de geest van samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen de autoriteiten van de lidstaten van waaruit personen worden herplaatst en de lidstaten van herplaatsing die in het kader van de toepassing van de herplaatsingsprocedure van artikel 5 van [besluit 2015/1601] geboden is”.(110)
195. Het arrest Slowakije en Hongarije/Raad vormt dus tot op zekere hoogte een aanzet voor het betoog van de drie verwerende lidstaten in de onderhavige procedures. Aangezien het beroep op de krachtens artikel 72 VWEU behouden bevoegdheid de kern van hun verweer vormt, moet ik dat argument nu nader onderzoeken.
– Begrippen „openbare orde” en „openbare veiligheid”
196. Het begrip „openbare orde” is behandeld in het arrest N(111), waarin het Hof heeft geoordeeld: „Het begrip ‚openbare orde’ veronderstelt […], naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, in elk geval dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.”
197. Eerder, in het arrest Zh. en O.(112), had het Hof geoordeeld dat een begrip als veiligheid, wanneer het gaat om de grondrechten van derdelanders, „niet eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald zonder controle door de instellingen van de Unie”.
198. Deze twee citaten zal ik als uitgangspunt nemen voor de hiernavolgende analyse.
199. In het algemeen denk ik dat de bestaande rechtspraak van het Hof inzake de fundamentele vrijheden – met name het vrije verkeer van personen – een stevig fundament biedt om de begrippen „openbare orde” en „veiligheid” in de onderhavige procedures te bespreken. Ik herinner eraan dat de materie in het asielacquis – met name de Dublin III-verordening(113) en de erkenningsrichtlijn(114) – vanuit het perspectief van de individuele verzoeker wordt benaderd. Zoals het Hof reeds lang geleden in het arrest Bouchereau heeft uitgelegd, moet het persoonlijk gedrag van de betrokkene worden beoordeeld om te bepalen of er sprake is van een bedreiging voor de gemeenschap van de betrokken lidstaat.(115)
200. Volgens mij stelt de Commissie terecht dat artikel 346 VWEU een specifieke Verdragsbepaling is die ziet op een specifieke situatie. Om die reden denk ik niet dat die bepaling op zinvolle wijze kan worden uitgebreid om een leidraad te bieden in de onderhavige procedures.
201. Opgemerkt zij echter ook dat artikel 78, lid 3, VWEU specifiek bestaat om de Raad in staat te stellen voorlopige maatregelen te nemen om lidstaten te helpen die „ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen”. Voor zover de binnenkomst van grote aantallen personen in een lidstaat een noodsituatie kan veroorzaken (en naar mijn opvatting omvat dit begrip ook een situatie die een bedreiging vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid), biedt artikel 78, lid 3, VWEU de noodzakelijke rechtsgrondslag voor het nemen van passende maatregelen die in overeenstemming zijn met de internationale verplichtingen van de lidstaten uit hoofde van het Verdrag van Genève en alle toepasselijke grondbeginselen van het Unierecht. Deze laatste beginselen omvatten zowel het solidariteitsbeginsel als het beginsel van eerbiediging van de rechtsstaat, waar ik aan het eind van deze conclusie op zal terugkomen.
– Rol van artikel 72 VWEU
202. Artikel 72 VWEU maakt deel uit van titel V („De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”), hoofdstuk 1 („Algemene bepalingen”), VWEU. Aangezien deze bepaling duidelijk de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de lidstaten op het gebied van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid erkent, strekt zij er onmiskenbaar toe de Uniewetgever eraan te herinneren dat in alle afgeleide wetgeving die op grond van titel V wordt vastgesteld, passende bepalingen moeten worden opgenomen om de lidstaten in staat te stellen zich van deze verantwoordelijkheden te kwijten. Indien de Uniewetgever deze verplichting bij de opstelling van een wetgevende tekst zou negeren, zou artikel 72 VWEU een lidstaat een duidelijke grondslag bieden om een beroep tot nietigverklaring in te stellen (in zoverre ben ik het eens met het standpunt van de Commissie). Maar in casu is er geen sprake van een dergelijk verzuim.
203. Een onmiddellijk antwoord op het kernargument van Polen en Hongarije is echter te vinden in twee essentiële bepalingen van de herplaatsingsbesluiten zelf. De laatste zin van artikel 5, lid 4, van die besluiten bepaalde: „De lidstaat van herplaatsing mag slechts besluiten tot niet-goedkeuring van de herplaatsing van verzoekers indien er redelijke gronden zijn als bedoeld in lid 7 van dit artikel.” Artikel 5, lid 7, van die besluiten luidde: „De lidstaten behouden het recht om de herplaatsing van een verzoeker te weigeren uitsluitend indien er redelijke gronden zijn om hem als een gevaar voor hun nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen of indien er ernstige redenen zijn om de bepalingen inzake uitsluiting als vastgelegd in de artikelen 12 en 17 van [de erkenningsrichtlijn] toe te passen.”
204. Hieraan voeg ik tussen haakjes toe dat zowel in overweging 26 van besluit 2015/1523 als in overweging 32 van besluit 2015/1601 is verklaard dat „[t]ijdens de gehele herplaatsingsprocedure, totdat de overbrenging van de verzoeker is voltooid, […] rekening [dient] te worden gehouden met de nationale veiligheid en de openbare orde” en dat „een lidstaat, wanneer hij redelijke gronden heeft om een verzoeker als een gevaar voor de nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen, de andere lidstaten daarvan in kennis [dient] te stellen”. Op die manier betoont de potentiële lidstaat van herplaatsing zijn solidariteit met zijn medelidstaten, die – net als hij – een verantwoordelijkheid hebben om de nationale veiligheid en de openbare orde op hun respectieve grondgebied te waarborgen.
205. In deze twee wezenlijke overwegingen van de herplaatsingsbesluiten, in hun onderlinge samenhang beschouwd, was uitdrukkelijk erkend dat de lidstaat van herplaatsing het recht behield om de herplaatsing van een bepaalde verzoeker te weigeren wanneer i) er redelijke gronden bestonden om deze persoon als een gevaar voor zijn nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen, of ii) er ernstige redenen waren om aan te nemen dat deze persoon rechtmatig kon worden uitgesloten van de gevraagde internationale bescherming.
206. Voor zover de lidstaat van herplaatsing gegronde twijfels had over de vraag of hij de herplaatsing van verzoeker X moest aanvaarden, voorzagen de herplaatsingsbesluiten die lidstaat dus van een duidelijke, voor de hand liggende en rechtmatige grondslag om de herplaatsing van die specifieke verzoeker niet te aanvaarden.
207. Uitgaande van een restrictief standpunt met betrekking tot de kwesties die in de onderhavige niet-nakomingsprocedures aan de orde worden gesteld, zou dat voldoende kunnen worden geacht om het kernargument dat de drie verwerende lidstaten aanvoeren ter verdediging van hun gedrag van de hand te wijzen. Niets stond hen in de weg om de veiligheid en het welzijn van hun burgers te beschermen door (op basis van de herplaatsingsbesluiten zelf) te weigeren verzoeker X te aanvaarden en aldus „de verantwoordelijkheden van de lidstaten ten aanzien van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid” uit te oefenen (artikel 72 VWEU).
208. Uit billijkheid tegenover de drie betrokken lidstaten kan ik het echter hier niet bij laten. De verwijzing in artikel 5, lid 7, van de herplaatsingsbesluiten naar de erkenningsrichtlijn vormt een geschikte brug naar de meer fundamentele kwestie die aan de orde is. De bevoegdheden die de lidstaten op grond van artikel 72 VWEU behouden, moeten worden gezien in de context van het uitvoerige en uniforme afgeleide Unierecht waarbij de procedure voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming en de materiële criteria op basis waarvan over deze verzoeken wordt beslist (het asielacquis) worden vastgesteld. Kan een lidstaat zich tegen deze achtergrond beroepen op artikel 72 VWEU (gelezen in samenhang met artikel 4, lid 2, VEU, aldus Hongarije) om een op grond van artikel 78, lid 3, VWEU vastgestelde geldige Uniehandeling(116) waarmee hij het niet eens is, simpelweg buiten toepassing te laten?
209. Bij de beantwoording van deze vraag laat ik opzettelijk procedurele kwesties (bijvoorbeeld met betrekking tot de termijnen voor directe beroepen of de grenzen van een incidentele exceptie van onwettigheid) terzijde, om me te concentreren op de fundamentele kwestie die aan de orde is.
210. Aan de internationale verplichtingen van de afzonderlijke lidstaten uit hoofde van het Verdrag van Genève wordt op Unieniveau op uniforme wijze uitvoering gegeven door het complexe web van richtlijnen betreffende de behandeling en de inhoudelijke toetsing van verzoeken om internationale bescherming, met name de erkenningsrichtlijn, de procedurerichtlijn en de opvangrichtlijn. De rechtsgrondslag voor deze maatregelen is artikel 78, lid 2, VWEU, dat deel uitmaakt van titel V, hoofdstuk 2 („Beleid inzake grenscontroles, asiel en immigratie”). Het gaat hier dus geheel om een kwestie die in detail is geregeld door zowel het VWEU zelf als het afgeleide Unierecht, dat is gebaseerd op het primaire Unierecht.
211. In deze omstandigheden, waarin de Verdragen een bevoegdheid, plicht of verplichting erkennen die bij de lidstaten blijft berusten, moeten de lidstaten hun bevoegdheden uitoefenen op een wijze die niet in strijd is met de toepasselijke beginselen van het Unierecht.
212. Artikel 72 VWEU is derhalve – anders dan Polen en Hongarije betogen – geen collisieregel die de bevoegdheid van de lidstaten boven handelingen van de wetgever of besluitvormer van de Unie stelt; het is eerder een co‑existentieregel. De bevoegdheid om op het betrokken gebied op te treden, blijft bij de lidstaat berusten (deze bevoegdheid is niet overgedragen aan de Europese Unie). Niettemin moeten de genomen maatregelen in overeenstemming zijn met de overkoepelende beginselen die de lidstaat bij zijn toetreding tot de Unie heeft onderschreven en met alle relevante regels die in de Verdragen of in het afgeleide Unierecht zijn opgenomen.
213. Twee voorbeelden volstaan om die stelling te onderbouwen.
214. Voorafgaand aan de „zaak Factortame”(117) had het Verenigd Koninkrijk de Merchant Shipping Act 1988 (koopvaardijwet van 1988) uitgevaardigd. Bij deze wet van het Britse parlement werd het Britse scheepsregister ingrijpend gewijzigd, waardoor Spaanse vissersschepen het recht werd ontnomen om in dat register te worden ingeschreven, de Britse vlag te voeren(118) en dus te vissen onder de visserijquota van het Verenigd Koninkrijk(119). Daarbij had het Verenigd Koninkrijk (dat vervolgens voor het Hof werd ondersteund door België en Griekenland) zich beroepen op de bevoegdheid die elke staat krachtens het volkenrecht heeft, om soeverein de voorwaarden voor het voeren van zijn vlag vast te stellen.(120)
215. De eerste vraag van de High Court luidde eenvoudigweg: „Beïnvloedt het [Unierecht] de voorwaarden waaronder een lidstaat [regels] mag stellen teneinde te bepalen welke schepen in deze staat mogen worden geregistreerd, zijn vlag mogen voeren en zijn nationaliteit mogen bezitten?”
216. Bij de beantwoording van deze vraag heeft het Hof uitdrukkelijk erkend dat „bij de huidige stand van het [Unierecht] de lidstaten bevoegd zijn om de voorwaarden voor registratie van vaartuigen vast te stellen”(121), maar dat „de lidstaten verplicht zijn, de bevoegdheden die zij hebben behouden, in overeenstemming met het [Unierecht] uit te oefenen”(122). Het aan het internationale recht ontleende argument van het Verenigd Koninkrijk „kan slechts opgaan, indien de in het [Unierecht] gestelde eisen volgens welke de lidstaten hun bevoegdheden op het gebied van de registratie van vaartuigen dienen uit te oefenen, in strijd zijn met de regels van het volkenrecht”.(123) Het is duidelijk dat het Hof niet van oordeel was dat er sprake was van een dergelijke collisie, aangezien het in het volgende punt heeft verklaard dat „[m]itsdien […] op de eerste vraag [moet] worden geantwoord, dat het bij de huidige stand van het [Unierecht] aan de lidstaten staat, overeenkomstig de algemene regels van het volkenrecht de voorwaarden vast te stellen waaraan moet zijn voldaan voordat een vaartuig in hun register kan worden ingeschreven en aan dit vaartuig het recht kan worden verleend om hun vlag te voeren, doch dat de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid de voorschriften van het [Unierecht] moeten eerbiedigen”.(124)
217. Vervolgens heeft het Hof geoordeeld dat de Verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van kapitaal en het algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit in de weg stonden aan de nationaliteitsvereisten van de Merchant Shipping Act 1988.
218. Meer recentelijk heeft het Hof een aantal zaken behandeld die betrekking hadden op de uitoefening van de (onbetwiste) wetgevingsbevoegdheid van de lidstaten op het gebied van directe belastingen – een kwestie die niet op Unieniveau is geharmoniseerd. Soms hebben de nationale regels echter tot gevolg dat belastingplichtigen die in een andere lidstaat gevestigd zijn, worden benadeeld. Het is niet nodig om op de technische details van die zaken in te gaan. Volgens vaste rechtspraak van het Hof hebben de lidstaten weliswaar de bevoegdheid om directe belastingen vast te stellen, maar moet deze bevoegdheid worden uitgeoefend binnen de grenzen van het Unierecht.(125)
219. Naar mijn mening zijn de lidstaten in de situatie waarop de onderhavige niet-nakomingsprocedures betrekking hebben, eveneens verplicht om hun bevoegdheid krachtens artikel 72 VWEU tot „handhaving van de openbare orde en bescherming van de binnenlandse veiligheid” uit te oefenen op een wijze die in overeenstemming is met andere relevante bepalingen van het Unierecht. Deze bepalingen liggen besloten in de herplaatsingsbesluiten zelf (die, zoals we al hebben gezien, een adequate rechtsgrondslag bieden voor maatregelen die een lidstaat in een individueel geval moet nemen) en in het gehele reeds bestaande Unierechtelijke kader voor de behandeling van een individueel verzoek om internationale bescherming en voor de vaststelling van de door de lidstaat te nemen inhoudelijke beslissing over dat verzoek.
220. De artikelen 12 en 17 van de erkenningsrichtlijn sluiten aan bij het Verdrag van Genève en bevatten gedetailleerde gronden op basis waarvan een verzoeker kan worden uitgesloten van de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming. Deze bepalingen worden versterkt door de artikelen 14 en 19 van die richtlijn(126), die een lidstaat de mogelijkheid bieden de beschermde status te beëindigen indien de betrokken persoon een gevaar vormt voor de gemeenschap of de veiligheid van de lidstaat waar hij zich bevindt. Krachtens de procedurerichtlijn kan de behandelingsprocedure aan de grens of in transitzones worden gevoerd indien de verzoeker op ernstige gronden als gevaar te beschouwen is voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de lidstaat [artikel 31, lid 8, onder j)](127), en kan zelfs een niet-begeleide minderjarige op dezelfde grond aan strengere behandelingsregelingen worden onderworpen [artikel 25, lid 6, onder a), iii), en onder b), iii)](128). De opvangrichtlijn biedt de lidstaten de mogelijkheid om te beslissen over de plaats van verblijf van een verzoeker (in afwijking van zijn normale vrijheid om zich vrij te bewegen) om redenen van, onder meer, openbaar belang en openbare orde (artikel 7, lid 2).(129) Een verzoeker mag in bewaring worden gehouden wanneer de bescherming van de nationale veiligheid of de openbare orde dat vereisen [artikel 8, lid 3, onder e)].(130) Tot slot staat de terugkeerrichtlijn een lidstaat toe om af te zien van het toekennen van een termijn voor vrijwillig vertrek, om een aanvrager van internationale bescherming in bewaring te houden wanneer zijn verzoek niet is ingewilligd en om een langer inreisverbod op te leggen wanneer deze (meer dwingende) maatregelen gerechtvaardigd zijn om redenen van nationale veiligheid of openbare orde (zie artikel 7, lid 4, artikel 8, lid 4, artikel 11, lid 2, en artikel 15).
221. Kortom, het afgeleide Unierecht op het gebied van het asielacquis biedt dus een adequaat wetgevingskader om aan de legitieme bezorgdheid van een lidstaat over de nationale veiligheid, de openbare orde en de bescherming van de gemeenschap tegemoet te komen met betrekking tot een individuele aanvrager van internationale bescherming. Tegen die achtergrond kan ik niet inzien hoe het argument dat artikel 72 VWEU de lidstaten een vrijgeleide geeft om een geldige handeling van afgeleid Unierecht waarmee zij het toevallig niet helemaal eens zijn, buiten toepassing te laten, zou kunnen worden aanvaard.
222. Het feit dat Polen zich beroept op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: „EHRM”) in de zaak N. tegen Finland (38885/02)(131) helpt zijn zaak niet verder. Het EHRM heeft in dat arrest immers geoordeeld dat „verdragsluitende staten op grond van het gevestigde internationale recht en onder voorbehoud van hun verdragsrechtelijke verplichtingen, met inbegrip van hun verplichtingen uit hoofde van het Verdrag, het recht hebben om controle uit te oefenen op de binnenkomst, het verblijf en de verwijdering van vreemdelingen”. Dat staat niet ter discussie. De wijze waarop een lidstaat dat recht uitoefent, wordt echter beperkt door de verplichtingen die hij op grond van het internationale recht vrijwillig is aangegaan bij zijn toetreding tot de Europese Unie, namelijk om te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Unierecht.
223. Zoals ik heb aangetoond, biedt het Unierecht zelf overvloedige middelen aan de lidstaten om hun legitieme bezorgdheid over de nationale veiligheid of de openbare orde ten aanzien van een bepaalde verzoeker te beschermen in het kader van hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht. Het Unierecht staat echter niet toe dat een lidstaat deze verplichtingen simpelweg met de voeten treedt en als het ware een bord met de tekst „Chasse gardée” (ruwweg te vertalen als „Privaat jachtterrein – Verboden toegang”) ophangt.
– Artikel 4, lid 2, VEU
224. Polen en Hongarije hebben er beide op gewezen dat in artikel 4, lid 2, VEU sprake is van „nationale identiteit” en dat deze bepaling als volgt luidt: „[De Unie] eerbiedigt de essentiële staatsfuncties [van de lidstaten], met name de verdediging van de territoriale integriteit van de staat, de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de nationale veiligheid. Met name de nationale veiligheid blijft uitsluitend de verantwoordelijkheid van elke lidstaat.” In wisselende mate proberen zij zich op die bepaling, gelezen in samenhang met artikel 72 VWEU, te beroepen om de herplaatsingsbesluiten buiten toepassing te laten, teneinde de sociale en culturele samenhang te waarborgen en mogelijke etnische en religieuze conflicten te vermijden.
225. Over dit argument kan ik kort zijn.
226. In de zaak Commissie/Luxemburg(132) werd voor het Hof een soortgelijk argument aangevoerd met betrekking tot de toepassing van een nationaliteitsvereiste op notarissen. Luxemburg betoogde onder meer dat dit vereiste onder meer werd gerechtvaardigd door de noodzaak om het gebruik van de Luxemburgse taal bij de uitoefening door de notaris van zijn werkzaamheden te waarborgen. Het Hof heeft dat argument afgewezen met de verklaring dat „[d]e bescherming van de nationale identiteit van de lidstaten […] weliswaar een rechtmatige doelstelling [is] die door de communautaire rechtsorde wordt geëerbiedigd, zoals overigens wordt erkend in artikel 4, lid 2, VEU, [maar dat] het belang waarop het Groothertogdom zich beroept, […] doeltreffend [kan] worden beschermd door andere maatregelen dan [een] algemene uitsluiting”.
227. Om dezelfde reden kan artikel 4, lid 2, VEU geen grond bieden om eenvoudigweg te weigeren verzoekers te herplaatsen in het kader van de herplaatsingsbesluiten. Het rechtmatige belang van de lidstaten om de sociale en culturele samenhang te behouden, kan doeltreffend worden gewaarborgd door andere en minder beperkende middelen dan een eenzijdige en volledige weigering om hun verplichtingen uit hoofde van het Unierecht na te komen.
iii) De herplaatsingsbesluiten hebben een slecht functionerend systeem tot stand gebracht
228. Polen en Hongarije hebben de veiligheidsrisico’s benadrukt die inherent zijn aan de behandeling van grote aantallen aanvragers van internationale bescherming, van wie sommigen misschien wel banden hebben met het internationale terrorisme. In dat verband verwijst Polen naar de jaarlijkse risicoanalyse voor 2016 van het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen (Frontex), waarin wordt opgemerkt dat „het waarborgen van de redding, veiligheid, registratie en identificatie van duizenden kwetsbare personen een uiterst zware taak is waaraan zekere inherente risico’s verbonden zijn en die een zekere kwetsbaarheid aan de buitengrenzen met zich brengt”.(133)
229. Tsjechië voert hetzelfde argument aan. Het stelt dat Griekenland en Italië verzoekers voor herplaatsing aanwezen die niet in het bezit waren van persoonlijke documenten. Tsjechië zou niet in staat zijn geweest in te schatten welk risico dergelijke personen zonder papieren voor de nationale veiligheid kunnen vormen. Het zou dan ook zinloos zijn geweest dat Tsjechië de Commissie meedeelt hoeveel verzoekers het bereid was te ontvangen. Het systeem dat door de herplaatsingsbesluiten is ingevoerd, was volgens haar „disfunctioneel”.
230. Ik verwerp het argument dat de risico’s die verbonden zijn aan de behandeling van grote aantallen verzoekers, de drie verwerende lidstaten ontheffen van hun wettelijke verplichting om deel te nemen aan de regelingen die door de herplaatsingsbesluiten zijn ingevoerd.
231. In de overwegingen bij die besluiten werd uitdrukkelijk verklaard dat „een lidstaat, wanneer hij redelijke gronden [had] om een verzoeker als een gevaar voor de nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen, de andere lidstaten daarvan in kennis [diende] te stellen”.(134) In de materiële artikelen werden vervolgens specifieke verplichtingen opgelegd aan de Griekse en Italiaanse autoriteiten met betrekking tot de identificatie en behandeling van potentiële te herplaatsen verzoekers.(135)
232. Bovendien voorzag artikel 5, lid 7, van de herplaatsingsbesluiten uitdrukkelijk in het behoud van het recht van de lidstaten om de herplaatsing van een individuele verzoeker te weigeren indien er „redelijke gronden [waren] om hem als een gevaar voor hun nationale veiligheid of openbare orde te beschouwen of indien er ernstige redenen [waren] om de bepalingen inzake uitsluiting als vastgelegd in de artikelen 12 en 17 van [de erkenningsrichtlijn] toe te passen”.
233. In het arrest Slowakije en Hongarije/Raad heeft het Hof specifiek geoordeeld dat praktische problemen moeten worden opgelost „in de geest van samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen de autoriteiten van de lidstaten van waaruit personen worden herplaatst en de lidstaten van herplaatsing die in het kader van de toepassing van de herplaatsingsprocedure van artikel 5 van [besluit 2015/1601] geboden is”.(136)
234. Volgens mij biedt dit een volledig antwoord op het argument dat hier naar voren wordt gebracht. Het toepasselijke recht (de herplaatsingsbesluiten) voorzag in een passend mechanisme voor het aanpakken van de complexe problemen en de logistieke aspecten met betrekking tot de herplaatsing van zeer grote aantallen aanvragers van internationale bescherming vanuit de lidstaten in de voorste linie naar andere lidstaten. De besluiten zelf kunnen daarom niet redelijkerwijs worden omschreven als „disfunctioneel”. Destijds heerste een noodsituatie waarin het de verantwoordelijkheid van zowel de lidstaten in de voorste linie als de potentiële lidstaten van herplaatsing was om ervoor te zorgen dat dit mechanisme naar behoren functioneerde, zodat de herplaatsingen in voldoende aantallen konden plaatsvinden om de ondraaglijke druk op de lidstaten in de voorste linie te verlichten. Dat is nu eenmaal waar solidariteit om draait.
235. Daar voeg ik voor de goede orde aan toe dat uit bepaalde verslagen over de tenuitvoerlegging van de herplaatsingsbesluiten ook duidelijk blijkt dat andere lidstaten die moeite hadden met hun herplaatsingsverplichtingen, zoals Oostenrijk en Zweden, een tijdelijke opschorting van hun verplichtingen uit hoofde van die besluiten, zoals bedoeld in artikel 4, leden 5 en 6, van die besluiten, hebben aangevraagd en verkregen.(137) Indien de drie verwerende lidstaten werkelijk met aanzienlijke moeilijkheden te kampen hadden, dan was dat duidelijk de juiste handelswijze om het solidariteitsbeginsel te eerbiedigen – in plaats van eenzijdig te beslissen dat het niet noodzakelijk was de herplaatsingsbesluiten na te komen. Aan het eind van mijn conclusie kom ik nog op deze kwestie terug.
236. Ik neem ook nota van de verschillende stellingen van de drie verwerende lidstaten volgens welke zij Griekenland en Italië hebben willen bijstaan met andere middelen dan herplaatsing. Dat argument is volstrekt irrelevant. De herplaatsingsbesluiten bevatten geen rechtsgrondslag om het toezeggingsvereiste en de daaruit volgende herplaatsingsverplichtingen te vervangen door andere maatregelen.
237. Derhalve verwerp ik het argument dat een lidstaat het recht had om eenzijdig de nakoming van de toezeggingsverplichting en de herplaatsingsverplichtingen uit hoofde van de herplaatsingsbesluiten eenzijdig op te schorten, omdat het herplaatsingsstelsel (beweerdelijk) slecht functioneerde.
Slotopmerkingen
238. Naast de specifieke kwesties die ik tot nu toe heb besproken (met name de werkingssfeer en de uitlegging van artikel 72 VWEU), doen deze niet-nakomingsprocedures fundamentele vragen rijzen over de contouren van de rechtsorde van de Unie en de plichten die op de lidstaten rusten. In deze slotopmerkingen zal ik daarom ingaan op drie belangrijke onderdelen van die rechtsorde, namelijk de rechtsstaat, de plicht tot loyale samenwerking en het solidariteitsbeginsel.
Rechtsstaat
239. In de preambule van het VEU wordt benadrukt dat de rechtsstaat een „universele waarde” is die deel uitmaakt van „de culturele, religieuze en humanistische tradities van Europa”(138), en dat de lidstaten hun gehechtheid aan deze waarde bevestigen(139). Artikel 2 VEU geeft inhoudelijk uitvoering aan deze overwegingen door vast te stellen: „De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor […] de rechtsstaat […]. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen […].”
240. In zijn baanbrekend arrest Les Verts/Parlement heeft het Hof voor het eerst het beginsel bevestigd dat de (toenmalige) EEG „een rechtsgemeenschap is in die zin, dat noch haar lidstaten noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de gemeenschap is gegrond, namelijk het Verdrag”.(140)
241. De rechtsstaat bestaat uit vele belangrijke onderdelen, zoals de eerbiediging van het juiste machtsevenwicht tussen de verschillende geledingen van de overheid(141) en het waarborgen van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht door de bescherming van hun ambtstermijn(142). Op een dieper niveau houdt de eerbiediging van de rechtsstaat in dat wettelijke verplichtingen worden nagekomen. De veronachtzaming van deze verplichtingen omdat ze in een bepaald geval onwenselijk of onpopulair zijn, is een gevaarlijke eerste stap in de richting van de ineenstorting van de ordelijke en gestructureerde rechtsstaat die wij, als burgers, zowel om zijn comfort als zijn veiligheid koesteren. Een slecht voorbeeld is vooral schadelijk als het door een lidstaat wordt gegeven.
Verplichting tot loyale samenwerking
242. Artikel 4, lid 3, VEU luidt:
„Krachtens het beginsel van loyale samenwerking respecteren de Unie en de lidstaten elkaar en steunen zij elkaar bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien.
De lidstaten treffen alle algemene en bijzondere maatregelen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.
De lidstaten vergemakkelijken de vervulling van de taak van de Unie en onthouden zich van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.”
243. De Grote kamer heeft in het arrest Achmea heel duidelijk uiteengezet wat dat inhoudt: „Het Unierecht berust dus op de fundamentele premisse dat elke lidstaat met alle andere lidstaten een reeks gemeenschappelijke waarden deelt waarop de Unie berust, en dat elke lidstaat erkent dat de andere lidstaten deze waarden met hem delen, zoals is bepaald in artikel 2 VEU. Deze premisse impliceert en rechtvaardigt dat de lidstaten er onderling op vertrouwen dat de andere lidstaten deze waarden erkennen en het Unierecht, dat deze waarden ten uitvoer brengt, dus in acht nemen. Juist in deze omstandigheden dienen de lidstaten onder meer krachtens het in artikel 4, lid 3, eerste alinea, VEU genoemde beginsel van loyale samenwerking op hun respectieve grondgebied de toepassing en de eerbiediging van het recht van de Unie te verzekeren en daartoe alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren.”(143)
244. Het Hof heeft ook duidelijk geoordeeld dat het feit dat een lidstaat twijfels heeft over de geldigheid van een Uniehandeling of van mening is dat hij plausibele redenen kan hebben om iets te doen dat in strijd is met die handeling, die lidstaat niet ontheft van zijn verplichting om het beginsel van loyale samenwerking in acht te nemen.(144)
245. Bovendien vloeit uit het beginsel van loyale samenwerking voort dat elke lidstaat mag verwachten dat andere lidstaten hun verplichtingen met de nodige zorgvuldigheid nakomen.(145) Dat is echter duidelijk niet wat in casu is gebeurd.
Solidariteit
246. De grondleggers van het „Europees project” – Robert Schuman, Jean Monnet en Konrad Adenauer – waren staatslieden uit landen die kort daarvoor (als agressor en slachtoffers, als overwinnaars en overwonnene) verwikkeld waren in een zes jaar durend verwoestend en destructief conflict. Zonder hun oorspronkelijke visie en openheid van geest zouden de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) en (zes jaar later) de Europese Economische Gemeenschap en Euratom niet tot stand zijn gekomen.
247. In zijn verklaring van 9 mei 1950 sprak Robert Schuman de bekende woorden: „De vereniging van Europa kan niet ineens worden verwezenlijkt noch door een allesomvattende schepping tot stand worden gebracht: het verenigd Europa zal moeten worden opgebouwd door middel van concrete verwezenlijkingen, waarbij een feitelijke solidariteit als uitgangspunt zal moeten worden genomen.”(146) Deze woorden vonden weerklank in de derde overweging van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal – het EGKS-Verdrag (de voorloper van het EEG-Verdrag, dat rechtstreeks is opgevolgd door het huidige VEU en VWEU), waarin uitdrukkelijk wordt erkend dat „Europa zich slechts kan vormen door daden, die allereerst een feitelijke saamhorigheid scheppen, en door het leggen van gemeenschappelijke grondslagen voor de economische ontwikkeling”.(147)
248. Artikel 2 VEU blijft ons eraan herinneren dat de Europese Unie berust op gedeelde waarden en dat „de lidstaten [deze waarden] gemeen [hebben] in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen” (cursivering van mij).
249. Het Hof heeft in de loop der jaren die oproep tot solidariteit herhaald. Zo heeft het Hof reeds in 1983 – in de context van de staalquota – verklaard: „De rechtsfiguur ‚noodtoestand’ kan op het specifieke terrein van het in artikel 58 EGKS-Verdrag voorziene quotastelsel niet worden aanvaard. Dit stelsel berust op de solidariteit van alle staalondernemingen van de Gemeenschap in de crisis en beoogt een rechtvaardige verdeling van de uit onvermijdelijke economische omstandigheden voortvloeiende offers.”(148) Mutatis mutandis kunnen deze bewoordingen gemakkelijk worden overgezet naar de huidige context.
250. Iets later – ditmaal in de context van de uitvoerige regelingen voor de afzet van suikeroverschotten(149) – werd het Hof in de zaak Eridania zuccherifici nazionali e.a.(150) verzocht om te beslissen of een quotaregeling die financieel zwaarder zou wegen op Italiaanse producenten dan op producenten uit andere lidstaten, onwettig was. De Commissie, die de regeling verdedigde, voerde aan dat de vaststelling van quota op basis van de daadwerkelijke productie van de ondernemingen in overeenstemming was met het beginsel van solidariteit tussen de producenten. Het Hof oordeelde dat „de Raad gegronde redenen [had] om de vastgestelde quota over de individuele ondernemingen te verdelen […]” en dat „[e]en dergelijke verdeling van de lasten […] in overeenstemming [is] met de solidariteit tussen de producenten, daar de productie een rechtmatig criterium is voor de beoordeling van zowel het economisch belang van de producenten als van de voordelen die zij uit het stelsel halen”.(151)
251. Met dat arrest heeft het Hof duidelijk gemaakt dat het solidariteitsbeginsel noodzakelijkerwijs soms inhoudt dat lasten worden verdeeld.
252. Meer recentelijk heeft het Hof in het arrest Grzelczyk(152) vastgesteld dat het burgerschap van de Unie samen met de verplichting tot solidariteit de grondslag vormt voor de verplichting van België om Grzelczyk tijdens het laatste jaar van zijn studie toegang te geven tot hetzelfde voordeel (het bestaansminimum) als zijn Belgische medestudenten. In de zaak Bidar(153) heeft het Hof op basis van dat arrest verklaard dat een lidstaat weliswaar „een zekere mate van integratie” in het gastland kan eisen voordat hij financiële solidariteit betoont, maar dat hij geen bijkomende voorwaarden kan stellen die het voor burgers van de Unie uit andere lidstaten die wel degelijk aan deze verblijfsvoorwaarden voldoen, onmogelijk maken om een studielening te krijgen.
253. Solidariteit is het levensbloed van het Europese project. Door hun deelname aan dit project en hun burgerschap van de Europese Unie hebben de lidstaten en hun onderdanen zowel verplichtingen als voordelen, zowel plichten als rechten. Het lidmaatschap van de Europese „demos” houdt niet in dat men de Verdragen en het afgeleide recht doorneemt om te zien waarop men aanspraak kan maken. Het vereist ook dat men de schouders onder de collectieve verantwoordelijkheden en (inderdaad ook) lasten zet om het algemeen belang te bevorderen.
254. De naleving van de „clubregels” en de vervulling van de eigen rol, waarbij solidariteit wordt betoond met mede-Europeanen, mag niet gebaseerd zijn op een door hebzucht gedreven kosten-batenanalyse waarbij (zoals helaas bekend uit de retoriek van Brexiteers) wordt gevraagd „wat kost de Unie mij nu precies per week en wat levert ze mij nu persoonlijk op?” Een dergelijke zelfzuchtigheid is een verraad aan de visie van de grondleggers van de Europese Unie, die gericht was op een vreedzaam en welvarend continent. Het staat haaks op hetgeen een loyale lidstaat en waardig lid van een gedeeld Europees burgerschap betaamt. Om het Europees project te doen slagen en vooruit te helpen, moeten we allemaal beter doen dan dat.
255. Tot slot wil ik een oud verhaal uit de joodse traditie in herinnering brengen dat een ruimere bekendheid verdient. Een groep mannen reist samen per boot. Plotseling neemt een van hen een boor en begint een gat in de romp onder zich te boren. Zijn metgezellen protesteren vol verontwaardiging. „Waarom doe je dat?”, roepen ze uit. „Waar klagen jullie over?”, vraagt hij. „Ik boor het gat toch onder mijn eigen plek?” „Jazeker,” antwoorden ze, „maar de boot zal vol met water lopen en we zullen allemaal zinken.”(154)
Kosten
256. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie heeft gevorderd om de drie verwerende lidstaten in de kosten van de beroepen wegens niet-nakoming te verwijzen en elk van deze lidstaten in het ongelijk is gesteld, dienen Polen, Hongarije en Tsjechië te worden verwezen in hun eigen kosten en in de kosten van de Commissie.
257. Volgens artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering moeten de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen.
Conclusie
258. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging:
in zaak C‑715/17, Commissie/Polen
1) vast te stellen dat de Republiek Polen, door niet op gezette tijden en ten minste om de drie maanden mee te delen hoeveel verzoekers snel op haar grondgebied konden worden herplaatst en overige relevante informatie te verstrekken overeenkomstig artikel 5, lid 2, van besluit (EU) 2015/1523 van de Raad van 14 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en van Griekenland, en overeenkomstig artikel 5, lid 2, van besluit (EU) 2015/1601 van de Raad van 22 september 2015 tot vaststelling van voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ten gunste van Italië en Griekenland, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 5 van die besluiten.
Dientengevolge heeft de herplaatsing van verzoekers, zoals bedoeld in zowel artikel 4 van besluit 2015/1523 als artikel 4 van besluit 2015/1601, niet plaatsgevonden volgens de in artikel 5 van die besluiten vastgestelde herplaatsingsprocedure. De schending van artikel 5 heeft met name Italië en Griekenland belet individuele verzoekers aan te wijzen die op grond van artikel 5, lid 3, naar Polen konden worden herplaatst en te besluiten om deze verzoekers overeenkomstig artikel 5, lid 4, te herplaatsen, en was dus in strijd met het beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU.
Bijgevolg is de Republiek Polen ook de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5, leden 5 tot en met 11, van besluit 2015/1523 en besluit 2015/1601, met name de verplichting om de herplaatsingsprocedure zo spoedig mogelijk af te ronden zoals bepaald in artikel 5, lid 10, van die besluiten.
2) de Republiek Polen te verwijzen in de kosten.
3) vast te stellen dat de Tsjechische Republiek en Hongarije hun eigen kosten moeten dragen.
in zaak C‑718/17, Commissie/Hongarije
1) vast te stellen dat Hongarije, door niet op gezette tijden en ten minste om de drie maanden mee te delen hoeveel verzoekers snel op zijn grondgebied konden worden herplaatst en overige relevante informatie te verstrekken overeenkomstig artikel 5, lid 2, van besluit 2015/1601, niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen krachtens artikel 5 van dat besluit.
Dientengevolge heeft de herplaatsing van verzoekers, zoals bedoeld in artikel 4 van besluit 2015/1601, niet plaatsgevonden volgens de in artikel 5 van dat besluit vastgestelde herplaatsingsprocedure. De schending van artikel 5 heeft met name Italië en Griekenland belet individuele verzoekers aan te wijzen die op grond van artikel 5, lid 3, naar Hongarije konden worden herplaatst en te besluiten om deze verzoekers overeenkomstig artikel 5, lid 4, te herplaatsen, en was dus in strijd met het beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU.
Bijgevolg is Hongarije ook zijn verplichtingen krachtens artikel 5, leden 5 tot en met 11, van besluit 2015/1601 niet nagekomen, met name de verplichting om de herplaatsingsprocedure zo spoedig mogelijk af te ronden zoals bepaald in artikel 5, lid 10, van dat besluit.
2) Hongarije te verwijzen in de kosten.
3) vast te stellen dat de Tsjechische Republiek en de Republiek Polen hun eigen kosten moeten dragen.
in zaak C‑719/17, Commissie/Tsjechië
1) vast te stellen dat de Tsjechische Republiek, door niet op gezette tijden en ten minste om de drie maanden mee te delen hoeveel verzoekers snel op haar grondgebied konden worden herplaatst en overige relevante informatie te verstrekken overeenkomstig artikel 5, lid 2, van besluit 2015/1523 en artikel 5, lid 2, van besluit 2015/1601, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 5 van die besluiten.
Dientengevolge heeft de herplaatsing van verzoekers, zoals bedoeld in zowel artikel 4 van besluit 2015/1523 als artikel 4 van besluit 2015/1601, niet plaatsgevonden volgens de in artikel 5 van die besluiten vastgestelde herplaatsingsprocedure. De schending van artikel 5 heeft met name Italië en Griekenland belet individuele verzoekers aan te wijzen die op grond van artikel 5, lid 3, naar Tsjechië konden worden herplaatst en te besluiten om deze verzoekers overeenkomstig artikel 5, lid 4, te herplaatsen, en was dus in strijd met het beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, lid 3, VEU.
Bijgevolg is de Tsjechische Republiek ook de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 5, leden 5 tot en met 11, van besluit 2015/1523 en besluit 2015/1601, met name de verplichting om de herplaatsingsprocedure zo spoedig mogelijk af te ronden zoals bepaald in artikel 5, lid 10, van die besluiten.
2) de Tsjechische Republiek te verwijzen in de kosten.
3) vast te stellen dat Hongarije en de Republiek Polen hun eigen kosten moeten dragen.