FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 30 april 2020(1)
Mål C‑36/20 PPU
Brottmål
mot
VL,
i närvaro av:
Ministerio Fiscal
(begäran om förhandsavgörande från Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (Undersökningsdomstol nr 3 i San Bartolomé de Tirajana, Spanien))
”Begäran om förhandsavgörande – Gränskontroller, asyl och invandring – Asylpolitik – Förfarande för att bevilja internationellt skydd – Direktiv 2013/32/EU – Artikel 6 – Rätt till prövning av ansökan – Annan myndighet som kan förväntas få ta emot ansökningar om internationellt skydd men som inte är behörig att registrera dem – Begreppet annan myndighet– Normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd – Direktiv 2013/33/EU – Artikel 8 – Förvar av sökande – Principen om non-refoulement”
I. Inledning
1. ”Humanism är utan tvekan nödvändigt för att skydda flyktingars rättigheter. Humanism är ett uttryck för omtanke om andra, att leva tillsammans … Men enbart humanism räcker inte. Humanism är endast den positiva sidan av vår reaktion på omänsklighet, vars negativa sida endast alltför snabbt visar sig bakom våra masker när vi inte längre behöver uppträda civiliserat. Rättigheterna utgör den positiva sidan av skyldigheterna. Dessa åtaganden vilar dock på bräcklig grund. Det är alltid möjligt att avskaffa dem, men för detta krävs ett kollektivt beslut.”(2)
2. Det är mot denna bakgrund som jag kommer att analysera förevarande begäran om förhandsavgörande.
3. De frågor som ställts av Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (Undersökningsdomstol nr 3 i San Bartolomé de Tirajana, Spanien) avser i huvudsak tolkningen av artiklarna 6.1 och 26 i direktiv 2013/32/EU(3) samt av artiklarna 17.1, 17.2 och 8.3 i direktiv 2013/33/EU.(4)
4. Förevarande mål rör ett avvisningsbeslut mot bland annat en malisk medborgare som ansökte om internationellt skydd vid den hänskjutande domstolen efter att den båt i vilken han befann sig hade stoppats av myndigheterna i en medlemsstat nära den statens kust.
5. Begäran om förhandsavgörande ger domstolen tillfälle att för första gången pröva frågan huruvida en sådan rättslig myndighet som en undersökningsdomare, som enligt nationell rätt är behörig att fatta beslut om att tredjelandsmedborgare ska tas i förvar, kan betraktas som en ”annan myndighet” som kan förväntas få ta emot ansökningar om internationellt skydd i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32. Om denna fråga ska besvaras jakande ska domstolen därefter avgöra huruvida en sådan myndighet är skyldig att tillhandahålla den som ansöker om ett sådant skydd relevanta upplysningar om hur man gör för att lämna in en sådan ansökan. Avslutningsvis ges domstolen tillfälle att uttala sig om vid vilken tidpunkt de berörda personerna får ställning som sökande av internationellt skydd och vilka följder förvärvandet av en sådan ställning får för villkoren för att tas i förvar.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Internationell rätt
6. Konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, som undertecknades i Genève den 28 juli 1951(5) och som alla medlemsstater är avtalsslutande parter i,(6) trädde i kraft den 22 april 1954 (nedan kallad Genèvekonventionen). Den har kompletterats och ändrats genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967, vilket i sin tur trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad protokollet).
7. I ingressen till Genèvekonventionen noteras att Förenta Nationernas Höge Kommissarie för flyktingar (UNHCR) erhållit i uppdrag att övervaka tillämpningen av de internationella konventioner som bereder flyktingar skydd, och det anges i artikel 35 att staterna ska förbinda sig att samarbeta med UNHCR i utövandet av dess uppgifter, och att de särskilt ska underlätta dess uppgift att övervaka tillämpningen av bestämmelserna i dessa instrument.
8. Enligt artikel 1 A i Genèvekonventionen avses med begreppet flykting den som ”i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd, eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit”.
9. Artikel 3 i Genèvekonventionen har följande lydelse: ”De fördragsslutande staterna skola tillämpa bestämmelserna i denna konvention på flyktingar utan åtskillnad med hänsyn till deras ras, religion eller ursprungsland.”
10. Enligt artikel 33.1 i Genèvekonventionen ”må en fördragsslutande stat icke, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning”.
B. Unionsrätt
1. Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
11. I artikel 18 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), med rubriken ”Rätt till asyl”, föreskrivs följande:
”Rätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i [Genèvekonventionen] och [protokollet] och i enlighet med fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallade fördragen).”
12. I artikel 19 i stadgan, med rubriken ”Skydd vid avlägsnande, utvisning och utlämning”, föreskrivs följande:
”1. Kollektiva utvisningar ska vara förbjudna.
2. Ingen får avlägsnas, utvisas eller utlämnas till en stat där han eller hon löper en allvarlig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller andra former av omänsklig eller förnedrande bestraffning eller behandling.”
2. Direktiv 2013/32
13. Artikel 4 i direktiv 2013/32 har rubriken ”Ansvariga myndigheter”. I artikel 4.1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska för alla förfaranden utse en beslutande myndighet som ska ansvara för en korrekt prövning av ansökningarna enligt detta direktiv. Medlemsstaterna ska se till att denna myndighet förses med de resurser som krävs, inbegripet tillräckligt med kompetent personal, för att utföra sina uppgifter i enlighet med detta direktiv.”
14. Artikel 6 i detta direktiv, med rubriken ”Rätt till prövning av ansökan”, har följande lydelse:
”1. Om en person ansöker om internationellt skydd vid en myndighet som enligt nationell rätt är behörig att registrera sådana ansökningar ska denna diarieföring ske senast tre arbetsdagar efter det att ansökan gjorts
Om ansökan om internationellt skydd görs vid en annan myndighet som kan förväntas få ta emot sådana ansökningar men som inte är behörig att registrera dem i enlighet med nationell rätt ska medlemsstaterna säkerställa att diarieföringen sker senast sex arbetsdagar efter det att ansökan gjorts.
Medlemsstaterna ska säkerställa att de andra myndigheter som kan förväntas få ta emot ansökningar om internationellt skydd, till exempel polisen, gränsbevakningen, invandringsmyndigheterna och personalen vid förvarsanläggningar har relevant information och att deras personal erhåller nödvändig utbildning med hänsyn till utförandet av sina uppgifter och sitt ansvar och instrueras att upplysa sökande om var och hur ansökningar om internationellt skydd kan lämnas in.
2. Medlemsstaterna ska se till att en person som har ansökt om internationellt skydd har en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan så snart som möjligt. Om sökanden inte lämnar in sin ansökan får medlemsstaterna tillämpa artikel 28 i enlighet därmed.
3. Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2 får medlemsstaterna ställa som krav att ansökningar om internationellt skydd ska lämnas in personligen och/eller på en angiven plats.
4. Utan hinder av punkt 3 ska en ansökan om internationellt skydd anses ha lämnats in när en blankett har lämnats in av sökanden eller en officiell rapport inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten i enlighet med nationell rätt.
5. Om ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ansöker om internationellt skydd samtidigt, med följden att det i praktiken blir mycket svårt att respektera den tidsfrist som föreskrivs i punkt 1, får medlemsstaterna besluta att tidsfristen ska förlängas till tio arbetsdagar.”
15. Artikel 8 i direktivet, med rubriken ”Information och rådgivning i förvarsanläggningar och vid gränsövergångsställen”, har följande lydelse:
”1. Om det finns indikationer på att tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som hålls i förvarsanläggningar eller som finns vid gränsövergångsställen, inbegripet transitzoner vid de yttre gränserna, kan vilja ansöka om internationellt skydd ska medlemsstaterna ge dem information om möjligheten att göra detta. I dessa förvarsanläggningar och vid dessa gränsövergångsställen ska medlemsstaterna tillhandahålla tolkning i den utsträckning som behövs för att underlätta tillgång till asylförfarandet.
2. Medlemsstaterna ska se till att organisationer och personer som tillhandahåller rådgivning till sökande har faktiskt tillträde till sökande som befinner sig vid gränsövergångsställen, däribland transitzoner, vid de yttre gränserna. Medlemsstaterna får anta bestämmelser om sådana organisationers och personers närvaro på gränsövergångsställen och i synnerhet om att tillträdet är föremål för en överenskommelse mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Tillträdet får endast begränsas om detta objektivt och på grundval av nationell rätt är nödvändigt av skäl som har att göra med säkerhet, allmän ordning eller den administrativa driften av det berörda gränsövergångsstället under förutsättning att tillträdet därigenom inte begränsas mycket kraftigt eller omöjliggörs helt.”
16. Artikel 26 i samma direktiv, med rubriken ”Förvar”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får inte hålla en person i förvar endast av det skälet att han eller hon är en sökande. Skäl och villkor för förvar samt garantier för sökande i förvar ska utformas i enlighet med direktiv [2013/33].
2. I de fall en sökande hålls i förvar ska medlemsstaterna säkerställa att det finns en möjlighet till påskyndad rättslig prövning i enlighet med direktiv [2013/33].”
3. Direktiv 2013/33
17. Artikel 8 i direktiv 2013/33, med rubriken ”Förvar”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får inte hålla en person i förvar av enbart det skälet att han eller hon är en sökande i enlighet med [direktiv 2013/32].
2. Om det på grundval av en individuell bedömning av ett ärende visar sig nödvändigt får en medlemsstat besluta att ta en sökande i förvar, om mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt.
3. En sökande får endast tas i förvar
a) i syfte att bestämma eller bekräfta sökandens identitet eller nationalitet,
b) i syfte att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på, som inte skulle kunna klargöras utan att ta den sökande i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker,
c) som ett led i ett förfarande i syfte att avgöra om den sökande har rätt att resa in på territoriet,
d) om han eller hon hålls i förvar på grund av ett förfarande för återvändande enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna,[(7)] för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet och den berörda medlemsstaten på grundval av objektiva kriterier, inbegripet att han eller hon redan haft möjlighet att få tillgång till asylförfarandet, kan styrka att det finns rimliga skäl att anta att han eller hon ansöker om internationellt skydd enbart för att försena eller hindra verkställigheten av beslutet om återsändande,
e) om det är nödvändigt för att skydda nationell säkerhet eller allmän ordning,
f) i enlighet med artikel 28 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat.[(8)]
Grunderna för förvar ska fastställas i nationell rätt.
4. Medlemsstaterna ska säkerställa att bestämmelser om alternativ till förvar, till exempel regelbunden rapportering till myndigheterna, ställandet av en finansiell säkerhet eller en skyldighet att stanna på en angiven ort, fastställs i nationell rätt.”
18. Artikel 9 i detta direktiv har rubriken ”Garantier för sökande som tas i förvar”. I artikel 9.1 första stycket föreskrivs följande:
”En sökande ska endast hållas i förvar så kort tid som möjligt, och ska hållas i förvar bara så länge grunderna i artikel 8.3 är tillämpliga.”
19. Artikel 17 i detta direktiv har rubriken ”Allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård”. I artikel 17.1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att materiella mottagningsvillkor är tillgängliga för sökande när de ansöker om internationellt skydd.”
C. Spansk rätt
20. De tillämpliga spanska bestämmelserna utgörs av artiklarna 58.3, 58.4, 58.6, 61, 62 och 64.5 i Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (lag 4/2000 om utlänningars fri- och rättigheter i Spanien och om deras integration i samhället) av den 11 januari 2000,(9) i dess lydelse enligt Ley Orgánica 2/2009 de reforma de la Ley Orgánica 4/2000 (lag 2/2009 om ändring av lag 4/2000),(10) av den 11 december 2009 (nedan kallad lag 4/2000).
21. I artikel 58.3 i lag 4/2000 föreskrivs ett förenklat förfarande för att avlägsna utlänningar som försöker resa in i Spanien på olaglig väg. I artikel 58.4 i denna lag anges att de personer som avses i punkt 3 inte får avlägsnas förrän en eventuell ansökan om internationellt skydd har avvisats och i artikel 58.6 i samma lag föreskrivs att om avlägsnandet inte är möjligt inom 72 timmar, ska en begäran framställas till rättsliga myndigheter om att placera sökanden i förvar.
22. I artikel 61 i lag 4/2000 föreskrivs interimistiska åtgärder i samband med avlägsnandeförfaranden. Artikel 62 i denna lag rör förvar, och i artikel 64.5 föreskrivs att beslut om avlägsnande kan skjutas upp så länge en ansökan om internationellt skydd inte har avvisats.
23. I artiklarna 2 och 3 i Ley 12/2009, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria (lag 12/2009 om asylrätt och subsidiärt skydd),(11) av den 30 oktober 2009, i dess lydelse enligt Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (lag 2/2014 om statens åtgärder och yttre representation),(12) av den 25 mars 2014 (nedan kallad lagen om asyl), definieras rätten till asyl respektive flyktingstatus. I artikel 5 i nämnda lag föreskrivs bland annat att beviljandet av subsidiärt skydd innebär att den berörda personen inte får avlägsnas och i artikel 30 i samma lag föreskrivs att sökande av internationellt skydd vid behov har rätt till sociala tjänster och mottagande.
III. Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
24. Den 12 december 2019 stoppades en båt med 45 personer av subsahariskt ursprung, däribland VL, sökande i det nationella målet, av Salvamento Marítimo (den spanska sjöräddningen) nära den spanska kusten, cirka en sjömil söder om ön Gran Canaria (Spanien). Efter att ha fått första hjälpen överlämnades personerna till Brigada Local de Extranjería y Fronteras (den lokala utlännings- och gränspolisen, Spanien) vid Comisaría de Policía Nacional de Maspalomas (den nationella polisstationen i Maspalomas, Spanien).
25. Som framgår av protokollet om häktning och information om personernas rättigheter överfördes de den 13 december 2019 till Jefatura Superior de Policía de Canarias (högsta polismyndigheten på Kanarieöarna, Spanien). Samma dag fattade Subdelegación del Gobierno de Las Palmas (organ som representerar den spanska regeringen i Las Palmas, Spanien), med stöd av artikel 58.3 b i lag 4/2000, ett beslut om avvisning av personerna med motiveringen att de olagligen hade försökt resa in i Spanien. Eftersom detta beslut inte kunde verkställas inom den frist på 72 timmar som föreskrivs i artikel 58.6 i samma lag lämnades en ansökan om att de skulle tas i förvar in till Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (undersökningsdomstol nr 3 i San Bartolomé de Tirajana, Spanien).
26. Inom ramen för en förundersökning som inletts vid den hänskjutande domstolen beslutade denna domstol den 14 december 2019 att VL skulle ges möjlighet att yttra sig, och samtidigt informeras om sina rättigheter samt biträdas av en advokat och en tolk med kunskaper i språket bambara(13) (nedan kallat det första beslutet av den 14 december 2019). VL:s utsaga gjordes i närvaro av domaren, justitiesekreteraren vid den aktuella domstolen, en tjänsteman på kansliet, VL:s advokat och tolken. En rapport upprättades samma dag, i vilken det angavs att VL, efter att ha informerats om sina rättigheter, i sin utsaga hade gett uttryck för sin avsikt att ansöka om internationellt skydd. Han uppgav att han fruktade förföljelse på grund av ras eller tillhörighet till en samhällsgrupp till följd av kriget i hans hemland Mali, och att han skulle dödas om han återvände dit.
27. Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (undersökningsdomstol nr 3 i San Bartolomé de Tirajana), som enligt nationell rätt var behörig myndighet för registrering av ansökan om internationellt skydd, meddelade samma dag ytterligare ett beslut (nedan kallat det andra beslutet av den 14 december 2019), i vilket det angavs att VL:s utsaga om att han önskade ansöka om internationellt skydd i enlighet med artikel 6.1 i direktiv 2013/32 hade överlämnats till den lokala utlännings- och gränspolisen och till FN:s flyktingkommissariat (UNHCR). I detta beslut begärde den hänskjutande domstolen att det organ som representerar den spanska regeringen i Las Palmas, den lokala utlännings- och gränspolisen samt Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social (ministeriet för arbete, immigration och social trygghet, Spanien) skulle ge VL en plats på ett humanitärt mottagningscentrum. En förteckning med namnen på 25 andra subsahariska medborgare som av samma skäl hade ansökt om internationellt skydd översändes till dessa myndigheter.
28. Av dessa 26 personer placerades 12 i ett humanitärt mottagningscentrum. Genom det andra beslutet av den 14 december 2019 placerades de övriga 14, däribland VL, på grund av platsbrist på en förvarsanläggning. Den hänskjutande domstolen har uppgett att en tjänsteman vid den lokala utlännings- och gränspolisen underrättade VL, innan han överfördes till förvarsanläggningen, om att det hade fastställts en tid för en intervju angående hans ansökan om internationellt skydd.
29. Ministerio fiscal (åklagarmyndigheten, Spanien) överklagade det andra beslutet av den 14 december 2019 till den hänskjutande domstolen och gjorde gällande att undersökningsdomaren varken var behörig att ta emot asylansökningar eller fatta beslut om det första mottagandet av sökande av internationellt skydd.
30. Även VL:s advokat överklagade detta beslut, och hävdade att förvarsplaceringen av VL stred mot bestämmelserna i direktiven 2013/32 och 2013/33.
IV. De tolkningsfrågor som hänskjutits till domstolen för förhandsavgörande
31. Mot bakgrund av ovanstående har Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (undersökningsdomstol nr 3 i San Bartolomé de Tirajana) genom beslut av den 20 januari 2020, som inkom till domstolens kansli den 25 januari 2020, ställt följande tolkningsfrågor:
”1) I artikel 6.1 andra stycket i direktiv [2013/32] föreskrivs att om ansökan om internationellt skydd görs vid en annan myndighet som inte är behörig att registrera dem i enlighet med nationell rätt ska medlemsstaterna säkerställa att diarieföringen sker senast sex arbetsdagar efter det att ansökan gjorts.
Ska denna bestämmelse tolkas så att undersökningsdomare som är behöriga att avgöra huruvida en utlänning ska placeras i förvar eller inte enligt spansk nationell rätt ska anses som en sådan ’annan myndighet’ inför vilken – utan att denna är behörig att registrera ansökan om internationellt skydd – de sökande kan ge uttryck för sin avsikt att göra en sådan ansökan?
2) Om nämnda undersökningsdomare ska betraktas som en dylik myndighet ska artikel 6.1 i direktiv [2013/32] då tolkas så att undersökningsdomarna ska informera de sökande om var och hur de kan inkomma med en ansökan om internationellt skydd och, för det fall en sådan ansökan framställs, se till att ansökan överlämnas till den myndighet som enligt nationell rätt är behörig att registrera och handlägga ansökningar om internationellt skydd, och till den behöriga administrativa myndigheten så att den sökande kan beviljas de åtgärder för mottagande som avses i artikel 17 i direktiv [2013/33]?
3) Ska artikel 26 i direktiv [2013/32] och artikel 8 i direktiv [2013/33] tolkas så, att tredjelandsmedborgaren endast får placeras i förvar om de villkor som föreskrivs i artikel 8.3 i direktiv [2013/33] är uppfyllda, då den sökande åtnjuter skydd enligt principen om ’non-refoulement’ så snart vederbörande gett uttryck för sin avsikt [att ansöka om sådant skydd] inför undersökningsdomaren?”
V. Förfarandet om brådskande mål
32. Den hänskjutande domstolen har ansökt om att begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt förfarandet för brådskande mål i artikel 107 i domstolens rättegångsregler. Den hänskjutande domstolen har motiverat sin ansökan med att VL för närvarande är placerad på en förvarsanläggning och således är frihetsberövad. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att VL är föremål för ett beslut om avlägsnande, som meddelades den 13 december 2019, och att detta kan verkställas när som helst.
33. EU-domstolen (fjärde avdelningen) beslutade den 6 februari 2020, på förslag från referenten och efter att ha hört generaladvokaten, att bifalla den hänskjutande domstolens ansökan om att handlägga begäran om förhandsavgörande enligt förfarandet för brådskande mål. Parterna i det nationella målet samt den spanska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
34. På grund av spridningen av viruset SARS-CoV-2 beslutade domstolens ordförande den 17 mars 2020 att ställa in den förhandling som skulle ha hållits den 23 mars 2020 i förevarande mål. Inom ramen för åtgärder för processledning och som en undantagsåtgärd beslutade fjärde avdelningen att ersätta förhandlingen med frågor för skriftligt besvarande. Berörda parter samt den spanska regeringen och kommissionen besvarade domstolens frågor.(14)
VI. Bedömning
A. Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
35. Den spanska regeringen har i sitt skriftliga yttrande bestritt att den begäran om förhandsavgörande som har framställts i förevarande mål kan tas upp till sakprövning. Den har gjort gällande att den hänskjutande domstolens endast är behörig att bevilja eller avslå en ansökan om att hålla en tredjelandsmedborgare i förvar i syfte att verkställa ett avvisningsbeslut. Den spanska regeringen anser följaktligen att de tolkningsfrågor som den hänskjutande domstolen har ställt inte har något samband med saken i målet.
36. Det är utrett att en begäran om förhandsavgörande som rör unionsrätten presumeras vara relevant. En tolknings- eller giltighetsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av en unionsregel inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet, då frågorna är hypotetiska eller då EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den.(15)
37. För att återgå till förevarande mål anser jag att det av lydelsen av de tre frågorna tydligt framgår att de avser tolkningen av artiklarna 6.1 och 26 i direktiv 2013/32 samt av artiklarna 17.1, 17.2 och 8.3 i direktiv 2013/33. Under dessa omständigheter ser jag således inget hinder mot att domstolen avgör förevarande mål genom att tolka bestämmelserna i direktiven 2013/32 och 2013/33. Under alla omständigheter ankommer det inte på EU-domstolen att besluta om hur intern nationell behörighet ska fördelas. Presumtionen att begäran om förhandsavgörande i förevarande mål är relevant påverkas därför inte av den spanska regeringens invändningar. Följaktligen anser jag att den begäran om förhandsavgörande som har framställts i förevarande mål kan tas upp till sakprövning.
B. Prövning i sak
1. Inledande anmärkningar om tolkningen av direktiven 2013/32 och 2013/33
38. Innan jag undersöker tolkningsfrågorna anser jag att det kort bör erinras om det sammanhang som direktiven 2013/32 och 2013/33 ingår i.
39. För det första påpekar jag att dessa direktiv har antagits på grundval av artikel 78.2 d och 78.2 f FEUF. Enligt artikel 78.1 FEUF ska den gemensamma politiken avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd ”erbjuda en lämplig status till alla tredjelandsmedborgare som har behov av internationellt skydd och … säkerställa principen om ’non-refoulement’” och ”överensstämma med [Genèvekonventionen], med [protokollet] och med andra tillämpliga fördrag”.
40. För det andra vill jag även nämna artikel 18 i stadgan, i vilken det föreskrivs att ”[r]ätten till asyl ska garanteras med iakttagande av reglerna i [Genèvekonventionen] och [protokollet] i enlighet med [EU-fördraget] och [EUF‑fördraget]”.(16)
41. Det framgår av fast rättspraxis att även om unionen inte är avtalsslutande part i Genèvekonventionen ålägger artikel 78.1 FEUF och artikel 18 i stadgan unionen att iaktta reglerna i denna konvention.(17) Det är därför uppenbart att direktiven 2013/32 och 2013/33, enligt dessa primärrättsliga bestämmelser, ska iaktta dessa regler.(18)
42. Det framgår dessutom av skäl 3 i båda dessa direktiv att unionslagstiftaren, till följd av slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors(19), avsåg att grunda införandet av det gemensamma europeiska asylsystemet på ”en fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonventionen” och således bekräftade principen om non-refoulement.
43. Denna princip anses i en del av doktrinen vara en princip i internationell sedvanerätt(20) och utgöra en tvingande allmän folkrättsnorm (jus cogens).(21) Principen fastställs bland annat i artikel 33 i Genèvekonventionen(22) och är en av de principer som ligger till grund för det gemensamma europeiska asylsystemet(23) som gör det möjligt att garantera faktisk tillgång till gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla enhetlig asylstatus eller ställning om subsidiärt skyddsbehövande.(24)
44. I skäl 15 i direktiv 2013/32 och i skäl 10 i direktiv 2013/33 anges att medlemsstaterna, när det gäller behandlingen av personer som omfattas av dessa direktivs tillämpningsområde, är bundna av sina skyldigheter enligt de folkrättsliga instrument som de är parter i.(25)
45. I skäl 60 i direktiv 2013/32 och i skäl 35 i direktiv 2013/33 anges dessutom att dessa direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns i stadgan, och att de särskilt syftar till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten samt till att främja tillämpningen av artiklarna 1, 4, 6, 7, 18, 19, 21, 23, 24 och 47 i stadgan, och bör genomföras i enlighet med detta.
46. Domstolen har redan vid flera tillfällen slagit fast att principen om non‑refoulement säkerställs såsom grundläggande rättighet i artiklarna 18 och 19.2 i stadgan.(26)
47. Direktiven 2013/32 och 2013/33 ingår således i detta allmänna sammanhang.
2. Begreppet ”annan myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32
48. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 i direktiv 2013/32 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en rättslig myndighet, såsom en undersökningsdomstol, inte betraktas som en ”annan myndighet” i den mening som avses i den bestämmelsen.
49. Även om begreppet ”annan myndighet” uttryckligen nämns i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, anges det inte uttryckligen i denna bestämmelse huruvida detta begrepp omfattar rättsliga myndigheter.
50. Enligt domstolens fasta praxis ska emellertid inte bara lydelsen beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i.(27) Jag kommer därför att göra en bokstavlig, systematisk och teleologisk tolkning av artikel 6.1 i direktiv 2013/32.
51. Vad gäller begreppet ”annan myndighet” i den mening som avses i nämnda bestämmelse påpekar jag för det första att VL och kommissionen i sina skriftliga yttranden har hävdat att detta begrepp inte utesluter rättsliga myndigheter. Kommissionen grundade sig bland annat på ordalydelsen i och syftet med artikel 6.1 i direktiv 2013/32. Åklagarmyndigheten har å sin sida, med stöd av skälen 22 och 26 i det direktivet, gjort gällande att det är vedertaget att en rättslig myndighet, för det fall denna är den första som kommer i kontakt med personer som ansöker om internationellt skydd, ska anses som en ”annan myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet.(28) Den spanska regeringen har avfärdat denna ståndpunkt och anser att en rättslig myndighet inte kan anses vara en ”annan myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse. Den spanska regeringen har hävdat att om undersökningsdomaren betraktas som en ”annan myndighet” skulle detta innebära en ändring av det system för internationellt skydd som föreskrivs i lag 4/2000.
a) Ordalydelsen i artikel 6.1 i direktiv 2013/32
52. Grundat på en bokstavlig tolkning av artikel 6.1 i direktiv 2013/32 anser den hänskjutande domstolen att den undersökningsdomare som enligt spansk rätt ska besluta om förvar utgör en ”annan myndighet” som, utan att vara behörig att registrera en ansökan enligt nationell rätt, enligt artikel 6.1 i direktivet kan hänskjuta ärendet till den behöriga myndigheten för att registreringen ska äga rum senast sex arbetsdagar efter det att ansökan gjorts.
53. Vid första anblicken förefaller detta vara en rimlig tolkning.
54. För det första framgår det av artikel 6.1 i direktiv 2013/32 att unionslagstiftaren genom sitt val av uttrycket ”annan myndighet” har velat skilja mellan, å ena sidan, ”den myndighet som enligt nationell rätt är behörig” att registrera ansökningar om internationellt skydd och, å andra sidan, en ”annan myndighet” som kan förväntas få ta emot sådana ansökningar, men som inte är behörig att registrera dem i enlighet med nationell rätt.
55. Av nämnda bestämmelse framgår det således tydligt att frågan om vilken myndighet som är behörig att registrera ansökningar om internationellt skydd ska fastställas i enlighet med nationell rätt. I denna fastställs administrativa formaliteter för både registrering och inlämnande av sådana ansökningar. Som kommissionen har påpekat ska medlemsstaterna inom ramen för införlivandet av direktiv 2013/32 utse vilka myndigheter som är behöriga att registrera ansökningar.
56. Tvärtemot vad den spanska regeringen tycks hävda föreskrivs i artikel 6.1 i detta direktiv inte att de andra myndigheter som kan förväntas få ta emot ansökningar om internationellt skydd ska fastställas i enlighet med nationell rätt, och föreskrivs således inte att medlemsstaterna ska utse dessa ”andra myndigheter”. I artikel 6.1 andra stycket anges endast att om en ansökan görs vid dessa ”andra myndigheter”, ”ska medlemsstaterna säkerställa att diarieföringen sker senast sex arbetsdagar efter det att ansökan gjorts”.(29)
57. För det andra vill jag påpeka att användningen av ordet ”andra” i artikel 6.1 i direktivet ger uttryck för unionslagstiftarens avsikt att inte begränsa inrättandet av dessa ”andra myndigheter” till ett visst antal. I artikel 6.1 tredje stycket anges nämligen att polisen, gränsbevakningen, invandringsmyndigheter och personalen vid förvarsanläggningar endast är exempel på sådana myndigheter.
58. För det tredje anser jag att lagstiftarens val att använda ett brett uttryck som ”andra myndigheter” för att täcka in ett flertal myndigheter inte kan förstås så, att det endast avser förvaltningsmyndigheter, och att detta uttryck därför inte utesluter att artikel 6.1 i direktiv 2013/32 även kan omfatta rättsliga myndigheter. Ingen av de språkversioner som jag har undersökt tyder på att det motsatta skulle vara fallet.(30) Jag anser därför att det av ordalydelsen i denna bestämmelse inte går att slå fast att rättsliga myndigheter ska undantas.
59. Jag övergår nu till att undersöka huruvida det sammanhang som artikel 6.1 i direktiv 2013/32 ingår i och denna bestämmelses syfte och tillkomsthistoria stöder denna tolkning.
b) Det sammanhang som artikel 6.1 i direktiv 2013/32 ingår i och det syfte som eftersträvas
60. Den ovannämnda tolkningen är enligt min mening den enda som kan säkerställa att det syfte som eftersträvas med direktiv 2013/32 uppnås. Av artikel 1, jämförd med skäl 12, i detta direktiv framgår att syftet med direktivet är att fastställa gemensamma förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd i unionen.
61. Jag erinrar om att syftet med artikel 6.1 i direktiv 2013/32 är att säkerställa att de personer som kan betraktas som sökande av internationellt skydd så effektivt, snabbt och enkelt som möjligt får tillgång till prövningsförfarandet, genom att dessa personer ges möjlighet att uttrycka sina avsikter, det vill säga sin önskan om att göra en ansökan vid varje nationell myndighet som de först kommer i kontakt med, bland annat de myndigheter som ansvarar för gränskontroll och invandring.
62. Denna bestämmelse är således ett bra exempel på den allmänna principen om att förfarandet ska underlättas och påskyndas. En sådan faktisk, enkel och snabb tillgång till förfarandet ska inte enbart säkerställas i teorin utan även i praktiken. I artikel 6.2 i direktiv 2013/32 föreskrivs nämligen att ”[m]edlemsstaterna ska se till att en person som har ansökt om internationellt skydd har en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan så snart som möjligt”.(31) Dessutom framgår det, särskilt av skäl 18 i direktiv 2013/32, att ”[d]et ligger i såväl medlemsstaternas som de som ansöker om internationellt skydds intresse att beslut om ansökningar om internationellt skydd fattas så fort som möjligt, dock utan åsidosättande av kraven på att en adekvat och fullständig prövning utförs”.
63. Jag kan därför inte förstå hur man av artikel 6.1 i direktiv 2013/32 kan dra slutsatsen att rättsliga myndigheter ska undantas från begreppet ”annan myndighet som kan förväntas få ta emot ansökningar om internationellt skydd”. Ett sådant undantag förefaller än mer osannolikt eftersom det, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, i förevarande fall i praktiken rör sig om den enda myndighet vid vilken en tredjelandsmedborgare har möjlighet att ansöka om internationellt skydd innan han eller hon förs till förvarsanläggningen. Den hänskjutande domstolen har dessutom påpekat att det framgår av häktningsprotokollet av den 13 december 2019 att VL inte hade informerats om sin rätt att ansöka om internationellt skydd.(32) Det är under alla omständigheter viktigt att understryka att även om VL hade informerats om denna rätt under frihetsberövandet skulle det, för att säkerställa faktisk tillgång till förfarandet, ha varit nödvändigt att han hade informerats om, och gett uttryck för sin önskan om att ansöka om, ett sådant skydd, i närvaro av en tolk med kunskaper i ett språk som han förstår. Det framgår emellertid varken av beslutet om hänskjutande eller av handlingarna i målet att så var fallet i förevarande mål. Det är därför rimligt att fråga sig om VL förstod innehållet i denna information. VL har i sitt svar på domstolens frågor gjort gällande att han under tiden i förvar endast fick hjälp av en tolk med kunskaper i franska, ett språk som han inte förstår.(33)
64. Jag delar dessutom kommissionens uppfattning att i mycket snabba förfaranden, såsom i förevarande mål, där beslut om avlägsnande fattas inom 24 timmar från det att de berörda personerna anlänt till Spanien och där personerna hörs av undersökningsdomaren följande dag,(34) är detta förhör, som sker med hjälp av en advokat och en tolk, en lämplig tidpunkt för att ansöka om internationellt skydd och kan, såsom den hänskjutande domstolen har angett, vara det första tillfället att göra detta.(35) Den omständigheten att den berörda personen vid ett senare tillfälle kan lämna in sin ansökan på förvarsanläggningen är för övrigt inte ett giltigt skäl för att anse att han eller hon inte kan göra det till den undersökningsdomare som är behörig att besluta om förvar.
65. Enligt min mening är det därför uppenbart att det skulle strida mot syftet med direktiv 2013/32 och beröva artikel 6.1 allt innehåll att, såsom i förevarande fall, tillåta en medlemsstat att från begreppet ”annan myndighet” utesluta vissa förvaltningsmyndigheter eller rättsliga myndigheter, särskilt undersökningsdomare som enligt nationell rätt är behöriga att besluta om förvar av tredjelandsmedborgare som olagligen har försökt resa in i landet.
3. Den information som krävs för att lämna in ansökan om internationellt skydd och få tillgång till materiella mottagningsvillkor
66. Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida artikel 6.1 i direktiv 2013/32 och artikel 17 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att den myndighet som mottagit en ansökan om internationellt skydd, men som enligt nationell rätt inte är behörig att registrera ansökan, ska upplysa sökande om var och hur ansökningar om internationellt skydd kan lämnas in och översända handlingarna till registreringsmyndigheten så att sökanden kan få tillgång till de materiella mottagningsvillkoren.
67. Den spanska regeringen har i sitt skriftliga yttrande och i sina svar på domstolens frågor gjort gällande att den anser att direktiv 2013/32 inte innebär en skyldighet att tillhandahålla information om internationellt skydd till alla tredjelandsmedborgare som anländer till en medlemsstat.
68. Vad för det första gäller skyldigheten att tillhandahålla relevant information om internationellt skydd, framgår det obestridligen av artikel 6.1 tredje stycket i direktiv 2013/32, jämförd med skäl 26 i samma direktiv, att det ankommer på de ”andra myndigheter” som kan förväntas få ta emot sådana ansökningar, men som inte är behöriga att registrera dem i enlighet med nationell rätt, att förse sökande av sådant skydd, inbegripet vid gränsen och i den berörda statens territorialvatten,(36) med relevant information som gör det möjligt för dem att inge en ansökan om internationellt skydd.
69. Såsom jag har förklarat i föregående punkter, och som kommissionen har påpekat i sitt yttrande samt den hänskjutande domstolen själv har föreslagit, utgör i förevarande fall de undersökningsdomare inför vilka de nationella myndigheterna har begärt att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet ska tas i förvar otvivelaktigt sådana myndigheter vid vilka ansökningar om internationellt skydd kan förväntas göras, på samma sätt som de myndigheter som nämns i den icke-uttömmande uppräkningen i artikel 6.1 i direktiv 2013/32. När en nationell myndighet, såsom en undersökningsdomare, kan vara den första myndigheten, eller åtminstone en av de första myndigheterna, vid vilken en berörd person har möjlighet att göra en sådan ansökan, ankommer det enligt denna bestämmelse på den myndigheten att tillhandahålla information som är relevant för att kunna lämna in en sådan ansökan.(37)
70. Vad för det andra gäller skyldigheten att överlämna handlingarna till den myndighet som är behörig att registrera ansökningar erinrar jag om att det i skäl 27 i direktiv 2013/32 anges att ”[m]ed tanke på att tredjelandsmedborgare och statslösa personer som uttryckt önskan om att ansöka om internationellt skydd är personer som ansöker om internationellt skydd, bör de uppfylla sina skyldigheter och komma i åtnjutande av sina rättigheter enligt [direktiv 2013/32 och direktiv 2013/33]. I detta syfte bör medlemsstaterna snarast möjligt registrera att dessa personer är personer som ansöker om internationellt skydd”.(38)
71. EU-domstolen har redan tidigare slagit fast att det framgår av artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 2013/32 att medlemsstaterna rent allmänt är skyldiga att registrera alla ansökningar om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare gör vid de nationella myndigheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde och att medlemsstaterna därefter måste se till att de berörda personerna har faktisk möjlighet att lämna in sin formella ansökan så snart som möjligt.(39)
72. Skyldigheten att registrera en ansökan om internationellt skydd inom sex arbetsdagar efter det att ansökan gjorts kan således inte uppfyllas om de ”andra myndigheter” som kan förväntas få ta emot denna ansökan inte kan vidarebefordra ansökan till de myndigheter som är behöriga att registrera den. Härav följer att själva syftet med direktiv 2013/32, och särskilt syftet med artikel 6.1 i direktivet, det vill säga faktisk, enkel och snabb tillgång till förfarandet för internationellt skydd, i så fall allvarligt skulle äventyras.
73. Vad för det tredje gäller artikel 17.1 och 17.2 i direktiv 2013/33, som den hänskjutande domstolen har hänvisat till i sin fråga, erinrar jag om att medlemsstaterna är skyldiga att se till att materiella mottagningsvillkor är tillgängliga för sökande när de ansöker om internationellt skydd och att de åtgärder som vidtas för detta ändamål säkerställer sökandena en rimlig levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa.(40)
74. Som jag påpekat i punkt 70 i förevarande förslag till avgörande, framgår det av skäl 27 i direktiv 2013/32 att de personer som ansöker om internationellt skydd bör ”uppfylla sina skyldigheter och komma i åtnjutande av sina rättigheter [inte enbart] enligt [direktiv 2013/32 utan även enligt direktiv 2013/33]”. Det mål som eftersträvas med artikel 17 i direktiv 2013/33, det vill säga att sökandena ska få faktisk tillgång till de materiella mottagningsvillkoren, skulle nämligen även äventyras om den myndighet som mottagit en ansökan inte kunde vidarebefordra denna till behöriga myndigheter för registrering.(41)
75. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 6.1 i direktiv 2013/32 och artikel 17 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att en ”annan myndighet” som kan förväntas få ta emot en ansökan om internationellt skydd, men som enligt nationell rätt inte är behörig att registrera den, dels ska förse sökanden med relevant information om de närmare villkoren för att lämna in en sådan ansökan, dels översända ansökan till den behöriga registreringsmyndigheten så att sökanden kan få tillgång till de materiella mottagningsvillkoren.
4. Förvärvande av ställning som sökande av internationellt skydd
76. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tredje fråga för att få klarhet i huruvida artikel 26 i direktiv 2013/32 och artikel 8 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att från och med den tidpunkt då tredjelandsmedborgaren ger uttryck för sin önskan om att ansöka om internationellt skydd vid en ”annan myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, kan sökanden endast placeras i en förvarsanläggning av de skäl som anges i artikel 8.3 i direktiv 2013/33, eftersom den sökande åtnjuter skydd enligt principen om non-refoulement.
77. För att besvara denna fråga är det nödvändigt att belysa de olika stegen i samband med en ansökan om internationellt skydd inom ramen för det system som inrättats genom direktiv 2013/32.
a) De olika stegen i samband med en ansökan om internationellt skydd: att göra en ansökan respektive att lämna in en ansökan
78. Vad det gäller den inledande fasen av förfarandet för att beviljas internationellt skydd vill jag påpeka att det i artikel 6.1 i direktiv 2013/32 görs en klar åtskillnad mellan två steg, å ena sidan att göra en ansökan och å andra sidan att lämna in ansökan.(42) Förevarande mål avser det första steget.
1) Det första steget: ansökan görs
79. Enligt artikel 6.1 i direktiv 2013/32 ska en tredjelandsmedborgare eller statslös person göra en ansökan om internationellt skydd antingen till en myndighet som är behörig att registrera ansökan eller vid en ”annan myndighet”, som kan förväntas få ta emot ansökningar utan att vara behörig att registrera dem.(43)
80. Inom ramen för det första steget ska det göras åtskillnad mellan två olika åtgärder som ska vidtas vid två olika tidpunkter, dels ska tredjelandsmedborgaren göra en vad som i egentlig bemärkelse kan anses utgöra en ansökan om internationellt skydd, det vill säga ge uttryck för sin önskan om att ansöka om sådant skydd, antingen vid en myndighet som är behörig att registrera ansökan eller vid en ”annan myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, dels ska den behöriga myndigheten registrera ansökan enligt nationell rätt. I skäl 27 i direktivet görs en tydlig åtskillnad mellan ett uttryck för en önskan om att ansöka om internationellt skydd och den behöriga myndighetens skyldighet att registrera ansökan.
81. Vad gäller den första åtgärden, det vill säga att sökanden ska göra en ansökan eller uttrycka en önskan om att ansöka om internationellt skydd,(44) anges i skäl 27 i direktiv 2013/32 att ”tredjelandsmedborgare … som uttryckt önskan om att ansöka om internationellt skydd är personer som ansöker om [sådant skydd]”. (45) Artikel 6.1 och skäl 27 i direktiv 2013/32 ger således uttryck för unionslagstiftarens önskan att en ansökan om internationellt skydd ska anses ha gjorts vid en behörig myndighet eller vid en ”annan myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse, om den berörda personen inför dessa myndigheter har förklarat att han eller hon önskar ansöka om internationellt skydd.
82. Denna tolkning bekräftas av förarbetena till artikel 6.1 i direktiv 2013/32. Det framgår nämligen av kommissionens ändrade förslag att ”[f]ör att säkerställa att en person som vill begära internationellt skydd verkligen har möjlighet att ge in en sådan ansökan, innebär det nya förslaget en förbättring av bestämmelserna om de inledande stegen i asylförfarandet”.(46) Av det ändrade förslaget framgår dessutom att det inte krävs några administrativa formaliteter för att ”ansöka” om internationellt skydd,(47) eftersom dessa formaliteter äger rum när ansökan ”ges in”.(48)
83. Vad gäller den andra åtgärden, det vill säga registreringen av ansökan, ska den myndighet som är behörig enligt nationell rätt registrera(49) ansökan inom tre eller sex arbetsdagar efter det att ansökan gjorts.(50) Av det ändrade förslaget till detta direktiv framgår att för att säkerställa tillgång till internationellt skydd undanröjs risken för sammanblandning mellan, å ena sidan, den grundläggande åtgärden att registrera en person såsom sökande och, å andra sidan, mottagandet av en fullständig asylansökan (inlämnande). Det framgår även av detta förslag att det tack vare denna åtskillnad är lättare för medlemsstaterna att uppfylla den föreslagna fristen på tre dagar för att registrera en sökande som sådan efter det att den berörda personen har uttryckt önskemål om internationellt skydd,(51) det vill säga efter det att vederbörande har gjort sin ansökan.(52)
2) Det andra steget: ansökan lämnas in
84. I ett andra steg ska den person som har gjort en ansökan, efter att ansökan har registrerats av den behöriga myndigheten, ges faktisk möjlighet att formellt lämna in ansökan så snart som möjligt. (artikel 6.2 i direktiv 2013/32).(53)
85. Vad gäller detta andra steg framgår det av artikel 6.4 i direktivet att ”[e]n ansökan om internationellt skydd anses ha lämnats in när en blankett har lämnats in av sökanden eller en officiell rapport inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten i enlighet med nationell rätt”.(54)
86. Det är viktigt att påpeka att den möjlighet som föreskrivs i artikel 6.3 i direktiv 2013/32, nämligen att medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 6.2 i direktivet, får ställa som krav att ansökningar om internationellt skydd ska lämnas in personligen och/eller på en angiven plats, endast avser det andra steget, det vill säga inlämnandet av ansökan. Däremot finns inget sådant krav när ansökan görs, oavsett om detta sker vid ”de myndigheter som är behöriga” att registrera ansökan eller vid ”andra myndigheter” i den mening som avses i artikel 6.1 i direktivet.
87. Jag noterar dessutom att det i artikel 20.2 i förordning nr 604/2013 föreskrivs att ”ansökan om internationellt skydd ska anses inlämnad vid den tidpunkt då en formell ansökan från den sökande eller en rapport från myndigheterna inkom till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten”.(55) Domstolen har tolkat denna bestämmelse så, att en ansökan om internationellt skydd ska anses inlämnad när en skriftlig handling – vilken upprättats av en myndighet och som intygar att en tredjelandsmedborgare har begärt internationellt skydd – inkommer till den myndighet som ansvarar för att skyldigheterna enligt förordningen uppfylls, även om endast de viktigaste uppgifterna som anges i en sådan handling och inte själva handlingen eller en kopia av den i förekommande fall har inkommit till den myndigheten.(56)
88. För att sammanfatta har unionslagstiftaren velat skapa två distinkta steg inom ramen för prövningen av en ansökan om internationellt skydd: dels ett steg där ansökan görs, dels ett steg där den lämnas in. Att göra en ansökan kan i sin tur delas upp i två moment, för det första att sökanden ger uttryck för en önskan om att ansöka om internationellt skydd och för det andra att detta registreras. Registreringen kan ske så snart en önskan om att ansöka om internationellt skydd har gjorts vid den behöriga myndigheten, eller vid en senare tidpunkt om ansökan har gjorts vid en ”annan myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32.
89. Det ska understrykas att den åtskillnad som görs mellan att göra en ansökan och att lämna in en ansökan är av avgörande betydelse för att fastställa exakt vid vilken tidpunkt under den inledande fasen av beviljandet av internationellt skydd som den berörda personen ska anses ha erhållit ställning som sökande. Frågan föranleder följande överväganden.
b) Den tidpunkt vid vilken den berörda personen ska anses ha ställning som sökande
90. Mot bakgrund av det ovan anförda uppkommer följande fråga: Har en tredjelandsmedborgare som har uttryckt en önskan om att ansöka om internationellt skydd vid en ”annan myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, ställning som sökande av internationellt skydd?
91. Jag anser att denna fråga ska besvaras jakande.
92. För det första är det viktigt att erinra om att det framgår av artikel 3.1 i direktiv 2013/32 att direktivet är tillämpligt på alla ansökningar om internationellt skydd som görs på medlemsstaternas territorium, inbegripet vid gränsen, bland annat i deras territorialvatten. I linje härmed föreskrivs i artikel 3.1 i direktiv 2013/33 att direktivet ska tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som ansöker om internationellt skydd på en medlemsstats territorium, inklusive vid gränsen, och i dess territorialvatten. Av ovannämnda bestämmelser följer att det som avgör tillämpningsområdet för direktiven 2013/32 och 2013/33 är att en ansökan om internationellt skydd görs.
93. I artikel 2 b i direktiv 2013/32 anges att med en ansökan om internationellt skydd avses en ansökan om skydd som lämnas in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande. Härav följer att direktiv 2013/32 är tillämpligt på ansökningar som omfattas av denna definition.
94. I artikel 2 c i direktiv 2013/32 anges i sin tur att med ”sökande” avses en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om internationellt skydd och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut. Artikel 2 b i direktiv 2013/33 innehåller en liknande definition.
95. Jag delar därför helt kommissionens uppfattning att det av dessa bestämmelser framgår att en person erhåller ställning som sökande av internationellt skydd eller som subsidiärt skyddsbehövande från den tidpunkt då vederbörande ”gör” en ansökan om internationellt skydd, det vill säga från den tidpunkt då vederbörande vid en ”behörig myndighet” eller ”annan myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, uttrycker en önskan om att ansöka om internationellt skydd.(57)
96. Jag vill för det andra understryka, vilket även framgår av mina överväganden i punkterna 79–83 i förevarande förslag till avgörande, att även om det i artikel 6.1 i direktiv 2013/32 görs en tydlig åtskillnad mellan att ”göra”, ”registrera” och ”lämna in” en ansökan, hänvisas det i artikel 3.1 och artikel 2 b och c i detta direktiv inte till ”registrerade” eller ”inlämnade” ansökningar, utan endast till ”ansökningar”.
97. Följaktligen kan varken ”registreringen” eller ”inlämnandet” av ansökan betraktas som handlingar som ger ställning som sökande. Det finns inget i vare sig ordalydelsen i, systematiken i eller syftet med direktiv 2013/32, eller i förarbetena till detta direktiv, som skulle kunna ligga till grund för ett sådant antagande. I skäl 27 i detta direktiv anges att ”[m]ed tanke på att tredjelandsmedborgare och statslösa personer som uttryckt önskan om att ansöka om internationellt skydd är personer som ansöker om internationellt skydd, bör de uppfylla sina skyldigheter och komma i åtnjutande av sina rättigheter enligt detta direktiv och [direktiv 2013/33]”.(58) Som jag redan har understrukit framgår det tydligt av artikel 6.1 i direktiv 2013/32 att registreringen av en ansökan om internationellt skydd inom tre eller sex arbetsdagar efter det att den ”gjorts” är en skyldighet som inte avser den person som ”gör” ansökan, det vill säga ”sökanden” av sådant skydd, utan endast den nationella myndighet som är behörig att registrera ansökan.(59)
98. För det tredje är det av artikel 6.1 i direktiv 2013/32 även tydligt att unionslagstiftarens avsikt var att underlätta ansökningar om internationellt skydd vid en medlemsstats gräns, och bland annat i dess territorialvatten, genom att ge sökande faktisk, snabb och enkel tillgång till prövningsförfarandet. Medlemsstaterna är som en allmän regel skyldiga att registrera alla ansökningar om internationellt skydd som tredjelandsmedborgare gör vid de nationella myndigheter som omfattas av direktivets tillämpningsområde och måste därefter se till att de berörda personerna har faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan så snart som möjligt.(60)
99. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att en tredjelandsmedborgare har ställning som sökande av internationellt skydd från och med den tidpunkt då han eller hon uttrycker sin önskan om att ansöka om sådant skydd vid en ”annan myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, i förevarande fall en undersökningsdomstol behörig att besluta om huruvida en person ska tas i förvar. En motsatt tolkning skulle nämligen strida mot den rätt till faktisk tillgång till förfarandet som unionslagstiftaren föreskriver i direktivet. Enligt fast rättspraxis åligger medlemsstaternas skyldighet att uppnå det resultat som föreskrivs i ett direktiv och deras förpliktelse enligt artikel 4.3 FEU att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att denna skyldighet fullgörs, medlemsstaternas samtliga myndigheter inklusive rättsliga myndigheter, inom ramen för deras behörighet.(61)
100. Efter detta klargörande övergår jag nu till frågan huruvida en sökande av internationellt skydd, när ansökan om sådant skydd har gjorts vid en ”annan myndighet” i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, endast kan placeras i en förvarsanläggning på de grunder som anges i artikel 8.3 i direktiv 2013/33.
c) Följderna av förvärvandet av ställning som sökande
101. I förevarande mål ska den hänskjutande domstolen pröva ett beslut att placera en tredjelandsmedborgare i förvar i syfte att verkställa ett avvisningsbeslut, med motiveringen att beslutet inte kunde verkställas inom den frist på 72 timmar som föreskrivs i nationell rätt.(62) Det framgår av beslutet om hänskjutande att tredjelandsmedborgaren ansökte om internationellt skydd vid nämnda domstol inom 48 timmar från ankomsten till Spanien.
102. Jag erinrar i detta sammanhang om att domstolen redan har funnit att artikel 2.1 i direktiv 2008/115, jämförd med skäl 9 i samma direktiv, ska tolkas så, att ”direktivet inte är tillämpligt på en tredjelandsmedborgare som har ansökt om internationellt skydd, i den mening som avses i direktiv [2005/85/EG(63)]. Detta gäller från det att ansökan lämnas in[(64)] till dess att beslut fattats i första instans för att avgöra ansökan eller, i förekommande fall, fram till dess att ett eventuellt överklagande av beslutet har avgjorts”.(65)
103. Av domstolens praxis framgår dessutom att tolkningen av direktiv 2008/115, liksom av direktiv 2005/85 (som föregick direktiv 2013/32), ”ska göras i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan …, såsom följer av skäl 24 i det förstnämnda direktivet och av skäl 8[(66)] i det sistnämnda”.(67) I artikel 18 i stadgan garanteras asylrätten(68) och principen om non-refoulement.(69)
104. Vad gäller placering i förvar har domstolen slagit fast att förvar inför avlägsnande, som regleras i direktiv 2008/115, och hållande av asylsökande i förvar omfattas av olika regelverk.(70)
105. För det andra anser jag, såsom jag tidigare har förklarat,(71) att en person erhåller ställning som sökande från och med den tidpunkt då vederbörande ”gör” en ansökan om internationellt skydd. Det är följaktligen från och med denna tidpunkt som villkoren för att hålla en sökande i förvar regleras av artiklarna 8–11 i direktiv 2013/33.
106. I förevarande mål blir följden att även om villkoren för att hålla VL i förvar fram till dess att han ”gjort” sin ansökan om internationellt skydd reglerades av direktiv 2008/115,(72) omfattades han från och med den tidpunkt då ansökan gjordes av artikel 26.1 i direktiv 2013/32 och artikel 8.1 i direktiv 2013/33 som är tillämpliga på hans situation. I dessa bestämmelser föreskrivs nämligen att medlemsstaterna inte får hålla en person i förvar endast av det skälet att han eller hon har ansökt om internationellt skydd.
107. Domstolen har för övrigt redan tidigare uttalat att övriga punkter i artikel 8 i direktiv 2013/33 innehåller väsentliga begränsningar i medlemsstaternas befogenhet att ta någon i förvar.(73) Artikel 8.3 första stycket i detta direktiv innehåller bland annat en uttömmande uppräkning av de olika skäl(74) som kan göra det befogat att ta någon i förvar och vart och ett av dessa skäl motsvarar ett specifikt behov och är självständigt i förhållande till de övriga.(75) Om det finns skäl som gör det befogat att ta någon i förvar föreskrivs således i artikel 8.2 i direktivet att ett beslut om förvar endast kan fattas om detta visar sig nödvändigt på grundval av en individuell bedömning av ett ärende, och om mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt.(76)
108. Bland de skäl som kan motivera förvar återfinns det skäl som anges i artikel 8.3 d i direktiv 2013/33, nämligen att sökanden hålls i förvar inom ramen för ett förfarande för återvändande enligt direktiv 2008/115, för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, förutsatt att den berörda medlemsstaten på grundval av objektiva kriterier kan styrka att sökanden redan haft möjlighet att få tillgång till asylförfarandet, och att det därför finns rimliga skäl att anta att sökanden ansöker om internationellt skydd enbart för att försena eller hindra verkställigheten av beslutet om återsändande.
109. Vad för det första gäller möjligheten att få tillgång till asylförfarandet, ska det i förevarande mål understrykas att även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida ett sådant skäl föreligger har den nämnda domstolen i sin begäran om förhandsavgörande tydligt angett att det av häktningsprotokollet av den 13 december 2019 framgår att VL, innan han inställde sig vid denna domstol, inte hade informerats om möjligheten att ansöka om internationellt skydd. Den hänskjutande domstolen har vidare angett att ”den undersökningsdomare som en tredjelandsmedborgare som olagligen uppehåller sig i Spanien inställer sig vid rörande ett beslut om placering i förvar är den enda myndighet som tredjelandsmedborgaren kan ansöka om internationellt skydd vid innan han eller hon överförs till förvarsanläggningen”.(77)
110. Vad för det andra gäller frågan huruvida det finns rimliga skäl att anta att sökanden har ansökt om internationellt skydd enbart för att försena eller hindra verkställigheten av beslutet om återvändande eller avlägsnande, framgår det varken av beslutet om hänskjutande eller av handlingarna i målet att så är fallet i förevarande mål.
111. Under alla omständigheter anser jag att det är viktigt att precisera, vilket även framgår av domstolens praxis, att enbart det faktum att en asylsökande är föremål för ett återvändandebeslut när han eller hon lämnar in sin ansökan och att vederbörande placeras i förvar med stöd av artikel 15 i direktiv 2008/115 inte gör det möjligt att – utan att göra en bedömning av samtliga relevanta omständigheter från fall till fall – anta att den asylsökande lämnat in en ansökan enbart för att försena eller hindra verkställigheten av ett återvändandebeslut och att det objektivt sett är nödvändigt och proportionerligt att låta beslutet om hållande i förvar bestå.(78) Bevisbördan för detta ligger på de nationella myndigheterna.(79)
112. Jag anser följaktligen att VL ska anses som sökande av internationellt skydd från och med den tidpunkt då han gjorde sin ansökan vid den hänskjutande domstolen i dess egenskap av ”annan myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, såvitt inte de berörda nationella myndigheterna, grundat på en bedömning av hans personliga situation, kan styrka att något av de skäl som anges i artikel 8.3 i direktiv 2013/33 är tillämpligt, vilket varken tycks framgå av beslutet om hänskjutande eller av handlingarna i målet.
113. Av beslutet om hänskjutande framgår emellertid att det enda skälet till att undersökningsdomaren tog VL i förvar var att det inte fanns några tillgängliga platser i mottagningsanläggningarna. Jag understryker att detta skäl inte nämns i artikel 8.3 i direktiv 2013/33. Det är därför svårt att godta att en person som ansöker om internationellt skydd kan placeras i en förvarsanläggning enbart av det skälet att det saknas tillgängliga platser i mottagningsanläggningen. Med beaktande av hur betydelsefull den rätt till frihet som stadfästs i artikel 6 i stadgan är och vilket allvarligt ingrepp i denna rätt som en sådan förvarsåtgärd innebär, måste begränsningar av utövandet av nämnda rättighet nämligen inskränkas till vad som är strängt nödvändigt.(80)
114. Jag föreslår därför att domstolen ska besvara den tredje frågan så, att artikel 26 i direktiv 2013/32 och artikel 8 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att när en tredjelandsmedborgare ger uttryck för sin önskan om att ansöka om internationellt skydd vid en ”annan myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, kan en sökande endast placeras i en förvarsanläggning av de skäl som anges i artikel 8.3 i direktiv 2013/33.
VII. Förslag till avgörande
115. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Juzgado de Instrucción nº 3 de San Bartolomé de Tirajana (undersökningsdomstol nr 3 i San Bartolomé de Tirajana, Spanien) på följande sätt:
1) Artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd ska tolkas så, att en rättslig myndighet, såsom en undersökningsdomstol, ska anses vara en ”annan myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse.
2) Artikel 6.1 i direktiv 2013/32 och artikel 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd ska tolkas så, att den myndighet som mottagit en ansökan om internationellt skydd, men som inte är behörig att registrera den enligt nationell rätt, ska förse sökanden med relevanta upplysningar om var och hur en sådan ansökan kan lämnas in och översända handlingarna till registreringsmyndigheten så att sökanden kan få tillgång till de materiella mottagningsvillkoren.
3) Artikel 26 i direktiv 2013/32 och artikel 8 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att när en tredjelandsmedborgare ger uttryck för sin önskan om att ansöka om internationellt skydd vid en ”annan myndighet”, i den mening som avses i artikel 6.1 i direktiv 2013/32, kan en sökande endast placeras i en förvarsanläggning av de skäl som anges i artikel 8.3 i direktiv 2013/33.