ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 19 октомври 2016 година(1)
Дело C‑477/16 PPU
Openbaar Ministerie
срещу
Ruslanas Kovalkovas
(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд, Нидерландия)
„Полицейско и съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси — Рамково решение 2002/584/ПВР — Европейска заповед за арест — Понятия „съдебен орган“ и „съдебно решение“ — Европейска заповед за арест, издадена от министерството на правосъдието на държава членка за целите на изпълнението на наказание лишаване от свобода“
1. С настоящото преюдициално запитване Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд, Нидерландия) поставя същите въпроси, които отправя до Съда и по друго дело(2), но с някои нюанси, дължащи се на това, че разглежданата в случая европейска заповед за арест(3) е издадена от Министерството на правосъдието на Република Литва. Докато по дело Poltorak става дума за европейска заповед за арест, издадена от Главна дирекция на националната полиция на Швеция, тук трябва да се изясни дали литовското Министерство на правосъдието може да попада в обхвата на понятието „съдебен орган“ по член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584/ПВР(4).
2. Поради приликата във въпросите тук ще трябва да повторя голяма част от съображенията, които излагам и в представяното също днес заключение по дело Poltorak. Извън това, през 2014 г. литовските власти изменят нормативната си уредба в областта на ЕЗА, за да я приведат в съответствие с изискванията на Рамковото решение съобразно препоръките в този смисъл на Съвета, което означава, че като цяло обхватът на това преюдициално запитване е подчертано „исторически“ и се свежда до конкретната европейска заповед за арест, за чието изпълнение става въпрос.
I – Правна уредба
А – Правото на Съюза
1. Договорът за ЕС
3. Член 6 ДЕС гласи:
„1. Съюзът зачита правата, свободите и принципите, определени в Хартата на основните права на Европейския съюз [наричана по-нататък „Хартата“], която има същата юридическа сила като Договорите.
Разпоредбите на Хартата не разширяват по никакъв начин определените в Договорите области на компетентност на Съюза.
Правата, свободите и принципите, съдържащи се в Хартата, се тълкуват съгласно общите разпоредби на дял VII на Хартата, уреждащи нейното тълкуване и прилагане, и като надлежно се вземат предвид разясненията в Хартата, които посочват източниците на тези разпоредби.
2. Съюзът се присъединява към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи [подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“)]. Това присъединяване не променя областите на компетентност на Съюза, така както са определени в Договорите.
3. Основните права, както са гарантирани от [ЕКПЧ] и както произтичат от общите конституционни традиции на държавите членки, са част от правото на Съюза в качеството им на общи принципи“.
2. Хартата
4. Член 47 от Хартата е озаглавен „Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“ и гласи:
„Всеки, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд в съответствие с предвидените в настоящия член условия.
Всеки има право неговото дело да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон. Всеки има възможността да бъде съветван, защитаван и представляван.
[…]“.
3. Рамковото решение
5. Съображение 5 гласи:
„Целта за превръщане на Съюза в пространство на свобода, сигурност и правосъдие изисква премахване на екстрадицията между държавите членки и заместването ѝ със система за предаване между съдебните органи. […]“.
6. Съображение 6 гласи:
„Европейската заповед за арест съгласно настоящото рамково решение е първата конкретна мярка в областта на наказателното право, която прилага принципа за взаимно признаване, който Европейският съвет определя като „крайъгълния камък“ на съдебното сътрудничество“.
7. Съображение 8 гласи:
„Решенията за привеждане в изпълнение на заповедите за арест трябва да бъдат предмет на достатъчен контрол, което означава, че съдебният орган на държавата членка, в която издирваното лице е задържано, следва да вземе решение за неговото предаване“.
8. Наред с това в съображение 10 се посочва:
„Механизмът на европейската заповед за арест се основава на високо равнище на [доверие] между държавите членки. Нейното прилагане може да бъде спряно единствено в случай на съществено и продължаващо нарушаване [от страна на някоя от държавите членки на] принципите […], посочени в член 6, параграф 1 от Договора за Европейския съюз, [констатирано] от Съвета съгласно член 7, параграф 1 от Договора с посочените в член 7, параграф 2 от него последици“.
9. Член 1 е озаглавен „Определение на понятието европейска заповед за арест и задължение за изпълнението ѝ“ и гласи:
„1. Европейската заповед за арест е съдебно решение, което е издадено от държава членка, с оглед задържане и предаване на друга държава членка на издирвано лице, с цел наказателно преследване или изпълнение на присъда за лишаване от свобода или на мярка, изискваща задържане.
2. Държавите членки следва да изпълнят всяка европейска заповед за арест въз основа на принципите на взаимното признаване и в съответствие с разпоредбите на настоящото рамково решение.
3. Рамковото решение няма действие по отношение на изменение на задължението за спазване на основните права и основните правни принципи, залегнали в член 6 от Договора за Европейския съюз“.
10. Член 6 е озаглавен „Определяне на компетентните съдебни органи“ и предвижда:
„1. Издаващият съдебен орган е съдебният орган на държавата членка, издала европейската заповед за арест, компетентен да я издаде съгласно правото на тази държава.
2. Изпълняващият съдебен орган е съдебният орган на изпълняващата държава членка, който е компетентен да изпълни европейската заповед за арест съгласно правото на тази държава.
3. Всяка държава членка следва да уведоми генералния секретариат на Съвета за компетентните съдебни органи според своето законодателство“.
11. Член 7 се отнася до централния орган и гласи:
„1. Всяка държава членка може да определи централен орган, а когато правната ѝ система го предвижда[,] и повече от един централен орган, който да подпомага компетентните съдебни органи.
2. Държавата членка има право, когато е необходимо с оглед вътрешната структура на съдебната ѝ система, да натовари централния си орган/и с административното предаване и получаване на европейските заповеди за арест, както и с цялата свързана с тях официална кореспонденция.
[…]“.
12. По въпроса за съотношението на Рамковото решение с други правни актове в член 31, параграф 1, буква а) се посочва:
„1. Без да се засяга прилагането им в отношенията между държави членки и трети страни, от 1 януари 2004 г. настоящото рамково решение отменя в отношенията между държавите членки съответните разпоредби от следните конвенции, приложими в областта на екстрадицията:
a) Европейската конвенция за екстрадиция от 13 декември 1957 г., нейния допълнителен протокол от 15 октомври 1975 г. и втори допълнителен протокол от 17 март 1978 г., както и Европейската конвенция за борба с тероризма от 27 януари 1977 г., доколкото урежда екстрадицията;
[…]“.
Б – Литовското право
Europos arešto orderio išdavimo ir asmens perėmimo pagal Europos arešto orderį taisyklės (Правила за издаване на ЕЗА и за предаване на лица на основание на ЕЗА, в сила към 2013 г.)(5)
13. Съгласно част I, точка 4 Министерството на правосъдието издава ЕЗА по отношение на лица, на които с присъда е наложено наказание лишаване от свобода, но се укриват с цел да осуетят изпълнението на наказанието, при условие че оставащият срок на наказанието е най-малко четири месеца и са налице основания да се счита, че съответното лице може да се намира в някоя от държавите членки.
14. Съгласно част II, точка 7 в случай на задочно осъждане съдът изпраща копие от осъдителната присъда на Министерството на правосъдието заедно с проект на ЕЗА съобразно предвидените в Правилата критерии за издаване на ЕЗА.
15. Съгласно част II, точка 8 в случай на бягство на осъдено лице службата за изпълнение на наказанията изпраща искане за издаване на ЕЗА до Министерството на правосъдието.
16. Съгласно част III, точка 12 Министерството на правосъдието разглежда преписката, изпратена от съдебния орган или от службата за изпълнение на наказанията, и ако са изпълнени предвидените в Правилата условия, издава европейска заповед за арест, като преценява тежестта и вида на престъплението, както и обстоятелствата, свързани с личността на осъденото лице. Ако прецени, че не са налице основания за издаване на ЕЗА, Министерството на правосъдието връща молбата на органа, който я е изпратил.
17. Съгласно част III, точка 16 издаваните европейски заповеди за арест се подписват от министъра на правосъдието или от упълномощено от него лице.
II – Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
18. На 29 юни 2016 г. прокурорът към Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) подава искане до този съд за изпълнение на европейска заповед за арест, издадена на неуточнена дата през август 2013 г. от Министерството на правосъдието на Република Литва с цел задържането и предаването на г‑н Kovalkovas, литовски гражданин, без местожителство или пребиваване в Нидерландия, който понастоящем се намира в центъра за задържане в Зваг (Нидерландия).
19. Европейската заповед за арест е издадена с оглед на изпълнението на присъда на съда в град Йонава (Литва) от 13 февруари 2012 г., с която г‑н Kovalkovas е осъден за няколко деяния, съставляващи престъплението нанасяне на телесна повреда, и му е наложено наказание лишаване от свобода за срок от четири години и шест месеца.
20. Запитващата юрисдикция иска да установи дали тази европейска заповед за арест е издадена от „съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение и съответно дали представлява „съдебно решение“ по смисъла на член 1, параграф 1 от него.
21. При тези условия Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Самостоятелни понятия на правото на Съюза ли са изразите „съдебен орган“ по член 6, параграф 1 от Рамково[то] решение […] и „съдебно решение“ по член 1, параграф 1 от [него]?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос: въз основа на какви критерии може да се определи дали даден орган на издаващата държава членка е „съдебен орган“ от такова естество и дали издадената от него европейска заповед за арест следователно е „съдебно решение“ от такова естество?
3) При утвърдителен отговор на първия въпрос: попада ли Министерството на правосъдието на Република Литва в обхвата на понятието „съдебен орган“ по член 6, параграф 1 от Рамково[то] решение […] и съответно издадената от този орган европейска заповед за арест представлява ли „съдебно решение“ като посоченото в член 1, параграф 1 от Рамково[то] решение […]?
4) При отрицателен отговор на първия въпрос: в съответствие ли е с правото на Съюза определянето на орган като Министерството на правосъдието на Република Литва като издаващ съдебен орган?“.
22. Запитващата юрисдикция обосновава отправените преюдициални въпроси, като препраща към мотивите на акта за преюдициално запитване по дело Poltorak (C‑452/16 PPU), към които добавя редица нови съображения(6).
23. На първо място, тя посочва, че съгласно предложението за рамково решение на Съвета отличителната черта на системата на ЕЗА е нейното най-вече съдебно естество, доколкото е премахната политическата фаза, характерна за процедурата по екстрадиция.
24. На второ място, тя отбелязва, че съгласно съображения 5 и 6 от Рамковото решение същото цели да изключи участието на политическите ръководители в процеса на вземане на решения за издаване и изпълнение на ЕЗА.
25. На трето място, обстоятелството, че Рамковото решение не съдържа определение на понятието „съдебен орган“, не позволява да се заключи, че Министерството на правосъдието може да бъде окачествено като такъв орган, независимо дали ще се приеме, че това понятие е категория от националните законодателства, или че е самостоятелно понятие на правото на Съюза.
26. Според запитващата юрисдикция обаче би могло да има значение обстоятелството, че европейската заповед за арест е издадена въз основа на присъда, тъй като това допуска да се приеме, че тя се основава на „съдебен акт“ по смисъла на член 8, параграф 1, буква в) от Рамковото решение и че следователно Министерството на правосъдието я е издало по искане на литовски съд. Във връзка с това Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) цитира решение на Supreme Court of the United Kingdom (Върховен съд на Обединеното кралство), в което се определят условията, при които би могло издадена от министър европейска заповед за арест да се счита за издадена от съдебен орган(7). Тъй като обаче това решение предхожда решението на Съда по дело Bob-Dogi(8), според Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) преюдициалното запитване е релевантно, тъй като в решението си Съдът приема, че европейски заповеди за арест може да издава само орган, чийто статут и чиито правомощия му позволяват да гарантира необходимата съдебна защита.
III – Производството пред Съда
27. Преюдициалното запитване постъпва в Съда на 2 септември 2016 г. с искане да бъде разгледано по реда на спешното преюдициално производство (член 267, четвърта алинея ДФЕС).
28. На административното си заседание от 12 септември 2016 г. Съдът решава да разгледа делото по реда на спешното преюдициално производство и заедно с дело Poltorak (C‑452/16 PPU). Освен това Съдът решава на основание член 111 от Процедурния правилник да не провежда писмената фаза на производството, а на основание член 109 от същия правилник да прикани Република Литва да даде пояснения за прилаганите правила относно ЕЗА.
29. Поисканата от Република Литва информация е предоставена с писмо на литовското правителство, постъпило в Съда на 23 септември 2016 г.
30. На 5 октомври 2016 г. по това дело и по дело С‑452/16 е проведено общо съдебно заседание, в което се явяват процесуалният представител на г‑н Poltorak, нидерландското, германското, гръцкото, финландското и шведското правителство, както и Комисията.
IV – Анализ
31. Както вече посочих в началото на това заключение, въпросите на Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд) са сходни с тези по дело Poltorak. На практика сходството е пълно, макар че според запитващата юрисдикция новото преюдициално запитване има една „особеност“, дължаща се на това, че разглежданата европейска заповед за арест е издадена „от политически ръководител, който действа като представител на Министерството на правосъдието“(9).
32. Според мен обаче това обстоятелство не води до качествена разлика с обстоятелствата по дело Poltorak. И в двата случая издалият ЕЗА орган не може да се смята за „съдебен“ по смисъла на Рамковото решение — било защото е „полицейски“ орган, както в първия случай, било защото е „политически“ орган, както във втория. В крайна сметка тези органи не могат да предоставят гаранцията за спазване основните права и свободи — основата на взаимното доверие, на което се крепи системата на Рамковото решение.
33. Ето защо по съображенията, изложени в точки 27—30 от заключението ми по дело Poltorak, считам, че отговорът на първия от поставените от запитващата юрисдикция въпроси трябва да е утвърдителен и следователно изразите „съдебен орган“ и „съдебно решение“ по смисъла съответно на член 6, параграф 1 и член 1, параграф 1 от Рамковото решение са самостоятелни понятия на правото на Съюза и трябва да се тълкуват еднакво навсякъде в Европейския съюз.
34. По съображенията, изложени в точки 34—54 от заключението ми по дело Poltorak, на втория и третия въпрос трябва да се отговори, че орган като Министерството на правосъдието на Република Литва не отговаря на необходимите условия, за да бъде окачествен като „съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамковото решение. Съображенията, изложени по отношение на шведската Главна дирекция на националната полиция, са приложими съответно и спрямо литовското Министерство на правосъдието, което „определя и […] провежда държавната политика“ по въпросите от неговата компетентност(10).
35. Съгласно предоставената от запитващата юрисдикция информация, съдържаща се в изготвен от Съвета доклад за оценка от 2007 г.(11), в Република Литва европейските заповеди за арест се издават въз основа на национална заповед за задържане или влязла в сила осъдителна присъда. Във втория случай съдът по изпълнение на наказанието или, в случай на бягство на лицето след постановяването на присъдата, службата за изпълнение на наказанията, може да поиска от Министерството на правосъдието да издаде ЕЗА. Министерството на правосъдието издава ЕЗА, след като разгледа съответната преписка и се увери, че са налице основания за издаването на такава заповед.
36. Според мен тази система не съответства на Рамковото решение(12). Както обясних в точка 60 от заключението си по дело Poltorak, разглежданият модел би могъл да е съвместим с Рамковото решение само ако литовското Министерство на правосъдието „отговаря на следните условия, които според мен са абсолютно необходими за запазването на равнището на съдебните гаранции, на което е основана системата на ЕЗА: а) да действа по искане и под контрола на съдебен орган по смисъла на член 6 от Рамковото решение; и б) да не разполага с дискреционни правомощия, нито със свобода на преценка при издаването на ЕЗА, а да е обвързан[о] от искането, което получава от съдебния орган. Освен това последният би трябвало да е компетентен в случай на съмнения във връзка със заповедта да отправи преюдициално запитване до Съда за тълкуването на Рамковото решение“.
37. В случаите, в които искането за издаване на ЕЗА се подава от службата за изпълнение на наказанията, без участието на съда, не е изпълнено първото от посочените условия.
38. Когато пък искането се изпраща от съда, Министерството на правосъдието разполага с определена свобода на преценка, за да реши дали в крайна сметка да издаде ЕЗА, а решението му не подлежи на съдебен контрол.
39. В отговор на отправеното от Съда искане за информация литовското правителство потвърждава, че Министерството на правосъдието може да вземе решение относно ЕЗА само след като съответният съд вече е преценил, че издаването ѝ е в съответствие с принципите на пропорционалност и процесуална икономия(13). Ако има съмнения в това отношение, Министерството на правосъдието може да поиска от съдебния орган по-точно да обоснове съответствието на искането за издаване на ЕЗА с тези принципи(14). По-нататък литовското правителство обяснява, не съвсем еднозначно, че в случай на „отрицателен отговор от съда относно съвместимостта на издаването на [ЕЗА] с принципите на пропорционалност и икономия […]“, такава заповед не се издава. Обратно, ако се получи „отговор, че издаването на [ЕЗА]“ е в съответствие с тези принципи, Министерството я издава(15).
40. Казвам, че обяснението на литовското правителство не е съвсем еднозначно, тъй като то би могло да остави впечатлението, че преценката за пропорционалност е в правомощията единствено на съдебния орган. Определящото обаче е не толкова „отговорът“ на съда, колкото преценката му от страна на самото Министерство на правосъдието. В противен случай е напълно неразбираемо как съдебният орган би могъл да даде „отрицателен отговор […] относно съвместимостта на издаването на [ЕЗА] с принципите на пропорционалност и икономия“. Отрицателен е по-скоро изводът, който този отговор налага за Министерството на правосъдието, което съгласно точка 12 от Правилата за ЕЗА взема крайното решение дали следва да бъде издадена такава заповед.
41. В този смисъл не е изпълнено условието, което споменах в точка 66 от заключението си по дело Poltorak — издаващият ЕЗА орган да действа „по искане и под контрола на същински съдебен орган“(16).
42. Извън казаното по-горе, не мога да не спомена едно обстоятелство, което различава настоящия случай от дело Poltorak. Това обстоятелство няма нищо общо с посочената „особеност“ на издалия ЕЗА орган — неговото политическо естество, а се състои в това, че съгласно информацията от самата запитваща юрисдикция(17), потвърдена и от литовското правителство, на 6 февруари 2014 г. Република Литва е уведомила Съвета, че занапред европейска заповед за арест може да издават само определени съдилища, но не и съответно Министерството на правосъдието.
43. Макар само по себе си да не означава, че преюдициалното запитване вече е безпредметно (тъй като разглежданата в главното производство ЕЗА е издадена в съответствие с предходния режим и не се установява литовските съдебни органи да са издали друга, с която да я заместят), това обстоятелство несъмнено е релевантно, доколкото: а) нормативната промяна прави ненужна и най-малката намеса в сферата на процесуалната автономия на държавата членка, за разлика от дело Poltorak, по което тази намеса според мен е неизбежна; и б) самата Република Литва е решила да съобрази своя модел с изискванията, произтичащи от Рамковото решение.
44. Накрая, доколкото правителството на Литва, подкрепено в съдебното заседание от правителството на Нидерландия и от Комисията, поиска(18) да се ограничи действието на решението на Съда във времето, ако с него се приеме, че издадената от Министерството на правосъдието ЕЗА не съставлява съдебно решение, препращам към точки 68—70 от заключението си по дело Poltorak, в които обяснявам защо според мен това не е необходимо.
V – Заключение
45. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите на Rechtbank Amsterdam (Амстердамски първоинстанционен съд, Нидерландия), както следва:
„1) Изразите „съдебно решение“ и „съдебен орган“, съдържащи се съответно в член 1, параграф 1 и член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 година относно европейската заповед за арест и процедурите за предаване между държавите членки, изменено с Рамково решение 2009/299/ПВР на Съвета от 26 февруари 2009 г., са самостоятелни понятия на правото на Съюза и трябва да се тълкуват еднакво навсякъде в Европейския съюз.
2) Орган с правомощия като тези на Министерството на правосъдието на Република Литва не отговаря на условията за окачествяването му като „съдебен орган“ по смисъла на член 6, параграф 1 от Рамково решение 2002/584/ПВР и съответно издадената от него европейска заповед за арест в настоящия случай не съставлява „съдебно решение“ по смисъла на член 1, параграф 1 от Рамковото решение“.