CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. MICHAL BOBEK
presentadas el 5 de febrero de 2019(1)
Asunto C‑676/17
Oana Mădălina Călin
contra
Direcţia Regională a Finanţelor Publice Ploieşti — Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa
Statul Român — Ministerul Finanţelor Publice
Administraţia Fondului pentru Mediu
(Petición de decisión prejudicial de la Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal Superior de Ploieşti, Rumanía)]
«Procedimiento prejudicial — Principios de cooperación leal, seguridad jurídica, equivalencia y efectividad — Restitución de un impuesto recaudado en contra del Derecho de la Unión — Demanda de revisión de una resolución judicial firme que deniega la restitución de tal impuesto — Plazo para presentar la demanda de revisión — Fecha de inicio de ese plazo»
I. Introducción
1. La Sra. Oana Mădălina Călin hubo de abonar un timbre medioambiental para poder matricular en Rumanía un vehículo de segunda mano importado de Alemania. A su juicio, dicho impuesto había sido recaudado en contra del Derecho de la Unión, por lo que presentó una demanda solicitando su restitución. La demanda fue desestimada, y ella no recurrió, de modo que la sentencia adquirió firmeza.
2. En dos ocasiones la Sra. Călin solicitó la revisión de la sentencia, en ambos casos con fundamento en una nueva sentencia del Tribunal de Justicia en que este declaraba que un impuesto como el que ella había tenido que pagar era contrario al Derecho de la Unión. La primera demanda fue desestimada. La segunda prosperó y se estimó su pretensión inicial. Sin embargo, en casación, se anuló la sentencia que estimaba su demanda. Basándose en una interpretación del Derecho nacional que había realizado entretanto la Înalta Curte de Casație și Justiție (Tribunal Supremo, Rumanía), se consideró que la demanda de revisión había sido presentada fuera de plazo.
3. Mediante una nueva demanda de revisión, la Sra. Călin rebate ahora dicha interpretación y, con carácter general, impugna el procedimiento nacional de revisión. En su opinión, ambos son incompatibles con el Derecho de la Unión, pues hacen imposible en la práctica obtener la restitución de un impuesto que ha sido declarado posteriormente incompatible con el Derecho de la Unión por una sentencia del Tribunal de Justicia. En tales circunstancias, la Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal Superior de Ploieşti, Rumanía) ha resuelto interrogar al Tribunal de Justicia acerca de la compatibilidad de la mencionada interpretación, en particular, con los principios de seguridad jurídica, equivalencia y efectividad.
II. Marco jurídico
A. Derecho rumano
1. Código de Enjuiciamiento Civil
4. El artículo 509, apartado 1, del Codul de procedură civilă (Código de Enjuiciamiento Civil) (2) establece los posibles motivos de revisión de una sentencia. En particular, en los puntos 10 y 11 dispone que es posible presentar una demanda de revisión cuando:
«10. el Tribunal Europeo de Derechos Humanos haya declarado que se ha producido una violación de derechos o libertades fundamentales a causa de una resolución judicial y las graves consecuencias de dicha violación aún persisten;
11. tras adquirir firmeza la sentencia, la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) se haya pronunciado sobre la cuestión [de inconstitucionalidad] formulada en ese asunto, declarando inconstitucional la disposición que fue objeto de tal cuestión.»
5. El artículo 511 del Código de Enjuiciamiento Civil establece los distintos plazos para presentar la demanda de revisión, así como la fecha en que comienzan a correr dichos plazos. Tanto los plazos como su fecha de inicio varían en función del motivo de revisión alegado. El apartado 1 establece un plazo general de un mes.
6. El apartado 3 del citado artículo 511 presenta la siguiente redacción: «Respecto a los motivos previstos en el artículo 509, apartado 1, puntos 10 y 11, el plazo será de tres meses desde la fecha de publicación de la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos o de la resolución de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) en el Monitorul Oficial al României, Partea I».
2. Ley n.o 554/2004 y jurisprudencia nacional relativa a dicha ley
7. El artículo 21 de la Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Ley n.o 554/2004, relativa al contencioso-administrativo) (3) de 2 de diciembre de 2004 (en lo sucesivo, «Ley n.o 554/2004») lleva por título «Recursos extraordinarios». Su apartado 2 presentaba inicialmente el siguiente tenor:
«Constituye un motivo de revisión, que se añade a los establecidos por el Código de Enjuiciamiento Civil, la existencia de sentencias firmes e irrevocables que violan el principio de primacía del Derecho [de la Unión] establecido en el artículo 148, apartado 2, en relación con el artículo 20, apartado 2, de la Constitución Rumana, republicada. La demanda de revisión se presentará dentro del plazo de quince días desde la notificación que, como excepción a la regla establecida en el artículo 17, apartado 3, se efectuará a petición suficientemente motivada de la parte interesada en el plazo de quince días desde la fecha en la que se dicte la sentencia. El recurso de revisión se resolverá con carácter urgente y prioritario en un período máximo de sesenta días desde su registro.»
8. Mediante sentencia n.o 1609/2010 de 9 de diciembre de 2010, (4) la Curtea Constituţională (Tribunal Constitucional, Rumanía) declaró que la segunda frase del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 era inconstitucional, ya que estaba deficientemente redactada y ello generaba una inseguridad jurídica que podía representar un obstáculo para el ejercicio efectivo del derecho a la tutela judicial efectiva.
9. Posteriormente, la Legea nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Ley n.o 299/2011, por la que se deroga el apartado 2 del artículo 21 de la Ley n.o 554/2004, relativa al contencioso-administrativo) (5) (en lo sucesivo, «Ley n.o 299/2011») derogó íntegramente el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004.
10. Sin embargo, la Ley n.o 299/2011 fue a su vez declarada inconstitucional mediante la sentencia n.o 1039/2012 de 5 de diciembre de 2012 de la Curtea Constituţională (Tribunal Constitucional). (6) En dicha sentencia se declaraba lo siguiente: «El artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 continuará produciendo efectos legales después de la publicación de la presente sentencia en el Monitorul Oficial al României, salvo lo dispuesto en su segunda frase, declarado inconstitucional por la sentencia n.o 1609 de 9 de diciembre de 2010 […]. Los efectos legales de esa última disposición cesaron […]. El artículo 21, apartado 2, frases primera y tercera, continuará produciendo efectos legales.»
11. Por lo tanto, tras la publicación de la sentencia n.o 1039/2012 de la Curtea Constituţională (Tribunal Constitucional) en el Monitorul Oficial al României el 29 de enero de 2013, las frases primera y tercera del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 volvieron a formar parte del ordenamiento jurídico vigente. En cambio, la segunda frase de la misma disposición, que establecía el plazo para las demandas de revisión y la correspondiente fecha de inicio del plazo, siguió sin efecto.
12. El 12 de diciembre de 2016, la Înalta Curte de Casație și Justiție — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Tribunal Supremo — Formación para pronunciarse en interés de ley, Rumanía) (en lo sucesivo, «ICCJ») dictó la sentencia n.o 45/2016 (7) en el marco de un procedimiento prejudicial dirigido a resolver una cuestión de Derecho. En dicha sentencia, el ICCJ declaró lo siguiente:
«En la interpretación y aplicación del artículo 21, apartado 2, primera frase, de la Ley n.o 554/2004, relativa al contencioso-administrativo, posteriormente modificada y completada, la demanda de revisión sobre la base de sentencias del [Tribunal de Justicia] será admisible, al margen de cuando estas últimas se hayan pronunciado y de si en el litigio principal se invocaron o no las disposiciones del Derecho de la Unión preexistentes infringidas por la sentencia cuya revisión se pide.
El plazo en que puede presentarse la demanda de revisión basada en el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 es de un mes y comienza a correr en la fecha de la notificación de la sentencia firme, sujeta a revisión.»
13. Por lo tanto, en la sentencia n.o 45/2016 el ICCJ estableció el plazo para las demandas de revisión con fundamento en el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 y la fecha de inicio de dicho plazo, concretamente un mes desde la fecha de notificación de la sentencia firme sujeta a revisión.
III. Hechos, procedimiento nacional y cuestión prejudicial
14. El 12 de abril de 2013, la Sra. Călin adquirió un automóvil de segunda mano que anteriormente había estado matriculado en Alemania.
15. El Serviciul Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor Târgoviște (Servicio Público de Permisos de Conducción y Matriculación de Vehículos de Târgoviște, Rumanía) supeditó la matriculación del vehículo de la Sra. Călin al pago del timbre medioambiental establecido en la Ordonanţa de urgenţă nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule (Decreto‑ley con carácter de urgencia n.o 9/2013, relativo al timbre medioambiental; (8) en lo sucesivo, Decreto‑ley n.o 9/2013»). Tal impuesto, por importe de 968 lei rumanos (RON), fue pagado por la Sra. Călin el 12 de junio de 2013.
16. La Sra. Călin presentó una demanda ante el Tribunalul Dâmbovița (Tribunal de Distrito de Dâmbovița, Rumanía; en lo sucesivo, «primera instancia»), solicitando la restitución, con intereses, del importe pagado en concepto de timbre medioambiental. Fundamentó su demanda en el argumento de que el impuesto era incompatible con el Derecho de la Unión.
17. Mediante sentencia de 15 de mayo de 2014, la primera instancia desestimó la demanda, al considerar que las disposiciones del Decreto‑ley n.o 9/2013 no eran incompatibles con el Derecho de la Unión. Al no recurrir la Sra. Călin, la sentencia devino firme.
18. El 28 de abril de 2015 la Sra. Călin presentó una (primera) demanda de revisión de dicha sentencia ante la primera instancia. Alegó que, con arreglo a la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de abril de 2015, Manea (C‑76/14, EU:C:2015:216), el timbre medioambiental era incompatible con el Derecho de la Unión, por lo que debía ser restituido. Mediante sentencia de 16 de junio de 2015, la primera instancia desestimó la demanda de revisión, al considerar que lo declarado en el asunto Manea no incidía en la sentencia sujeta a revisión.
19. La Sra. Călin recurrió en casación dicha sentencia ante la Curtea de Apel Ploiești (Tribunal Superior de Ploieşti; en lo sucesivo, «segunda instancia»), que desestimó su recurso. De este modo, la sentencia de 16 de junio de 2015 adquirió firmeza.
20. El 17 de agosto de 2016 la Sra. Călin presentó una (segunda) demanda de revisión contra la sentencia pronunciada en primera instancia el 15 de mayo de 2014. Dicha demanda se basó en la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de junio de 2016, Budișan (C‑586/14, EU:C:2016:421). Mediante sentencia de 11 de octubre de 2016, la primera instancia estimó la demanda de revisión. Atendiendo, en particular, a la sentencia Budișan, consideró que el artículo 21 de la Ley n.o 554/2004, que permite la revisión de las resoluciones que vulneren el principio de primacía del Derecho de la Unión, era aplicable en aquel caso. Por lo tanto, la sentencia de 15 de mayo de 2014 fue totalmente modificada y, en cuanto al fondo, se estimó la pretensión inicial de la Sra. Călin. De hecho, dicho tribunal declaró que el impuesto controvertido era incompatible con el Derecho de la Unión y, en consecuencia, ordenó su restitución con intereses.
21. Mediante sentencia de 16 de enero de 2017, la segunda instancia estimó un recurso de casación interpuesto por la autoridad pública y anuló la sentencia de 11 de octubre de 2016 en su totalidad. Dicho tribunal estimó el argumento de que la demanda de revisión había sido presentada fuera del plazo establecido en la sentencia n.o 45/2016 del ICCJ de 12 de diciembre de 2016, conforme a la cual el plazo para presentar la demanda de revisión era de un mes desde la fecha de notificación de la sentencia firme sujeta a revisión. (9) Aplicando dicha sentencia, la segunda instancia comprobó que la sentencia cuya revisión se solicitaba (la sentencia pronunciada en primera instancia el 15 de mayo de 2014) se había notificado el 26 de mayo de 2014, mientras que la (segunda) demanda de revisión se había presentado el 17 de agosto de 2016, mucho después de expirar dicho plazo de un mes.
22. El 7 de marzo de 2017, la Sra. Călin presentó una (tercera) demanda de revisión contra la sentencia pronunciada en segunda instancia el 16 de enero de 2017. Dicha demanda constituye el objeto del litigio en el procedimiento principal. En ella, la Sra. Călin alega que la sentencia de 16 de enero de 2017 infringe, en particular, el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3. En su opinión, en la medida en que aplica la sentencia n.o 45/2016 del ICCJ, dicha sentencia hace imposible obtener el reembolso de un impuesto que el Tribunal de Justicia declaró incompatible con el Derecho de la Unión en su sentencia Budișan.
23. La segunda instancia, la Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal Superior de Ploieşti; en lo sucesivo, «órgano jurisdiccional remitente») comparte esencialmente las dudas de la Sra. Călin en cuanto a si el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004, tal como lo interpreta la sentencia n.o 45/2016 del ICCJ, es compatible con el Derecho de la Unión y, en concreto, con los principios de cooperación leal, seguridad jurídica, equivalencia y efectividad, entre otros. Asimismo, el órgano jurisdiccional remitente cita la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual el Derecho de la Unión no obliga a un órgano jurisdiccional nacional a no aplicar las normas procesales nacionales que confieren fuerza de cosa juzgada a una resolución judicial, aun cuando ello permitiera subsanar una situación nacional incompatible con ese Derecho de la Unión. El órgano jurisdiccional remitente observa también que el Tribunal de Justicia ha declarado que, si las normas procesales nacionales aplicables implican la posibilidad, con ciertos requisitos, de que el tribunal nacional reconsidere una resolución judicial con fuerza de cosa juzgada con objeto de restablecer la conformidad de una situación con el Derecho nacional, esta posibilidad debe prevalecer, de acuerdo con los principios de equivalencia y de efectividad —si concurren dichos requisitos— a fin de que se restablezca la conformidad de la situación de que se trate con el Derecho de la Unión.
24. En cuanto a las demandas dirigidas a la restitución del timbre medioambiental que fueron desestimadas con carácter firme antes de que el Tribunal de Justicia dictase su sentencia en el asunto Budișan, la resolución de remisión señala que el único recurso procesal disponible actualmente sería presentar una demanda de revisión con arreglo al artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004. Por lo tanto, si el órgano jurisdiccional remitente hubiese de aplicar la sentencia n.o 45/2016 del ICCJ, la Sra. Călin ya no podría solicitar la revisión de la sentencia de 16 de enero de 2017 y, en consecuencia, no podría obtener el reintegro del impuesto.
25. Dadas estas circunstancias, la Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal Superior de Ploieşti) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Pueden interpretarse los artículos 4 TUE, apartado 3, relativo al principio de cooperación leal, los artículos 17, 20, 21 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, el artículo 110 TFUE, el principio de seguridad jurídica y los principios de equivalencia y de efectividad que se desprenden del principio de autonomía procesal, en el sentido de que se oponen a una norma nacional como el artículo 21, apartado 2, de la Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ (Ley n.o 554/2004, relativa al contencioso-administrativo), tal como fue interpretada por la sentencia n.o 45/2016 del ICCJ — Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept [Tribunal Supremo, Formación para pronunciarse en interés de ley], conforme a la cual el plazo en el que puede presentarse la demanda de revisión basada en el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 es de un mes y comienza a correr en la fecha de la notificación de la sentencia firme sujeta a la revisión?»
26. Han presentado observaciones escritas el Gobierno rumano y la Comisión Europea. Estas mismas partes interesadas formularon observaciones orales en la vista celebrada el 28 de noviembre de 2018.
IV. Apreciación
27. Las presentes conclusiones se estructuran de la siguiente manera. En primer lugar, explicaré por qué considero admisible la presente petición de decisión prejudicial (sección A). A continuación, después de hacer dos observaciones introductorias (sección B), me ocuparé de la cuestión prejudicial atendiendo a los principios de seguridad jurídica, equivalencia y efectividad (sección C). Dado que, aun después de tal análisis, sigo estando algo confuso acerca de la naturaleza exacta del recurso nacional en cuestión, concluiré con unas breves observaciones sobre las alternativas que ofrece el Derecho de la Unión en los casos en que la restitución del impuesto recaudado en contra del Derecho de la Unión se solicita cuando ya no es posible reexaminar una resolución judicial firme (sección D).
A. Admisibilidad de la cuestión prejudicial
28. ¿Es admisible una cuestión prejudicial que se refiera a la interpretación que del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 hizo el ICCJ en su sentencia n.o 45/2016, que parece que, conforme al Derecho nacional, no era vinculante cuando se resolvió la segunda demanda de revisión?
29. La sentencia del ICCJ recayó en el marco de un procedimiento preliminar en interés de ley. En la resolución de remisión se dice que, en ese tipo de procedimiento, el artículo 521, apartado 3, del Código de Enjuiciamiento Civil dispone que «la respuesta dada en interés de ley será vinculante para el tribunal que la solicitó, a partir de la fecha de pronunciamiento de la decisión y, para los demás órganos jurisdiccionales, a partir de la fecha de publicación de la decisión en el Monitorul Oficial al României, Partea I».
30. De las observaciones escritas del Gobierno rumano y de la Comisión se desprende que, aunque la sentencia n.o 45/2016 se pronunció el 12 de diciembre de 2016, no fue publicada en el Monitorul Oficial al României hasta el 23 de mayo de 2017. Además, dicha sentencia se dictó para resolver una cuestión de Derecho planteada al ICCJ por la Curtea de Apel Cluj (Tribunal Superior de Cluj, Rumanía). Por lo tanto, de conformidad con el artículo 521, apartado 3, del Código de Enjuiciamiento Civil, la sentencia fue vinculante para dicho tribunal desde que se pronunció. Sin embargo, solo cuando fue publicada en el Monitorul Oficial al României, el 23 de mayo de 2017, devino vinculante para los demás tribunales, incluido el órgano jurisdiccional remitente, la Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal Superior de Ploieşti).
31. Por lo tanto, pueden surgir dudas acerca de si, en su sentencia de 16 de enero de 2017, en la que se pronunció sobre la segunda demanda de revisión, el órgano jurisdiccional remitente estaba obligado a aplicar la interpretación del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 ofrecida por el ICCJ. En realidad, el núcleo de la cuestión prejudicial es la interpretación llevada a cabo por el ICCJ, ya que entiendo que, con esa decisión del ICCJ, en la práctica, se estableció el plazo de un mes desde la fecha de notificación de la sentencia firme.
32. En mi opinión, aunque en el presente caso abundan los motivos para la extrañeza, la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial no es uno de ellos.
33. Según reiterada jurisprudencia, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional disfrutan de una presunción de pertinencia. (10) No corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco del sistema de cooperación judicial establecido por el artículo 267 TFUE, cuestionar o comprobar la exactitud de la interpretación del Derecho nacional realizada por el juez nacional, ya que esta interpretación forma parte de la competencia exclusiva de este último. (11)
34. En respuesta a una pregunta escrita del Tribunal de Justicia, el Gobierno rumano confirmó que la sentencia n.o 45/2016 fue pronunciada el 12 de diciembre de 2016 y se hizo pública ese mismo día. Asimismo confirmó que, aunque dicha sentencia n.o 45/2016 no era formalmente vinculante para el órgano jurisdiccional remitente en el momento en que este dictó su sentencia de 16 de enero de 2017, el citado tribunal (como cualquier otro órgano jurisdiccional rumano) ya era plenamente consciente de la existencia y del contenido de la sentencia.
35. Los complejos antecedentes del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 han sido descritos anteriormente. (12) Se trata de una disposición introducida por el legislador en 2004, que en 2010 fue declarada inconstitucional en parte y, por ello, fue eliminada por el legislador en 2011. Después fue restaurada en parte en 2012 mediante otra resolución de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional), si bien aparentemente sin establecer ningún plazo aplicable, que hubo de determinar posteriormente el ICCJ mediante una resolución interpretativa. En consecuencia, da la impresión de que, desde la segunda anulación por la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) con efectos a partir del 29 de enero de 2013 hasta que se dictó la sentencia n.o 45/2016 del ICCJ el 29 de enero de 2013, los órganos jurisdiccionales rumanos se han enfrentado a una situación en que no existía un plazo (claro) para solicitar la revisión, o en la que quizá no había plazo alguno para hacerlo.
36. Entiendo que, tal como observó el Gobierno rumano, entre los tribunales rumanos surgiese durante ese período una considerable «diversidad interpretativa». En un contexto así es perfectamente comprensible que cualquier órgano jurisdiccional supremo nacional intente unificar tal diversidad interpretativa.
37. Sin embargo, quizá sí sea más cuestionable la forma en que se estableció dicho plazo en el ámbito nacional, que en la práctica limita o incluso priva a algunos justiciables de su derecho de acceso a la justicia. Las limitaciones a los derechos fundamentales y, de forma similar, las condiciones de acceso a la justicia deberían, entre otros requisitos, establecerse por ley. Este requisito incluye ciertas exigencias en cuanto a las características de dicha ley, como, por ejemplo, la de que sea accesible para los interesados y que esté formulada de forma lo suficientemente precisa y previsible. (13) Aunque tales exigencias no son las mismas que, por ejemplo, los criterios para la detención de extranjeros con el fin de trasladarlos a otro Estado miembro, que efectivamente constituye una privación de libertad y, por lo tanto, solo pueden establecerse en disposiciones vinculantes de alcance general (por legislación escrita, no mediante la jurisprudencia), (14) es perfectamente legítimo preguntarse hasta qué punto satisface esas exigencias la historia del muerto viviente del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004, especialmente la de previsibilidad.
38. Sin embargo, este no es el objeto del presente asunto, al menos no directamente. Es cierto que existe un cierto «aroma de retroactividad» en el hecho de que el tribunal aplicase un plazo que, formalmente, aún no era aplicable cuando adoptó su resolución. No obstante, da la impresión de que, en cualquier caso, en medio de la «diversidad interpretativa» reinante en el país, dicho tribunal en todo caso gozaba de margen de apreciación en cuanto al plazo aplicable. Por lo tanto, no veo cómo se le puede reprochar a un tribunal nacional, en tal situación, que decida tener en cuenta un plazo establecido por un tribunal superior (precisamente con el fin de unificar la situación), incluso en un momento en que dicho plazo aún no era formalmente vinculante para ese tribunal, aunque lo sería en el futuro.
39. Por lo tanto, habida cuenta de estas consideraciones, y también de que la cuestión sigue siendo pertinente para el órgano jurisdiccional remitente, (15) no veo motivo para cuestionar la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial.
B. Observaciones preliminares
40. Es preciso formular dos observaciones preliminares, la primera, sobre las disposiciones del Derecho de la Unión pertinentes para la resolución del presente asunto y, la segunda, sobre la relación entre el presente asunto y el que dio lugar a la sentencia Târșia. (16)
41. En primer lugar, en su cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente menciona una serie de disposiciones y principios del Derecho de la Unión: el artículo 4 TUE, apartado 3 (principio de cooperación leal); los artículos 17, 20, 21 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales (en lo sucesivo, «Carta»); el artículo 110 TFUE; el principio de seguridad jurídica y los principios de equivalencia y efectividad que se derivan del principio de autonomía procesal.
42. Para responder a la cuestión planteada, creo que basta con examinar la compatibilidad de una legislación como la controvertida en el procedimiento principal con los principios de seguridad jurídica, equivalencia y efectividad, teniendo en cuenta el principio superior de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3. (17) El artículo 47 de la Carta (Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial) puede proporcionar un estímulo adicional a la hora de valorar el requisito de efectividad, en particular respecto al concepto de tutela judicial efectiva.
43. En segundo lugar, procede recordar que ya se pidió al Tribunal de Justicia que apreciase la compatibilidad del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 con el Derecho de la Unión en el asunto Târșia. (18)
44. La cuestión prejudicial planteada en dicho asunto era similar a la del presente caso. Pretendía aclarar la compatibilidad del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 con prácticamente las mismas disposiciones y principios del Derecho de la Unión. (19) Sin embargo, la cuestión de la compatibilidad del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 con el Derecho de la Unión se abordó desde otro punto de vista.
45. El Sr. Târșia pagó un impuesto sobre los vehículos automóviles que, en su opinión, era incompatible con el artículo 110 TFUE, por lo que interpuso un recurso de naturaleza civil a fin de obtener el reembolso del importe de dicho impuesto. Su recurso fue estimado en primera instancia en 2007, pero en 2008, en la fase de casación, fue parcialmente desestimado. En 2011, tras la sentencia de 7 de abril de 2011, Tatu (C‑402/09, EU:C:2011:219), el Sr. Târșia solicitó la revisión de la sentencia dictada en casación, al considerar que le correspondía el reembolso íntegro del impuesto. Aunque la sentencia cuya revisión solicitaba había recaído en un procedimiento civil, planteó la demanda de revisión sobre la base del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004, es decir, la que regula el procedimiento contencioso-administrativo. Lo hizo así porque las normas procesales aplicables al procedimiento civil no contemplaban ninguna posibilidad de demanda de revisión de una sentencia firme por violación del Derecho de la Unión.
46. En tales circunstancias procesales, el órgano jurisdiccional remitente solicitó, en el asunto Târșia, que se aclarase si era compatible con el Derecho de la Unión que el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 permitiese la revisión de sentencias firmes contrarias al Derecho de la Unión exclusivamente en procedimientos contencioso-administrativos, pero no en procedimientos civiles. El Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que el Derecho de la Unión y, en particular, los principios de equivalencia y efectividad, no se oponían a tal situación. (20)
47. Sin embargo, el presente asunto versa exclusivamente sobre las condiciones en que se puede presentar una demanda de revisión basada en el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 en relación con una resolución adoptada en un procedimiento contencioso-administrativo. Por lo tanto, aunque la sentencia Târșia ofrezca alguna orientación útil para el presente asunto en cuanto a la formulación general de las exigencias de los principios de equivalencia y efectividad, no responde a la cuestión concreta planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
C. La obligación de restituir los impuestos indebidamente recaudados: seguridad jurídica y efectividad del Derecho de la Unión
48. Con arreglo a reiterada jurisprudencia, el derecho a obtener la devolución de los impuestos recaudados por un Estado miembro en contra de las disposiciones del Derecho de la Unión es la consecuencia y el complemento de los derechos que reconocen a los particulares las disposiciones de la Unión que prohíben dichos impuestos. En principio, pues, los Estados miembros están obligados a devolver los tributos recaudados con infracción del Derecho de la Unión, con intereses. (21) Corresponde a cada Estado miembro, en virtud del principio de autonomía procesal, configurar la regulación procesal de los recursos destinados a obtener la devolución de dichos impuestos, respetando los principios de equivalencia y efectividad. (22)
49. En cuanto a la interacción entre estos principios y el de seguridad jurídica, del cual es expresión el principio de respeto de la cosa juzgada, (23) el Tribunal de Justicia también ha declarado que «las modalidades de aplicación del principio de cosa juzgada se rigen por el ordenamiento jurídico de los Estados miembros, en virtud del principio de autonomía procesal de estos, con observancia, no obstante, de los principios de equivalencia y de efectividad». (24)
50. El Tribunal de Justicia ha subrayado reiteradamente la importancia que tiene, tanto en el ordenamiento jurídico de la Unión como en los ordenamientos jurídicos nacionales, el principio de cosa juzgada. Ha declarado que, con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la buena administración de justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos, aunque ello permitiera subsanar una situación nacional incompatible con ese Derecho de la Unión. (25)
51. Por lo tanto, con arreglo al Derecho de la Unión, los Estados miembros no están obligados a reconsiderar una sentencia firme para tener en cuenta la interpretación de un precepto aplicable de este Derecho adoptada por el Tribunal de Justicia con posterioridad a dicha sentencia. (26)
52. No obstante, en las sentencias Impresa Pizzarotti y Târșia el Tribunal de Justicia también señaló que, si las normas procesales nacionales aplicables implican la posibilidad, con ciertos requisitos, de que el tribunal nacional reconsidere una resolución judicial firme con objeto de restablecer la conformidad de una situación con el Derecho nacional, esta posibilidad debe prevalecer, de acuerdo con los principios de equivalencia y de efectividad —si concurren dichos requisitos— a fin de que se restablezca la conformidad de la situación de que se trate con la normativa de la Unión. (27)
53. En resumen, el Derecho de la Unión no exigía que Rumanía adoptase el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004, disposición que permite la reconsideración de una resolución judicial firme. Sin embargo, dado que Rumanía había decidido hacerlo, dicha disposición debe respetar los requisitos de equivalencia y efectividad. Por este motivo, voy a proceder a examinar dichos requisitos en el contexto del presente asunto.
1. Equivalencia
54. El requisito de equivalencia prohíbe a un Estado miembro establecer modalidades procesales para las reclamaciones de devolución de un impuesto basadas en la infracción del Derecho de la Unión menos favorables que los recursos similares basados en la infracción del Derecho interno. (28) Para verificar si un recurso nacional puede considerarse similar a un recurso destinado a proteger el Derecho de la Unión es necesario tener en cuenta el objeto, la causa y los elementos esenciales de estos recursos. (29)
55. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional remitente se refiere al requisito de equivalencia como uno de los posibles criterios para apreciar la compatibilidad del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 con el Derecho de la Unión. Sin embargo, no menciona ningún recurso nacional similar que pueda utilizarse para valorar el requisito de equivalencia.
56. Según el Gobierno rumano, no se contempla ningún motivo de revisión basado en una infracción del Derecho nacional que sea similar al motivo (específico) de revisión previsto en el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004. Además, observa que esta última disposición permite presentar la demanda de revisión con fundamento en la infracción de cualquier disposición del Derecho de la Unión y con independencia de si dicha disposición fue invocada o no en el procedimiento originario. En cambio, el Código de Enjuiciamiento Civil, donde se establecen las normas generales en materia de revisión, solo permite presentar demandas de revisión basadas en alguno de los motivos mencionados en su artículo 509, apartado 1, que, en esencia, se refieren a nuevas circunstancias que el tribunal no conoció al dictar su sentencia.
57. Por el contrario, la Comisión considera que existe un motivo de revisión basado en infracciones del Derecho nacional que es similar al artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004. Se trata del motivo previsto en el artículo 509, apartado 1, punto 11, del Código de Enjuiciamiento Civil, que permite presentar una demanda de revisión cuando, «tras adquirir firmeza la sentencia, la Curtea Constituțională [Tribunal Constitucional] se haya pronunciado sobre la cuestión [de inconstitucionalidad] formulada en ese asunto, declarando inconstitucional la disposición que fue objeto de tal cuestión». Para la Comisión, los plazos distintos (un mes para demandas previstas en la Ley n.o 554/2004 y tres meses en el caso de las del artículo 511, apartado 3, del Código de Enjuiciamiento Civil) y las distintas fechas de inicio (la fecha de notificación de la sentencia firme sujeta a la revisión, en el primer caso, y la fecha de publicación de la resolución de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) en el Monitorul Oficial al României, en el segundo) son incompatibles con el requisito de equivalencia.
a) La revisión con arreglo al artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 y la revisión con arreglo al artículo 509 del Código de Enjuiciamiento Civil
58. El artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 establece un recurso muy específico que permite la revisión de las sentencias firmes. Es un recurso que se limita a un ámbito concreto, el del procedimiento contencioso-administrativo, y solo puede ser interpuesto en caso de que una sentencia firme haya infringido el Derecho de la Unión. El título del artículo 21, así como el hecho de que permite reconsiderar una resolución firme, podrían dar la impresión de que se trata de un recurso extraordinario.
59. La resolución de remisión sugiere que no es la única disposición del Derecho rumano que permite la solicitud de revisión de una sentencia firme. El artículo 509 del Código de Enjuiciamiento Civil contiene las normas generales sobre la revisión, que enumeran una serie de supuestos en que es posible solicitar la revisión de una sentencia firme. Estas normas se aplican con carácter general a todas las áreas del Derecho, incluido el procedimiento contencioso-administrativo. (30)
60. En sus observaciones escritas, el Gobierno rumano afirma que los motivos de revisión establecidos en el artículo 509 del Código de Enjuiciamiento Civil se basan en la aparición de nuevas circunstancias que no eran conocidas para el órgano jurisdiccional nacional cuando dictó la sentencia sujeta a revisión. A este respecto, quisiera señalar que los plazos establecidos en el artículo 511 del Código de Enjuiciamiento Civil en relación con cada uno de los motivos de revisión comienzan a correr, por lo general, en el momento en que se produce la nueva circunstancia en cuestión, o bien en el momento en que la parte interesada conoció, o debió haber conocido, la existencia de dicha nueva circunstancia.
61. Habida cuenta de estas disposiciones, así como de las observaciones formuladas al respecto por escrito y en la vista oral por las partes interesadas, debo admitir que no aprecio una correspondencia exacta entre la revisión prevista en el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 y las principales características de la revisión prevista en el Código de Enjuiciamiento Civil. En efecto, dicho artículo no parece activarse con la aparición de nuevas circunstancias que no eran conocidas para las partes y para el tribunal nacional cuando este dictó su sentencia.
62. De hecho, ya en la versión originaria del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 (31) el plazo para presentar la demanda de revisión comenzaba a correr en la fecha de notificación de la sentencia sujeta a la revisión. Y lo mismo sucede tras la sentencia n.o 45/2016 del ICCJ, aunque el plazo se calcule ahora de forma diferente.
b) La naturaleza de la revisión con arreglo al artículo 509, apartado 1, punto 11, del Código de Enjuiciamiento Civil.
63. De la disposición general sobre la revisión que contiene el artículo 509 del Código de Enjuiciamiento Civil merecen especial mención dos motivos de revisión concretos. En las observaciones de la Comisión se destaca uno de ellos en particular: la revisión de una sentencia firme tras una resolución de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional), establecida en el artículo 509, apartado 1, punto 11, del mencionado Código. Dicho motivo está redactado en términos similares a los del punto 10 de la misma disposición, que contempla la revisión de sentencias firmes tras la apreciación de una infracción por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»).
64. El artículo 509, apartado 1, punto 11, de la Ley de Enjuiciamiento Civil permite la reconsideración de sentencias firmes en virtud de una decisión de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional). Sin embargo, en ese caso el plazo empieza a correr con el pronunciamiento de la decisión por dicho Tribunal, tras adquirir firmeza la resolución judicial. La razón de ello es que, como confirmó el Gobierno rumano en la vista, con arreglo al Derecho nacional la propia Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) no puede anular ni modificar las sentencias firmes de los órganos jurisdiccionales (ordinarios) que motivaron el control constitucional. Por lo tanto, ese tipo de control pretende proporcionar un mecanismo que permita revisar, atendiendo a la resolución de la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional), la sentencia firme a raíz de la cual se inició el procedimiento ante ese Tribunal.
65. Quizá convenga añadir que, aparentemente, este sistema comparte la lógica de la disposición que la precede, el artículo 509, apartado 1, punto 10, del Código de Enjuiciamiento Civil. En el caso de que una resolución del TEDH declare que una parte contratante ha infringido las disposiciones del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») en una resolución judicial, la única forma de que tal declaración quede reflejada en el caso concreto que dio lugar al recurso ante el TEDH es la reapertura del procedimiento nacional originario. En ese caso, el plazo para solicitar la reapertura del procedimiento también comenzará a correr en el momento en que se dicte la resolución del TEDH.
c) Valoración de la equivalencia: objeto, causa y elementos esenciales
66. En último término, corresponde al órgano jurisdiccional remitente, que dispone de conocimiento directo de las normas procesales nacionales, examinar si existe algún recurso nacional similar a la demanda prevista en el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004.
67. Sin embargo, partiendo de los hechos y elementos de Derecho nacional expuestos al Tribunal de Justicia, y habida cuenta tanto del marco de análisis reiterado recientemente por el Tribunal de Justicia en la sentencia XC y otros (32) como la solución dada en dicho asunto, entiendo que los motivos de revisión con arreglo al artículo 509, apartado 1, punto 11, del Código de Enjuiciamiento Civil y el tipo de revisión establecido por el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 presentan considerables diferencias en cuanto a su objeto, causa y elementos esenciales.
68. En efecto, tal como se va a tratar con detalle más adelante, (33) probablemente no esté del todo claro qué pretendía disponer exactamente el legislador nacional cuando adoptó el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004. Aun así, da la impresión de que los dos tipos de revisión responden a necesidades del sistema totalmente diferentes.
69. En primer lugar, el objeto del artículo 509, apartado 1, punto 11, del Código de Enjuiciamiento Civil (así como el del punto 10 de la misma disposición) es subsanar una infracción de la Constitución nacional (o del CEDH) en los casos individuales en que tal infracción se ha declarado mediante una resolución que, por definición, siempre ha de ser posterior a la resolución firme del órgano jurisdiccional (ordinario). En cambio, el objeto del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 parece ser la continua corrección de toda aplicación incorrecta del Derecho de la Unión por los órganos jurisdiccionales nacionales, sin que sea necesario, no obstante, la existencia de un vínculo entre la sentencia sujeta a la revisión y una resolución específica del Tribunal de Justicia. (34) La resolución del Tribunal de Justicia, de existir, podría ser tanto anterior como posterior a la sentencia sujeta a la revisión. Sin embargo, habida cuenta de la relativa brevedad del plazo, en la mayor parte de los casos la sentencia del Tribunal de Justicia será anterior a la resolución nacional sujeta a la revisión.
70. En segundo lugar, la causa, en el sentido de aquello que justifica el ejercicio de este recurso, en el caso del artículo 509, apartado 1, punto 11, del Código de Enjuiciamiento Civil es el hecho de que la Curtea Constituțională (Tribunal Constitucional) dicte una resolución en la que declare inconstitucional una determinada disposición nacional. En cambio, en lo que concierne al artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004, el hecho determinante de su aplicación parece ser una presunta infracción del Derecho de la Unión ya incluida en la sentencia cuya revisión se solicita.
71. En tercer lugar, los elementos esenciales de un recurso no son solo los elementos relativos a la forma general en que se desarrolla el procedimiento, sino también el resultado de este procedimiento. Una vez más, dicho resultado varía sustancialmente en uno y otro caso, sobre todo por lo que respecta a las repercusiones sobre los asuntos concretos. Así, mientras que el artículo 509, apartado 1, punto 11, del Código de Enjuiciamiento Civil solo conduce a reconsiderar, en principio, la sentencia individual que dio lugar a la revisión constitucional, el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 puede en principio justificar la reconsideración de cualquier sentencia que vulnere una disposición del Derecho de la Unión.
72. En mi opinión, este último aspecto lleva a la cuestión clave a este respecto: ¿cómo se han de tener en cuenta exactamente, por un lado, las resoluciones individuales del Tribunal de Justicia en procedimientos prejudiciales y, por otro, las resoluciones individuales del tribunal constitucional nacional en los sistemas en los que este último no conoce del recurso individual de constitucionalidad (es decir, en los que el tribunal constitucional carece de competencia para anular las resoluciones de los órganos jurisdiccionales ordinarios en los litigios individuales), así como, en este sentido, las resoluciones funcionalmente análogas del TEDH (que solo pueden declarar una infracción de la parte contratante en el caso individual), en los respectivos litigios pendientes que desembocaron en las resoluciones de dichos tribunales (esencialmente, consecuencias entre las partes)?
73. Una decisión prejudicial del Tribunal de Justicia siempre será anterior a la resolución del órgano jurisdiccional nacional en el asunto para el cual se haya remitido la petición de decisión prejudicial, y debe ser tenida en cuenta en dicho procedimiento pendiente. Si la resolución del Tribunal de Justicia se dicta después de que adquiera firmeza la resolución nacional, el Derecho de la Unión no exige, salvo en el caso de contadas excepciones poco significativas, (35) que se reexamine la resolución nacional firme y se reabra el litigio.
74. En cambio, como ya se ha indicado, no opera del mismo modo el sistema del TEDH ni, a este respecto, el de los tribunales constitucionales nacionales que no tienen competencia para revisar y anular las resoluciones judiciales individuales basándose en su inconstitucionalidad. En cuanto al asunto concreto que haya dado lugar a la revisión en cuestión, la resolución del TEDH o del tribunal constitucional siempre se pronunciará ex post, cuando la resolución judicial nacional haya devenido firme. Si la resolución de ese tribunal debe reflejarse en el litigio individual, dicho litigio debe ser reabierto. (36)
75. En respuesta a estas necesidades objetivamente dispares se arbitran procedimientos distintos y escasamente comparables en cuanto a su objeto, causa y elementos esenciales.
76. Quisiera añadir un elemento adicional: la apreciación de la similitud de los procedimientos dirigidos a reconsiderar resoluciones judiciales firmes debe efectuarse en atención a las consecuencias que para las partes tiene la resolución concreta. Porque esa es la razón de tales procedimientos. Afirmar que los procedimientos no son comparables en cuanto a su objeto porque atienden a necesidades estructurales y sistemáticas diferentes no es lo mismo que decir que las sentencias y orientaciones dictadas por los tribunales constitucionales o europeos no puedan tener la misma fuerza vinculante erga omnes en todos los litigios pendientes y futuros. Se trata de cuestiones distintas.
77. Quizá para concluir convenga subrayar este aspecto concreto, que parece haber dado lugar a cierta confusión en los argumentos formulados por la Comisión a favor de la equivalencia entre la revisión que prevé el artículo 509, apartado 1, punto 11, del Código de Enjuiciamiento Civil y la del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004. Se trata de dos procedimientos sistemáticamente diferentes, ya que las sentencias afectadas tienen distinta fuerza vinculante: por un lado, la reapertura de un litigio individual tras la anulación, por el tribunal constitucional, de la normativa en que se basó la sentencia (efectos vinculantes inter partes) y, por otro, la revisión basada en que no se ha tenido debidamente en cuenta el Derecho de la Unión, según se ha interpretado en una sentencia del Tribunal de Justicia recaída, no obstante, en un procedimiento diferente (efectos vinculantes erga omnes).
78. Sin embargo, esta diferencia con respecto a tal demanda de revisión nacional específica no significa que las sentencias de dichos tribunales constitucionales o europeos no deban ser tenidas debidamente en cuenta en todos los litigios pendientes y futuros ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Desde esta perspectiva, en función de las disposiciones constitucionales nacionales, puede no haber realmente diferencia entre las sentencias del Tribunal de Justicia y las de un tribunal constitucional nacional o las del TEDH. En efecto, todas ellas pueden tener efectos vinculantes erga omnes de cara al futuro.
79. Por las razones expuestas en la presente sección, considero que el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 y el artículo 509, apartado 1, punto 11, del Código de Enjuiciamiento Civil no comparten ni el objeto, ni la causa ni los elementos esenciales. Por lo tanto, no se pueden calificar de recursos similares, de manera que los regímenes procesales distintos que rigen los respectivos recursos, en particular en cuanto a los plazos, no constituyen una infracción del requisito de equivalencia.
2. Efectividad
a) Ausencia de obligación de reconsiderar resoluciones judiciales firmes
80. Salvo en circunstancias excepcionales, el Tribunal de Justicia nunca ha exigido la anulación de la fuerza de cosa juzgada de resoluciones firmes en aras de la efectividad. Así pues, no existe una obligación general de reconsiderar sentencias firmes a fin de lograr una aplicación efectiva del Derecho de la Unión o, más concretamente, de las resoluciones del Tribunal de Justicia. (37)
81. No obstante, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha establecido dos supuestos excepcionales en los que se matiza en cierta medida este principio general.
82. El primero de ellos se deduce de la sentencia Kühne & Heitz y se refiere a la obligación impuesta a los órganos administrativos de revisar las resoluciones administrativas firmes para tomar en consideración una interpretación efectuada posteriormente por el Tribunal de Justicia, si se dan ciertas condiciones. (38) Sin embargo, esta excepción solo obliga a reconsiderar resoluciones administrativas firmes, no resoluciones judiciales.
83. El segundo supuesto excepcional se estableció en la sentencia dictada en el asunto Lucchini, en que el Tribunal de Justicia declaró que el Derecho de la Unión se oponía a la aplicación de una disposición de Derecho nacional que pretendía consagrar el principio de autoridad de la cosa juzgada. La razón para ello era que la aplicación de dicha disposición constituía un obstáculo para la recuperación de una ayuda de Estado concedida contraviniendo el Derecho de la Unión y cuya incompatibilidad con el mercado común había sido declarada por una decisión firme de la Comisión. (39) El razonamiento subyacente a esta excepción era que, dado que la resolución nacional se había adoptado en contra del reparto de competencias entre los Estados miembros y la Unión Europea, era manifiestamente ilegal y, por lo tanto, nunca pudo adquirir fuerza de cosa juzgada. (40)
84. Ninguna de estas excepciones parece revestir interés para el presente asunto. En consecuencia, la norma por defecto en cuanto al equilibrio entre el requisito de efectividad como límite a la autonomía procesal nacional y la obligación de reconsiderar resoluciones judiciales firmes sigue siendo que el Derecho de la Unión no impone a los Estados miembros, por lo general, la obligación de crear nuevas vías de recurso, (41) especialmente si ello exige dejar sin aplicación disposiciones nacionales relativas a la fuerza de cosa juzgada. Sin embargo, si el Derecho interno contempla esa posibilidad, tal legislación debe cumplir no solo el requisito de equivalencia, sino también el de efectividad. (42)
b) Revisión con arreglo al artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004: ¿casación o repetición del proceso?
85. La valoración del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 a la luz del requisito de efectividad resulta ciertamente compleja. Para juzgar la efectividad de una vía de recurso es necesario entender qué se pretende conseguir con ese recurso. Y lo mismo sucede cuando se evalúa la efectividad de un recurso en cuanto a su plazo de interposición (un mes) y en cuanto al momento en que empieza a correr dicho plazo (cuando se pronuncie la sentencia sujeta a la revisión). ¿Efectividad respecto a qué? ¿Qué se pretendía conseguir con el recurso?
86. La cuestión clave a este respecto es si el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 pretendía operar como una nueva revisión de la sentencia, a semejanza de otros recursos extraordinarios como el segundo recurso (o recurso de casación), o si se concebía como una repetición del proceso. En uno y otro caso, el modelo es diferente.
87. Por un lado, los segundos recursos tienden a versar sobre cuestiones de Derecho, es decir, a basarse en presuntas violaciones de normas de Derecho, y con muy limitadas posibilidades de revisar las apreciaciones y valoraciones de los hechos. Normalmente se interponen ante un órgano jurisdiccional situado jerárquicamente por encima del que dictó la resolución objeto del segundo recurso, aunque en ocasiones también puede interponerse ante el órgano jurisdiccional que constituye la última instancia que dictó esa resolución recurrida (a modo de «autorrecurso» preliminar). Es importante señalar que el plazo para interponer un segundo recurso generalmente comienza a correr en el momento en que se entrega o notifica la resolución recurrida. Por último, los segundos recursos, por definición, no se interponen contra resoluciones firmes en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, según la cual las resoluciones adquieren firmeza «tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras expirar los plazos previstos para dichos recursos». (43)
88. Por otro lado, las repeticiones del proceso normalmente se basan en la aparición de nuevos hechos o pruebas que no eran conocidos para las partes y para el tribunal cuando se dictó la resolución originaria, tratándose de hechos o pruebas que puedan tener repercusión sobre la resolución. Si se admite una solicitud de repetición del proceso, por lo general significa que el nuevo proceso o la reconsideración de la resolución originaria deben efectuarse por el tribunal que resolvió en primera instancia, pues es posible que deban volver a apreciarse los hechos. En cuanto a los plazos, si la repetición del proceso se basa en la aparición de un nuevo hecho, el plazo para solicitar la repetición normalmente comienza a correr en el momento en que la parte interesada conoce ese nuevo hecho. Además, en ocasiones ese plazo subjetivo se combina con otro de carácter más objetivo por el cual las solicitudes de repetición solo se admiten dentro de un número de años a partir del pronunciamiento de la resolución originaria. Por último, las solicitudes de repetición, también por definición, se presentan contra resoluciones firmes en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia citada en el punto anterior de las presentes conclusiones.
c) ¿Efectividad en cuanto a qué exactamente?
89. Si se compara el mecanismo de revisión del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 con los dos modelos ideales de recurso extraordinario que acabo de esbozar, no está claro a cuál de esos dos modelos se supone que corresponde tal mecanismo. En la medida en que la demanda de revisión se formula contra resoluciones firmes, en principio parece un instrumento más próximo a la repetición del proceso. Sin embargo, en la medida en que se fundamenta en la infracción de normas de Derecho (con toda probabilidad ya existentes), y en la medida en que el plazo (relativamente breve) comienza a correr en el momento en que se dicta la resolución originaria, el mecanismo de revisión se asemeja a un recurso de casación extraordinario. Pero, una vez más, en este caso resulta sorprendente que la revisión del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 deba presentarse ante el mismo tribunal que dictó la resolución originaria, sobre todo si se tiene en cuenta que se va a pedir a ese tribunal que reexamine una resolución que dictó solo unos pocos días o semanas antes y atendiendo a unas normas del Derecho de la Unión que ya existían entonces y que, con toda probabilidad, ya fueron consideradas por este al dictar su resolución.
90. Conforme al principio de autonomía procesal, los Estados miembros gozan de una amplia facultad de apreciación para diseñar sus sistemas de recursos. Por lo tanto, la elección entre los distintos modelos también implica la posibilidad de criar híbridos y mutantes procesales, si así lo desean los Estados miembros.
91. Sin embargo, esos híbridos deben ser efectivos. Deben ser capaces de proporcionar la protección que pretenden garantizar, sin interferir indebidamente con otros valores de igual importancia ni coartarlos. Como se ha recalcado en varias ocasiones en los puntos anteriores de las presentes conclusiones, (44) otro valor esencial reconocido y subrayado por el Tribunal de Justicia es el de la seguridad jurídica y la importancia de la fuerza de cosa juzgada. El equilibrio y la ponderación entre dichos valores en el ámbito de la Unión llevó al Tribunal de Justicia a declarar de forma inequívoca que la importancia de la seguridad jurídica de las sentencias firmes y la estabilidad jurídica es tan elevada que no puede frustrarla la exigencia de efectividad del Derecho de la Unión, aun cuando esta pudiera permitir la corrección de errores en la aplicación de dicho Derecho. Las sentencias firmes no lo son por su perfección intrínseca. Son firmes porque en algún momento debe concluir el litigio.
92. En último término corresponderá al órgano jurisdiccional nacional valorar, partiendo de estas consideraciones, la efectividad del mecanismo de revisión establecido por el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004. Sin embargo, con mi limitado conocimiento de la legislación nacional pertinente y del contexto procesal, tal como se han expuesto en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, me da la impresión de que este mecanismo nada entre dos aguas.
93. Por un lado, resulta cuestionable que pueda ser considerado un recurso de casación. Pretende obtener una rectificación del mismo tribunal que dictó la sentencia sujeta a la revisión solo unos días o semanas antes, seguramente atendiendo a las mismas normas del Derecho de la Unión y sentencias del Tribunal de Justicia que presuntamente fueron infringidas entonces, ya que un mes después de la sentencia no es probable que se hayan producido nuevos desarrollos. (45)
94. Por otro lado, también suscita dudas como repetición del proceso. El plazo para solicitar la revisión se calcula desde la fecha de la resolución inicial, y no desde que aparece el nuevo elemento que justifica la demanda de revisión, a saber, una sentencia del Tribunal de Justicia. En efecto, el requisito de efectividad se debe interpretar en el sentido de que impone una obligación de fijar un plazo razonable, (46) lo que afecta no solo a su duración, sino también al momento en que empieza a correr. Por otro lado, simplemente añaden confusión las vicisitudes sufridas por el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004, que inicialmente regulaba los plazos de forma incomprensible (47) y, posteriormente, hasta que el ICCJ dictó su sentencia n.o 45/2016, parecía no existir plazo alguno. (48) El derecho a la tutela judicial efectiva exige que las limitaciones al derecho de acceso a los tribunales, como las que imponen los plazos, sean claras y previsibles. (49)
95. Por lo tanto, el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 presenta ciertos obstáculos para cumplir las exigencias de la efectividad, que en materia de vías de recurso también consagra el párrafo primero del artículo 47 de la Carta. Esta disposición reconoce claramente el derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional. Así pues, el artículo 47 no solo comprende el derecho de acceso a los tribunales (50) (en el sentido estricto de «acceso», es decir, de estar facultado para actuar), sino también la exigencia de que dicho acceso se traduzca en una protección efectiva (51) (en el sentido de que se produzca realmente algún reexamen del caso), y en este último sentido se solapa con el principio general de tutela judicial efectiva, también presente en el artículo 47. (52)
96. Por último, los hechos del presente caso también ponen claramente de manifiesto la naturaleza dudosa del recurso previsto en el artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004. A pesar de haber presentado tres demandas de revisión con arreglo a dicha disposición, la Sra. Călin no ha conseguido la devolución del timbre medioambiental. Y es preciso señalar que ello no se ha debido a la falta de fundamentación de su pretensión. La única vez que se ha resuelto sobre el fondo del asunto en una revisión ha sido a su favor. No pudo beneficiarse de ello por la (no) aplicación del plazo para presentar la revisión. Asimismo, el presente caso demuestra también que esta vía de recurso coarta sustancialmente los principios de seguridad jurídica y de estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas, cuya importancia ha sido claramente subrayada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (53)
D. Alternativas
97. Se dice que el camino que lleva al infierno está empedrado de buenas intenciones. Es digna de elogio la aparente intención del legislador nacional de asegurar el cumplimiento efectivo del Derecho de la Unión en el plano nacional. Sin embargo, es discutible que los medios elegidos para ello sean los más adecuados. La efectividad del Derecho de la Unión difícilmente se puede conseguir con procedimientos judiciales interminables que discurren por continuos bucles de repeticiones.
98. Si el órgano jurisdiccional nacional, con su pleno conocimiento del Derecho y el procedimiento nacionales, llega a la conclusión de que el procedimiento de revisión del artículo 21, apartado 2, de la Ley n.o 554/2004 no satisface el requisito de efectividad antes esbozado, adquiere singular importancia el aspecto de las vías alternativas para obtener la restitución de los impuestos y tributos recaudados en infracción del Derecho de la Unión. A fin de asistir al órgano jurisdiccional nacional, quisiera añadir las siguientes observaciones finales.
99. Quizá sea útil señalar, para empezar, que la obligación de no recaudar impuestos como el controvertido en el procedimiento principal la estableció el Tribunal de Justicia hace ya algún tiempo, y no solo en relación con Rumanía, (54) sino también con otros Estados miembros. (55) En este sentido cabe sugerir que resulta un tanto forzado el debate sobre si el deber de reintegrar el impuesto en cuestión se suscitó tras la resolución del Tribunal de Justicia en el asunto Manea o en el asunto Budișan, y a partir de cuál de estas dos sentencias comenzó a operar la obligación de reconsiderar.
100. Dicho esto, también quisiera subrayar que el ordenamiento jurídico de la Unión ya dispone de medios para el caso de que los Estados miembros incumplan la obligación de no recaudar tales impuestos, medios que en sí mismos quizá logren un mayor equilibrio entre los principios de seguridad jurídica y de cumplimiento efectivo del Derecho de la Unión.
101. En primer lugar, existe una obligación general que incumbe a las autoridades administrativas como autoridades de los Estados miembros, especialmente a las tributarias, de devolver los impuestos indebidamente cobrados. Entiendo que esta posibilidad no depende necesariamente de la existencia de una resolución judicial nacional que revise o anule una resolución previa firme en que se imponga el pago de tales impuestos. Obviamente, la legislación nacional puede disponer el reembolso (en ciertos casos, para determinados tipos de pagos previamente cobrados) sin exigir la previa anulación de la resolución judicial nacional que inicialmente declaró la obligación de pagar el impuesto. De igual manera, el cumplimiento de la obligación de devolución por las autoridades administrativas no exige necesariamente que estas revisen la decisión administrativa inicial, en la medida en que el Derecho nacional permita simplemente adoptar una nueva decisión administrativa en que se reconozca el derecho a obtener la devolución del impuesto indebidamente recaudado.
102. En segundo lugar, aunque el legislador nacional se negase a sí mismo la facultad original de decidir sobre los pagos con cargo al tesoro público, lo cual sería ciertamente extraño, seguiría siendo posible en cualquier caso revisar las decisiones administrativas originarias dictadas en casos individuales, conforme a las condiciones establecidas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Kühne & Heitz. (56)
103. En tercer lugar, existe también la posibilidad de que una persona que se encuentre en la situación de la Sra. Călin presente una demanda de responsabilidad contra el Estado miembro que no ha procedido a devolver el impuesto indebidamente pagado.
104. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala, en su resolución de remisión, que en el momento de autos la demanda de revisión era la única opción disponible para la Sra. Călin. Sin embargo, por su parte, el Gobierno rumano afirma en sus observaciones escritas que la Sra. Călin aún dispone de la posibilidad de presentar una demanda por responsabilidad del Estado.
105. Recientemente, el Tribunal de Justicia ha señalado que «el principio de cosa juzgada no impide que se reconozca el principio de la responsabilidad del Estado derivada de una resolución de un órgano jurisdiccional que se pronuncia en última instancia. En efecto, debido principalmente a que, por lo general, no es posible rectificar la violación de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión en que haya incurrido una resolución de esta índole, no se puede privar a los particulares de la posibilidad de exigir la responsabilidad del Estado con el fin de obtener por dicha vía una protección jurídica de sus derechos». (57)
106. Por lo tanto, queda claro que una demanda por responsabilidad del Estado no requiere una resolución nacional que anule oficialmente la resolución judicial firme que impide la devolución del impuesto indebidamente recaudado. (58) Sin embargo, lo que no está tan claro es si la demanda por responsabilidad del Estado solo es posible en caso de que la resolución judicial firme haya sido adoptada por un tribunal de última instancia, es decir, un tribunal cuyas resoluciones no son susceptibles de un nuevo recurso ordinario. (59)
107. En mi opinión, en cuanto a las demandas por responsabilidad del Estado, no cabe duda de que el requisito de que el tribunal que presuntamente ha infringido el Derecho de la Unión sea un tribunal de última instancia está plenamente justificado si la presunta infracción del Derecho de la Unión es un incumplimiento de la obligación de plantear una cuestión prejudicial que impone a los órganos jurisdiccionales el párrafo tercero del artículo 267 TFUE. (60)
108. Sin embargo, creo que no está claro aún si esa misma exigencia se puede imponer en otros casos, en particular cuando el presunto incumplimiento de una disposición del Derecho de la Unión está suficientemente caracterizado.
109. Una interpretación literal de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia podría apoyar la existencia de tal requisito en casos de responsabilidad del Estado por errores judiciales. No obstante, conviene recordar que tales pronunciamientos se realizaron en situaciones relativas al presunto incumplimiento de la obligación de plantear una cuestión prejudicial conforme al artículo 267 TFUE, párrafo tercero. (61) Por lo tanto, la propia presunta ilegalidad (error judicial) consistía, en parte, (62) en no remitir la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. Sin embargo, ¿excluiría esto también automáticamente la responsabilidad de otros órganos jurisdiccionales nacionales por violaciones del Derecho de la Unión distintas (o al margen) de la obligación de remisión prejudicial? (63)
110. En mi opinión, si la presunta infracción del Derecho de la Unión no consiste, en todo o en parte, en no remitir una cuestión prejudicial por parte de un tribunal obligado a hacerlo en virtud del artículo 267 TFUE, párrafo tercero, sino en una infracción de cualquier otra disposición del Derecho de la Unión, la naturaleza de la ilegalidad puede no exigir necesariamente que se agoten todas las vías de recurso nacionales antes de interponer una demanda por responsabilidad del Estado. (64)
V. Conclusión
111. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial planteada por la Curtea de Apel Ploieşti (Tribunal Superior de Ploieşti, Rumanía) del siguiente modo:
«El requisito de equivalencia debe interpretarse en el sentido de que no se opone, en circunstancias como las del procedimiento principal, a una normativa nacional que, tal como la interpreta la jurisprudencia nacional, establece un plazo de un mes para presentar la demanda de revisión de una sentencia firme que vulnera el Derecho de la Unión, plazo que comienza a correr en la fecha de notificación de la sentencia firme sujeta a la revisión. Por el contrario, el requisito de efectividad y el párrafo primero del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea pueden oponerse a una vía de recurso que, además de menoscabar considerablemente los principios de seguridad jurídica y de fuerza de cosa juzgada, no constituye un medio efectivo para alcanzar los fines que persigue. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar dichos fines y decidir si la vía de recurso controvertida en el procedimiento principal sirve para alcanzarlos.»