NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MICHAL BOBEK
prednesené 5. februára 2019 (1)
Vec C‑676/17
Oana Mădălina Călin
proti
Direcţia Regională a Finanţelor Publice Ploieşti – Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Dâmboviţa
Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice
Administraţia Fondului pentru Mediu
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť, Rumunsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Zásady lojálnej spolupráce, právnej istoty, ekvivalencie a efektivity – Vrátenie dane vybranej v rozpore s právom Únie – Návrh na obnovu konania, pokiaľ ide o právoplatné súdne rozhodnutie, ktorým sa zamieta vrátenie takejto dane – Lehota na predloženie návrhu na obnovu konania – Deň, od ktorého sa uvedená lehota počíta“
I. Úvod
1. Pri prihlasovaní ojazdeného vozidla, ktoré bolo dovezené z Nemecka, do evidencie v Rumunsku, musela pani Oana Mădălina Călinová zaplatiť environmentálnu daň. Podľa jej názoru bola daň vybraná v rozpore s právom Únie. Podala žalobu o jej vrátenie. Žaloba bola zamietnutá. Pani Călinová nepodala odvolanie. Rozsudok teda nadobudol právoplatnosť.
2. Pani Călinová podala v súvislosti z týmto rozsudkom dva návrhy na obnovu konania. Každý z týchto návrhov bol založený na novom rozsudku Súdneho dvora, v ktorom sa konštatuje, že taká daň, ktorú ona musela zaplatiť, je v rozpore s právom Únie. Prvý návrh bol zamietnutý. Druhému návrhu bolo vyhovené a bola jej priznaná pôvodne požadovaná suma. V odvolacom konaní bol však rozsudok, ktorým bolo návrhu vyhovené, zrušený. Opierajúc sa o výklad vnútroštátneho práva, ktorý medzitým vydal Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší kasačný súd, Rumunsko), odvolací súd považoval návrh na obnovu konania za oneskorene predložený.
3. Novým návrhom na obnovu konania pani Călinová teraz spochybňuje uvedený výklad a v širšom zmysle aj vnútroštátny postup obnovy konania. Domnieva sa, že sú nezlučiteľné s právom Únie, pretože v praxi znemožňujú získať vrátenie dane, ktorej nezlučiteľnosť s právom Únie bola následne potvrdená rozsudkom Súdneho dvora. Za týchto okolností Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť, Rumunsko) predložil Súdnemu dvoru otázku o zlučiteľnosti uvedeného výkladu okrem iného so zásadami právnej istoty, ekvivalencie a efektivity.
II. Právny rámec
A. Rumunské právo
1. Občiansky súdny poriadok
4. V článku 509 ods. 1 Codul de procedură civilă (Občiansky súdny poriadok)(2) sa stanovujú dôvody na obnovu konania. Najmä v bodoch 10 a 11 sa stanovuje, že je možné predložiť návrh na obnovu konania, ak:
„10. Európsky súd pre ľudské práva vyhlásil, že v dôsledku súdneho rozhodnutia došlo k porušeniu základných práv alebo slobôd a stále pretrvávajú vážne následky tohto porušenia;
11. po nadobudnutí právoplatnosti rozsudku Curtea Constituțională [Ústavný súd, Rumunsko] rozhodol o námietke, ktorá bola vznesená v uvedenej veci, a vyhlásil, že ustanovenie, ktorého sa predmetná námietka týka, je protiústavné.“
5. V článku 511 Občianskeho súdneho poriadku sa stanovujú rôzne lehoty na predloženie návrhu, ako aj deň, od ktorého sa tieto lehoty počítajú. Ako lehoty, tak aj deň, od ktorého sa počítajú, sa líšia v závislosti od konkrétneho dôvodu na obnovu konania. V prvom odseku sa stanovuje všeobecná lehota jeden mesiac.
6. Článok 511 ods. 3 znie takto: „Pokiaľ ide o dôvody uvedené v článku 509 ods. 1, 10 a 11, lehota je tri mesiace odo dňa uverejnenia rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva alebo rozhodnutia Curtea Constituţională [Ústavný súd] v Monitorul Oficial al României, Partea I.“
2. Zákon č. 554/2004 a vnútroštátna judikatúra týkajúca sa uvedeného zákona
7. Článok 21 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (zákon č. 554/2004 o správnom súdnom konaní) z 2. decembra 2004(3) (ďalej len „zákon č. 554/2004“) má názov „Mimoriadne opravné prostriedky“. Druhý odsek tohto článku pôvodne znel takto:
„Dôvodom obnovy konania, okrem dôvodov uvedených v Občianskom súdnom poriadku, je vyhlásenie právoplatného a záväzného rozsudku v rozpore so zásadou prednosti práva [Únie] stanovenou v článku 148 ods. 2 v spojení s článkom 20 ods. 2 Ústavy Rumunska v znení neskorších predpisov. Návrh na obnovu konania sa podáva v lehote 15 dní odo dňa doručenia, ku ktorému dochádza odchylne od pravidla zakotveného v článku 17 ods. 3, na riadne odôvodnenú žiadosť dotknutej osoby do 15 dní odo dňa vyhlásenia rozsudku. O návrhu na obnovu konania sa rozhodne bezodkladne a prednostne, konkrétne v lehote nie dlhšej ako 60 dní odo dňa jeho podania.“
8. Rozsudkom č. 1609/2010 z 9. decembra 2010(4) Curtea Constituţională (Ústavný súd, Rumunsko) vyhlásil, že druhá veta článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 je v rozpore s ústavou z toho dôvodu, že je zle skoncipovaná, a preto vyvoláva neistotu, ktorá by mohla byť prekážkou účinného výkonu práva na prístup k spravodlivosti.
9. Následne Legea nr. 299/2011 pentru abrogarea alin. (2) al art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (zákon č. 299/2011, ktorým sa ruší článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 o správnom súdnom konaní)(5) (ďalej len „zákon č. 299/2011“) zrušil článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 v celom rozsahu.
10. Curtea Constituţională (Ústavný súd) však následne rozsudkom č. 1039/2012 z 5. decembra 2012 vyhlásil zákon č. 299/2011 za protiústavný.(6) V uvedenom rozsudku Curtea Constituţională (Ústavný súd) uviedol: „Po uverejnení tohto rozsudku v Monitorul Oficial al României budú mať ustanovenia článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 naďalej právne účinky s výnimkou ustanovení druhej vety predmetného odseku, ktorých rozpor s Ústavou konštatoval Ústavný súd rozsudkom č. 1609 z 9. decembra 2010… Právne účinky týchto ustanovení zanikli… Pokiaľ ide o ustanovenia prvej a tretej vety článku 21 ods. 2, ich právne účinky ďalej trvajú.“
11. Preto po uverejnení rozsudku č. 1039/2012, ktorý vydal Curtea Constituţională (Ústavný súd), v Monitorul Oficial al României 29. januára 2013 sa prvá a tretia veta článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 opäť stali súčasťou platného zákona. Naopak, právne účinky druhej vety uvedeného ustanovenia, ktorou sa stanovuje lehota na podanie návrhov na obnovu konania a deň, od ktorého sa počíta, zanikli.
12. Dňa 12. decembra 2016 Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Najvyšší kasačný súd – senát pre právne otázky, Rumunsko) vydal rozhodnutie č. 45/2016,(7) ktoré bolo vydané ako predbežný rozsudok s cieľom vyriešiť právnu otázku. V danom rozhodnutí Najvyšší kasačný súd uviedol toto:
„V rámci výkladu a uplatňovania ustanovení článku 21 ods. 2 prvej vety zákona č. 554/2004, v znení neskorších predpisov je návrh na obnovu konania prípustný na základe niektorých rozsudkov [Súdneho dvora], bez ohľadu na čas ich vyhlásenia a nezávisle od skutočnosti, či sa účastníci konania vo veci samej dovolávali v danom čase existujúcich ustanovení práva Únie, s ktorými je rozsudok, vo vzťahu ku ktorému sa navrhuje obnova konania, v rozpore.
Lehota, v ktorej možno podať návrh na obnovu konania na základe článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, je jeden mesiac odo dňa doručenia konečného rozsudku, ktorého sa návrh na obnovu konania týka.“
13. Preto podľa rozhodnutia č. 45/2016 Najvyšší kasačný súd stanovil lehotu na podanie návrhov na obnovu konania na základe článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 a deň, od ktorého sa počíta, a to jeden mesiac odo dňa doručenia právoplatného rozsudku, ktorého sa návrh na obnovu konania týka.
III. Skutkový stav, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky
14. Dňa 12. apríla 2013 nadobudla pani Călinová ojazdený osobný automobil, ktorý bol predtým prihlásený do evidencie v Nemecku.
15. Serviciul Public Comunitar Regim Permise de Conducere și Înmatriculare a Vehiculelor Târgoviște (Verejná služba pre správu vodičských preukazov a evidenciu motorových vozidiel v Târgoviște, Rumunsko) požadovala od pani Călinovej zaplatiť pri registrácii vozidla environmentálnu daň podľa Ordonanţa de urgenţă nr. 9/2013 privind timbrul de mediu pentru autovehicule (nariadenie vlády č. 9/2013 o environmentálnej dani z motorových vozidiel)(8) (ďalej len „OUG č. 9/2013“). Pani Călinová zaplatila uvedenú daň vo výške 968 rumunských lei (RON) 12. júna 2013.
16. Pani Călinová podala žalobu na Tribunalul Dâmboviţa (súd v Dâmbovițe Rumunsko, ďalej len „prvostupňový súd“). Žiadala o vrátenie sumy zaplatenej environmentálnej dane spolu s úrokmi. Na podporu svojej žaloby uviedla, že táto daň je nezlučiteľná s právom Únie.
17. Rozsudkom z 15. mája 2014 prvostupňový súd zamietol uvedenú žalobu, pričom uviedol, že ustanovenia OUG č. 9/2013 nie sú nezlučiteľné s právom Únie. Keďže pani Călinová nepodala odvolanie, uvedený rozsudok nadobudol právoplatnosť.
18. Dňa 28. apríla 2015 podala pani Călinová na prvostupňový súd (prvý) návrh na obnovu konania. Tvrdila, že na základe rozsudku Súdneho dvora zo 14. apríla 2015, Manea (C‑76/14, EU:C:2015:216), je environmentálna daň nezlučiteľná s právom Únie, a preto musí byť vrátená. Rozsudkom zo 16. júna 2015 prvostupňový súd zamietol tento návrh na obnovu konania, pričom uviedol, že rozhodnutie vo veci Manea nemá vplyv na obsah rozsudku, ktorého sa návrh na obnovu konania týkal.
19. Pani Călinová podala proti tomuto rozsudku odvolanie na Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť, ďalej len „druhostupňový súd“), ktoré bolo zamietnuté. Rozsudok zo 16. júna 2015 teda nadobudol právoplatnosť.
20. Dňa 17. augusta 2016 podala pani Călinová (druhý) návrh na obnovu konania, pokiaľ ide o rozsudok prvostupňového súdu z 15. mája 2014. Uvedený návrh vychádzal z rozsudku Súdneho dvora z 9. júna 2016, Budișan (C‑586/14, EU:C:2016:421). Rozsudkom z 11. októbra 2016 prvostupňový súd vyhovel návrhu na obnovu konania. Opierajúc sa najmä o vec Budişan, prvostupňový súd rozhodol, že článok 21 zákona č. 554/2004 umožňujúci obnovu konania, v ktorom sa porušuje zásada prednosti práva Únie, je v tejto veci uplatniteľný. Rozsudok z 15. mája 2014 bol preto zmenený v celom rozsahu s tým, že pôvodnému návrhu pani Călinovej vecne vyhovel. Uvedený súd totiž rozhodol, že predmetná daň je nezlučiteľná s právom Únie a v dôsledku toho nariadil jej vrátenie spolu s úrokom.
21. Rozsudkom zo 16. januára 2017 druhostupňový súd vyhovel odvolaniu, ktoré podal orgán verejnej moci, a zrušil rozsudok z 11. októbra 2016 v celom rozsahu. Daný súd vyhovel námietke, že predmetný návrh na obnovu konania bol predložený oneskorene na základe rozhodnutia č. 45/2016, ktoré Najvyšší kasačný súd vydal 12. decembra 2016 a v ktorom sa stanovuje, že lehota na podanie návrhov na obnovu konania je jeden mesiac odo dňa doručenia konečného rozsudku, ktorého sa návrh na obnovu konania týka.(9) V rámci uplatnenia tohto rozhodnutia druhostupňový súd poukázal na skutočnosť, že rozsudok, ktorého sa návrh na obnovu konania týkal (konkrétne rozsudok prvostupňového súdu z 15. mája 2014), bol doručený 26. mája 2014, zatiaľ čo (druhý) návrh na obnovu konania bol podaný 17. augusta 2016, podstatne neskôr po uplynutí stanovenej jednomesačnej lehoty.
22. Dňa 7. marca 2017 podala pani Călinová (tretí) návrh na obnovu konania proti rozsudku druhostupňového súdu zo 16. januára 2017. Tento návrh je predmetom konania vo veci samej. V uvedenom návrhu pani Călinová tvrdí, že rozsudok zo 16. januára 2017 odporuje najmä zásade lojálnej spolupráce podľa článku 4 ods. 3 ZEÚ. Domnieva sa, že daný rozsudok tým, že sa v ňom uplatňovalo rozhodnutie Najvyššieho kasačného súdu č. 45/2016, znemožňuje získať vrátenie dane, ktorá je podľa rozsudku Súdneho dvora vo veci Budişan nezlučiteľná s právom Únie.
23. Druhostupňový súd, Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť, ďalej len „vnútroštátny súd“), v podstate súhlasí s pochybnosťami pani Călinovej o tom, či článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, ako je vyložený v rozhodnutí č. 45/2016 Najvyššieho kasačného súdu, je zlučiteľný s právom Únie a konkrétnejšie okrem iného so zásadami lojálnej spolupráce, právnej istoty, ekvivalencie a efektivity. Zároveň sa vnútroštátny súd odvoláva na judikatúru Súdneho dvora, podľa ktorej právo Únie neukladá vnútroštátnemu súdu povinnosť neuplatniť vnútroštátne procesné normy, na základe ktorých nadobúda súdne rozhodnutie právoplatnosť, napriek tomu, že by sa tým umožnila náprava vnútroštátnej situácie, ktorá je nezlučiteľná s právom Únie. Okrem toho vnútroštátny súd zdôrazňuje, že Súdny dvor tiež uviedol, že ak uplatniteľné vnútroštátne procesné normy upravujú za určitých podmienok možnosť vnútroštátneho súdu zrušiť právoplatnosť rozhodnutia s cieľom zosúladiť situáciu s vnútroštátnym právom, táto možnosť sa v súlade s požiadavkami ekvivalencie a efektivity musí využiť, ak sú tieto podmienky splnené, na obnovenie súladu predmetnej situácie s právom Únie.
24. Pokiaľ ide o žaloby o vrátenie environmentálnej dane, ktoré boli zamietnuté s konečnou platnosťou predtým, ako Súdny dvor vydal rozsudok vo veci Budișan, z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že jediným procesným prostriedkom nápravy, ktorý je v súčasnosti k dispozícii, je podanie návrhu na obnovu konania podľa článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004. Preto ak by vnútroštátny súd priznal účinnosť rozhodnutia Najvyššieho kasačného súdu č. 45/2016, pani Călinová by už v súvislosti s rozsudkom zo 16. januára 2017 nemohla podať návrh na obnovu konania, v dôsledku čoho by nemohla získať vrátenie uvedenej dane.
25. Za týchto okolností Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Možno článok 4 ods. 3 ZEÚ, ktorý zakotvuje na zásadu lojálnej spolupráce, články 17, 20, 21 a 47 Charty základných práv, článok 110 ZFEÚ, zásadu právnej istoty a zásady ekvivalencie a efektivity, vyplývajúce zo zásady procesnej autonómie, vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnemu predpisu, konkrétne článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 o správnom súdnom konaní, ako ho vykladá Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Najvyšší kasačný súd – senát pre právne otázky, Rumunsko) vo svojom rozhodnutí č. 45/2016, podľa ktorého návrh na obnovu konania na základe článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 možno podať v lehote jedného mesiaca odo dňa doručenia právoplatného súdneho rozhodnutia napadnutého obnovou?“
26. Písomné pripomienky predložila rumunská vláda a Európska komisia. Prednesy oboch dotknutých účastníkov konania boli vypočuté na pojednávaní 28. novembra 2018.
IV. Posúdenie
27. Tieto návrhy sú štruktúrované takto: Začnem objasnením toho, prečo považujem tento návrh na začatie prejudiciálneho konania za prípustný (časť A). Po dvoch úvodných poznámkach (časť B) ďalej posúdim prejudiciálnu otázku vzhľadom na zásady právnej istoty, ekvivalencie a efektivity (časť C). Vzhľadom na to, že aj po tomto posúdení mi je presná povaha predmetného prostriedku nápravy členského štátu stále pomerne nejasná, v závere uvediem niekoľko pripomienok k alternatívam, ktoré ponúka právo Únie pre prípady, v ktorých sa vrátenie dane vybranej v rozpore s právom Únie požaduje v čase, keď už nie je možné zrušiť právoplatné súdne rozhodnutie (časť D).
A. Prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania
28. Je prejudiciálna otázka týkajúca sa výkladu článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, ktorý uviedol Najvyšší kasačný súd vo svojom rozhodnutí č. 45/2016 a ktorý podľa vnútroštátneho práva zjavne nepredstavoval záväzný výklad v čase, keď bolo prijaté rozhodnutie o druhom návrhu na obnovu konania, prípustná?
29. Rozhodnutie Najvyššieho kasačného súdu bolo vydané v rámci konania s cieľom vyriešiť predbežnú právnu otázku. K tomuto druhu konania sa v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že v článku 521 ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku sa stanovuje, že „riešenie týkajúce sa právnych otázok je pre ten súd, ktorý toto riešenie požadoval, záväzné odo dňa vydania rozhodnutia a pre ostatné súdy od dátumu uverejnenia rozhodnutia v Monitorul Oficial al României, Partea I“.
30. Z písomných podaní rumunskej vlády a Komisie vyplýva, že hoci rozhodnutie č. 45/2016 bolo vydané 12. decembra 2016, v Monitorul Oficial al României nebolo uverejnené do 23. mája 2017. Okrem toho toto rozhodnutie bolo vydané s cieľom vyriešiť právnu otázku, ktorú položil Najvyššiemu kasačnému súdu Curtea de Apel Cluj (Odvolací súd Kluž, Rumunsko). Podľa článku 521 ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku bolo toto rozhodnutie preto pre uvedený súd záväzné odo dňa jeho vydania. Toto rozhodnutie sa však stalo záväzným pre ostatné súdy vrátane vnútroštátneho súdu, Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť) až po jeho uverejnení v Monitorul Oficial al României, teda 23. mája 2017.
31. V dôsledku toho môžu vzniknúť pochybnosti o tom, či bol vnútroštátny súd povinný vo svojom rozsudku zo 16. januára 2017 pri rozhodovaní o druhom návrhu na obnovu konania uplatniť výklad článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, ktorý podal Najvyšší kasačný súd. Výklad Najvyššieho kasačného súdu tvorí preto základ pre položenú prejudiciálnu otázku, keďže sa domnievam, že práve týmto rozhodnutím Najvyššieho kasačného súdu sa v praxi stanovila jednomesačná lehota odo dňa doručenia právoplatného rozsudku.
32. Podľa môjho názoru, aj keď sa táto vec vyznačuje niekoľkými prvkami, ktoré by mohli pôsobiť prekvapujúco, prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania nie je jedným z nich.
33. Podľa ustálenej judikatúry pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie, ktoré položil vnútroštátny súd, platí prezumpcia relevantnosti.(10) Súdnemu dvoru neprináleží v rámci systému súdnej spolupráce, ktorý je stanovený v článku 267 ZFEÚ, spochybňovať alebo overovať správnosť výkladu vnútroštátneho práva poskytnutého vnútroštátnym súdom, pretože takýto výklad patrí výlučne do právomoci vnútroštátneho súdu.(11)
34. V odpovedi na písomnú otázku položenú Súdnym dvorom rumunská vláda potvrdila, že rozhodnutie č. 45/2016 bolo vydané 12. decembra 2016 a v rovnaký deň bolo aj zverejnené. Takisto potvrdila, že hoci rozhodnutie č. 45/2016 nebolo pre vnútroštátny súd formálne záväzné, keď 16. januára 2017 vydal svoj rozsudok, tento súd – rovnako ako ktorýkoľvek iný rumunský súd – už vedel o existencii a obsahu daného rozsudku.
35. Komplexná história článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 je opísaná vyššie.(12) Toto ustanovenie bolo prvýkrát uvedené do praxe v roku 2004, potom bolo v roku 2010 čiastočne vyhlásené za protiústavné, a preto bolo v roku 2011 zrušené, no následne bolo v roku 2012 čiastočne obnovené iným rozhodnutím Curtea Constituțională (Ústavný súd), hoci zjavne bez stanovenia uplatniteľných lehôt, ktoré neskôr musel stanoviť výkladovým rozhodnutím Najvyšší kasačný súd. Z uvedeného podľa všetkého vyplýva, že od druhého zrušenia Curtea Constituțională (Ústavný súd) s účinnosťou od 29. januára 2013 až do vydania rozhodnutia Najvyššieho kasačného súdu č. 45/2016 z 12. decembra 2016, sa rumunské súdy nachádzali v situácii, v ktorej neexistovala žiadna (jednoznačná) lehota na podanie návrhu na obnovu konania, či dokonca neexistovala vôbec žiadna lehota na podanie takéhoto návrhu.
36. Podľa toho, čo uviedla rumunská vláda sa domnievam, že v praxi rumunských súdov dochádzalo v uvedenom období k značnej „výkladovej rozmanitosti“. V takomto kontexte je úplne pochopiteľné, že v rámci každej vnútroštátnej najvyššej súdnej právomoci by existovala snaha zjednotiť takúto výkladovú rozmanitosť.
37. Čo je však možno trochu viac spochybniteľné, je spôsob, akým bola takáto lehota, ktorá v praxi obmedzuje alebo dokonca zbavuje niektorých účastníkov práva na prístup k spravodlivosti, stanovená na vnútroštátnej úrovni. Obmedzenia základných práv a podobne aj podmienky prístupu k spravodlivosti by okrem spĺňania iných požiadaviek mali byť stanovené v zákone. Táto požiadavka zahŕňa určité štandardy, pokiaľ ide o kvalitu takéhoto zákona, vrátane toho, aby bol prístupný dotknutým osobám a zostavený s dostatočnou presnosťou a predvídateľnosťou.(13) Aj keď tieto štandardy nie sú také isté ako napríklad kritériá zaisťovania cudzincov s cieľom ich presunu do iného členského štátu, čo v skutočnosti predstavuje pozbavenie osobnej slobody, a ktoré môžu byť preto stanovené iba záväznými ustanoveniami so všeobecnou pôsobnosťou (prostredníctvom písomných právnych predpisov, nie judikatúry),(14) naozaj by sa mohlo spochybniť, do akej miery by k neúspechu odsúdená história článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 spĺňala uvedené požiadavky, a to najmä tie požiadavky, ktoré sa týkajú predvídateľnosti.
38. To však nie je predmetom prejednávanej veci, prinajmenšom nie priamo. Existuje určite trochu „retroaktívny nádych“, pokiaľ ide o skutočnosť, že súd uplatnil lehotu, ktorá po formálnej stránke nebola v čase, keď vydal svoje rozhodnutie, ešte uplatniteľná. Zdá sa však, že podľa prevládajúcej „výkladovej rozmanitosti“ na vnútroštátnej úrovni by uvedený súd v každom prípade aj tak mal diskrečnú právomoc rozhodnúť o tom, akú lehotu má uplatniť. Preto nerozumiem, ako by sa vnútroštátnemu súdu mohlo v takejto situácii vytýkať, že rozhodol o uplatnení lehoty stanovenej rozhodnutím vyššieho súdu (vydaného práve s cieľom zjednotiť túto situáciu), dokonca aj v čase, keď použitie takejto lehoty ešte nebolo pre daný súd formálne záväzné, ale malo sa takým v blízkej budúcnosti stať.
39. Preto vzhľadom na tieto úvahy, ale aj s prihliadnutím na pretrvávajúcu a dlhodobú relevantnosť tejto otázky pre vnútroštátny súd(15) sa domnievam, že nie je dôvod spochybňovať prípustnosť tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania.
B. Predbežné poznámky
40. Potrebné sú dve predbežné poznámky týkajúce sa po prvé ustanovení práva Únie, ktoré sú relevantné pre riešenie prejednávanej veci a po druhé vzťahu medzi touto vecou a prípadom, na základe ktorého bol vydaný rozsudok vo veci Târșia(16).
41. Po prvé vnútroštátny súd vo svojej otázke uvádza viaceré ustanovenia a zásady práva Únie: článok 4 ods. 3 ZEÚ (zásada lojálnej spolupráce), články 17, 20, 21 a 47 Charty základných práv (ďalej len „Charta“), článok 110 ZFEÚ, zásada právnej istoty a zásady ekvivalencie a efektivity vyplývajúce zo zásady procesnej autonómie.
42. Domnievam sa, že na zodpovedanie položenej prejudiciálnej otázky postačuje preskúmať zlučiteľnosť právnych predpisov uplatnených vo veci samej, so zásadami právnej istoty, ekvivalencie a efektivity, v spojení so všeobecnou zásadou lojálnej spolupráce, ktorá je zakotvená v článku 4 ods. 3 ZEÚ.(17) Článok 47 Charty (právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces) môže poskytnúť ďalší podnet pri posudzovaní požiadavky efektivity, najmä pokiaľ ide o pojem účinného prostriedku nápravy pred súdom.
43. Po druhé možno pripomenúť, že Súdny dvor už bol požiadaný, aby vykonal posúdenie zlučiteľnosti článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 s právom Únie vo veci Târşia(18).
44. Prejudiciálna otázka položená v danej veci bola podobná otázke položenej v prejednávanej veci. Jej cieľom bolo zistiť zlučiteľnosť článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 s takmer tými istými ustanoveniami a zásadami práva Únie.(19) Otázka zlučiteľnosti článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 s právom Únie sa však riešila z pomerne odlišného hľadiska.
45. Pán Târşia zaplatil daň z motorových vozidiel, o ktorej sa domnieval, že je nezlučiteľná s článkom 110 ZFEÚ. S cieľom zabezpečiť vrátenie dane podal pán Târşia návrh na začatie občianskeho súdneho konania. V roku 2007 bolo v prvostupňovom konaní návrhu vyhovené, ale v roku 2008 bol návrh v odvolaní čiastočne zamietnutý. V roku 2011 podal pán Târşia v nadväznosti na rozsudok zo 7. apríla 2011 vo veci Tatu (C‑402/09, EU:C:2011:219) návrh na obnovu konania, pokiaľ ide o uvedený rozsudok z odvolacieho konania, pretože sa domnieval, že daň by mu mala byť vrátená v celom rozsahu. Hoci rozsudok, ktorého sa návrh na obnovu konania týkal, bol vydaný v rámci občianskeho súdneho konania, návrh na obnovu konania podal na základe článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, teda zákona o správnom súdnom konaní. Dôvodom bolo, že procesné pravidlá uplatniteľné v občianskom súdnom konaní neupravujú možnosť podať z dôvodu porušenia práva Únie návrh na obnovu konania, v ktorom bolo vydané právoplatné súdne rozhodnutie.
46. Práve v tomto kontexte konania sa vnútroštátny súd vo veci Târşia usiloval zistiť, či skutočnosť, že článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 umožnil podanie návrhu na obnovu konania, v ktorom bolo vydané právoplatné súdne rozhodnutie porušujúce právo Únie, výlučne v správnom súdnom konaní, ale nie v občianskom súdnom konaní, je zlučiteľná s právom Únie. Súdny dvor dospel k záveru, že právo Únie a najmä požiadavky ekvivalencie a efektivity takejto situácii nebránia.(20)
47. Naopak prejednávaná vec sa týka len podmienok, za ktorých je možné podať návrh na obnovu konania na základe článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, pokiaľ ide o rozhodnutie vydané v priebehu správneho konania. Preto aj napriek tomu, že rozsudok vo veci Târşia ponúka v tejto veci určité usmernenie, pokiaľ ide o všeobecnú formuláciu požiadaviek ekvivalencie a efektivity, neposkytuje presnú odpoveď na otázku, ktorú položil vnútroštátny súd.
C. Povinnosť vrátiť neoprávnene vybrané dane: právna istota a efektivita práva Únie
48. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že právo na vrátenie daní vybraných členským štátom v rozpore s právnymi normami Únie je následkom a súčasťou práv, ktoré vyplývajú jednotlivcom z ustanovení práva Únie, ktoré zakazujú takéto dane. Členské štáty sú teda v zásade povinné vrátiť daň vybranú spôsobom, ktorý je v rozpore s právom Únie, spolu s úrokmi.(21) V súlade so zásadou procesnej autonómie prináleží každému členskému štátu stanoviť podrobné procesné pravidlá týkajúce sa žalôb o vrátenie uvedených daní pri súčasnom dodržiavaní požiadaviek ekvivalencie a efektivity.(22)
49. Pokiaľ ide o vzájomný vzťah medzi týmito požiadavkami a zásadou právnej istoty, ktorej vyjadrením je zásada právnej sily rozhodnutej veci,(23) Súdny dvor tiež rozhodol, že „podmienky vykonávania zásady právnej sily rozhodnutej veci musí stanoviť vnútroštátny právny poriadok v súlade so zásadou procesnej autonómie členských štátov a pri dodržaní zásad ekvivalencie a efektivity“(24).
50. Súdny dvor opakovane zdôrazňuje dôležitosť zásady právnej sily rozhodnutej veci tak v právnom poriadku Európskej únie, ako aj vo vnútroštátnych právnych poriadkoch. Rozhodol, že v záujme zabezpečenia jednka stability práva a právnych vzťahov jednak riadneho výkonu spravodlivosti je dôležité, aby už nebolo možné spochybňovať súdne rozhodnutia, ktoré sa stali konečnými potom, ako boli vyčerpané všetky opravné prostriedky, alebo po uplynutí lehôt stanovených v tejto súvislosti napriek tomu, že by sa tým umožnila náprava vnútroštátnej situácie, ktorá je nezlučiteľná s právom Únie.(25)
51. Podľa práva Únie teda členské štáty nie sú povinné zrušiť právoplatný rozsudok z dôvodu zohľadnenia príslušného ustanovenia práva Únie, ktoré prijal Súdny dvor po vydaní uvedeného rozsudku.(26)
52. Vo veciach Impresa Pizzarotti a Târșia Súdny dvor však rovnako zdôraznil, že ak uplatniteľné vnútroštátne procesné normy upravujú za určitých podmienok možnosť vnútroštátneho súdu zrušiť právoplatné súdne rozhodnutie s cieľom zosúladiť situáciu s vnútroštátnym právom, táto možnosť sa musí v súlade so zásadami ekvivalencie a efektivity využiť, ak sú tieto podmienky splnené, na obnovenie súladu predmetnej situácie s právom Únie.(27)
53. Aby som to zhrnul, na základe práva Únie sa nevyžaduje, aby Rumunsko prijalo článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, ktorým sa umožňuje zrušenie právoplatného súdneho rozhodnutia. Keďže sa však Rumunsko rozhodlo tak urobiť, uvedené ustanovenie musí spĺňať požiadavky ekvivalencie a efektivity. Preto sa teraz zameriam na preskúmanie týchto požiadaviek v kontexte prejednávanej veci.
1. Ekvivalencia
54. Požiadavkou ekvivalencie sa zakazuje členskému štátu, aby pre žiadosti o vrátenie dane založené na porušení práva Únie stanovil menej výhodné procesné podmienky, než sú podmienky, ktoré sa uplatňujú na podobné konania založené na porušení vnútroštátneho práva.(28) S cieľom overiť, či sa žaloba vnútroštátnej povahy môže považovať za podobnú žalobe na zabezpečenie ochrany práva Únie, je potrebné zohľadniť predmet, dôvod a základné prvky týchto žalôb.(29)
55. V prejednávanej veci pri posudzovaní zlučiteľnosti článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 s právom Únie vnútroštátny súd uvádza požiadavku ekvivalencie ako jedno z možných meradiel. Nepoukazuje však na nijakú podobnú žalobu vnútroštátnej povahy, ktorá by sa mohla použiť na posúdenie požiadavky ekvivalencie.
56. Podľa rumunskej vlády pri porušení vnútroštátneho práva neexistuje dôvod na obnovu konania, ktorý je podobný (konkrétnemu) dôvodu na obnovu konania, ako sa stanovuje v článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004. Táto vláda poznamenáva, že uvedené ustanovenie umožňuje podať návrh na obnovu konania založený na porušení akéhokoľvek ustanovenia práva Únie, a to bez ohľadu na to, či sa toto ustanovenie uplatnilo v pôvodnom konaní. Naopak Občiansky súdny poriadok, ktorý obsahuje všeobecné pravidlá o obnove konania, by umožnil predložiť iba návrh na obnovu konania založený na porušení jedného z dôvodov uvedených v článku 509 ods. 1, ktoré sa v podstate týkajú nových okolností, o ktorých súd v čase vydania svojho rozhodnutia nevedel.
57. Komisia sa naopak domnieva, že existuje dôvod na obnovu konania založený na porušení vnútroštátneho práva, ktorý je podobný článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004. Ide o dôvod na obnovu konania stanovený v článku 509 ods. 1 bode 11 Občianskeho súdneho poriadku, podľa ktorého je možné podať návrh na obnovu konania, v ktorom bol vydaný rozsudok, ak „po nadobudnutí právoplatnosti rozsudku Curtea Constituțională (Ústavný súd) rozhodol o námietke, ktorá bola vznesená v uvedenej veci, a vyhlásil, že ustanovenie, ktorého sa predmetná námietka týka, je protiústavné“. Podľa názoru Komisie odlišné lehoty (jeden mesiac pre návrhy podľa zákona č. 554/2004 a tri mesiace podľa článku 511 ods. 3 Občianskeho súdneho poriadku) a odlišné dni začatia [v prvom prípade dátum doručenia právoplatného rozsudku, ktorého sa návrh na obnovu konania týka, v druhom prípade dátum uverejnenia rozhodnutia Curtea Constituțională (Ústavný súd) v Monitorul Oficial al României] sú nezlučiteľné s požiadavkou ekvivalencie.
a) Obnova konania podľa článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 a obnova konania podľa článku 509 Občianskeho súdneho poriadku
58. V článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 sa stanovuje veľmi špecifický prostriedok nápravy, ktorý umožňuje obnovu konania, v ktorom bol vydaný právoplatný rozsudok. Tento prostriedok nápravy je obmedzený na konkrétnu oblasť, a to na správne súdne konanie, a možno ho uplatniť len na základe toho, že právoplatným rozsudkom bolo porušené právo Únie. Z názvu článku 21, ako aj zo skutočnosti, že umožňuje zrušenie právoplatného rozhodnutia, podľa všetkého vyplýva, že ide o mimoriadny prostriedok nápravy.
59. Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že to nie je jediné ustanovenie rumunského práva, ktoré umožňuje podať návrh na obnovu konania, v ktorom bolo vydané právoplatné súdne rozhodnutie. V článku 509 Občianskeho súdneho poriadku sú uvedené všeobecné pravidlá obnovy konania. V týchto pravidlách sa stanovuje niekoľko prípadov, v ktorých je možné podať návrh na obnovu konania, v ktorom bol vydaný právoplatný rozsudok. Tieto pravidlá sa všeobecne uplatňujú na všetky oblasti práva vrátane správnych sporov.(30)
60. Rumunská vláda vo svojich písomných pripomienkach uvádza, že dôvody na obnovu konania stanovené v článku 509 Občianskeho súdneho poriadku sa zakladajú na vzniku nových okolností, o ktorých vnútroštátny súd nevedel, keď vydal rozsudok, ktorého sa návrh na obnovu konania týka. V tejto súvislosti pripomínam, že lehoty stanovené v článku 511 Občianskeho súdneho poriadku, ktoré sa týkajú každého z týchto dôvodov na obnovu konania, začínajú vo všeobecnosti plynúť od okamihu vzniku novej relevantnej okolnosti alebo od okamihu, keď sa dotknutá strana dozvedela o tejto novej skutočnosti, alebo mala o jej existencii vedieť.
61. Vzhľadom na tieto ustanovenia, ako aj na pripomienky k týmto ustanoveniam, ktoré dotknuté osoby písomne predložili a predniesli na pojednávaní, musím pripustiť, že nevidím úplný súlad medzi obnovou konania uvedenou v článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 a hlavnými prvkami obnovy konania, ktorá je upravená v Občianskom súdnom poriadku. Dôvodom je to, že uplatňovanie článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 sa podľa všetkého nezakladá na vzniku novej okolnosti, o ktorej nevedeli účastníci konania ani vnútroštátny súd, keď vydal rozsudok, ktorého sa návrh na obnovu konania týka.
62. Už v pôvodnom znení článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004(31) totiž lehota na podanie návrhu na obnovu konania začína plynúť odo dňa vyhlásenia rozsudku, ktorého sa návrh na obnovu konania týka. To isté platí aj v nadväznosti na rozhodnutie Najvyššieho kasačného súdu č. 45/2016, aj keď táto lehota by sa vypočítala odlišne.
b) Povaha obnovy konania podľa článku 509 ods. 1 bodu 11 Občianskeho súdneho poriadku
63. V rámci všeobecného ustanovenia o obnove konania, ktoré je obsiahnuté v článku 509 Občianskeho súdneho poriadku, je potrebné spomenúť dva konkrétne dôvody na obnovu konania. V pripomienkach Komisie sa zdôrazňuje najmä jeden z nich: obnova konania, v ktorom bol vydaný právoplatný rozsudok na základe rozhodnutia Curtea Constituțională (Ústavný súd) stanoveného v článku 509 ods. 1 bode 11 Občianskeho súdneho poriadku. Tento dôvod je formulovaný podobne ako v článku 509 ods. 1 bode 10 Občianskeho súdneho poriadku, v ktorom sa stanovuje podanie návrhu na obnovu konania, v ktorom bol vyhlásený konečný a právoplatný rozsudok, po tom, čo Európsky súd pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) zistí porušenie.
64. Článok 509 ods. 1 bod 11 umožňuje zrušenie konečných a právoplatných rozsudkov na základe rozhodnutia Ústavného súdu. V tomto prípade však lehota začína plynúť na základe vydania rozhodnutia uvedeného súdu po nadobudnutí právoplatnosti súdneho rozhodnutia. Dôvodom takéhoto postupu je, ako na pojednávaní potvrdila rumunská vláda, že podľa vnútroštátneho práva samotný Curtea Constituțională (Ústavný súd) nemôže zrušiť alebo zmeniť právoplatný rozsudok (všeobecných) súdov, ktorý bol predmetom ústavného preskúmania. Preto účelom tohto typu obnovy konania je s ohľadom na rozhodnutie Curtea Constituțională (Ústavný súd) zaviesť mechanizmus umožňujúci preskúmať konečný rozsudok, na základe ktorého sa začalo konanie pred týmto súdom.
65. Je potrebné dodať, že podľa všetkého sa v tomto systéme používa podobná logika ako v jeho susednom ustanovení, teda v článku 509 ods. 1 bode 10 Občianskeho súdneho poriadku. V prípade rozhodnutia ESĽP, v ktorom sa vyhlasuje, že zmluvná strana porušila súdnym rozhodnutím ustanovenia Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „EDĽP“), jediný spôsob, akým sa toto vyhlásenie môže odraziť v danej konkrétnej veci, ktorá viedla k uvedenej konkrétnej sťažnosti, je opätovné obnovenie pôvodného vnútroštátneho súdneho konania. Aj v tomto prípade lehota na podanie návrhu na opätovné obnovenie konania začne plynúť od okamihu, keď bolo vydané rozhodnutie ESĽP.
c) Posúdenie ekvivalencie: účel, dôvod a základné prvky
66. V konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý priamo pozná vnútroštátne procesné pravidlá, aby preskúmal, či existuje vnútroštátny postup, ktorý je podobný postupu stanovenému v článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004.
67. Na základe skutkových okolností a prvkov vnútroštátneho práva, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru, a vzhľadom na rámec analýzy, ktorú Súdny dvor nedávno uviedol vo veci XC a i.,(32) ako aj na výsledok, ku ktorému sa dospelo v uvedenej veci, sa domnievam, že dôvody na obnovu konania podľa článku 509 ods. 1 bodu 11 Občianskeho súdneho poriadku a typ obnovy konania stanovený v článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, sú pokiaľ ide o ich účel, dôvod a základné prvky, dosť odlišné.
68. Samozrejme, ako bude podrobnejšie opísané nižšie,(33) to, čo sa vnútroštátny zákonodarca snažil dosiahnuť prijatím článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 môže byť diskutabilné. Podľa všetkého sa však zdá, že obidva typy obnovy konania uspokojujú pomerne odlišné potreby v rámci právneho systému.
69. Po prvé účelom článku 509 ods. 1 bodu 11 Občianskeho súdneho poriadku (ako aj jeho článku 509 ods. 1 bodu 10) je napraviť porušenie vnútroštátnej ústavy (alebo EDĽP) v konkrétnych prípadoch, v ktorých bolo takéto porušenie konštatované rozhodnutím, vydaným v zásade vždy následne po právoplatnom rozhodnutí (všeobecného) súdu. Naopak účelom článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 je podľa všetkého priebežná oprava nesprávneho uplatňovania práva Únie vnútroštátnym súdom bez potreby existencie súvislosti medzi rozsudkom, ktorého sa návrh na obnovu konania týka, a konkrétnym rozhodnutím Súdneho dvora.(34) Prípadné rozhodnutie Súdneho dvora môže byť vydané buď pred rozsudkom, ktorého sa návrh na obnovu konania týka, alebo po tomto rozsudku. Vzhľadom na pomerne krátku lehotu sa však rozsudok Súdneho dvora vo väčšine prípadov pravdepodobne vydá pred prijatím vnútroštátneho rozhodnutia, ktorého sa návrh na obnovu konania týka.
70. Po druhé dôvodom, pokiaľ ide o udalosti vedúce k uplatniteľnosť takého prostriedku nápravy, je v prípade článku 509 ods. 1 bodu 11 Občianskeho súdneho poriadku skutočnosť, že Curtea Constituțională (Ústavný súd) vydá rozhodnutie, v ktorom konštatuje, že určité vnútroštátne ustanovenie je protiústavné. Naopak, pokiaľ ide o článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004, udalosťou vedúcou k obnove konania je podľa všetkého údajné porušenie práva Únie, ktoré je už súčasťou rozsudku, ktorého preskúmanie sa navrhuje.
71. Po tretie základné prvky prostriedku nápravy nie sú len prvky týkajúce sa celkového spôsobu, akým sa toto konanie vykonáva, ale aj výsledok tohto konania. Výsledok obidvoch konaní sa opäť výrazne líši, a to určite pokiaľ ide o ich vplyv na konkrétne prípady. Zatiaľ čo článok 509 ods. 1 bod 11 Občianskeho súdneho poriadku v zásade bude viesť iba k zrušeniu konkrétneho rozsudku, na základe ktorého sa uskutočnilo ústavné preskúmanie, článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 môže v zásade odôvodniť zrušenie akéhokoľvek rozsudku, ktorým sa porušuje norma práva Únie.
72. Podľa môjho názoru posledný bod vedie ku kľúčovej otázke v tomto ohľade: ako presne zohľadniť na jednej strane konkrétne rozhodnutia Súdneho dvora vydané v prejudiciálnom konaní a na druhej strane konkrétne rozhodnutia vnútroštátneho ústavného súdu v systémoch, v ktorých tieto súdy nemajú právomoc individuálnej ústavnej sťažnosti (to znamená právomoc zrušiť rozhodnutia všeobecných súdov v konkrétnych veciach), ako aj v tejto súvislosti funkčne podobné rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva (v ktorých môže byť konštatované len porušenie zmluvnou stranou v konkrétnom prípade), v konkrétnych prebiehajúcich veciach, ktoré viedli k rozhodnutiam týchto súdnych orgánov (hlavne dôsledky inter partes)?
73. Prejudiciálne rozhodnutie Súdneho dvora sa vždy vydáva pred rozhodnutím vnútroštátneho súdu vo veci, v súvislosti s ktorou bol podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania, a musí byť zohľadnené v danom prebiehajúcom konaní. Ak sa rozhodnutie Súdneho dvora vydá po nadobudnutí právoplatnosti vnútroštátneho rozhodnutia, podľa práva Únie, až na niekoľko malých výnimiek,(35) sa nevyžaduje opätovné prehodnotenie právoplatného vnútroštátneho rozhodnutia a opätovné obnovenie konania vo veci.
74. Naopak, ako už bolo uvedené, fungovanie systému Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj tých vnútroštátnych ústavných súdov, ktoré nemajú právomoc preskúmať a zrušiť konkrétne súdne rozhodnutia z dôvodov týkajúcich sa ich ústavnosti, je odlišné. Pokiaľ ide o konkrétnu vec, ktorá zakladá predmetné preskúmanie, rozhodnutie EDĽP alebo ústavného súdu bude vždy vydané ex post, po nadobudnutí právoplatnosti pôvodného súdneho rozhodnutia. Ak sa rozhodnutie takéhoto súdneho orgánu má odzrkadliť v danej konkrétnej veci, musí byť konanie v tejto veci opätovne obnovené.(36)
75. Na základe týchto objektívne odlišných potrieb sa zavádzajú odlišné a ťažko porovnateľné postupy z hľadiska ich účelu, dôvodu a základných prvkov.
76. Rád by som doplnil ďalší prvok: posúdenie podobnosti v súvislosti s postupmi pre zrušenie súdnych rozhodnutí sa musí vykonať s ohľadom na dôsledky inter partes konkrétneho rozhodnutia, ktoré bolo vydané. Pretože na to existujú tieto postupy. Pokiaľ ide o uvedený účel, tvrdenie, že postupy nie sú porovnateľné, pretože uspokojujú odlišné štrukturálne a systémové potreby, je úplne odlišné od tvrdenia, že rozsudky a usmernenia vydané ústavnými alebo európskymi súdmi nemôžu mať vo všetkých prebiehajúcich a budúcich veciach rovnakú normatívnu silu erga omnes. To je jednoducho iná záležitosť.
77. Na záver by mohlo byť užitočné zdôrazniť tento konkrétny prvok, pretože podľa všetkého viedol k určitým nejasnostiam v argumentoch predložených Komisiou v prospech ekvivalencie obnovy konania podľa článku 509 ods. 1 bodu 11 Občianskeho súdneho poriadku a obnovy konania podľa článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004. Tieto postupy sú systémovo odlišné, pretože sa zameriavajú na rozdielny druh záväznosti rozsudkov: opätovné obnovenie konkrétnej veci po zrušení normatívneho základu, na ktorom ústavný súd vydal rozsudok (záväzné účinky inter partes), na rozdiel od obnovy konania na základe toho, že právo Únie, tak ako je vykladané rozsudkom Súdneho dvora, ktorý však bol vydaný v inom konaní, nebolo riadne zohľadnené (záväzné účinky erga omnes).
78. Tento rozdiel v súvislosti s takýmto konkrétnym prostriedkom nápravy samozrejme neznamená, že rozsudky uvedených ústavných alebo európskych súdov by sa nemali riadne zohľadňovať vo všetkých prebiehajúcich a budúcich konaniach pred vnútroštátnymi súdmi. Z tohto hľadiska nemusia podľa vnútroštátnych ústavnoprávnych predpisov existovať rozdiely medzi rozsudkami Súdneho dvora a rozsudkami vnútroštátneho ústavného súdu alebo rozsudkami Európskeho súdu pre ľudské práva. Všetky z nich môžu skutočne mať potenciálne, normatívne účinky erga omnes.
79. Z dôvodov uvedených v tomto oddiele nemajú podľa môjho názoru článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 a článok 509 ods. 1 bod 11 Občianskeho súdneho poriadku rovnaký účel, dôvod a základné prvky. Nemožno ich teda považovať za podobné mechanizmy, a preto ich rôzne procesné režimy, najmä pokiaľ ide o lehoty, nepredstavujú porušenie požiadavky ekvivalencie.
2. Efektivita
a) Neexistuje povinnosť zrušiť právoplatné súdne rozhodnutia
80. Okrem výnimočných prípadov Súdny dvor nikdy nevyžadoval, aby sa v mene efektivity zrušila právoplatnosť konečného rozhodnutia. Neexistuje teda žiadna všeobecná povinnosť zrušiť konečné a právoplatné rozsudky, aby sa dosiahla účinná vynútiteľnosť práva Únie, alebo konkrétnejšie, rozhodnutí Súdneho dvora.(37)
81. Judikatúra Súdneho dvora však obsahuje dva výnimočné scenáre, v ktorých je táto všeobecná zásada o niečo odlišnejšia.
82. Prvý scenár sa zakladá na veci Kühne & Heitz. Týka sa povinnosti uloženej správnym orgánom preskúmať právoplatné správne rozhodnutia s cieľom zohľadniť následný výklad Súdneho dvora, ak sú splnené určité podmienky.(38) Táto výnimka však zahŕňa len povinnosť zrušiť právoplatné správne rozhodnutia, a nie súdne rozhodnutia.
83. K druhému výnimočnému scenáru došlo vo veci Lucchini. V uvedenej veci Súdny dvor rozhodol, že právo Únie zabraňuje uplatneniu ustanovenia vnútroštátneho práva, v ktorom sa stanovuje zásada právnej sily rozhodnutej veci. Dôvodom bolo, že uplatňovanie uvedeného ustanovenia predstavuje prekážku vymáhania štátnej pomoci, ktorá bola poskytnutá v rozpore s právom Únie, ktorej nezlučiteľnosť so spoločným trhom bola stanovená predchádzajúcim konečným rozhodnutím Komisie.(39) Odôvodnením tejto výnimky bolo, že keďže vnútroštátne rozhodnutie bolo prijaté v rozpore s rozdelením právomocí medzi členské štáty a Európsku úniu, bolo zjavne nezákonné, a preto nemohlo nadobudnúť právnu silu rozhodnutej veci.(40)
84. Zdá sa, že ani jedna z týchto výnimiek nie je v prejednávanej veci relevantná. Štandardným pravidlom, pokiaľ ide o rovnováhu medzi požiadavkou efektivity ako obmedzenia vnútroštátnej procesnej autonómie a povinnosťou zrušiť právoplatné súdne rozhodnutia, teda zostáva, že právo Únie vo všeobecnosti nestanovuje povinnosť členských štátov zavádzať nové prostriedky nápravy,(41) a to najmä ak by to znamenalo nerešpektovanie vnútroštátnych pravidiel týkajúcich sa právnej sily rozhodnutej veci. Ak však vo vnútroštátnom práve je stanovená takáto možnosť, potom musí byť táto právna úprava v súlade nielen s požiadavkou ekvivalencie, ale aj s požiadavkou efektivity.(42)
b) Obnova konania podľa článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004: odvolanie alebo súdne preskúmanie?
85. Posúdenie článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 z hľadiska požiadavky efektivity je dosť náročné. Účinnosť prostriedku nápravy je možné posúdiť iba vtedy, ak sa vie, čo sa malo týmto prostriedkom nápravy dosiahnuť. To isté platí aj pri posúdení efektivity prostriedku nápravy so zreteľom na jeho lehotu (jeden mesiac) a okamih, keď začne plynúť (vydanie rozsudku, ktorého sa návrh na obnovu konania týka). Účinnosť v súvislosti s čím? Čo sa malo týmto prostriedkom nápravy dosiahnuť?
86. Kľúčovou otázkou v tejto súvislosti je, či článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 mal fungovať vo forme ďalšieho obnovenia konania, podobne ako iné mimoriadne prostriedky nápravy, ako sú dovolania (alebo kasačné opravné prostriedky), alebo či malo ísť o súdne preskúmanie. Modely sa pri každom prípade líšia.
87. Na jednej strane sa dovolania zvyčajne týkajú právnych otázok, to znamená na základe údajného porušenia právnych noriem a len s veľmi obmedzenými možnosťami preskúmania zistení a posúdenia skutkovej situácie. Zvyčajne sú podané na súde, ktorý je hierarchicky vyššie postavený ako súd, ktorý vydal rozhodnutie podliehajúce dovolaniu, aj keď sa môžu podávať aj na súde, ktorý vydal napadnuté rozhodnutie na poslednom stupni (ako spôsob predbežného „automatického prostriedku nápravy“). Dôležité je, že lehota na podanie dovolania začína zvyčajne plynúť od okamihu vydania alebo doručenia rozhodnutia, na ktoré sa vzťahuje toto dovolanie. Nakoniec, dovolania sa v zásade nepodávajú proti právoplatným alebo konečným rozhodnutiam v zmysle judikatúry Súdneho dvora, podľa ktorej sa rozhodnutia stávajú konečnými „po vyčerpaní dostupných opravných prostriedkov alebo po uplynutí lehôt stanovených pre tieto opravné prostriedky“(43).
88. Na druhej strane súdne preskúmania sú zvyčajne založené na nových skutočnostiach alebo nových dôkazoch, o ktorých účastníci ani súd pri vydaní pôvodného rozhodnutia nevedeli, a to v prípade, že tieto skutočnosti alebo dôkazy pravdepodobne ovplyvnia rozhodnutie. Ak sa vyhovie návrhu na súdne preskúmanie, zvyčajne to znamená, že súdne preskúmanie alebo zrušenie pôvodného rozhodnutia musí byť vykonané súdom, ktorý rozhodol v prvostupňovom konaní, pretože sa bude pravdepodobne opätovne posudzovať skutkový stav. Pokiaľ ide o lehoty, ak sa súdne preskúmanie zakladá na nových skutočnostiach, lehota na podanie návrhu na súdne preskúmanie začína zvyčajne plynúť v okamihu, keď sa zainteresovaný účastník dozvie o tejto skutočnosti. Niekedy sa navyše táto subjektívna lehota spája s objektívnejšou lehotou, v ktorej možno podať návrh na súdne preskúmanie len v rámci určitého počtu rokov odo dňa vydania pôvodného rozhodnutia. Napokon návrhy na súdne preskúmanie sa v zásade podávajú proti právoplatným alebo konečným rozhodnutiam v zmysle judikatúry Súdneho dvora, ako je citované v predchádzajúcom bode týchto návrhov.
c) Účinné ako čo presne?
89. Ak porovnám mechanizmus obnovy konania podľa článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 s dvoma ideálnymi modelmi mimoriadnych prostriedkov nápravy, ktoré som práve uviedol, nie je mi jasné, podľa ktorého z týchto modelov sa mal uvedený mechanizmus riadiť. Pokiaľ je návrh na obnovu konania podaný proti právoplatným rozhodnutiam, obnova konania sa na začiatku javí ako niečo bližšie k súdnemu preskúmaniu. Pokiaľ sa však zakladá na porušení (s najväčšou pravdepodobnosťou už existujúcich) právnych noriem a lehota, ktorá je relatívne krátka, začína plynúť v okamihu vydania pôvodného rozhodnutia, mechanizmus obnovy konania sa javí ako mimoriadny prostriedok nápravy. V danom prípade je však opäť prekvapujúce, že návrh na obnovu konania podľa článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 musí byť predložený na tom istom súde, ktorý vydal uvedené pôvodné rozhodnutie, najmä vzhľadom na to, že od daného súdu sa bude požadovať, aby opätovne preskúmal rozhodnutie, ktoré vydal len pred niekoľkými dňami alebo týždňami, a to na základe právnych noriem Únie, ktoré už existovali a s najväčšou pravdepodobnosťou ich uvedený súd pri posudzovaní už zobral do úvahy.
90. Podľa zásady procesnej autonómie majú členské štáty pri tvorbe svojho systému prostriedkov nápravy značný priestor na voľné uváženie. Voľba medzi modelmi potom logicky zahŕňa aj slobodu tvorby hybridných možností a procedurálnych mutácií, ak sa tak členské štáty rozhodnú.
91. Tieto hybridné možnosti však musia byť účinné. Musia dosahovať výsledky, v záujme ktorých boli zavedené, a to bez toho, aby neprimerane zasahovali do iných hodnôt rovnakej dôležitosti, alebo ich ovplyvňovali. Ako bolo viackrát zdôraznené v predchádzajúcich bodoch týchto návrhov,(44) ďalšou kľúčovou hodnotou, ktorú Súdny dvor uznáva a zdôrazňuje, je právna istota a dôležitosť zásady právnej sily rozhodnutej veci. Vyvažovanie a posudzovanie týchto hodnôt na úrovni EÚ viedlo Súdny dvor k jasnému vyhláseniu, že dôležitosť právnej istoty právoplatných rozsudkov a právnej stability je taká vysoká, že požiadavka efektivity práva Únie ju nesmie prevyšovať, a to ani vtedy, ak by sa ňou mohli napraviť chyby pri uplatňovaní práva Únie na vnútroštátnej úrovni. Právoplatné rozsudky nie sú právoplatné preto, že by boli nevyhnutne bezchybné. Nadobudnú právoplatnosť, pretože v určitej fáze musí byť vec ukončená.
92. V konečnom dôsledku prináleží vnútroštátnemu súdu, aby v rámci týchto úvah posúdil účinnosť mechanizmu obnovy konania zavedeného v článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004. Z môjho obmedzeného chápania príslušného vnútroštátneho práva a kontextu konania, ako bolo predložené v konaní pred Súdnym dvorom, sa mi však zdá, že tento mechanizmus jednoducho sedí medzi dvoma stoličkami.
93. Na jednej strane je spochybniteľný ako forma odvolania. Vyžaduje nápravu od toho istého súdu, ktorý vydal rozsudok, ktorého sa návrh na obnovu konania týka, a to len pred niekoľkými dňami alebo týždňami, s najväčšou pravdepodobnosťou vzhľadom na rovnaké právne normy Únie a rozsudky Súdneho dvora a pravdepodobne v rozpore s nimi, pretože sa počas jedného mesiaca po vydaní tohto rozsudku pravdepodobne nevyskytne veľa nových skutočností.(45)
94. Na druhej strane je spochybniteľný aj ako súdne preskúmanie. Lehota na podanie návrhu na obnovu konania sa počíta od dátumu pôvodného rozhodnutia, a nie od dátumu výskytu nového prvku umožňujúceho návrh na obnovu konania, a to nového rozsudku Súdneho dvora. Požiadavka efektivity by sa mala vykladať tak, že ukladá povinnosť stanoviť primeranú lehotu,(46) ktorá má vplyv nielen na dĺžku lehoty, ale aj na okamih, od ktorého začne plynúť. Okrem toho k zmätku pridávajú aj skutočnosti, že článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 pôvodne obsahoval pravidlá týkajúce sa lehôt, ktoré boli nezrozumiteľné(47) a že následne podľa všetkého neexistovala vôbec žiadna lehota až dovtedy, kým Najvyšší kasačný súd nevydal rozhodnutie č. 45/2016.(48) Právo na účinnú súdnu ochranu si vyžaduje, aby boli obmedzenia práva na prístup k spravodlivosti, akými sú obmedzenia vyplývajúce z lehôt, jasné a predvídateľné.(49)
95. Článok 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 by podľa všetkého teda mohol predstavovať určité ťažkosti pri plnení požiadaviek efektivity, ktoré sú v kontexte súdnych prostriedkov nápravy zakotvené aj v odseku 1 článku 47 Charty. Týmto ustanovením sa výslovne požaduje, aby existoval nejaký „účinný prostriedok nápravy pred súdom“. Preto článok 47 zahŕňa nielen právo na prístup k súdnej moci(50) (v presnom slova zmysle znamená prístup možnosť predložiť vec pred súdom), ale aj požiadavku, aby tento prístup viedol k účinnému prostriedku nápravy(51) (v tom zmysle, že v skutočnosti dôjde k nejakému preskúmaniu), pričom v tomto druhom zmysle sa prekrýva so všeobecnou zásadou účinnej súdnej ochrany, ktorá je tiež obsiahnutá v článku 47.(52)
96. Napokon spornú povahu prostriedku nápravy upraveného v článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 pomerne jasne preukazujú aj skutkové okolnosti prejednávanej veci. Ani po podaní troch návrhov na obnovu konania na základe uvedeného ustanovenia pani Călinová nedokázala zabezpečiť vrátenie sumy zaplatenej environmentálnej dane. Stojí za to zdôrazniť, že to nebolo preto, že by skutková podstata jej veci nebola v jej prospech. Jediné rozhodnutie vo veci samej, ktoré bolo vydané v súvislosti s obnovou konania, bolo v jej prospech. Toto rozhodnutie nemohla využiť vo svoj prospech vzhľadom na (nesprávne) fungovanie lehoty na podanie návrhu na obnovu konania. Táto vec zároveň preukazuje, že uvedený prostriedok nápravy výrazne zasahuje do zásad právnej istoty a stability práva a právnych vzťahov, ktorých dôležitosť je jasne uvedená aj v judikatúre Súdneho dvora.(53)
D. Alternatívy
97. Často sa hovorí, že cesta do pekla je dláždená dobrými úmyslami. Zjavný zámer vnútroštátneho zákonodarcu zabezpečiť účinnú vynútiteľnosť práva Únie na vnútroštátnej úrovni možno len pochváliť. Je však naozaj diskutabilné, či prostriedky zvolené na dosiahnutie tohto cieľa sú optimálne. Efektivite práva Únie sotva pomôžu neustále súdne spory, ktoré prebiehajú v nekonečnom kruhu súdnych preskúmaní.
98. Ak vnútroštátny súd s úplnou znalosťou o vnútroštátnom práve a postupoch dospeje k záveru, že obnova konania podľa článku 21 ods. 2 zákona č. 554/2004 nespĺňa požiadavku efektivity, ako je uvedená v predchádzajúcej časti, potom opäť nadobúda význam otázka alternatívnych možností, ako získať vrátenie daní a poplatkov vybraných v rozpore s právom Únie. V záujme pomôcť vnútroštátnemu súdu by som rád doplnil tieto záverečné poznámky.
99. Možno by bolo užitočné na začiatok poznamenať, že povinnosť nevyberať dane, akou je daň vo veci samej, bola v judikatúre Súdneho dvora stanovená už dávno, a to sa týka nielen Rumunska,(54) ale aj iných členských štátov.(55) Z tohto hľadiska je možné tvrdiť, že diskusia o tom, či povinnosť vrátiť daň vo veci samej vznikla potom, ako Súdny dvor vydal rozhodnutie vo veci Manea alebo vo veci Budișan, a od ktorého z týchto dvoch rozsudkov sa začala uplatňovať povinnosť prehodnotenia, je podľa všetkého trochu umelá.
100. Vzhľadom na to by som tiež chcel zdôrazniť, že právny poriadok Únie už poskytuje prostriedky nápravy v prípade, že členské štáty nedodržiavajú povinnosť nevyberať takéto dane, ktoré samy osebe môžu zabezpečiť lepšiu rovnováhu medzi zásadami právnej istoty a požiadavkou účinnej vynútiteľnosti práva Únie.
101. Po prvé správne orgány, najmä daňové orgány ako orgány členského štátu, majú všeobecnú povinnosť vrátiť neoprávnene vybrané dane. Domnievam sa, že takáto možnosť nemusí nevyhnutne závisieť od existencie vnútroštátneho súdneho rozhodnutia o preskúmaní alebo zrušení predchádzajúceho právoplatného rozhodnutia, ktorým sa ukladá povinnosť zaplatiť takúto daň. Vnútroštátne právne predpisy môžu samozrejme zabezpečiť vrátenie (v niektorých prípadoch určitých druhov daní, ktoré boli predtým vybrané) bez toho, aby sa vyžadovalo zrušenie súdneho rozhodnutia, ktorým sa pôvodne stanovila povinnosť platiť daň. Rovnako dodržanie povinnosti vrátenia dane na správnej úrovni nevyhnutne nevyžaduje, aby správne orgány preskúmali pôvodné správne rozhodnutie, a to v rozsahu, pokiaľ je podľa vnútroštátneho práva možné jednoducho vydať nové správne rozhodnutie, ktorým sa uznáva právo na vrátenie neoprávnene vybranej dane.
102. Po druhé, aj keby vnútroštátny zákonodarca nevyužil svoju pôvodnú právomoc rozhodovať o platbách z verejných prostriedkov, čo by bolo dosť prekvapujúce, stále by bolo možné preskúmať pôvodné správne rozhodnutia vydané v jednotlivých veciach, a to podľa podmienok stanovených Súdnym dvorom vo veci Kühne & Heitz(56).
103. Po tretie pre osobu, ktorá je v situácii pani Călinovej, existuje aj možnosť podať žalobu na uplatnenie zodpovednosti štátu proti členskému štátu, ktorý nevrátil neoprávnene vybranú daň.
104. V tejto súvislosti vnútroštátny súd vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že návrh na obnovu konania bol v čase vzniku skutkových okolností vo veci samej jediným súdnym prostriedkom nápravy, ktorý mala pani Călinová k dispozícii. Rumunská vláda však vo svojich písomných pripomienkach tvrdí, že pani Călinová má stále možnosť podať žalobu na uplatnenie zodpovednosti štátu.
105. Súdny dvor nedávno uviedol, že „zásada právnej sily rozhodnutej veci nie je v rozpore s uznaním zásady zodpovednosti štátu za rozhodnutia súdov najvyššieho stupňa… Najmä totiž z dôvodu, že porušenie práv vychádzajúcich z práva Únie v dôsledku takého rozhodnutia spravidla nemožno napraviť, nie je možné jednotlivcovi odňať oprávnenie domáhať sa voči štátu zodpovednosti, aby týmto spôsobom získal súdnu ochranu svojich práv“.(57)
106. Je teda jasné, že žaloba na uplatnenie zodpovednosti štátu si nevyžaduje vnútroštátne rozhodnutie, ktorým sa oficiálne zruší predchádzajúce právoplatné súdne rozhodnutie, ktoré vylučuje vrátenie neoprávnene vybranej dane.(58) Čo je však o trochu menej jasné, je to, či je žaloba na uplatnenie zodpovednosti štátu možná len za predpokladu, že toto konečné súdne rozhodnutie vydal súd najvyššieho stupňa, teda súd, ktorého rozhodnutia nepodliehajú riadnemu opravnému prostriedku.(59)
107. Podľa môjho názoru v rámci žalôb na uplatnenie zodpovednosti štátu nie je pochýb o tom, že požiadavka, aby súd, ktorý údajne porušil právo Únie, bol súdom najvyššieho stupňa, je v plnej miere odôvodnená, keď údajné porušenie práva Únie predstavuje porušenie povinnosti, ktorú uvedeným súdom ukladá článok 267 tretí odsek ZFEÚ, podať návrh na začatie prejudiciálneho konania.(60)
108. Domnievam sa však, že otázka, či možno rovnakú požiadavku uplatňovať aj v iných veciach, a to najmä v tých veciach, v ktorých je údajné porušenie dostatočne závažným porušením ustanovenia práva Únie, zostáva otvorenou otázkou.
109. Doslovný výklad judikatúry Súdneho dvora môže naznačovať, že takáto požiadavka by bola skutočne uložená vo veciach zodpovednosti štátu za súdne pochybenia. Je však užitočné pripomenúť, že tieto vyhlásenia boli urobené v súvislosti s vecami, ktoré sa týkali údajného porušenia povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ.(61) Toto údajné protiprávne konanie (pochybenie) teda samo osebe čiastočne spočívalo v tom, že(62) Súdnemu dvoru nebol podaný návrh na začatie prejudiciálneho konania. Vylučovalo by to automaticky aj zodpovednosť iných vnútroštátnych súdov za porušenie práva Únie iného ako povinnosť (alebo nezávisle od povinnosti) podať návrh na začatie prejudiciálneho konania?(63)
110. Podľa môjho názoru ak údajné porušenie práva Únie nepredstavuje úplne alebo čiastočne porušenie povinnosti podať návrh na začatie prejudiciálneho konania súdom, ktorý má túto povinnosť podľa článku 267 tretieho odseku ZFEÚ, ale predstavuje porušenie iného ustanovenia práva Únie, potom povaha takéhoto protiprávneho konania nemusí nutne vyžadovať vyčerpanie všetkých vnútroštátnych prostriedkov nápravy predtým, ako bude možné podať žalobu na uplatnenie zodpovednosti štátu.(64)
V. Návrh
111. Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na otázku, ktorú položil Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť, Rumunsko), takto:
– Požiadavka ekvivalencie sa má vykladať v tom zmysle, že za takých okolností, ako sú okolnosti vo veci samej, nebráni vnútroštátnym právnym predpisom, ako sa vykladajú vo vnútroštátnej judikatúre, podľa ktorých lehota na podanie návrhu na obnovu konania, v ktorom bol vydaný právoplatný rozsudok, ktorý je v rozpore s právom Únie, je jeden mesiac a začína plynúť odo dňa oznámenia právoplatného rozsudku, ktorého sa návrh na obnovu konania týka. Naopak požiadavka efektivity a prvý odsek článku 47 Charty základných práv Európskej únie môžu brániť prostriedku nápravy, ktorý hoci značne zasahuje do zásad právnej istoty a právnej sily rozhodnutej veci, neposkytuje účinný prostriedok na dosiahnutie cieľov, ktoré má dosiahnuť. Vnútroštátnemu súdu prináleží vymedziť tieto ciele a určiť, či prostriedok nápravy, o ktorý ide vo veci samej, spĺňa tieto ciele.