MICHAL BOBEK
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. február 6.(1)
C‑395/17. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Holland Királyság
„Tagállami kötelezettségszegés – Saját források – 91/482/EGK határozat – 2001/822/EK határozat – Az Európai Unió és a tengerentúli országok és területek társulása – Tejpor Curaçaóról, valamint durva őrlemény és dara Arubáról történő behozatala – Valamely tengerentúli ország vagy terület vámhatósága által szabálytalanul kibocsátott EUR.1 bizonyítványok – Az importáló tagállamok által be nem szedett vám – Valamely TOT‑tal különleges kapcsolatban álló tagállam pénzügyi felelőssége – Az Unió egy másik tagállamban bekövetkezett sajátforrás‑veszteségének megtérítése”
I. Bevezetés
1. Az Európai Bizottság annak megállapítását kéri, hogy a Holland Királyság megsértette a tényállás megvalósulásának idején az EK 5. cikkben foglalt, a lojális együttműködés elvén alapuló kötelezettségeit. A Bizottság ezt azzal indokolja, hogy a Holland Királyság elmulasztotta az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátandó saját forrásokban bekövetkezett veszteség megtérítését. Az említett veszteség azért következett be, mert a Holland Királyság tengerentúli országai és területei közül kettő, Curaçao és Aruba vámhatósága a tengerentúli országok és területek társulásáról szóló (TOT) határozatokat(2) megsértve bocsátott ki EUR.1 szállítási bizonyítványokat. A Bizottság álláspontja szerint a Holland Királyság az uniós jog alapján felel az említett tengerentúli országok és területek miatt a saját forrásokban bekövetkezett veszteségért. A Bizottság előadja, hogy a lojális együttműködés kötelezettsége alapján a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy az adott tagállam a be nem szedett vámokat (ezen belül a felszámított kamatokat) az uniós költségvetés rendelkezésére bocsássa.
2. A Bizottság által a jelen ügyben előadott érvek alapja megegyezik a Bizottság által egy párhuzamos ügyben, a C‑391/17. sz., Bizottság kontra Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága ügyben előadott érvekkel; az ezen utóbbi ügyre vonatkozóan indítványomat a jelen üggyel párhuzamosan terjesztem elő. A Bizottság az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárás révén kérheti‑e annak megállapítását, hogy valamely tagállam a lojális együttműködés kötelezettségét megsértette azáltal, hogy az uniós költségvetést érő veszteséget nem térítette meg, következésképpen kérheti‑e egyszerre a jogellenesség megállapítását és a megtérítendő károk értékelését? Amennyiben erre a kérdésre igenlő választ kell adni, a kereset sikerességéhez milyen megállapításokat kell tenni?
3. A jelen ügy az egyes állítólagos jogsértéseket illetően eltér az Egyesült Királysággal szemben előterjesztett keresettől: nem csak tényállásukban térnek el a Holland Királyságnak felrótt jogsértések, azok egyúttal a szóban forgó TOT‑határozatok eltérő rendelkezéseihez kapcsolódnak. A fő különbség az, hogy a Holland Királyság nem vitatja, hogy Curaçao és Aruba vámhatósága az EUR.1 bizonyítványokat ténylegesen a TOT‑határozat megsértésével bocsátotta ki. Azt azonban vitatja, hogy az uniós jog alapján pénzügyi felelőssége e mulasztásokért megállapítható lenne.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
4. A saját források rendszerének a tényállás megvalósulásának idején hatályos, releváns rendelkezései azonosak a Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyre vonatkozó indítványom 4–10. pontjában ismertetett rendelkezésekkel.
5. Ami a TOT‑határozatokat illeti, a Curaçaóról és az Arubáról származó behozatalra eltérő jogalkotási eszközök vonatkoznak.
6. Az 1991. évi TOT‑határozat volt alkalmazandó a Curaçaóról 1997 és 2000 között végzett behozatallal kapcsolatos cselekményekre.
7. Az 1991. évi TOT‑határozat 101. cikkének (1) bekezdése szerint „a TOT‑okból származó termékek a Közösségbe történő behozatal esetén mentesek a behozatali vám és az azzal azonos hatású díjak alól.” [nem hivatalos fordítás]
8. Az 1991. évi TOT‑határozat „származó termékek” fogalmának meghatározásáról és az igazgatási együttműködési eljárásokról szóló II. mellékletének 1. cikke szerint „a határozat kereskedelmi együttműködésre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtása céljából a TOT‑ból, a Közösségből vagy az AKCS‑államokból származónak kell tekinteni a termékeket, ha azokat teljes egészében ott állították elő, vagy ha azok ott kielégítő megmunkáláson vagy feldolgozáson mentek keresztül.” [nem hivatalos fordítás]
9. Az 1991. évi TOT‑határozat II. melléklete 12. cikke (1), (2), (6) és (8) bekezdésének szövege a következő:
„(1) A termékek e melléklet meghatározása szerinti származó helyzetének bizonyítékát EUR.1 szállítási bizonyítványon kell megadni, amelynek mintája e melléklet 4. függelékében található.
(2) Az EUR.1 szállítási bizonyítványt csak akkor lehet kiállítani, ha a határozat végrehajtása céljából megkövetelt igazoló okmányként szolgálhat.
[…]
(6) Az EUR.1 szállítási bizonyítványt az exportáló ország vagy terület vámhatósága bocsátja ki, ha az áruk az e melléklet értelmében vett »származó termékeknek« tekinthetők.
[…]
(8) Az exportáló ország vámhatóságai biztosítják, hogy az (1) bekezdésben említett formanyomtatványokat helyesen töltsék ki. Különösen ellenőrizniük kell az árumegnevezésre szolgáló rész oly módon való kitöltését, hogy az kizárja a csalárd kiegészítés minden lehetőségét. […]”. [nem hivatalos fordítás]
10. Ezzel szemben a 2001. évi TOT‑határozat a „rizsből készült” durva őrlemény és „dara” 2002 és 2003 között Arubáról végzett behozatalára vonatkozott.
11. A 2001. évi TOT‑határozat 35. cikke szerint:
„(1) A TOT‑okból származó termékek a Közösségbe történő behozatal esetén mentesek a behozatali vám alól.
(2) A származó termék fogalmát és az azzal kapcsolatos közigazgatási együttműködési eljárásokat a III. melléklet állapítja meg.”
12. A 2001. évi TOT‑határozat – a „származó termék” fogalmának meghatározásáról és a közigazgatási együttműködési eljárásokról szóló – III. mellékletének 2. cikke szerint:
„(2) A határozat kereskedelmi együttműködésre vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtása céljából a következő termékeket kell a TOT‑ból származónak tekinteni:
a) e melléklet 3. cikke értelmében teljes egészében a TOT‑ban előállított termékek;
b) a TOT‑ban előállított termékek, amelyek olyan anyagokat tartalmaznak, amelyeket nem teljes egészében ott állítottak elő, feltéve hogy azok az e melléklet 5. cikke [helyesen: 4. cikke] értelmében kielégítő megmunkáláson vagy feldolgozáson mentek keresztül a TOT‑ban.
(2) Az (1) bekezdés végrehajtása céljából a TOT területét egyetlen területnek kell tekinteni.
[…]”
13. A 2001. évi TOT‑határozat III. mellékletének 15. cikke szerint:
„(1) Az EUR.1 szállítási bizonyítványt az exportáló TOT vámhatósága bocsátja ki az exportőr vagy – az exportőr felelősségére – meghatalmazott képviselője által írásban benyújtott kérelemre.
[…]
(4) Az exportáló TOT vámhatóságának ki kell adnia az EUR.1 szállítási bizonyítványt, ha az érintett termék a TOT‑ból, a Közösségből vagy az AKCS területről származó terméknek tekinthető, és megfelel e melléklet egyéb követelményeinek.
[…]”
B. A holland jog
14. A Statuut voor Koninkrijk der Nederlanden (a Holland Királyság statútuma) 51. cikke szerint:
„(1) Ha a Holland Antillákon vagy Arubán valamely szerv az e Statútumban, nemzetközi aktusban, a Királyság törvényében vagy a Királyság tanácsának rendeletében előírt kötelezettségeit nem vagy nem megfelelően teljesíti, a megteendő intézkedéseket a Királyság törvénye határozza meg, amely törvény rögzíti a jogalapokat, és azokat az okokat is, amelyek e törvény alapját képezik.
(2) Ezt a kérdést Hollandia vonatkozásában szükség esetén a Királyság alkotmányában kell szabályozni.”
15. A Holland Királyság Statútumának 52. cikke a következőképpen szól: „a Király egyetértésével a Király – mint a Királyság feje és a Királyság szervezetének kormányzója – országos rendelet alapján az ország ügyeit illetően hatáskörökkel ruházható fel”.
III. A tényállás és a pert megelőző eljárás
A. Tényállás
1. A Curaçaón kibocsátott EUR.1 bizonyítványokról
16. Curaçao az EK‑Szerződés II. mellékletében felsorolt, az EK‑Szerződés negyedik részének hatálya alá tartozó, a „Holland Királyság tengerentúli országainak és területeinek” egyike. A tényállás megvalósulásának idején az 1991. évi TOT‑határozat is vonatkozott e területre.
17. Az 1991. évi TOT‑határozat II. melléklete 26. cikkének (6) bekezdése szerint az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) 2000 szeptemberében Hollandia és Németország vámhatóságainak együttműködésével kiküldetést teljesített Curaçaón. Ennek eredményeként fény derült arra, hogy Curaçao vámhatósága 1997 és 1999 között tejpor és rizs tekintetében 109 darab EUR.1 bizonyítványt bocsátott ki annak ellenére, hogy a szóban forgó áruk esetében nem teljesültek a preferenciális származás megállapításának követelményei. Mind az OLAF a 2000. október 24‑én közzétett kiküldetési jelentésében, mind pedig a Vámkódexbizottság „származással” foglalkozó szekciója megállapította, hogy az Európai Unióból vagy harmadik országokból származó tejport Curaçaón Suriname‑ból vagy Guyanából származó rizzsel keverték össze. E jelentés szerint a Curaçaón végzett „összekeverés” következtében a végtermék nem szerezte meg a „származó termék” minősítést, így a származási szabályok előnyeit nem élvezheti.
18. A Bizottság azt is előadja, hogy mivel a szóban forgó árukat ezt követően vámmentesen vitték be Hollandiába és Németországba, e két tagállam hatóságait a helytelenül megítélt preferenciális bánásmód miatt be nem szedett vámok utólagos beszedésére szólították fel.
19. 2005 júliusában Hollandia a követelések elévülése miatt a be nem hajtható összegnek megfelelő 778 510,54 euró összeget és annak kamatait rendelkezésre bocsátotta. A Bizottság álláspontja szerint Hollandia ezen összegeket illetően teljesítette kötelezettségeit.
20. A Bizottság az OLAF vizsgálata révén megszerzett dokumentumok szerint kiszámította, hogy az 1997. február 20. és 2000. február 22. között végzett németországi behozatalokkal összefüggésben be nem szedett vámok 18 192 641,95 euró összegnek felelnek meg. A német hatóság ennek az összegnek csak egy kis részét (4 838 383 euró) állapíthatta meg, és rögzítette, hogy a fennmaradó összeg elévült.
21. A Bizottság 2009. május 19‑én a REC 04/07 ügyben határozatot fogadott el. Ezt a határozatot azt követően fogadta el, hogy Németország egy adott ügyben a Bizottság döntését kérte. Az ügy tejpor és rizs keverékéből álló termékeknek egy német társaság által Curaçaóról, 1999. január és 2000. április között végzett behozatalára vonatkozott. 2006. december 20‑án a német hatóságok – az OLAF 2000. évi megállapításaira tekintettel, több fellebbezést követően – arról értesítették a társaságot, hogy vámtartozása van. A társaság a Vámkódex(3) 220. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján e vámok beszedésének mellőzését kérte. A Bizottság az OLAF jelentése tükrében arra az álláspontra helyezkedik határozatában, hogy a Holland Antillák vámhatóságai tudták vagy tudniuk kellett, hogy a terméket preferenciális bánásmód nem illeti meg. Mivel a hibát a vámhatóságok követték el, és azt a jóhiszeműen eljáró gazdasági szereplők észszerűen nem észlelhették, a Bizottság úgy határozott, hogy abban az ügyben az importvámok utólagos könyvelésbe vétele nem indokolt. Ezenfelül e határozattal hasonló ténybeli és jogi kérdésekre vonatkozó ügyekben engedélyezte a vámok utólagos könyvelésbe vételének mellőzését.
22. A Bizottság 2012. január 27‑i levelében rögzítette, hogy a Holland Királyságot tartja felelősnek a curaçaói vámhatóság által elkövetett hibáért. A Bizottság e levelében kérte Hollandiát, hogy ezt a saját forrásokban bekövetkezett, 18 192 641,95 euró összegnek megfelelő veszteséget a késedelmi kamatok felhalmozásának elkerülése érdekében (az 1150/2000 rendelet 11. cikke alapján) legkésőbb 2012. március 20‑ig térítse meg az uniós költségvetés részére.
23. A Holland Királyság – két, 2012. június 12‑i és 2013. január 21‑i emlékeztetőt követően – 2013. június 14‑én választ adott, amelyben a Bizottság jogi álláspontját nem fogadta el, és mindennemű pénzügyi felelősségét tagadta.
2. Az Arubán kibocsátott EUR.1 bizonyítványokról
24. Aruba is az EK‑Szerződés II. mellékletében felsorolt, az EK‑Szerződés negyedik részének hatálya alá tartozó, a Holland Királyság TOT‑jainak egyike. A tényállás megvalósulásának idején a 2001. évi TOT‑határozat is vonatkozott e területre.
25. 2002. augusztus 4. és 2003. június 18. között Arubáról származó „rizsből készült” durva őrlemény és dara szállítmányokként bejelentett áruk Hollandia területén történő szabad forgalomba bocsátása céljából 1929 behozatali vámáru‑nyilatkozatot és EUR.1 bizonyítványt nyújtottak be.
26. Az OLAF egy vizsgálatot követően 2004. december 23‑án Hollandia hatóságait tájékoztatta, hogy az arubai hatóság olyan termékek tekintetében bocsátott ki EUR.1 bizonyítványokat, amely termékek esetében nem teljesülnek a preferenciális származás megállapításának követelményei. Ennek oka, hogy az érintett áruk az arubai származás megszerzéséhez kielégítő feldolgozáson nem mentek keresztül.
27. A holland hatóságok 2005. augusztus 1‑jén az importőrt meghagyásban 298 080 euró megfizetésére szólították fel. Az importőr ezt a meghagyást nemzeti bíróság előtt megtámadta. A Rechtbank Haarlem (harlemi kerületi bíróság, Hollandia) megállapította, hogy noha a termékek az arubai származást nem szerezték meg, a Vámkódex 220. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján az importőr kérelmének helyt kell adni. A holland hatóságok ezt az ítéletet a Bizottsággal 2010‑ben, a 2454/93/EGK bizottsági rendelet(4) 870. cikkének (2) bekezdése keretében közölték.
28. A Bizottság 2012. május 31‑i levelében megállapította, hogy a Holland Királyság az arubai vámhatóság által elkövetett hibákért pénzügyi felelősséggel tartozik. A Bizottság felszólította ezt a tagállamot, hogy 2012. július 20‑ig bocsásson rendelkezésre 298 080 eurónak megfelelő összeget.
29. A Holland Királyság két, 2012. október 5‑én és 2013. április 9‑én kelt emlékeztetőt követően 2013. június 14‑én választ adott. A Holland Királyság a Bizottság jogi álláspontját nem fogadta el, és mindennemű pénzügyi felelősségét tagadta.
B. A pert megelőző eljárás
30. A Bizottság – tekintettel arra, hogy a Holland Királyság nem teljesítette a Szerződés alapján őt terhelő kötelezettségeket – 2013. november 21‑én hivatalos felszólító levelet küldött.
31. A Holland Királyság erre a levélre 2014. február 20‑án válaszolt. Válaszában az ügy tényállását nem vitatta. Azt azonban tagadta, hogy az arubai és a curaçaói vámhatóságok által elkövetett adminisztrációs hibák következményeiért pénzügyi felelősséggel tartozna.
32. A Bizottság 2014. október 17‑én indokolással ellátott véleményt küldött a Holland Királyság részére, amely véleményben fenntartotta a hivatalos felszólító levélben rögzített álláspontját. Az indokolással ellátott véleménynek való megfelelés érdekében szükséges intézkedések megtételére rendelkezésre álló határidő 2014. december 17‑én lejárt. A Bizottság 2014. december 22‑i levelében elutasította a Holland Királyságnak e határidő 2015. januárig történő meghosszabbítására vonatkozó kérelmét.
33. A Holland Királyság a 2015. november 19‑i levélre adott válaszában mindennemű pénzügyi felelősségét tagadta.
34. Mivel a Holland Királyság a 18 490 721,95 eurónak és kamatainak megfelelő összeget nem bocsátotta az uniós költségvetés rendelkezésére, a Bizottság a jelen kereset benyújtása mellett döntött.
IV. A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
35. A Bizottság 2017. június 30‑i keresetében azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Holland Királyság – mivel nem fizetett térítést az [1552/89/EGK, Euratom] rendelet(5) 2., 6., 10., 11. és 17. cikke szerint megállapítandó és az uniós költségvetés számára rendelkezésre bocsátandó sajátforrás‑összegek elvesztése után, tekintettel arra, hogy a tejpornak és a rizsnek Curaçaóról az 1997 és 2000 közötti időszakban történő behozatala tekintetében a 91/482 tanácsi határozat 101. cikkének (1) bekezdését és az e határozat II. melléklete 12. cikkének (6) bekezdését, illetve a durva őrleménynek és [rízs]darának Arubáról a 2002 és 2003 közötti időszakban történő behozatala tekintetében a 2001/822 tanácsi határozat 35. cikkének (1) bekezdését és e határozat III. melléklete 15. cikkének (4) bekezdését megsértve nem állított ki EUR.1 szállítási bizonyítványt – megsértette az Európai Közösséget létrehozó szerződés 5. cikkéből (módosítást követően 10. cikk; jelenleg az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdése) eredő kötelezettségeit;
– a Holland Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
36. A Holland Királyság azt kéri, hogy a Bíróság:
– nyilvánítsa a keresetet elfogadhatatlannak;
– másodlagosan a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
37. A Bíróság elnökének 2018. január 4‑i végzése lehetővé tette az Egyesült Királyság részére, hogy beavatkozzon a Holland Királyság kérelmeinek támogatása végett.
38. A Bizottság és a holland kormány is szóbeli észrevételt terjesztett elő a 2018. október 2‑án tartott tárgyaláson, amelyen az Egyesült Királyság is részt vett.
V. Értékelés
39. Mielőtt rátérnék a kereset érdemére, először a Holland Királyság által felhozott elfogadhatatlansági kifogással kell foglalkoznom.
40. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a kereset alapjául szolgáló alapvető ténybeli és jogi elemeknek magából a keresetlevél szövegéből kell összefüggő és érthető módon következniük. A keresetnek lehetővé kell tennie, hogy a tagállam és a Bíróság az uniós jog megsértésének terjedelmét pontosan meg tudja ítélni. Lehetővé kell tennie, hogy a tagállam hasznosan érvelhessen védekezési jogalapjaival, és hogy a Bíróság vizsgálni tudja a szóban forgó kötelezettségszegés fennállását.(6)
41. A Holland Királyság a jelen ügyben a kereset elfogadhatóságát azon az alapon vitatja, hogy a kereset az említett követelményeknek nem felel meg. E tagállam különösen azt hangsúlyozza, hogy a Bizottság keresete nem koherens. Ezt azzal indokolja, hogy úgy tűnik, a Bizottság a keresetének egyes pontjaiban azzal érvel, hogy a Holland Királyság a TOT‑hatóságok eljárásáért – mintha csak a saját hatóságairól lenne szó – az uniós jog alapján közvetlenül felel, míg a keresetének más pontjaiban kiemeli, hogy a Holland Királyság az EUR.1 bizonyítványok arubai és curaçaói hatóságok által történő szabálytalan kibocsátásának elkerülése érdekében nem fogadott el „megfelelő intézkedéseket”.
42. Egyetértek abban, hogy a Bizottság ebben a kérdésben nem fogalmaz egyértelműen. Álláspontom szerint azonban ez a hiányosság pusztán a Bizottság által az ügy érdemével kapcsolatban kifejtett érvelés gyenge pontja, amely azzal függ össze, hogy nehéz pontosan megfogalmazni, hogy a Holland Királyság az uniós költségvetés részére történő megtérítés elmulasztásával pontosan mely jogi kötelezettséget sértette meg.
43. Nem vagyok azonban meggyőződve arról, hogy a jogi pontosság e hiánya elegendő ahhoz, hogy a keresetet érthetetlenné, következésképpen elfogadhatatlanná tegye. Számomra úgy tűnik, hogy a Holland Királyság megérthette az állítólagos kötelezettségszegés jellegét és terjedelmét. Álláspontom szerint a Holland Királyság ezen állításokra tekintettel a védelemhez való jogát hatékonyan gyakorolta. A kereset tárgya kellően részletes, tehát a Bíróság a határozatában nem fog túlterjeszkedni a kereseti kérelmen. Álláspontom szerint tehát a jelen kereset elfogadhatóságát kell megállapítani.
A. A követelés pontos jellegéről
44. A Bizottság annak megállapítását kéri, hogy a Holland Királyság nem teljesítette az EK 5. cikk szerinti kötelezettségeit. Ezt azzal indokolja, hogy a Holland Királyság az 1552/89 rendelet 2., 6., 10., 11. és 17. cikke szerint megállapítandó és az uniós költségvetés rendelkezésére bocsátandó sajátforrás‑összegben bekövetkezett veszteséget nem térítette meg. A Bizottság azzal érvel, hogy e veszteség EUR.1 szállítási bizonyítványoknak a TOT‑határozatokat sértő módon történő kibocsátása hiányában nem következett volna be. Közelebbről, a megsértett rendelkezések: a) a tejpor és rizs Curaçaóról 1997 és 2000 közötti időszakban történő behozatala tekintetében az 1991. évi TOT‑határozat 101. cikkének (1) bekezdése és e határozat II. melléklete 12. cikkének (6) bekezdése, valamint b) a durva őrlemény és dara Arubáról 2002 és 2003 közötti időszakban történő behozatala tekintetében a 2001. évi TOT‑határozat 35. cikkének (1) bekezdése és e határozat III. melléklete 15. cikkének (4) bekezdése.
45. A Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyre vonatkozó indítványom 33–46. pontjában felvázoltam azokat a kihívásokat, amelyek a Bizottság által előterjesztett kereset ilyen „lépcsőzetes” vagy „matrjoska babára emlékeztető” felépítéséből erednek. A Bizottság keresetének a hivatkozott indítványban történő kibontását követően azonban a kereset jellegét illetően arra az álláspontra helyezkedtem, hogy az valójában valamely tagállamnak tulajdonítható állítólagos jogsértés révén az Unió saját forrásaiban bekövetkezett veszteségek/károk megtérítése elmulasztásának megállapítására irányul. A fő különbség a kereset tárgyából ered, amely nem pusztán az uniós jognak való megfelelés valamely tagállam általi folyamatos elmulasztására irányuló elvont megállapításra, hanem valójában az uniós jog múltban történt konkrét megsértéseire tekintettel a jogellenesség megállapítására és a károk számszerűsítésére is vonatkozik.
46. Ugyanezen indítvány 48–64. pontjában arra utaltam, hogy álláspontom szerint a Szerződések szövegében, céljában és általános rendszerében semmi nem utal arra, hogy a Bizottság ne indíthatna ilyen eljárást az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárásként a Bíróság előtt. Arra is utaltam azonban, hogy amennyiben a Bizottság az uniós jog valamely tagállam általi konkrét megsértésével állítólagosan okozott veszteség konkrét és pontos összegének megtérítését kéri, a jogellenességet és a szóban forgó veszteséget is az állam felelősségének megalapozásához szükséges előírásokkal és feltételekkel összhangban kell megállapítania (65–73. pont). Nem „ültetheti át” a saját források konkrét rendszerét egy másik olyan tagállamra, amelyre az adott előírás nyilvánvalóan nem vonatkozik (74–84. pont).
47. Mindezek az elemek – természetesen, ami a curaçaói helyzetet illeti – a jelen ügy kontextusában egyaránt érvényesek. Az állítólagos sajátforrás‑veszteség abban az ügyben is egy másik tagállamban következett be (B). Az arubai helyzet ettől némileg eltérő. Tekintettel arra, hogy a Bizottság keresete a jelen ügyben mindét TOT‑ra tekintettel Hollandia által állítólagosan elkövetett, közös jogsértésre vonatkozott, a két helyzetet együtt tárgyalom. E rész lezárásaként ugyanakkor rá kívánok mutatni annak relevanciájára, hogy az Arubáról történő behozatalokat illetően a sajátforrás‑veszteség közvetlenül Hollandia területén következett be (C).
B. A jelen ügyre történő alkalmazás
48. A Bizottság előadja, hogy a Holland Királyság megsértette a lojális együttműködés elvén alapuló kötelezettségeit. Ezt azzal indokolja, hogy a Holland Királyság nem térítette meg azt a saját forrásokban bekövetkezett veszteséget, amelyet az 1552/89 rendelet és az 1150/2000 rendelet szerint meg kellett volna állapítania és az uniós költségvetés rendelkezésére kellett volna bocsátania abban az esetben, ha a tejpornak és rizsnek a Curaçaóról az 1997 és 2000 közötti behozatala és a „rizsből készült” durva őrleménynek és „darának” az Arubáról a 2002 és 2003 közötti behozatala tekintetében a TOT‑határozatok releváns rendelkezéseinek megsértése nélkül állított volna ki EUR.1 szállítási bizonyítványokat.
49. Annak megállapítása érdekében, hogy a Bizottság állításának megfelelően elmulasztotta‑e a Holland Királyság a veszteségek megtérítésére irányuló kötelezettség teljesítését, arról kell megbizonyosodni, hogy az említett megtérítési kötelezettség egyáltalán fennáll‑e: a Holland Királyság pontosan milyen jogi kötelezettséget szegett meg azáltal, hogy nem nyújtott visszatérítést az uniós költségvetés részére? Emellett a kötelezettségszegésnek ahhoz, hogy maga után vonja az államnak az Európai Unió részére ily módon okozott veszteségekért való felelősségét, kellően súlyosnak kell lennie, továbbá a kellően súlyos kötelezettségszegés, valamint az állítólagosan bekövetkezett és a megtérítés iránti kérelemmel érintett kár között ok‑okozati összefüggésnek kell fennállnia.
1. (Kellően súlyos kötelezettségszegésnek minősülő) jogsértés
50. A TOT‑határozatok (az 1991. évi TOT‑határozat 101. cikkének (1) bekezdése és a 2001. évi TOT‑határozat 35. cikkének (1) bekezdése) értelmében a TOT‑okból származó termékek az Európai Unióba történő behozatal esetén mentesek a behozatali vám és az azzal azonos hatású díjak alól. A származó termékek minőségét az 1991. évi TOT‑határozat II. mellékletében és a 2001. évi TOT‑határozat III. mellékletében foglaltak szerint az EUR.1 bizonyítványokban rögzíteni kell.
51. A Holland Királyság a pert megelőző eljárás során elismerte, hogy Curaçao és Aruba vámhatóságai sem tartották be az EUR.1 bizonyítványokra vonatkozó rendelkezéseket. E hatóságok olyan termékek tekintetében bocsátottak ki bizonyítványt, amelyek nem feleltek meg a fent említett feltételeknek. Ennélfogva nem képezi vita tárgyát, hogy Curaçao és Aruba hatóságai hibát követtek el, amikor az alkalmazandó TOT‑határozatokba ütköző EUR.1 bizonyítványokat bocsátottak ki.
52. A Holland Királyság a Bizottság által követelt azon összeget (18 490 721,95 euró, amely a Curaçaóban kibocsátott bizonyítványok tekintetében 18 192 641,95 eurónak, az Arubában kibocsátott bizonyítványok tekintetében 298 080 eurónak felel meg) sem vitatta, amelyet az importált áruk preferenciális bánásmódban történő részesülésének hiányában a hatóságok vámként összesen beszedtek volna.
53. A C‑391/17. sz. Bizottság kontra Egyesült Királyság üggyel(7) ellentétben tehát a jelen ügyben az „eredeti kötelezettségszegés” mibenléte nem vitatott. Tudomásom van ugyanis a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatáról, amelynek értelmében „mindenesetre a Bíróság feladata annak megállapítása, hogy a felrótt kötelezettségszegés fennáll‑e, vagy sem, még akkor is, ha az érintett állam nem vitatja a kötelezettségszegést”.(8) Álláspontom szerint azonban ezt a megállapítást észszerűen akként kell értelmezni, hogy az a kötelezettségszegési eljárások keretében hivatkozott jogi kötelezettségek körére és terjedelmére vonatkozik, és azt a Bíróságnak önállóan kell értelmeznie és értékelnie. A szóban forgó megállapítás nem vitatott tényekre aligha alkalmazható.
54. A jelen ügyben ezért az válik fő kérdéssé, hogy ilyen helyzetben az Uniós költségvetés részére történő megtérítés Holland Királyságot terhelő jogi kötelezettségének pontosan mi a forrása (a), és hogy e kötelezettség figyelmen kívül hagyása kellően súlyos kötelezettségszegésnek minősíthető‑e (b).
a) A fő kötelezettség, amelynek megsértését meg kell állapítani
55. A Bizottság nem hivatkozik arra, hogy a TOT‑határozatok megsértését közvetlenül a Holland Királyságnak lehetne felróni. Az elfogadhatatlansági kifogás vizsgálata során megjelöltek szerint(9) a Bizottság – az e kérdéssel kapcsolatban az írásbeli észrevételekben jelentkező némi kavarodás ellenére, a tárgyaláson ennek tisztázására irányuló kifejezett kérésre – megerősítette, hogy keresetének nem célja annak meghatározása, hogy a TOT‑határozatok megsértése kinek róható fel.
56. A Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyre vonatkozó párhuzamos indítványom 91–97. pontjában általam rögzített okokból elfogadnám, hogy a szóban forgó TOT‑tal különleges kapcsolatban álló tagállamok általánosan felelnek a társulási rendszer keretében tanúsított magatartásból (cselekményből vagy mulasztásból eredő uniós jogsértések) megelőzéséért és nyomon követéséért. Amint azonban azt az említett indítványban szintén kifejtettem, ezen általános megállapítást még meglehetősen hosszadalmas érvelésnek kell követnie ahhoz, hogy (ha egyáltalán) arra a következtetésre lehessen jutni, hogy a szóban forgó tagállam automatikusan pénzügyi felelősséggel tartozik minden, a Bizottság által hivatkozott összegért, amelyet egy másik tagállamban az Európai Unió saját forrásaként meg kellett volna állapítani és rendelkezésre kellett volna bocsátani. Ez tehát automatikusan azt is jelentené‑e, hogy a Bizottság az EUMSZ 258. cikk szerinti eljárás keretében a TOT‑okkal különleges kapcsolatban álló tagállamtól a TOT‑határozatok bármely állítólagos megsértéséért – a szóban forgó jogsértés jellegére és/vagy az adott társulási szabályrendszerben előírt vitarendezési eljárásokra tekintet nélkül – térítés megfizetését követelheti? Az uniós jog tehát lényegében az adott TOT‑tal „különleges kapcsolatban” álló tagállam általi közvetlen igazgatás teljes körű ismételt bevezetését követeli‑e meg?
57. A C‑391/17. sz. Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben javasolt megközelítéshez hasonlóan úgy vélem, hogy a jelen ügy keretében a Bíróságnak nem kell ezzel a kérdéssel részletekbe menően foglalkoznia. Még ha a felrótt jogellenesség az Uniónak okozott veszteségekért fennálló állami felelősség általános szabályrendszere alapján azzal valósulna is meg, hogy a szóban forgó tagállam nem alkalmazott olyan kellő biztosítékokat és ellenőrzéseket, amelyekkel megakadályozhatta volna a jogellenes bizonyítványok TOT‑hatóságok általi kibocsátását,(10) a jelen ügy tényállása és kontextusa alapján egyszerűen akkor sem látom, hogy az ilyen kötelezettségszegés hogyan minősülhetne kellően súlyosnak.
b) Kellően súlyos kötelezettségszegésről van‑e szó?
58. Az uniós jog megsértése értékelésének a hagyományos kötelezettségszegési eljárások keretében alkalmazott objektív mércéjétől eltérően az uniós jog kétségtelenül valamely tagállam által megtérítendő sajátforrás‑veszteségeket előidéző megsértésének értékelése során alkalmazandó mérce magasabban helyezkedik el. Nem minden jogellenesség keletkeztet automatikusan felelősséget. Az Európai Uniónak okozott kár valamely tagállam általi megtérítésének kötelezettsége kellően súlyos kötelezettségszegés esetén merül fel.
59. A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint annak megállapítása, hogy történt‑e kellően súlyos jogsértés, a „mérlegelési mozgástértől függ”. Amennyiben a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, a kellően súlyos kötelezettségszegés azt jelenti, hogy ezen mozgástér korlátait valamely tagállam nyilvánvaló módon és súlyosan túllépte.(11)
60. Ezenfelül az uniós jogsértések „kellően súlyos” voltának értékelése során figyelembe veendő más tényezők között szerepelnek a következők: „a megsértett szabály egyértelműségének és pontosságának fok[a], a megsértett szabály által a nemzeti vagy [uniós] hatóságok részére biztosított mérlegelési jogkör terjedelm[e], a kötelezettségszegés vagy a károkozás szándékos vagy gondatlan jelleg[e], az esetleges jogi tévedés menthetőség[e] vagy ennek hiány[a], valamint [az] a [körülmény], hogy egy [uniós] intézmény magatartása hozzájárulhatott‑e a mulasztáshoz vagy a[z] [uniós] joggal ellentétes nemzeti intézkedések vagy gyakorlat fenntartásához vagy elfogadásához”.(12)
61. A jelen ügyben e tekintetben három elem bír különös jelentőséggel. Az első az a széles mérlegelési mozgástér, amely a Holland Királyságot akkor illeti meg, amikor a saját alkotmányos berendezkedése és alkotmányos identitása tiszteletben tartásának elve tükrében a „fő kötelezettség” teljesítése céljából a megfelelő intézkedésekről határoz. A második elem a TOT‑hatóságokat a TOT‑határozat alkalmazása során elvégzendő feladatok teljesítésére közvetlenül felhatalmazó TOT‑határozatban szereplő hatáskörmegosztás és intézményi keret. A harmadik – és talán különösen fontos – elem, hogy a TOT‑határozatok keretében egy (vagy több) TOT‑tal különleges kapcsolatban álló tagállam felelősségének rendszere nem egyértelmű a TOT‑ok hatóságai által elkövetett adminisztrációs hibákat illetően.
62. Először is, a Bizottság anélkül utalt a Holland Királyság Statútumának 51. és 52. cikkére(13), hogy kifejezetten megjelölte volna azokat az intézkedéseket, amelyeket álláspontja szerint a Holland Királyságnak meg kellett volna tennie. A holland kormány akként válaszolt, hogy az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének megkerülése valósulna meg annak megállapításával, hogy a szóban forgó tagállam felel Aruba és Curaçao vámhatóságának eljárásáért.(14)
63. A TOT‑határozatok ugyanis kifejezetten elismerik, hogy a TOT‑ok és a velük különleges kapcsolatban álló tagállamok közötti kapcsolat alkotmányos keretét tiszteletben kell tartani. A TOT‑határozatok rendszerében kialakított sajátos partnerségi mechanizmus célja, hogy – amint különösen az 1991. évi TOT‑határozat (12) preambulumbekezdéséből és 10. cikkéből kitűnik, és e határozat 234–236. cikkében, valamint a 2001. évi TOT‑határozat 7. cikkében is tükröződik – a TOT‑ok és a tagállamok közötti alkotmányos hatáskör‑ és feladatmegosztást tiszteletben tartsa. E rendelkezések azt mutatják, hogy az uniós jogalkotó egyensúlyt kívánt teremteni a TOT‑okkal létrehozott társulás hatékony érvényesülésének biztosítása, valamint a tagállamok és TOT‑jaik sajátos és gyakran meglehetősen összetett alkotmányos berendezkedésének tiszteletben tartása iránti igény között (ami az EK‑Szerződés TOT‑okkal létrehozott társulás szabályrendszeréről szóló negyedik részének középpontjában áll).
64. Másodszor, a holland kormány írásbeli észrevételeiben előadta, hogy a TOT‑határozatok – különösen a partnerségi mechanizmus keretében és az igazgatási együttműködésre vonatkozó konkrét rendelkezésekben – a TOT‑hatóságok számára a tagállamokétól eltérő, kifejezett hatásköröket írnak elő. A TOT‑határozatok konkrét hatásköröket ismernek el a TOT‑hatóságok javára mind az általános partnerségi mechanizmus tekintetében, mind pedig az EUR.1 bizonyítványok kibocsátásának területén folytatott igazgatási együttműködés sajátos rendszerében.(15) Ezenfelül, a 2001. évi TOT‑határozat 9. cikke kifejezetten elismeri, hogy a határozatnak a kereskedelem terén való folyamatos kezelése elsődlegesen a TOT‑hatóságok feladata, valamint hogy a tagállamok szerepe másodlagos („felmerülő igény esetén”), és minden esetben „összhangban [áll] a felek mindegyikének intézményi, jogi és pénzügyi hatáskörével”.
65. Egyéb befolyásoló körülmények hiányában nehezen lehet ebből arra következtetni, hogy a hatáskörmegosztás sajátos kontextusában a TOT‑ok vámhatóságai által elkövetett hibák automatikusan és azonnal a lojális együttműködés kötelezettségének az érintett tagállam általi megsértését eredményeznék; úgy tűnik, a jelen ügyben nem ez a helyzet. A Bizottság ugyanis – a figyelmeztetések figyelmen kívül hagyásához, az OLAF‑fal való együttműködés megtagadásához, a tagállam által ismert vagy észszerűen ismerhetett jogellenes cselekmény figyelmen kívül hagyásához vagy nyomon követésének mellőzéséhez, a partnerségi eljárási mechanizmusokban vagy az igazgatási együttműködés rendszerében való részvétel vagy együttműködés hiányához hasonló – semmilyen más érvet nem adott elő.
66. Harmadszor, és ami – álláspontom szerint – igen fontos, továbbra is igaz, hogy a TOT‑határozatok – sem a vámügyi együttműködés sajátos kontextusában, sem pedig általánosságban – nem tartalmaznak (és soha nem is tartalmaztak) a tagállamok TOT‑ok eljárásáért való felelősségének sajátos rendszerét létrehozó kifejezett kötelezettségeket. E kötelezettségszegési eljárásban ugyanis mindkét fél felhívta a Bíróság figyelmét a 2013. évi TOT‑határozat előkészítő munkálataira, amelyek keretében a Bizottság ilyen rendelkezésre tett javaslatot,(16) de amelyet a Tanács keretében zajló jogalkotási eljárásban egyértelműen elutasítottak. A Bizottság e javaslatára tekintettel a tanácsi jegyzőkönyvhöz – mind a Bizottság, mind pedig a tagállamok egy csoportja(17) által – mellékelt nyilatkozatok tanúsítják, hogy a TOT‑ok által elkövetett adminisztrációs hibákat illetően a tagállamok TOT‑ok eljárásáért való felelősségének kérdése aligha tekinthető vita tárgyát nem képező kérdésnek, ami nyilvánvalóan a TOT‑határozat különböző változataiból fakad.
67. Mindezekre tekintettel a Holland Királyság akkor sem vonható felelősségre a jelen ügyben a lojális együttműködés kötelezettségének kellően súlyos megsértése miatt, ha el kellene fogadni azt, hogy a lojális együttműködés kötelezettsége kiterjeszthető oly módon, hogy magában foglalja a valamely TOT által elkövetett uniós jogsértéssel okozott veszteségeknek az Unió számára közvetlenül a szóban forgó TOT‑tal különleges kapcsolatban álló tagállam által történő megtérítése iránti kötelezettséget.
2. Az időtényezővel kapcsolatos megjegyzés
68. A Holland Királyság saját védelmében azzal is érvelt, hogy az Arubán és Curaçaón a vámhatóságok által elkövetett hibákért való felelősségre vonása a jogbiztonság és a gondos ügyintézés elveinek megsértését vonná maga után. Ezt azzal indokolta, hogy a Bizottság nem észszerű időn belül járt el.(18) A Bizottság a helyzetet (Curaçaót illetően) 11 évvel és (Arubát illetően) 7 évvel azt követően vizsgálta meg, hogy az OLAF szabálytalanságokat tárt fel.
69. A Bizottság ezen érvre válaszul előadta, hogy a „saját forrásokban” bekövetkezett veszteség 2009‑ig, a REC‑határozat és a nemzeti bíróság ítéletének elfogadásáig nem vált véglegessé. A Holland Királyság felelőssége ezért nem évülhet el. A Bizottság a tárgyaláson hangsúlyozta, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a kötelezettségszegési eljárásokra nem vonatkozik elévülési időszak. Ezenfelül a Bizottság a tárgyaláson azt is előadta, hogy nem fogadható el az 1605/2002/EK, Euratom rendelet(19) 73a. cikkének – amelynek értelmében az Unió harmadik országokkal szembeni, valamint harmadik feleknek az Európai Unióval szembeni jogosultságai ötéves elévülési időszak hatálya alá tartoznak – analógia útján történő alkalmazása. A Bizottság továbbá azzal érvel, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a saját források beszedésére nem vonatkozik elévülési időszak.(20)
70. Meglepőnek tűnhet, hogy a valamely keresetre potenciálisan alkalmazandó határidők kérdése e kereset érdemi vizsgálata végén vetődik fel. Mivel azonban azt javaslom a Bíróságnak, hogy érdemben utasítsa el ezt a keresetet, valamint az Egyesült Királysággal szemben előterjesztett párhuzamos keresetet, ezen a ponton a határidők kérdésének külön tárgyalására nincs szükség. Mindazonáltal ezt a kérdést egy eltérő elem, a Bizottság által e két ügy(21) tekintetében választott „három az egyben” megközelítés következményeinek érzékeltetése céljából kívánom megemlíteni; e következmények ténylegesen megnehezítik annak megállapítását, hogy a szóban forgó keresetre – adott esetben – milyen határidőket kell alkalmazni.
71. Érvelésében ugyanis a Bizottság az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárás sajátos jellegéhez tartozó elemeket (a kötelezettségszegési eljárás megindítására nem vonatkozik elévülési határidő),(22) valamint a saját források sajátos rendszerének alkalmazásából eredő elemeket (a megtérítéssel kapcsolatos keresetekre nem vonatkozik elévülési határidő)(23) szerepeltet, és előadja, hogy azok olyan keresetre vonatkoznak, amelynek alapját végső soron a veszteségek megtérítése iránti kötelezettség megállapítása képezi, tekintet nélkül arra, hogy az állam felelősségének megállapítása iránti keresetekre általában elévülési határidő vonatkozik.(24)
C. Az Arubával kapcsolatos ügyre vonatkozó záró megjegyzés
72. Végezetül, a Bizottság a jelen ügy során azzal érvelt, hogy az EUR.1 bizonyítványok Arubán és Curaçaón történő helytelen kibocsátása nem eredményez egyetlen közös uniós jogsértést.
73. Az arubai helyzetet illetően azonban ki kell emelni azt, hogy az EUR.1 bizonyítványokat a Hollandia által lefolytatott vámeljárásokban nyújtották be és fogadták el. Hollandia vámhatóságai fizetési meghagyás importőr részére történő megküldésével tettek kísérletet a vám beszedésére. Az importőr azonban a meghagyást sikeresen megtámadta a nemzeti bíróság előtt, amely a Vámkódex 220. cikke (2) bekezdésének b) pontja alapján az importőr javára döntött.
74. Emlékeztetni kell azonban arra, hogy – amint az a Bíróságnak a Bizottság kontra Dánia ítéletéből következik – a Vámkódex 220. cikke (2) bekezdésének b) pontjával nem ellentétes a tagállamnak az egyes importőröktől be nem szedett, az Unió saját forrásainak részét képező források megállapítására és rendelkezésre bocsátására vonatkozó kötelezettsége. A tagállamoknak ugyanis az Unió saját forrásait azonnal meg kell állapítaniuk, amint a vámhatóságaik az adótartozásból eredő vámok összegét és az adós személyét képesek meghatározni, tekintet nélkül arra, hogy teljesülnek‑e a Vámkódex 220. cikke (2) bekezdése b) pontjának alkalmazására vonatkozó szempontok. A tagállamok kizárólag akkor mentesülnek e kötelezettség alól, ha teljesülnek az 1552/89 rendelet 17. cikkének (2) bekezdésében rögzített feltételek (vis maior vagy az összegek behajtását lehetetlenné tevő, a tagállamon kívül álló okok).(25)
75. Amint azonban azt a Holland Királyság az írásbeli észrevételeiben helytállóan előadta, a Bizottság nem hivatkozott „saját forrásokra vonatkozó szabályozás” közvetlen, a Hollandia területére történő behozatalt terhelő vám beszedésének elmulasztása miatt a holland vámhatóságnak felróható megsértésére. A Bizottság tehát nem bocsátott rendelkezésre információt annak igazolása érdekében, hogy a módosított 1552/89 rendelet 17. cikkének (2) bekezdésében foglalt feltételek a jelen ügyben fennállnak‑e. A Bizottság ehelyett úgy döntött, hogy másik jogalapra hivatkozik.
76. Mivel tehát a Bizottságtól ilyen nyilatkozatra nem volt szükség, és mivel a Bíróság bizonyíték hiányában egyébként sem tudna határozatot hozni, azt javaslom a Bíróságnak, hogy az arubai helyzet tekintetében a Bizottság keresetének megalapozatlanságát állapítsa meg.
VI. Költségek
77. Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a Holland Királyság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. A Bizottságot kell tehát kötelezni a költségek viselésére.
78. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése alapján az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket. E rendelkezéssel összhangban az Egyesült Királyság maga viseli saját költségeit.
VII. Végkövetkeztetés
79. A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy:
1) utasítsa el a keresetet;
2) az Európai Bizottságot kötelezze a költségek viselésére;
3) az Egyesült Királyságot kötelezze a saját költségeinek viselésére.