OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GERARDA HOGANA
przedstawiona w dniu 5 grudnia 2018 r.(1)
Sprawa C‑450/17 P
Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC)
Odwołanie – Polityka gospodarcza i pieniężna – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Rozporządzenie (UE) nr 1024/2013 – Artykuł 6 ust. 4 – Rozporządzenie (UE) nr 468/2014 – Artykuł 70 ust. 1 – Jednolity Mechanizm Nadzorczy (JMN) – Kompetencje Europejskiego Banku Centralnego (EBC) – Zdecentralizowane wykonywanie przez organy krajowe – Uznanie instytucji za istotny podmiot – Bezpośredni nadzór EBC – Wyjątek – Istnienie szczególnych okoliczności – Nieprawidłowe uznanie podmiotu nadzorowanego za istotny
1. Upadek we wrześniu 2008 r. czołowego amerykańskiego banku inwestycyjnego, Lehman Brothers, uznawany jest powszechnie za pierwszy znak znaczącego kryzysu fiskalnego i bankowego, który miał objąć niemal wszystkie rozwinięte gospodarki. Kryzys ten był wystarczająco poważny i długotrwały – biorąc pod uwagę, że wymagał on rekapitalizacji i nacjonalizacji banków w szeregu państw członkowskich – by stanowić egzystencjalne zagrożenie dla stabilności fiskalnej szeregu państw w strefie euro, a nawet, w niektórych momentach, dla przetrwania samej waluty euro.
2. Kryzys ten rzuca zatem długi cień. Od tamtego momentu ustawodawcy i regulatorzy próbują ogarnąć ogrom kryzysu bankowego i zrozumieć, jak było to możliwe, by uznawany za całkowicie wystarczający system regulacji zawiódł, gdy poddano go próbie w czarnych dniach zapoczątkowanych w roku 2008. Jedna z lekcji przyswojonych przez ustawodawcę unijnego dotyczyła tego, że praktyki równoległego systemu bankowego i brak zrozumienia natury ryzyka systemowego stwarzanego przez znaczące instytucje bankowe leżały u podstaw braków regulacyjnych ujawnionych przez kryzys 2008 roku.
3. Pod wieloma względami powyższe okoliczności stanowią tło dla niniejszego odwołania wniesionego przez Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank (zwanego dalej „wnoszącą odwołanie”), który zwraca się do Trybunału o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 16 maja 2017 r., T‑122/15, Landerkreditbank Baden-Württemberg – Förderbank (EU:T:2017:337, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”). W powyższym wyroku Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności decyzji ECB/SSM/15/1 Europejskiego Banku Centralnego z dnia 5 stycznia 2015 r. Ta decyzja z kolei została wydana na podstawie art. 6 ust. 4 i art. 24 ust. 7 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (Dz.U. 2013, L 287, s. 63) (zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”). Ogólnym skutkiem tej decyzji (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”) była odmowa uznania przez EBC wnoszącej odwołanie za podmiot mniej istotny w rozumieniu art. 6 ust. 4 tego rozporządzenia.
4. Zaklasyfikowanie wnoszącej odwołanie jako podmiotu istotnego oznaczało, że bezpośredni nadzór ostrożnościowy nad tym podmiotem sprawował EBC, a nie właściwe organy niemieckie. Wnosząca odwołanie twierdzi, że powinna być uznana za podmiot mniej istotny ze względu na istnienie „szczególnych okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 rozporządzenia (UE) nr 468/2014 EBC z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy Europejskim Bankiem Centralnym a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (Dz.U. 2014, L 141, s. 1) (zwanego dalej „rozporządzeniem ramowym JMN”). Przed rozważeniem tej argumentacji konieczne jest jednak przedstawienie istotnych dla niniejszej sprawy przepisów prawa.
I. Ramy prawne
A. Rozporządzenie podstawowe
5. Artykuł 1 akapit pierwszy rozporządzenia podstawowego stanowi, że „[…] rozporządzenie powierza EBC szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi, aby przyczynić się do bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji kredytowych oraz stabilności systemu finansowego w ramach Unii i każdego państwa członkowskiego, w pełni i z należytą starannością uwzględniając jedność i integralność rynku wewnętrznego w oparciu o równe traktowanie instytucji kredytowych w celu zapobieżenia arbitrażowi regulacyjnemu”.
6. Artykuł 2 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
9) »Jednolity Mechanizm Nadzorczy« oznacza system nadzoru finansowego, złożony z EBC i właściwych organów krajowych uczestniczących państw członkowskich, jak opisano w art. 6 niniejszego rozporządzenia”.
7. Artykuł 4 rozporządzenia podstawowego, zatytułowany „Zadania powierzone EBC”, w ustępie 1 stanowi, że „[w] ramach art. 6 – zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu – EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie wykonywania, do celów nadzoru ostrożnościowego, następujących zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich: [wyliczenie dziewięciu zadań]”.
8. Zgodnie z art. 6 rozporządzenia podstawowego, zatytułowanym „Współpraca w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego”:
„1. EBC wykonuje swoje zadania w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, w którego skład wchodzą EBC i właściwe organy krajowe. EBC odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego.
[…]
4. Jeśli chodzi o zadania określone w art. 4, z wyjątkiem ust. 1 lit. a) i c), EBC ma obowiązki określone w ust. 5 niniejszego artykułu, a właściwe organy krajowe mają obowiązki określone w ust. 6 niniejszego artykułu, w ramach i z zastrzeżeniem procedur, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu, w odniesieniu do nadzoru nad następującymi instytucjami kredytowymi, finansowymi spółkami holdingowymi lub finansowymi spółkami holdingowymi o działalności mieszanej lub mającymi siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich oddziałami instytucji kredytowych, które mają siedzibę w nieuczestniczących państwach członkowskich:
– tymi, które są mniej istotne w ujęciu skonsolidowanym, na najwyższym szczeblu konsolidacji w uczestniczących państwach członkowskich, lub mniej istotne w ujęciu indywidualnym w szczególnym przypadku oddziałów mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich ustanowionych przez instytucje kredytowe, które mają siedzibę w nieuczestniczących państwach członkowskich. Istotność ocenia się w oparciu o następujące kryteria:
(i) wielkość;
(ii) znaczenie dla gospodarki Unii lub dowolnego uczestniczącego państwa członkowskiego;
(iii) istotność działalności transgranicznej.
W odniesieniu do akapitu pierwszego powyżej instytucji kredytowej lub finansowej spółki holdingowej lub finansowej spółki holdingowej o działalności mieszanej nie uznaje się za mniej istotną – chyba że znajduje to uzasadnienie w szczególnych okolicznościach, które należy sprecyzować w metodologii – o ile spełniony jest dowolny z poniższych warunków:
(i) całkowita wartość ich aktywów przekracza 30 mld EUR;
(ii) stosunek całkowitej wartości ich aktywów do PKB uczestniczącego państwa członkowskiego siedziby przekracza 20%, chyba że całkowita wartość ich aktywów jest niższa niż 5 mld EUR;
(iii) w następstwie powiadomienia, w którym dany właściwy organ krajowy stwierdza, że uznaje taką instytucję za instytucję o istotnym znaczeniu dla gospodarki krajowej, EBC podejmuje – po przeprowadzeniu wszechstronnej oceny, w tym oceny bilansu, tej instytucji kredytowej – decyzję potwierdzającą takie znaczenie.
EBC może również z własnej inicjatywy uznać daną instytucję za instytucję o istotnym znaczeniu, jeżeli ustanowiła ona bankowe jednostki zależne w co najmniej dwóch uczestniczących państwach członkowskich, a transgraniczne aktywa lub pasywa tej instytucji stanowią istotną część jej całkowitych aktywów lub pasywów, z zastrzeżeniem warunków określonych w metodologii.
Tych, dla których publiczna pomoc finansowa była wnioskowana [żądana] lub otrzymana bezpośrednio z EISF [Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej] lub EMS [Europejskiego Mechanizmu Stabilności], nie uznaje się za mniej istotne.
Niezależnie od przepisów poprzednich akapitów EBC wykonuje zadania powierzone mu na mocy niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do trzech najistotniejszych instytucji kredytowych w każdym z uczestniczących państw członkowskich, chyba że szczególne okoliczności uzasadniają odmienne postępowanie.
5. W odniesieniu do instytucji kredytowych, o których mowa w ust. 4, i w ramach określonych w ust. 7:
a) EBC wydaje właściwym organom krajowym zalecenia, wytyczne lub ogólne instrukcje, zgodnie z którymi organy te wykonują zadania określone w art. 4, z wyjątkiem ust. 1 lit. a) i c), i podejmują decyzje nadzorcze.
Instrukcje takie mogą dotyczyć szczególnych uprawnień określonych w art. 16 ust. 2 w odniesieniu do grup lub kategorii instytucji kredytowych do celów zapewnienia spójności rezultatów w zakresie nadzoru w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego;
b) jeżeli konieczne jest zapewnienie spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru, EBC może w dowolnym momencie, z własnej inicjatywy po skonsultowaniu się z właściwymi organami krajowymi lub na wniosek właściwego organu krajowego, podjąć decyzję o tym, że sam będzie bezpośrednio wykonywał wszelkie stosowne uprawnienia w odniesieniu do jednej lub więcej instytucji kredytowych, o których mowa w ust. 4, w tym w przypadku, gdy pomoc finansowa była wnioskowana [żądana] lub otrzymana pośrednio z Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej lub Europejskiego Mechanizmu Stabilności;
c) EBC sprawuje nadzór nad funkcjonowaniem systemu, w oparciu o obowiązki i procedury określone w niniejszym artykule, w szczególności w ust. 7 lit. c);
d) EBC może w dowolnym momencie skorzystać z uprawnień, o których mowa w art. 10–13;
e) EBC może również – na zasadzie ad hoc lub regularnie – zwracać się do właściwych organów krajowych o dostarczenie informacji na temat wykonania zadań realizowanych przez nie na mocy niniejszego artykułu.
6. Bez uszczerbku dla ust. 5 niniejszego artykułu właściwe organy krajowe wykonują zadania, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. b), d)–g) i i) oraz są odpowiedzialne za te zadania, jak również za przyjmowanie wszelkich stosownych decyzji nadzorczych w odniesieniu do instytucji kredytowych, o których mowa w ust. 4 akapit pierwszy niniejszego artykułu, w ramach i z zastrzeżeniem procedur, o których mowa w ust. 7 niniejszego artykułu.
[…]
7. W porozumieniu z właściwymi organami krajowymi i na podstawie propozycji Rady ds. Nadzoru EBC przyjmuje i podaje do publicznej wiadomości ramy porządkujące praktyczne ustalenia stosowania niniejszego artykułu […].
[…]”.
B. Rozporządzenie ramowe JMN
9. Artykuł 1 rozporządzenia ramowego JMN, zatytułowany „Przedmiot i cel”, stanowi:
„1. Niniejsze rozporządzenie ustanawia przepisy dotyczące:
a) ram, o których mowa w art. 6 ust. 7 rozporządzenia [podstawowego], a mianowicie ram porządkujących praktyczne ustalenia wdrażające art. 6 rozporządzenia [podstawowego], dotyczące współpracy w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego; ramy te obejmują:
(i) szczególną metodologię oceny i kontroli tego, czy nadzorowany podmiot sklasyfikowany jest jako istotny bądź mniej istotny w rozumieniu kryteriów określonych w art. 6 ust. 4 rozporządzenia [podstawowego], oraz ustalenia wynikające z tej oceny;
[…]”.
10. Artykuł 70 rozporządzenia ramowego JMN, zatytułowany „Szczególne okoliczności powodujące klasyfikację [zaklasyfikowanie] istotnego nadzorowanego podmiotu jako mniej istotnego”, stanowi:
„1. Szczególne okoliczności, o jakich mowa w drugim i piątym akapicie art. 6 ust. 4 rozporządzenia [podstawowego] (dalej zwane »szczególnymi okolicznościami«) mają miejsce, jeżeli istnieją specyficzne i faktyczne okoliczności, ze względu na które klasyfikacja [zaklasyfikowanie] nadzorowanego podmiotu jako istotnego jest nieuzasadnion[e] w świetle celów i zasad rozporządzenia [podstawowego], a w szczególności potrzeby zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru.
2. Termin »szczególne okoliczności« podlega ścisłej wykładni”.
11. Artykuł 71 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN, zatytułowany „Ocena istnienia szczególnych okoliczności”, brzmi następująco:
„Istnienie szczególnych okoliczności, uzasadniających klasyfikację [zaklasyfikowanie] jako mniej istotnego podmiotu, który w innych okolicznościach byłby istotny, określa się oddzielnie dla każdego przypadku oraz konkretnie w odniesieniu do danego nadzorowanego podmiotu lub nadzorowanej grupy, nie zaś dla całych kategorii nadzorowanych podmiotów”.
II. Okoliczności powstania sportu i zaskarżona decyzja
12. Wnosząca odwołanie jest bankiem inwestycji i rozwoju (Förderbank) kraju związkowego Badenia-Wirtembergia (Niemcy). Została ustanowiona przez § 1 ust. 1 ustawy o regionalnym banku kraju związkowego Badenia-Wirtembergia i jest osobą prawną prawa publicznego, w której kraj związkowy Badenia‑Wirtembergia posiada wszystkie udziały.
13. W dniu 25 czerwca 2014 r. EBC poinformował wnoszącą odwołanie, że zasadniczo ze względu na swój rozmiar podlega ona jego wyłącznemu nadzorowi, a nie nadzorowi dzielonemu w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego na podstawie art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, i wezwał ją do przedstawienia uwag.
14. W dniu 10 lipca 2014 r. wnosząca odwołanie zakwestionowała tę analizę, podnosząc w szczególności istnienie szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego oraz art. 70 i 71 rozporządzenia ramowego JMN.
15. W dniu 1 września 2014 r. EBC przyjął decyzję uznającą wnoszącą odwołanie za istotny podmiot w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego.
16. W dniu 6 października 2014 r. wnosząca odwołanie złożyła wniosek o przegląd tej decyzji na podstawie art. 24 ust. 1, 5 i 6 rozporządzenia podstawowego w związku z art. 7 decyzji [2014/360/UE Europejskiego Banku Centralnego] z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia Administracyjnej Rady Odwoławczej i jej regulaminu operacyjnego (Dz.U. 2014, L 175, s. 47). Wysłuchanie przed Administracyjną Radą Odwoławczą odbyło się w dniu 23 października 2014 r.
17. W dniu 20 listopada 2014 r. Administracyjna Rada Odwoławcza wydała opinię stwierdzającą zgodność z prawem decyzji EBC.
18. W dniu 5 stycznia 2015 r. EBC przyjął zaskarżoną decyzję, która uchyliła i zastąpiła decyzję z dnia 1 września 2014 r., utrzymując jednak zakwalifikowanie wnoszącej odwołanie jako istotnego podmiotu.
19. W zaskarżonej decyzji EBC stwierdził, że wartość aktywów wnoszącej odwołanie przekracza 30 mld EUR, i odmówił uznania argumentów wnoszącej odwołanie opartych na istnieniu w stosunku do niej „szczególnych okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, uzasadniających dalsze podleganie przez nią bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu organów niemieckich.
20. W decyzji tej EBC zasadniczo podkreślił następujące kwestie:
– zakwalifikowanie wnoszącej odwołanie jako istotnego podmiotu nie było sprzeczne z celami rozporządzenia podstawowego;
– profil ryzyka podmiotu nie był istotną kwestią na etapie jego klasyfikacji;
– nawet gdyby EBC uznał, że w wypadku wnoszącej odwołanie istniały szczególne okoliczności, powinien on był również ocenić, czy takie okoliczności usprawiedliwiały przekwalifikowanie wnoszącej odwołanie na podmiot mniej istotny;
– na podstawie art. 70 ust. 2 rozporządzenia ramowego JMN termin „szczególne okoliczności” podlega ścisłej wykładni, a zatem tylko jeżeli bezpośredni nadzór EBC byłby nieuzasadniony, można by było zmienić kwalifikację podmiotu z „istotnego” na „mniej istotny”;
– uwzględnienie zasady proporcjonalności do celów wykładni nie zobowiązuje go do zbadania, czy zastosowanie kryteriów art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego do podmiotu miało charakter proporcjonalny, a badanie „nieuzasadnionego” charakteru zakwalifikowania podmiotu jako istotnego nie polegało na prowadzeniu takiego badania proporcjonalności;
– odpowiedni charakter krajowych ram nadzoru i ich zdolność do stosowania wysokich standardów nadzoru nie pozwalają stwierdzić nieuzasadnionego charakteru bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego sprawowanego przez EBC, ponieważ rozporządzenie podstawowe nie uzależnia tego od wykazania nieodpowiedniego charakteru krajowych ram nadzoru lub krajowych standardów nadzoru.
III. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
21. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 marca 2015 r. wnosząca odwołanie złożyła skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wniosła ona na poparcie swojej skargi pięć zarzutów, podnosząc: (i) naruszenie art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 rozporządzenia ramowego JMN w zakresie wyboru kryteriów zastosowanych przez EBC; (ii) oczywiste błędy w ocenie stanu faktycznego; (iii) naruszenie obowiązku uzasadnienia; (iv) nadużycie władzy wynikające z nieskorzystania przez EBC z jego uprawnień dyskrecjonalnych; oraz (v) naruszenie obowiązku wzięcia przez EBC pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
22. W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności złożoną przez wnoszącą odwołanie.
IV. Żądania stron przed Trybunałem
23. Wnosząca odwołanie wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nakazującej utrzymanie skutków zastąpionej decyzji EBC z dnia 1 września 2014 r.;
– tytułem żądania ewentualnego – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania;
– obciążenie EBC kosztami postępowania.
24. EBC i Komisja wnoszą z kolei do Trybunału o:
– oddalenie odwołania oraz
– obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania.
V. Odwołanie
25. Na poparcie swojego odwołania wnosząca odwołanie podnosi trzy zarzuty: (i) naruszenia prawa Unii przy wykładni i stosowaniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 rozporządzenia ramowego JMN; (ii) przeinaczenia zaskarżonej decyzji i błędnej oceny wymogów dotyczących uzasadnienia; (iii) błędów Sądu w zakresie postępowania polegających na wprowadzeniu elementów niebędących przedmiotem tego postępowania.
A. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia prawa Unii przy wykładni i stosowaniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 rozporządzenia ramowego JMN
26. Zarzut pierwszy składa się z trzech części.
1. Błędna wykładnia art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego i art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN
27. W pierwszej części zarzutu wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego i art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN.
28. Wnosząca odwołanie opiera się na trzech argumentach.
a) Błędna wykładnia językowa
29. W pierwszej kolejności wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd niesłusznie stwierdził, że „szczególne okoliczności”(2) prowadzące do zakwalifikowania podmiotu jako podmiotu mniej istotnego istnieją tylko wtedy, jeżeli bezpośredni nadzór sprawowany przez organy krajowe jest bardziej odpowiedni dla osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego niż bezpośredni nadzór EBC. Zdaniem wnoszącej odwołanie przyjęta przez Sąd literalna wykładnia określenia „nieuzasadnion[e]”(3) opierała się wyłącznie na orzecznictwie Trybunału dotyczącym zasady proporcjonalności, zgodnie z którym pytanie, czy dany akt prawa Unii jest odpowiedni, koncentruje się na jego zdolności do osiągnięcia zgodnych z prawem celów zamierzonych dla danego uregulowania(4). Podnoszono, że Sąd oparł się zatem na terminologii stosowanej w zupełnie innym kontekście, a nie zwykłym znaczeniu interpretowanego pojęcia.
30. Ponadto podnoszono, że Sąd błędnie przyjął, że jedynie angielska wersja językowa rozporządzenia ramowego JMN (a zatem i określenie „inappropriate”) ma decydujące znaczenie, przez co naruszył zasadę, zgodnie z którą wszystkie wersje językowe są tak samo autentyczne. Wnosząca odwołanie twierdzi, że określenia „geeignet”, „aptes”, „idóneos”, „idonei” i „geschikt”, wykorzystane w odpowiednio niemieckiej, francuskiej, hiszpańskiej, włoskiej i niderlandzkiej wersji językowej wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.(5) nie odpowiadają wyrażeniom „unangemessen”, „inapproprié”, „inadecuada”, „inappropriate” i „niet passend” użytym w art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN.
31. Zdaniem wnoszącej odwołanie wyrażenia „nieuzasadniona” i „szczególne okoliczności” stanowią niedookreślone pojęcia prawne. Artykuł 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 rozporządzenia ramowego JMN należy zatem interpretować z uwzględnieniem ich celu i ogólnej struktury w świetle nadrzędnych norm prawnych.
32. EBC i Komisja wnoszą o oddalenie tego argumentu. Z mojej strony mogę się tylko z nimi zgodzić.
33. Istotne jest podkreślenie na wstępie, że wnosząca odwołanie nie kwestionuje ważności art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego ani art. 70 rozporządzenia ramowego JMN. Przedmiotem tego postępowania – jak i wcześniejszego postępowania przed Sądem – jest natomiast prawidłowa wykładnia tych przepisów. Ponadto, z uwagi na to, że wartość aktywów wnoszącej odwołanie przekracza 30 mld EUR(6), z art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego odpowiednio wynika, że „nie uznaje się [jej] za mniej istotną – chyba że znajduje to uzasadnienie w szczególnych okolicznościach”. Można ponadto zauważyć, że wnosząca odwołanie nie kwestionuje oceny EBC, zgodnie z którą wartość jej aktywów znacząco przekracza znajdujący tutaj zastosowanie próg wynikający z przepisów prawa.
34. Moim zdaniem z brzmienia zwrotu „chyba że znajduje to uzasadnienie w szczególnych okolicznościach” użytego w art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego wyraźnie wynika, że zaklasyfikowanie podmiotu spełniającego którekolwiek ze szczegółowych kryteriów wskazanych w tych przepisie jako mniej istotnego podmiotu stanowi wyjątek od ogólnej zasady, zgodnie z którą bezpośredni nadzór ostrożnościowy nad takim spełniającym powyższe kryteria podmiotem powinien być sprawowany przez EBC. Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN takie „szczególne okoliczności” istnieją wtedy, gdy zaklasyfikowanie podmiotu jako istotnego jest „nieuzasadnion[e]” w świetle celów i zasad rozporządzenia podstawowego, a w szczególności potrzeby zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru, do czego dodałbym jeszcze potrzebę ochrony przed potencjalnie ukrytym ryzykiem systemowym stwarzanym przez duże instytucje bankowe o znacznych aktywach kapitałowych. Świadczy o tym fakt, że art. 70 ust. 2 rozporządzenia ramowego JMN stanowi, że termin „szczególne okoliczności” w art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego podlega ścisłej wykładni. Oczywisty wniosek z powyższego jest taki, że zaklasyfikowanie podmiotu spełniającego któreś ze znajdujących zastosowanie kryteriów jako mniej istotnego ma charakter całkiem wyjątkowy i stanowi odejście od normy. Wszystko to z kolei oznacza, że gdy którekolwiek z kryteriów wskazanych w art. 6 ust. 4 akapit drugi jest spełnione, każdy podmiot bankowy taki jak wnosząca odwołanie, który chciałby wykazać istnienie „szczególnych okoliczności” w rozumieniu tego przepisu, powinien to uczynić nie jedynie w drodze zwykłego twierdzenia, lecz wykazać to w szczególnie przekonujący sposób.
35. Uważam, że Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając w pkt 44 zaskarżonego wyroku, że brzmienie art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN skupia się na tym, czy bezpośredni nadzór EBC nad podmiotem, który co do zasady powinien nie być zaklasyfikowany jako mniej istotny(7) i w konsekwencji powinien podlegać bezpośredniemu nadzorowi EBC, jest uzasadniony, czy też nie. Jak trafnie zauważył Sąd, art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego ani art 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN nie odnoszą się w ogóle do kwestii badania potrzeby bezpośredniego nadzoru EBC nad danym podmiotem ani tego, że bezpośredni nadzór sprawowany przez organy krajowe byłby równie właściwy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego jak nadzór sprawowany przez sam EBC(8).
36. W tym względzie struktura regulacji jest jasna. Należy wyjść z założenia, że każdy podmiot bankowy spełniający którekolwiek ze szczegółowych kryteriów wskazanych w art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego jest uznawany przez ustawodawcę unijnego za podmiot „istotny”, z czego wynika konieczność bezpośredniego nadzoru EBC. W przypadku podmiotu takiego jak wnosząca odwołanie, gdy wartość aktywów przekracza próg 30 mld EUR, ustawodawca Unii przyjmuje założenie ex ante, zgodnie z którym wymagany jest bezpośredni nadzór EBC, chyba że w sposób przekonujący wykazano istnienie szczególnych okoliczności obalających to założenie w rozumieniu art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN.
37. Jakie są zatem szczególne okoliczności podniesione przez wnoszącą odwołanie na poparcie jej tezy, że powinna być traktowana jako objęta wyjątkiem z art. 6 ust. 4? Główne argumenty powoływane w tym kontekście odnoszą się do przepisów regulujących jej model biznesowy i do charakteru jej operacji detalicznych. W szczególności podnoszone jest, że cele wynikające z ustawodawstwa określają jej główny cel, jakim jest zapewnienie finansowania dla określonych zadań publicznych, oraz zobowiązują kraj związkowy (land) Badenię‑Wirtenbergię do zapewnienia jej środków umożliwiających jej wykonanie tych zadań. Wnosząca odwołanie podnosi także, że jej model biznesowy jest zasadniczo nastawiony na ograniczenie ryzyka oraz, ponieważ jej struktura organizacyjna niemal w całości znajduje się na terytorium jednego państwa członkowskiego, sama prostota tej struktury zapewnia właściwe zarządzanie ryzykiem, a nawet przesądza o braku systemowego znaczenia jako instytucji kredytowej w ramach niemieckiego szerszego systemu bankowego.
38. Moim zdaniem nawet gdyby argumenty te zaakceptować jako prawidłowe pod względem faktycznym, pozostają one zasadniczo pozbawione znaczenia dla omawianych kwestii. Nic w przepisach rozporządzenia podstawowego ani rozporządzenia ramowego JMN nie sugeruje, by struktura prawna podmiotu bankowego, przepisy regulujące wykonywanie przez ten podmiot jego funkcji bankowych czy jego model biznesowy albo też wreszcie natura ryzyka, jakie stanowi on dla stabilności banków, były istotne dla określenia go jako istotnego na podstawie rozporządzenia podstawowego. W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 1 zdanie trzecie rozporządzenia podstawowego nakazuje EBC „należycie uwzględnia[ć] różnorodność instytucji kredytowych oraz ich wielkość i model biznesowy”, a zatem obowiązujące ramy prawne przewidują, że EBC będzie sprawował nadzór nad instytucjami kredytowymi o różnorodnych modelach biznesowych. Jednym z kolejnych wniosków wyciągniętych przez ustawodawcę Unii z kryzysu finansowego 2008 r. było to, że wiele z czynionych wcześniej łatwych założeń na temat natury ryzyka finansowego lub braku systemowego znaczenia konkretnych instytucji kredytowych okazało się nieuzasadnionych, gdy poddano je próbie. To przecież właśnie dlatego rozporządzenie podstawowe wychodzi z założenia ex ante, że instytucja kredytowa z aktywami o takiej wartości powinna podlegać nadzorowi EBC, niezależnie od tego, czy instytucja ta stanowi rzeczywiste systemowe ryzyko dla stabilności finansowej, czy też go nie stanowi. Wynika stąd zatem, że pogląd, iż brak jest ryzyka systemowego, nie oznacza sam w sobie, że w związku z tym zaklasyfikowanie danej instytucji kredytowej jako istotnego podmiotu w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego jest nieuzasadniona.
39. Oparcie się przez Sąd(9) na brzmieniu pkt 67 wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400) w celu dokonania wykładni określenia „nieuzasadnion[e]” nie może być moim zdaniem uznane za sprzeczne z prawem. Chociaż pkt 67 wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400) niewątpliwie dotyczy zasady proporcjonalności, Sąd przytoczył wspomniany punkt wyłącznie w celu zilustrowania w pkt 46 zaskarżonego wyroku, że badanie, czy coś jest uzasadnione, czy też nie, jest czymś innym od badania, czy nie wykracza ono poza to, co konieczne.
40. Ponadto obawiam się, że argumenty wnoszącej odwołanie odnoszące się do różnych wersji językowych art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN i pkt 67 wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler (C‑62/14, EU:C:2015:400) są nieprzekonujące. Uważam, że zwykłe znaczenia wyrażeń „geeignet”, „aptes”, „idóneos”, „idonei” i „geschikt” zastosowanych w niemieckiej, francuskiej, hiszpańskiej, włoskiej i niderlandzkiej wersji językowej wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler (C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 67) odpowiada antonimom zwykłego znaczenia terminów „unangemessen”, inapproprié”, „inadecuada”, „inappropriate” i „niet passend”, użytych w art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN. A zatem już z prostego znaczenia językowego art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN jasno wynika, że nadzór nad podmiotem przez właściwy organ krajowy jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy bezpośredni nadzór EBC jest nieodpowiedni, niewłaściwy lub „nieuzasadniony” w świetle celów rozporządzenia podstawowego. Taka sytuacja może mieć na przykład miejsce wtedy, gdy właściwy nadzór ostrożnościowy nie mógłby być zapewniony przez EBC.
b) Zasada proporcjonalności
41. W drugiej kolejności wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd nie dokonał interpretacji art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego i art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN zgodnej z zasadą proporcjonalności, która ma zastosowanie w odniesieniu do kompetencji na mocy art. 5 ust. 4 TUE.
42. Wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd błędnie uznał, że zasada proporcjonalności znajdująca zastosowanie w odniesieniu do kompetencji nie ma znaczenia dla wykładni art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN(10) oparciu o fakt, że „organy krajowe, na podstawie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, działają w ramach zdecentralizowanego wykonywania wyłącznej kompetencji Unii, a nie wykonywania kompetencji krajowej”(11). Wnosząca odwołanie uważa, że zasada proporcjonalności z art. 5 ust. 4 TUE znajduje zastosowanie także do wyłącznych kompetencji Unii i musi w związku z tym być przestrzegana przez EBC działający jako europejski organ nadzoru, w szczególności przy klasyfikowaniu podmiotu jako istnego lub mniej istotnego.
43. Zdaniem wnoszącej odwołanie z całościowej analizy art. 4 i art. 6 rozporządzenia podstawowego wynika, że EBC posiada wyłączną kompetencję w zakresie nadzoru nad istotnymi podmiotami, podczas gdy organy krajowe zachowują swoje dotychczasowe kompetencje w odniesieniu do podmiotów mniej istotnych. Motywy 15, 28(12) i 37–40(13) rozporządzenia podstawowego nie uzasadniają poglądu przeciwnego przyjętego przez Sąd.
44. Wnosząca odwołanie twierdzi także, że skoro podstawą prawną rozporządzenia podstawowego jest art. 127 ust. 6 TFUE, Rada, w przeciwieństwie do tego, co orzekł Sąd w pkt 63 i 72 zaskarżonego wyroku, nie może nadawać uprawnień właściwym organom krajowym. Podnosi ona następnie, że zgodnie z art. 5 ust. 4 TUE bezpośredni nadzór EBC nie jest niezbędny, gdy właściwe organy krajowe są zdolne do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego. „Szczególne okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego istnieją wtedy – jak twierdzi – gdy ze względu na szczególne i faktyczne okoliczności sprawy bezpośredni nadzór ostrożnościowy sprawowany przez właściwe organy krajowe jest przynajmniej w takim samym stopniu jak bezpośredni nadzór EBC zdolny do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego. W tym przypadku wymagane jest zmiana zakwalifikowania podmiotu z istotnego na podmiot mniej istotny.
45. EBC i Komisja wnoszą o oddalenie tego argumentu. Zgadzam się z nimi.
46. Na wstępie należy odnotować istotną okoliczność, że wnosząca odwołanie nie twierdzi, by którykolwiek z przepisów rozporządzenia podstawowego lub rozporządzenia ramowego JMN był sprzeczny z zasadą proporcjonalności, o której mowa w art. 5 ust. 4 TUE(14).
47. Wnosząca odwołanie uważa raczej, że skoro art. 4 i 6 rozporządzenia podstawowego jedynie przyznają EBC wyłączne uprawnienia nadzorcze w odniesieniu do istotnych podmiotów, podczas gdy organy krajowe pozostają co do zasady właściwe w odniesieniu do mniej istotnych podmiotów, EBC, w ramach badania potrzeby przekwalifikowania podmiotu na mniej istotny ze względu na „szczególne okoliczności”, związany jest zasadą proporcjonalności. EBC powinien zatem zbadać każdy indywidualny przypadek w celu ustalenia, czy nadzór ostrożnościowy nad danym podmiotem mógłby być równie dobrze sprawowany przez właściwe organy krajowe, a w tym ostatnim przypadku dany podmiot powinien być zakwalifikowany jako mniej istotny.
48. Z powyższego wynika, że przed analizą zastosowania zasady proporcjonalności przez Sąd należy zbadać, czy dopuścił się on naruszenia prawa w ramach swojej oceny podziału kompetencji pomiędzy EBC a właściwymi organami krajowymi zgodnie z art. 4 i 6 rozporządzenia podstawowego w odniesieniu do mniej istotnych podmiotów.
1) Podział kompetencji
49. Sąd stwierdził w pkt 63 zaskarżonego wyroku, że „Rada delegowała na rzecz EBC wyłączną kompetencję dotyczącą zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, oraz że jedynym celem art. 6 tego samego rozporządzenia jest umożliwienie zdecentralizowanej realizacji tej kompetencji w ramach Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego(15) przez organy krajowe pod kontrolą EBC względem podmiotów mniej istotnych i w odniesieniu do zadań, o których mowa w art. 4 ust. 1 lit. b) i d)–i) rozporządzenia podstawowego, przyznając jednak EBC wyłączną kompetencję do ustalenia treści pojęcia »szczególnych okoliczności« w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi tegoż rozporządzenia, która to kompetencja została wykonana poprzez przyjęcie art. 70 i 71 rozporządzenia ramowego [JMN]”.
50. Ze swojej strony całkowicie zgadzam się z analizą przeprowadzoną przez Sąd. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego nadaje EBC wyłączną kompetencję do wykonywania dziewięciu określonych zadań w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych mających siedzibę w uczestniczących państwach członkowskich(16) w ramach art. 6 tego rozporządzenia. W tym miejscu należy przypomnieć, że art. 4 w tym zakresie nie rozróżnia istotnych i mniej istotnych podmiotów. Artykuł 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego stanowi jednakże w odniesieniu do mniej istotnych podmiotów, że EBC ma określone obowiązki(17) w odniesieniu do zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 lit. b), d)–g) oraz i), podczas gdy właściwe organy krajowe mają inne obowiązki w odniesieniu do tych zadań. Wyłącznie EBC jest odpowiedzialny za zadania wskazane w art. 4 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia podstawowego w odniesieniu do mniej istotnych podmiotów.
51. Artykuł 6 ust. 5 lit. a) rozporządzenia podstawowego stanowi, że EBC wydaje właściwym organom krajowym zalecenia, wytyczne lub ogólne instrukcje w odniesieniu do wykonywania zadań wskazanych w art. 4(18). EBC może podjąć decyzję, w celu zapewnienia wysokich standardów nadzoru, o samodzielnym bezpośrednim wykonywaniu wszelkich stosownych uprawnień w odniesieniu do jednego z mniej istotnych podmiotów lub większej ich liczby(19). EBC jest ponadto uprawniony do sprawowania nadzoru nad funkcjonowaniem systemu(20), może w dowolnym czasie skorzystać z uprawnień dochodzeniowych, o których mowa w art. 10–13 rozporządzenia podstawowego(21), i może zwracać się do właściwych organów krajowych o dostarczenie informacji o wykonywanych przez te organy zadaniach(22).
52. Natomiast właściwe organy krajowe muszą wykonywać – i są za nie odpowiedzialne – zadania wskazane w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, z wyjątkiem tych z art. 4 ust. 1 lit. a) i c), jak również przyjmować wszystkie stosowne decyzje nadzorcze w odniesieniu do mniej istotnych podmiotów w ramach ustanowionych przez EBC w „porozumieniu z właściwymi organami krajowymi […]” zgodnie z art. 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego(23). Na podstawie powyższych ram prawnych EBC przyjął rozporządzenie ramowe JMN, w tym jego artykuły 70 i 71, w których ustanowiono zasady ustalania istnienia „szczególnych okoliczności”(24).
53. Biorąc pod uwagę samą rozległość kompetencji powierzonych EBC w odniesieniu do mniej istotnych podmiotów i wyraźnie drugorzędną lub pomocniczą rolę odgrywaną przez właściwe organy krajowe, nie mogę zgodzić się z twierdzeniem wnoszącej odwołanie, że organy te zachowały swoje dotychczasowe kompetencje w odniesieniu do tych podmiotów. EBC sprawuje zatem wyłączny nadzór ostrożnościowy nad mniej istotnymi podmiotami w odniesieniu do dziewięciu zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, a wspierany jest(25) w tym sprawowaniu nadzoru w odniesieniu do zadań wskazanych w art. 4 ust. 1 lit. b), d)–g) oraz i) rozporządzenia podstawowego.
54. Ponadto, jeżeli chodzi o twierdzenie wnoszącej odwołanie odnoszące się do podstawy prawnej rozporządzenia podstawowego, nie mogę zgodzić się z przeprowadzoną przez nią analizą zaskarżonego wyroku, jako że Sąd nie uznał w pkt 63 i 72 tego wyroku, że doszło do powierzenia uprawnień organom krajowym. Te punkty zaskarżonego wyroku wyraźnie odnoszą się do wyłącznych kompetencji EBC i Unii. W każdym razie, biorąc pod uwagę, że rozporządzenie podstawowe stanowi, że to EBC, a nie państwa członkowskie, sprawował będzie wyłączny nadzór ostrożnościowy nad mniej istotnym podmiotami w odniesieniu do dziewięciu zadań wymienionych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia podstawowego, przedstawiona powyżej w pkt 44 argumentacja wnoszącej odwołanie w zakresie podstawy prawnej rozporządzenia podstawowego nie może być uznana i powinna zostać oddalona.
2) Zastosowanie zasady proporcjonalności
55. Wbrew twierdzeniom wnoszącej odwołanie omówionym w pkt 42 powyżej Sąd nie uznał, że zasada proporcjonalności nie ma znaczenia dla interpretacji art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN. W istocie Sąd przeprowadził dogłębną analizę tej kwestii w pkt 66–85 zaskarżonego wyroku i powołał się na orzecznictwo Trybunału dotyczące tej zasady w pkt 66–68 tego wyroku.
56. Z brzmienia art. 5 ust. 4 TUE wyraźnie wynika, że zasada proporcjonalności znajduje zastosowanie do zakresu i formy każdego działania Unii, w tym także, tak jak twierdzi wnosząca odwołanie, działania podejmowanego przez Unię w zakresie jej kompetencji wyłącznych.
57. Moim zdaniem zasada proporcjonalności nie może zmienić podziału kompetencji pomiędzy państwami członkowskimi i Unią, który podlega zasadzie przyznania kompetencji zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 TUE. Zgodnie z art. 5 ust. 1 TUE „[g]ranice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania”. Artykuł 5 ust. 2 TUE stanowi, że „zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich”. Zasada proporcjonalności nie może w związku z tym być powoływana w celu przeniesienia kompetencji Unii na państwo członkowskie lub vice versa. „Wykonywanie tych kompetencji [Unii] podlega [jednak] zasadom pomocniczości i proporcjonalności”(26).
58. Przy interpretacji pojęć „szczególnych okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego i „nieuzasadnionego” w rozumieniu art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN w świetle zasady proporcjonalności EBC nie może zaklasyfikować zasadniczo istotnego podmiotu jako mniej istotnego, chyba że działanie takie jest, między innymi, uzasadnione z punktu widzenia osiągnięcia zgodnych z prawem celów rozporządzenia podstawowego i nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.
59. W związku z tym nie wystarczy wykazać, że właściwe organy krajowe mogą osiągnąć cele rozporządzenia podstawowego(27), jak podnosi wnosząca odwołanie, ponieważ oznacza to tylko spełnienie wymogu adekwatności w ramach testu proporcjonalności. Tymczasem należy wykazać raczej to, że nadzór sprawowany przez właściwe organy krajowe jest właściwszy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego(28) – zapewniając w ten sposób, że zaklasyfikowanie skądinąd istotnego podmiotu jako mniej istotnego nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów.
60. Wszelkie próby zaklasyfikowania skądinąd istotnego podmiotu jako mniej istotnego w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego z uwagi na fakt, że cele tego rozporządzenia mogą być równie dobrze osiągnięte przez bezpośredni nadzór właściwych organów krajowych, nie tylko są niezgodne z podziałem kompetencji pomiędzy państwami członkowskimi a EBC ustanowionym w tym przepisie, ale naruszają także zasadę proporcjonalności.
61. W każdym wypadku uważam, że zawarta w niniejszym odwołaniu argumentacja wnoszącej odwołanie w zakresie proporcjonalności sprowadza się zasadniczo do pośredniego zakwestionowania ważności art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego. Jak już wskazałem, struktura regulacji jest jasna w tym, że podmioty bankowe spełniające którąkolwiek z przesłanek wyliczonych w przepisach prawa są z założenia uznawane za istotne, chyba że wyraźnie wykazane zostanie istnienie szczególnych okoliczności. Podkreśla to także przepis art. 70 ust. 2 rozporządzenia ramowego JMN, w którym stwierdza się, że pojęcie „szczególnych okoliczności” podlega ścisłej wykładni.
62. Chociaż rzeczywiście nie można wykluczyć potencjalnego zastosowania zasady proporcjonalności w stosownym przypadku, to równocześnie zasada ta nie może być powoływana w sposób, który mógłby w rzeczywistości podważyć effet utile mechanizmu legislacyjnego ustanowionego przez ustawodawcę unijnego. Tymczasem do takiego właśnie celu dążyła faktycznie wnosząca odwołanie jeżeli chodzi o niniejsze odwołanie.
63. W tym kontekście nie mogę uniknąć refleksji, że wnosząca odwołanie wyjątkowo konsekwentnie zaniechała przedstawienia jakichkolwiek argumentów opartych na istnieniu szczególnych okoliczności w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego. Argumentacja oparta na zasadzie proporcjonalności zdaje się tymczasem sprowadzać do twierdzenia, że skoro byłoby możliwe – a nawet pożądane – by wnosząca odwołanie podlegała nadzorowi regulacyjnemu krajowych organów nadzoru, to na ECB spoczywa ciężar wykazania, że rozwiązanie przeciwne było pod jakimś względem niezbędne. Taka argumentacja jest jednak całkowicie sprzeczna z wyraźnym kontekstem przyjętych ram prawnych i, jak właśnie stwierdziłem, sprowadza się w istocie do pośredniego zakwestionowania ich ważności.
64. Ze wszystkich podniesionych powyżej powodów uważam, że argumentacja dotycząca proporcjonalności podniesiona przez wnoszącą odwołanie nie jest uzasadniona.
c) Naruszenie zasady interpretacji „ut res magis valeat quam pereat” i zakazu wymagania probatio diabolica
65. Po trzecie, wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył zasadę interpretacji „ut res magis valeat quam pereat” i zakaz wymagania probatio diabolica. Argumentacja ta sprowadza się w istocie do twierdzenia, że nie należy nadmiernie utrudniać powołania się na wyjątek z art. 6 ust. 4 akapit drugi.
66. Wnosząca odwołanie uważa, że pojęcia „szczególnych okoliczności” z art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego nie należy interpretować w ten sposób, by domniemanie, że podmioty spełniające wskazane tam kryteria powinny być kwalifikowane jako istotne, nie mogło nigdy być obalone. Chociaż kryteria odnoszące się do istnienia „szczególnych okoliczności” podlegają ścisłej wykładni zgodnie z art. 70 ust. 2 rozporządzenia ramowego JMN, wnosząca odwołanie twierdzi, że musi jednak istnieć pewien zakres, w którym te kryteria znajdą zastosowanie. Zdaniem wnoszącej odwołanie w pkt 46 i 80 zaskarżonego wyroku Sąd dał wyraz niezrozumieniu dla powyższego argumentu i w konsekwencji doprowadził do tego, że wykazanie przez wnoszącą odwołanie istnienia takich szczególnych okoliczności było niemal niemożliwe.
67. Wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo w pkt 80 zaskarżonego wyroku, w którym stwierdził, że „bezpośredni nadzór ostrożnościowy przez organy krajowe [musi być] właściwszy do osiągnięcia celów i zasad rozporządzenia podstawowego” oraz że ta przesłanka powinna zostać wykazana przez istotne podmioty. Twierdzi ona, że ani rozporządzenie podstawowe, ani rozporządzenie ramowe JMN nie ustanawiają hierarchicznej relacji pomiędzy nadzorem, który byłby „właściwszy” do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego, a tym „mniej właściwym” pod tym względem. Kryterium zastosowane przez Sąd, zgodnie z którym nadzór przez organy krajowe powinien być „lepszy” jest – jak twierdzi wnosząca odwołanie – nieodpowiednie i pozbawia istotne podmioty jakiejkolwiek realistycznej szansy faktycznego przedstawienia dowodów wymaganych przez sąd, ponieważ podmioty te są zobowiązane do wykazania faktów dotyczących sposobu działania różnych organów nadzoru, które to fakty nie wchodzą w zakres kompetencji tych podmiotów. Reguła „szczególnych okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego i art. 70 rozporządzenia ramowego JMN ma na celu uniknięcie braku spójności wynikającego z nadmiernie uproszczonego stosowania kryterium wielkości w danej sprawie, które prowadziłyby do powierzenia EBC nadmiernych kompetencji.
68. W odpowiedzi na skargę EBC i Komisja wskazują, że wykazanie istnienia „szczególnych okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego jest możliwe. Odnoszą się do szeregu przykładów decyzji przyjętych przez EBC w tym zakresie.
69. W swojej replice wnosząca odwołanie twierdzi, że w decyzjach EBC powołanych przez EBC i Komisję nie stosowano kryteriów przyjętych przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Zdaniem wnoszącej odwołanie te decyzje EBC dowodzą, że, wręcz przeciwnie, EBC podejmuje swoje decyzje w sposób arbitralny i oportunistyczny.
70. Uważam, że niniejszy zarzut wnoszącej odwołanie należy oddalić. Na wstępie pragnę zauważyć, że Trybunał działający jako sąd odwoławczy nie jest uprawniony do dokonania oceny, czy przykłady decyzji EBC podane przez EBC i Komisję uzasadniają ich twierdzenie, że zastosowanie wykładni art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego przyjętej przez Sąd nie wymaga probatio diabolica. Jest to kwestia natury faktycznej, która nie wchodzi w zakres kompetencji Trybunału w postępowaniu odwoławczym.
71. Jak już wskazałem, z art. 70 ust. 2 rozporządzenia ramowego JMN jasno wynika, że termin „szczególne okoliczności” z art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego podlega ścisłej wykładni. Klasyfikacja istotnego podmiotu jako podmiotu mniej istotnego ze względu na istnienie szczególnych okoliczności zgodnie z art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego powinna zatem być uważana za wyjątkową.
72. Nie ma być może potrzeby, by próbować sformułować wyczerpującą definicję „szczególnych okoliczności” dla celów niniejszego odwołania. Biorąc jednak pod uwagę regulacyjny cel obu rozporządzeń – które zaprojektowano przecież w celu zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru poprzez zastosowanie tych samych norm prawa materialnego dotyczących nadzoru ostrożnościowego nad danym podmiotem, niezależnie czy ma to miejsce na poziomie krajowym, czy na poziomie EBC – wyjątek sformułowany w art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego wydaje się głównie dotyczyć tych szczególnych i nietypowych okoliczności, kiedy zaklasyfikowanie danego podmiotu jako istotnego stanowiłoby w praktyce przeszkodę w spójnym stosowaniu tych wysokich standardów nadzoru.
73. Wnoszący odwołanie podnosi w odpowiedzi, że wykazanie, że bezpośredni nadzór ostrożnościowy sprawowany przez właściwe organy krajowe jest właściwszy dla osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego, jest praktycznie niemożliwe, gdyż wymagałoby wiedzy na temat sposobu działania różnych organów nadzoru.
74. Z mojej strony uważam ten argument za całkowicie nieprzekonujący. Można zgodzić się, że łatwiej jest spełnić kryterium proponowane przez wnoszącą odwołanie niż to określone przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Jednakże obydwa kryteria wymagają pogłębionej wiedzy na temat sposobu funkcjonowania zarówno EBC, jak i wybranego właściwego organu krajowego. Biorąc pod uwagę, że sposób działania EBC i właściwych organów krajowych stanowi informację publiczną, nie rozumiem, dlaczego miałoby być niemożliwe wykazanie w danej sprawie, że bezpośredni nadzór ostrożnościowy sprawowany przez właściwe organy krajowe jest właściwszy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego. Ponadto wnosząca odwołanie jest podmiotem dysponującym znaczącymi zasobami oraz, jak należy założyć, rozległą wiedzą na temat praktyki bankowej i regulacji. Gdyby rzeczywiście istniały „szczególne okoliczności”, które mogłyby uzasadniać odejście od stosowania normy z art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, w wyniku czego bezpośredni nadzór powróciłby z EBC do właściwych organów krajowych, należałoby przypuszczać, że wnosząca odwołanie nie zwlekałaby ze zwróceniem uwagi na te właśnie szczególne kwestie. Tymczasem zachowuje ona dziwne milczenie w tym zakresie, decydując się zarazem na podniesienie argumentów dotyczących zasady proporcjonalności i jej relacji do przepisu art. 6 ust. 4 rozporządzenia podstawowego, które trzeba uznać, biorąc pod uwagę stan faktyczny niniejszego postępowania odwoławczego, za raczej teoretyzujące.
2. Oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych
75. W drugiej części pierwszego zarzutu odwołania wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo w pkt 101–112 zaskarżonego wyroku, a to poprzez zaniechanie zbadania konkretnych okoliczności podniesionych przez wnoszącą odwołanie i dokonania oceny, czy w przypadku wnoszącej odwołanie istniały „szczególne okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego. Sąd zaniechał dokonania takiej oceny i ograniczył się do stwierdzenia w pkt 108 zaskarżonego wyroku, że wnosząca odwołanie nie twierdziła, że nadzór krajowy byłby właściwszy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego niż bezpośredni nadzór EBC.
76. EBC i Komisja wnoszą o oddalenie tego argumentu. Zgadzam się z nimi.
77. Należy podkreślić, że jak zwróciłem już uwagę, wnosząca odwołanie nie kwestionuje faktu, że w swojej skardze w pierwszej instancji na poparcie swojej tezy, że powinna zostać przekwalifikowana jak podmiot mniej istotny, powołała okoliczności faktyczne, których wyłącznym celem było wykazanie, że bezpośredni nadzór EBC nie jest niezbędny(29).
78. Moim zdaniem gdyby Sąd z urzędu zbadał okoliczności faktyczne powołane przez wnoszącą odwołanie w celu ustalenia, czy bezpośredni nadzór sprawowany przez właściwe organy krajowe byłby właściwszy dla osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego, naruszyłby zakaz orzekania ultra petita(30). Kwestia ta, która nie została podniesiona przez wnoszącą odwołanie w jej skardze w pierwszej instancji, nie wchodziłaby w zakres wyjątku dotyczącego bezwzględnych przesłanek procesowych, które Sąd może podnieść z urzędu.
79. Wnosząca odwołanie kwestionuje także ocenę dokonaną przez Sąd w pkt 109–111 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którą oddalił on jej twierdzenie, że ze względu na różnorodność ram prawnych i organów nadzorczych właściwe organy krajowe są właściwsze do wzajemnej współpracy w celu zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego niż do współpracy z EBC, co Sąd uzasadnił przez wskazanie, że wnosząca odwołanie nie przedstawiła żadnych dowodów na rzecz tezy, że współpraca pomiędzy właściwymi organami niemieckimi była łatwiejsza niż z EBC.
80. Jak wynika z pkt 109 zaskarżonego wyroku, dopiero w replice w pierwszej instancji wnosząca odwołanie powołała określone dowody mające na celu wykazanie, że właściwy organ krajowy byłby właściwszy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego. Niezależnie od kwestii, czy Sąd w związku z faktem, że według EBC i Komisji dowody te stanowiły nowy zarzut i były w związku z tym niedopuszczalne, powinien był je badać, uważam, że wnosząca odwołanie nie twierdziła w rzeczywistości, że ocena Sądu dokonana w pkt 111 zaskarżonego wyroku jest błędna. Wnosząca odwołanie podnosi jedynie w ramach niniejszego odwołania, że nie została powiadomiona o konieczności przedstawienia takich dowodów, a w każdym razie wymóg taki doprowadziłby do nałożenia na nią niemożliwego do udźwignięcia ciężaru.
81. Biorąc pod uwagę, że sama wnosząca odwołanie podniosła ten argument, spoczywa na niej obowiązek przedstawienia dowodów na jego poparcie. Ponadto, w świetle mojej odpowiedzi w poprzedniej części tej opinii(31), nie przekonuje mnie twierdzenie wnoszącej odwołanie, że nie może przedstawić dowodów odnoszących się do krajowych ram prawnych, działania organów krajowych i EBC, które to kwestie należą do domeny publicznej. Ponownie wystarczy stwierdzić, że jeżeli w istocie sprawowanie nadzoru nad tą wnoszącą odwołanie na poziomie EBC miałoby prowadzić do prawdopodobieństwa naruszenia stosowania wysokich bankowych standardów regulacyjnych, to wnosząca odwołanie niewątpliwie dysponuje wystarczającą wiedzą specjalistyczną i zasobami w celu przedstawienia odpowiednich argumentów. Ponownie nie mogę powstrzymać się od podkreślenia, że wnosząca odwołanie nie skorzystała z tej możliwości i wybrała w tym zakresie powołanie się na zasadniczo abstrakcyjne argumenty oparte na proporcjonalności.
3. Błędna odmowa uznania, że EBC nie wykonał swoich uprawnień dyskrecjonalnych i naruszył swój obowiązek zbadania sprawy
82. W trzeciej części zarzutu pierwszego wnosząca odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył prawo poprzez stwierdzenie, że EBC nie naruszył swojego obowiązku skorzystania z uprawnień dyskrecjonalnych, ponieważ „argumentacja przedstawiona przez [wnoszącą odwołanie] w toku postępowania administracyjnego miała na celu wyłącznie wykazanie, że cele rozporządzenia podstawowego mogą zostać osiągnięte przez bezpośredni nadzór nad [wnoszącą odwołanie] przez organy krajowe”. W pkt 140 i nast. zaskarżonego wyroku Sąd doszedł do błędnego wniosku, że EBC „[n]ie można zatem zarzucić, iż […] nie skorzystał z uprawnień dyskrecjonalnych, odrzucając całą argumentację pozbawioną znaczenia”.
83. Równie wadliwe jest zdaniem wnoszącej odwołanie stwierdzenie Sądu w pkt 149 zaskarżonego wyroku, że „okoliczności, co do których zarzuca się, iż EBC nie wziął ich pod uwagę, były pozbawione znaczenia w świetle brzmienia art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego [JMN]”, tak że „nie można było skutecznie zarzucić EBC braku uwzględnienia takich okoliczności przy stosowaniu tego przepisu”.
84. Wnosząca odwołanie podnosi, że przedstawione fakty nie były pozbawione znaczenia dla zbadania przez EBC sprawy i skorzystania z uprawnień dyskrecjonalnych, skoro wnosząca odwołanie powoływała je na poparcie właściwego kryterium prawnego, które powinno zostać zastosowane zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN. W każdym razie ani EBC, ani Sąd nie mogą po prostu oddalić argumentacji strony jako „nieistotnej” wyłącznie ze względu na to, że z ich punktu widzenia argumentacja ta opiera się na błędnym standardzie prawnym. Przeciwnie, EBC powinien uwzględnić wszystkie istotne fakty i w pełni skorzystać ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych. W zaskarżonej decyzji EBC nie spełnił tego wymogu.
85. EBC i Komisja podnoszą, że argument ten należy oddalić. Zgadzam się z nimi.
86. Zważywszy, że prawidłowym kryterium prawnym dla ustalenia istnienia „szczególnych okoliczności” w rozumieniu art. 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego i „nieuzasadnienia” w rozumieniu art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN jest to, czy osiągnięcie celów rozporządzenia podstawowego może być lepiej zapewnione przez bezpośredni nadzór właściwych organów krajowych, uważam, że Sąd trafnie stwierdził w pkt 140 i 149 zaskarżonego wyroku, że pozbawione znaczenia są argumentacja lub dowody nakierowane na spełnienie innego kryterium prawnego, to znaczy wykazanie tezy, że nadzór właściwych organów niemieckich byłby wystarczający dla osiągnięcia tych celów. W związku z tym Sąd prawidłowo stwierdził, że EBC nie dopuścił się nadużycia władzy poprzez to, że nie skorzystał z uprawnień dyskrecjonalnych w ramach stosowania art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN, i nie uchybił obowiązkowi uwzględnienia wszystkich istotnych okoliczności.
87. Pragnę dodać, że gdyby Sąd lub nawet EBC podjęły działania na podstawie dowodów pozwalających na wykazanie tylko tego, że nadzór właściwych organów niemieckich byłby wystarczający dla osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego, lecz nie idących dalej i nie pozwalających na wykazanie, że osiągnięcie celów tego rozporządzenia zostałoby lepiej zapewnione przez bezpośredni nadzór właściwych organów krajowych, dopuściłyby się naruszenia prawa.
B. Drugi zarzut odwołania, dotyczący przeinaczenia zaskarżonej decyzji i błędnej oceny wymogów co do uzasadnienia
88. Zarzut drugi składa się z dwóch części.
1. Sąd przeinaczył uzasadnienie zaskarżonej decyzji
89. Wnosząca odwołanie zarzuca Sądowi, że w pkt 31 i 34 zaskarżonego wyroku przeinaczył uzasadnienie zaskarżonej decyzji i tym samym naruszył prawo(32).
90. Po pierwsze, wnosząca odwołanie uważa, że w pkt 31 zaskarżonego wyroku Sąd odwrócił kolejność zdań zaskarżonej decyzji, a po drugie, połączył tę decyzję z opinią Administracyjnej Rady Odwoławczej z dnia 20 listopada 2014 r.(33), podczas gdy związek taki nie występuje w samej zaskarżonej decyzji. Wnosząca odwołanie podkreśla, że zaskarżona decyzja poprzestaje na stwierdzeniu, że zaklasyfikowanie nadzorowanego podmiotu jako istotnego nie stoi w sprzeczności z celami rozporządzenia podstawowego. Zaskarżona decyzja nie stwierdza, że to z tego powodu nadzór nad wnoszącą odwołanie nie jest „nieuzasadniony” w rozumieniu art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN. Sąd stwierdził, że Administracyjna Rada Odwoławcza podkreśliła fakt, że wnosząca odwołanie powinna była wykazać istnienie okoliczności wskazujących, że bezpośredni nadzór przez właściwy organ krajowy byłby właściwszy dla osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego. Wnosząca odwołanie uważa jednak, że ten domniemany związek pomiędzy kryteriami wskazanymi w opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej z dnia 20 listopada 2014 r. i zaskarżoną decyzją nie istnieje. Zaskarżona decyzja nie odwołuje się do cytowanego fragmentu opinii ani do żadnego innego fragmentu tej opinii. Przeciwnie, w opinii nie wspomina się o kryterium „sprzeczności” z celami rozporządzenia podstawowego, do którego odwołuje się zaskarżona decyzja.
91. Wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd, po odwołaniu się do błędnego przytoczenia zaskarżonej decyzji w pkt 31 zaskarżonego wyroku, zbadał w pkt 34 tego wyroku treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności pogląd EBC dotyczący kryterium oceny, które należało zastosować. Wnosząca odwołania zauważa, że według Sądu z lektury zaskarżonej decyzji dokonanej w świetle opinii wynika, że EBC uznaje, że zastosowanie art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN nie może prowadzić do zaklasyfikowania podmiotu jako mniej istotnego, chyba że bezpośredni nadzór właściwych niemieckich organów jest właściwszy do zapewnienia osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego niż nadzór EBC(34). Wnosząca odwołanie twierdzi, że w zaskarżonej decyzji kryterium to nie zostało wspomniane ani razu.
92. EBC i Komisja uważają, że argument ten należy oddalić. Zgadzam się z nimi.
93. Obok obowiązku wskazania przez EBC powodów przyjęcia danej decyzji, wynikającego z art. 22 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia podstawowego i art. 33 ust. 1 i 2 rozporządzenia ramowego JMN, art. 296 TFUE wyraźnie stanowi, że aktyw prawne(35) są uzasadniane.
94. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, ściśle związany z zasadą poszanowania prawa do obrony, ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu. Uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno w sposób jasny i jednoznaczny przedstawiać tok rozumowania instytucji, która wydała akt, tak aby umożliwić zainteresowanym zaznajomienie się z względami uzasadniającymi nałożenie danych środków, a właściwemu sądowi dokonanie jego kontroli. Jednakże uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być także dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności do treści spornego aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, a także całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę. W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanemu, pozwalających mu na zrozumienie treści przyjętego względem niego środka(36).
95. Pragnę zauważyć na wstępie, że samo twierdzenie przez wnoszącą odwołanie, że kolejność zdań zaskarżonej decyzji została odwrócona przez Sąd, samo w sobie nie pozwala na wykazanie, że znaczenie tej decyzji zostało przeinaczone.
96. Uważam także, że Sąd nie naruszył prawa, gdy stwierdził, że opinia Administracyjnej Rady Odwoławczej z dnia 20 listopada 2014 r.(37) ma związek z zaskarżoną decyzją i należy zatem do kontekstu, w którym ta decyzja została wydana(38).
97. Sama wnosząca odwołanie nie tylko stwierdza, że opinia została „załączona” do zaskarżonej decyzji i została tam wspomniana jako część historycznego kontekstu, w którym decyzja została przyjęta, ale podnosi także, że zgodnie z art. 24 ust. 9 rozporządzenia podstawowego(39) i art. 18 decyzji Europejskiego Banku Centralnego z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia Administracyjnej Rady Odwoławczej i jej regulaminu operacyjnego(40) EBC jest zobowiązany do dołączenia(41) opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej do wszystkich nowych decyzji.
98. Uważam, że jak oczywiście wynika z art. 24 ust. 7(42) i 9 rozporządzenia podstawowego, opinia wyrażona przez Administracyjną Radę Odwoławczą, nowy projekt decyzji przedłożony przez Radę ds. Nadzoru i decyzja przyjęta przez Radę Prezesów na podstawie tego artykułu są nierozerwalnie powiązane. Jest tak, chociaż opinia nie jest wiążąca dla Rady ds. Nadzoru i Rady Prezesów EBC(43).
99. Uwzględniając obowiązek – zgodnie z art. 24 ust. 7 rozporządzenia podstawowego – wzięcia pod uwagę przez Radę ds. Nadzoru opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej i niezwłocznego przedłożenia Radzie Prezesów nowego projektu decyzji oraz fakt, że w zaskarżonej decyzji zawarto ten sam wniosek co w opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej z dnia 20 listopada 2014 r., Sąd trafnie uznał, że opinia może zostać wzięta pod uwagę w celu oceny, czy zaskarżona decyzja zawiera wystarczające uzasadnienie(44).
100. Pierwszą część zarzutu pierwszego należy zatem oddalić jako bezzasadną.
2. Sąd zaniechał stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie była wystarczająco uzasadniona
101. W drugiej części zarzutu drugiego wnosząca odwołanie podnosi, że Sąd wypaczył uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zastąpił własnym uzasadnieniem uzasadnienie EBC, przez co nie dostrzegł, że EBC naruszył obowiązek uzasadnienia. Zdaniem wnoszącej odwołanie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne.
102. Biorąc pod uwagę, że ta część drugiego zarzutu opiera się na braku powiązania pomiędzy zaskarżoną decyzją a opinią Administracyjnej Rady Odwoławczej z dnia 20 listopada 2014 r. oraz na twierdzeniu, że ta druga nie stanowi elementu kontekstu, w którym została wydana zaskarżona decyzja, uważam, że i ta część zarzutu powinna zostać oddalona jako bezskuteczna.
103. Dla kompletności wywodu proponuję jednak odniesienie się do szeregu argumentów podniesionych przez wnoszącą odwołanie.
104. Zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd naruszył prawo przez to, że nie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie wskazuje swojej podstawy prawnej, ponieważ EBC w zaskarżonej decyzji jedynie zestawił ze sobą różne prawne kryteria. W związku z tym zaskarżona decyzja nie wskazuje jasno na okoliczności faktyczne, które EBC zamierzał wziąć pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, czy zaklasyfikowanie podmiotu jako istotnego jest uzasadnione.
105. Wnosząca odwołanie zauważyła, że Sąd stwierdził w pkt 133 zaskarżonego wyroku, że nie było sprzeczności „pomiędzy z jednej strony wzmianką zawartą w opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej, że istnienie »szczególnych okoliczności« oznacza, iż cele rozporządzenia podstawowego, a w szczególności konieczność zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego, zostałyby lepiej zapewnione przez bezpośredni nadzór organów krajowych, a z drugiej strony – odniesieniem znajdującym się w zaskarżonej decyzji, że bezpośredni nadzór nad [wnoszącą odwołanie] sprawowany przez EBC byłby sprzeczny z celami rozporządzenia podstawowego, aby zastosowanie znalazł art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN”.
106. Ja również uważam, że pomiędzy tymi dwoma stwierdzeniami nie ma sprzeczności oraz że, z uwagi na powiązanie pomiędzy przedmiotowymi dokumentami, pierwszy z nich służy jedynie wyjaśnieniu znaczenia drugiego w świetle znajdujących zastosowanie ram prawnych. Artykuł 6 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego wymaga istnienia „szczególnych okoliczności” w celu zaklasyfikowania podmiotu zasadniczo istotnego jako podmiotu mniej istotnego i zapewnienia w ten sposób, że bezpośredni nadzór ostrożnościowy będzie wykonywany przez właściwe organy krajowe, a nie przez EBC. Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego JMN „szczególne okoliczności” istnieją wtedy, gdy, między innymi, zaklasyfikowanie nadzorowanego podmiotu jako istotny jest nieuzasadnione w świetle celów i zasad rozporządzenia podstawowego. Nacisk na cele rozporządzenia podstawowego zarówno w opinii, jak i w zaskarżonej decyzji jest zatem w pełni zgodny ze znajdującymi zastosowanie ramami prawnymi i pozbawiony sprzeczności. Wnosząca odwołanie kwestionuje w rzeczywistości wymóg wskazany w zaskarżonej decyzji oraz w opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej(45) i utrzymany przez Sąd(46), zgodnie z którym należy wykazać, że spójne zastosowanie wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego będzie lepiej zapewnione przez bezpośredni nadzór właściwych organów krajowych. Jest to kwestia raczej materialnoprawna, a nie odnosząca się do wystarczającego uzasadnienia(47).
107. Wnosząca odwołanie uważa także, że Sąd nie uwzględnił faktu, że EBC nie zbadał w zaskarżonej decyzji argumentów podniesionych przez wnoszącą odwołanie w toku postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził w pkt 130 zaskarżonego wyroku, że EBC nie był zobowiązany do przedstawienia szczegółowego uzasadnienia bezzasadności argumentów wnoszącej odwołanie, które były „w oczywisty sposób pozbawione znaczenia” w świetle interpretacji preferowanej przez EBC. Wnosząca odwołanie twierdziła przed Sądem i wciąż twierdzi przed Trybunałem, że nie może wydedukować z zaskarżonej decyzji ani z opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej przyczyn, dla których jej argumenty miały być „pozbawione znaczenia”.
108. Moim zdaniem Sąd nie naruszył prawa stwierdzając w pkt 130 zaskarżonego wyroku, że wnosząca odwołanie mogła z łatwością wywnioskować z zaskarżonej decyzji oraz z opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej, dlaczego jej argumentacja, która moim zdaniem ewidentnie zawierała propozycję zupełnie innego kryterium wykazania istnienia „szczególnych okoliczności” niż wykorzystane w zaskarżonej decyzji i opinii, była „w oczywisty sposób pozbawiona znaczenia”.
109. Część drugą drugiego zarzutu należy zatem oddalić jako bezskuteczną, a w każdym razie bezzasadną.
C. Zarzut trzeci, dotyczący błędów zakresie postępowania popełnionych przez Sąd przez wprowadzenie elementów niebędących przedmiotem postępowania
110. Wnosząca odwołanie uważa, że zaskarżony wyrok narusza jej prawo do bycia wysłuchaną i wymóg poszanowania zasady kontradyktoryjności, które są podstawowymi zasadami prawa Unii. Zdaniem wnoszącej odwołanie Sąd oparł rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku na dwóch kluczowych kwestiach, które nie były przedmiotem postępowania, czyli na wymogu udowodnienia, że sprawowanie nadzoru przez właściwy organ niemiecki było bardziej uzasadnione niż nadzór sprawowany przez EBC, oraz dowodach na współpracę pomiędzy tym organem a ministerstwem finansów kraju związkowego (landu).
111. Wnosząca odwołanie zauważa, że Sąd uznał w pkt 46 zaskarżonego wyroku, że „szczególne okoliczności” nieuchronnie należy rozumieć jako „hipotezę, zgodnie z którą sprawowanie bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego przez EBC, spowodowanego przez zakwalifikowanie podmiotu jako »istotnego«, byłoby mniej właściwe do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego niż sprawowanie bezpośredniego nadzoru ostrożnościowego nad tym podmiotem przez organy krajowe”. Sąd oparł swój wyrok na fakcie, że wnosząca odwołanie nie twierdziła, że bezpośredni nadzór niemieckiego właściwego organu jest właściwszy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego niż bezpośredni nadzór EBC(48). Zważywszy, że kryterium to nie było wspominane w trakcie postępowania ani przez EBC, ani przez Sąd, jak i brak jest odniesień do niego w znajdujących tutaj zastosowanie przepisach prawa, Sąd dopuścił się naruszenia prawa wnoszącej odwołanie do bycia wysłuchaną i wymogu przestrzegania zasady kontradyktoryjności. Sąd wydał tym samym „wyrok-niespodziankę”.
112. Wnosząca odwołanie twierdzi także, że Sąd uznał jej argumentację merytoryczną za nieistotną, ponieważ nie twierdziła ona, że bezpośredni nadzór przez właściwy organ niemiecki byłby właściwszy do osiągnięcia celów rozporządzenia podstawowego.
113. W toku postępowania wnosząca odwołania podnosiła w odniesieniu do celu zapewnienia spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego, że nie tylko podlegała różnym regulacjom prawa Unii i prawa krajowego, ale także podlegała różnym krajowym organom nadzoru. Sąd oddalił jednak ten argument, wskazując, że „[w] tym względzie wystarczy zauważyć, że [wnosząca odwołanie] nie wskazuje istnienia żadnego porozumienia lub współpracy między władzami kraju związkowego Badenia-Wirtembergia a organami niemieckimi, mogących uczynić ich współpracę łatwiejszą niż z EBC(49). Wnosząca odwołanie uważa, że fakt konieczności przedstawienia takiego dowodu porozumienia lub innej formy współpracy pomiędzy właściwym niemieckim organem, Deutsche Bundesbank i krajem związkowym (landem) w celu wykazania, że bezpośredni nadzór właściwego organu niemieckiego jest właściwszy do zapewnienia celu spójnego stosowania wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego, nie był wcześniej wspominany ani przez EBC, ani przez Sąd w trakcie postępowania.
114. EBC i Komisja wnoszą o oddalenie tego zarzutu. Zgadzam się z nimi.
115. W pkt 45 i 46 swojej skargi przed Sądem wnosząca odwołanie twierdziła, że kryterium wykazania „szczególnych okoliczności”, wskazane w opinii Administracyjnej Rady Odwoławczej z dnia 20 listopada 2014 r., tj. że „cele [rozporządzenia podstawowego] a w szczególności osiągnięcie wysokich standardów nadzoru, mogłoby zostać łatwiej osiągnięte gdyby podmiot spełniający kryteria istotności został zaklasyfikowany jako mniej istotny i w rezultacie pozostał pod bezpośrednim nadzorem właściwego [krajowego organu]”, było błędne, ponieważ nie wynikało z rozporządzenia podstawowego ani z rozporządzenia ramowego JMN(50). EBC wyczerpująco odpowiedział na tę argumentację w swojej odpowiedzi na skargę przed Sądem, w szczególności w jej pkt 26 i 50(51).
116. Jasno zatem wynika już z samej powyższej skargi i odpowiedzi na skargę, że kryterium wykazania „szczególnych okoliczności”, podtrzymane przez Sąd, zostało dogłębnie przedyskutowane przez Sądem przez strony, przez co prawo wnoszącej odwołanie do bycia wysłuchaną i nakaz przestrzegania zasady kontradyktoryjności zostały uszanowane.
117. Fakt, że w pkt 88 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że wnosząca odwołanie twierdziła jedynie w pismach z dnia 10 lipca 2014 r.(52) i 6 października 2014 r.(53), że nie ma potrzeby nadzoru ostrożnościowego EBC w celu zapewnienia jednolitego stosowania wysokich standardów nadzoru, bez twierdzenia, że krajowy nadzór byłby właściwszy do osiągnięcia tych celów, nie pozwala na wykazanie, że kryterium ustalenia istnienia „szczególnych okoliczności” podtrzymane przez Sąd nie było przedmiotem debaty prowadzonej przez strony przed Sądem(54), czemu wyraźnie przeczy także lektura pism stron przed Sądem, jak wskazano w pkt 115 i 116 niniejszej opinii.
118. W odniesieniu do argumentacji wnoszącej odwołanie dotyczącej pkt 111 zaskarżonego wyroku(55) uważam, że nie może ona zostać zaakceptowana. W pkt 111 zaskarżonego wyroku Sąd oddalił jako nieudokumentowany argument podniesiony przez wnoszącą odwołanie w jej replice w toku postępowania przed Sądem, że nadzór ostrożnościowy sprawowany przez dane właściwe organy niemieckie byłby właściwszy do osiągnięcia celu wysokich standardów nadzoru ostrożnościowego wskazanych w art. 70 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie Jednolitego Mechanizmu Nadzoru.
119. Trzeci zarzut należy zatem oddalić jako bezzasadny.
120. Ponieważ żaden z zarzutów wnoszącej odwołanie nie może zostać uwzględniony, uważam, że odwołanie należy oddalić w całości.
VI. W przedmiocie kosztów
121. Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał orzeka o kosztach. Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego aktu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
122. Ponieważ EBC i Komisja wniosły o obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę w postępowaniu odwoławczym, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez EBC i Komisję.
VII. Wnioski
123. W świetle powyższych rozważań uważam, że Trybunał powinien:
– oddalić odwołanie;
– orzec, że Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank pokryje własne koszty oraz zostanie obciążony kosztami poniesionymi przez Europejski Bank Centralny i Komisję Europejską.