JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
PEDRO CRUZ VILLALÓN
6 päivänä lokakuuta 2015 (1)
Yhdistetyt asiat C‑443/14 ja C‑444/14
Kreis Warendorf
vastaan
Ibrahim Alo
ja
Amira Osso
vastaan
Region Hannover
(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverwaltungsgericht (Saksa))
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Direktiivi 2011/95/EU – Kansainvälisen suojelun sisältöä koskevat oikeussäännöt – Pakolaisasema ja toissijainen suojeluasema – 29 ja 33 artikla – Perusoikeuskirjan 20 ja 21 artikla – Geneven yleissopimus – Vapaa liikkuvuus vastaanottavan jäsenvaltion alueella – Velvollisuus asua tietyssä paikassa – Rajoitus – Oikeuttaminen – Tarve varmistaa sosiaalihuoltokustannusten tasapuolinen jako hallinnollisten yhteisöjen välillä – Maahanmuutto- ja kotouttamispoliittiset perusteet
1. Käsiteltävän asian taustalla on kaksi ennakkoratkaisupyyntöä, joissa Bundesverwaltungsgericht (Saksan liittovaltion ylin hallintotuomioistuin) esittää kolme ennakkoratkaisukysymystä, jotka koskevat vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU(2) 29 ja 33 artiklaa, joita unionin tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan nyt ensimmäisen kerran.(3)
2. Ennakkoratkaisupyynnöt ovat sisällöltään lähes identtiset, ja niiden taustalla on kansallisen tuomioistuimen epäilys siitä, onko kansallisessa lainsäädännössä säädetty, sosiaalietuuksia nauttivien toissijaista suojelua saavien henkilöiden velvollisuus asua tietyssä paikassa (ns. Wohnsitzauflage, jäljempänä asuinpaikkaedellytys) yhteensopiva mainitun direktiivin kanssa.
3. Käsiteltävässä asiassa on mahdollisimman lyhyesti sanottuna kyse siitä, minkä tasoisena asuinpaikan vapaata valitsemista koskeva perusoikeus olisi tunnustettava, kun kyseessä ovat toissijaista suojelua saavat henkilöt, ja erityisesti siitä, onko sosiaalietuuksien nauttimisesta johtuva tällaisen oikeuden rajoittaminen hyväksyttävää erilaista kohtelua muihin laillisesti alueella oleskeleviin ulkomaalaisiin verrattuna, kun kaiken tämän taustalla ovat tavoite jakaa tähän liittyvät sosiaalihuoltokustannukset alueellisesti eritasoisten alueellisten yksiköiden välillä sekä tavoite toteuttaa asianmukaista maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikkaa.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Kansainvälinen oikeus
1. Geneven yleissopimus
4. Genevessä 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (jäljempänä Geneven yleissopimus)(4) 23 artiklan otsikko on ”Julkinen huoltoavustus”, ja kyseisessä artiklassa määrätään, että ”sopimusvaltiot myöntävät niiden alueilla laillisesti oleskeleville pakolaisille julkisen huollon ja avustusten osalta saman kohtelun kuin valtion omille kansalaisille.”
5. Saman yleissopimuksen 26 artiklan otsikkona on ”Liikkumisvapaus”, ja siinä määrätään, että ”jokaisen sopimusvaltion on myönnettävä sen alueella laillisesti oleskelevalle pakolaiselle oikeus valita siellä asuinpaikkansa ja liikkua siellä vapaasti, kuitenkin niin, että samojen olosuhteiden vallitessa ulkomaalaisille yleensä määrättyjä rajoituksia sovelletaan”.
2. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus
6. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen(5) 12 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jokaisella laillisesti valtion alueella olevalla on oikeus liikkua siellä vapaasti ja valita vapaasti asuinpaikkansa.
– –
3. Edellä mainittuja oikeuksia ei saa rajoittaa muutoin kuin laissa säädetyllä tavalla, milloin rajoitukset ovat välttämättömiä valtion turvallisuuden, yleisen järjestyksen ('ordre public'), yleisen terveydenhoidon tai moraalin tahi muiden [henkilöiden] oikeuksien ja vapauksien takia sekä ovat sopusoinnussa muiden tässä yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien kanssa.
– –”
3. Euroopan ihmisoikeussopimus
7. Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen, jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus,(6) neljännen lisäpöytäkirjan 2 artiklan otsikkona on ”Liikkumisvapaus”, ja siinä määrätään seuraavaa:
”1. Jokaisella, joka on laillisesti jonkin valtion alueella, on oikeus liikkumisvapauteen tällä alueella ja vapaus valita asuinpaikkansa.
– –
3. Näiden oikeuksien käytölle ei saa asettaa muita kuin sellaisia rajoituksia, jotka ovat lain mukaisia ja välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen tai yleisen turvallisuuden takia, yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi, rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi tai muiden yksilöiden oikeuksien ja vapauksien suojelemiseksi.
4. Oikeuksia, jotka on määritelty 1 kappaleessa, voidaan erityisalueilla samoin rajoittaa lain nojalla ja demokraattisen yhteiskunnan yleisen edun nimissä.”
B Unionin oikeus
8. Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 78 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa: ”Unioni kehittää turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan, jonka tarkoituksena on antaa asianmukainen asema kaikille kansainvälistä suojelua tarvitseville kolmansien maiden kansalaisille ja varmistaa palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen. Tämän politiikan on oltava pakolaisten oikeusasemasta 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyn Geneven yleissopimuksen ja 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyn pöytäkirjan sekä muiden asiaan liittyvien sopimusten mukaista.”
9. Direktiivin 2011/95 johdanto-osan 4, 16, 17, 33, 39 ja 45 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(4) Geneven yleissopimus ja pöytäkirja ovat pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi.
– –
(16) Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa [jäljempänä perusoikeuskirja] tunnustetut periaatteet. Tällä direktiivillä pyritään erityisesti varmistamaan ihmisarvon kunnioitus sekä turvapaikanhakijoiden ja heidän mukanaan tulevien perheenjäsenten oikeus turvapaikkaan ja edistämään Euroopan unionin perusoikeuskirjan 1, 7, 11, 14, 15, 16, 18, 21, 24, 34 ja 35 artiklan soveltamista, ja se olisi näin ollen pantava täytäntöön niiden mukaisesti.
(17) Tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden kohtelun osalta jäsenvaltioita sitovat sellaisista kansainvälisen oikeuden välineistä johtuvat sitoumukset, joiden osapuolia ne ovat, ja erityisesti ne, joilla kielletään syrjintä.
– –
(33) Olisi myös laadittava vaatimukset toissijaisen suojeluaseman määrittelylle ja sisällölle. Toissijaisen suojelun olisi täydennettävä Geneven yleissopimuksessa vahvistettua pakolaisten suojelua, ja sen olisi oltava siihen nähden erillinen.
– –
(39) On tarpeen vastata Tukholman ohjelmassa esitettyyn kehotukseen ottaa käyttöön pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukainen asema, ja toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille olisi tarpeellisia ja objektiivisesti perusteltuja poikkeuksia lukuun ottamatta myönnettävä samoin edellytyksin samat oikeudet ja etuudet, jotka pakolaisille myönnetään tämän direktiivin nojalla.
– –
(45) Erityisesti sosiaalisen ahdingon välttämiseksi on asianmukaista antaa kansainvälistä suojelua saaville syrjimättömästi ja osana sosiaalihuoltoa riittävä huolenpito ja toimeentuloturva. Sosiaalihuollon osalta olisi kansallisessa lainsäädännössä säädettävä yksityiskohtaisista säännöistä, jotka koskevat perusetuuksien myöntämistä toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille. Mahdollisuus rajoittaa tällainen apu perusetuuksiin on ymmärrettävä niin, että apu kattaa vähintään vähimmäistoimeentuloturvan sekä avun sairauden tai raskauden ja vanhemmuuden varalta, sikäli kuin nämä etuudet myönnetään kansallisessa lainsäädännössä omille kansalaisille.”
10. Direktiivin 2011/95 2 artiklan b, f, ja g alakohdassa esitetään seuraavat määritelmät:
”b) ’kansainvälistä suojelua saavalla’ [tarkoitetaan] henkilöä, jolle on myönnetty pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, sellaisina kuin ne on määritelty e ja g alakohdassa;
– –
f) ’henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua’ [tarkoitetaan] kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa tai kansalaisuudettoman henkilön ollessa kyseessä entiseen pysyvään asuinmaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa, ja jota 17 artiklan 1 ja 2 kohta ei koske ja joka on kykenemätön tai sellaisen vaaran johdosta haluton turvautumaan sanotun maan suojaan;
g) ’toissijaisella suojeluasemalla’ [tarkoitetaan] kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnustamista jäsenvaltiossa henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua;
– –”
11. Direktiivin 2011/95 20 artikla aloittaa direktiivin VII luvun, jossa käsitellään kansainvälisen suojelun sisältöä, ja kyseisessä artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tällä luvulla ei rajoiteta Geneven yleissopimuksessa vahvistettujen oikeuksien soveltamista.
2. Tätä lukua on sovellettava sekä pakolaisiin että henkilöihin, jotka voivat saada toissijaista suojelua, jollei toisin mainita.
– –”
12. Direktiivin 2011/95 29 artiklan otsikkona on ”Sosiaalihuolto”, ja se kuuluu seuraavasti:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saavat tarvittavan sosiaalihuollon suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset.
2. Edellä 1 kohdassa säädetystä yleisestä säännöstä poiketen jäsenvaltiot voivat rajoittaa toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden sosiaalihuollon perusetuuksiin, jotka on sitten myönnettävä samansuuruisina ja samoin edellytyksin kuin omille kansalaisille.”
13. Direktiivin 2011/95 32 artikla koskee majoituksen saantia, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua saavat henkilöt saavat majoituksen samoin edellytyksin kuin muut niiden alueella laillisesti asuvat kolmansien maiden kansalaiset.
2. Jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä, joilla pyritään estämään kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden syrjintä ja varmistamaan yhtäläiset mahdollisuudet majoituksen saannissa, mutta ne voivat noudattaa kansallista käytäntöä kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden majoittamisesta hajautetusti.”
14. Direktiivin 2011/95 33 artiklan otsikkona on ”Liikkumisvapaus jäsenvaltiossa”, ja siinä säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on sallittava kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden vapaa liikkuminen alueellaan samoin edellytyksin ja rajoituksin, kuin niiden alueella laillisesti asuvien muiden kolmansien maiden kansalaisten osalta on säädetty.”
C Saksan oikeus
15. Ulkomaalaisten oleskelusta, työskentelystä ja kotouttamisesta liittotasavallan alueella annetun lain (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, jäljempänä AufenthG)(7) 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja saman pykälän 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1) Oleskeluluvan myöntäminen edellyttää pääsääntöisesti, että
1. henkilön toimeentulo on turvattu.
– –
(3) Tapauksissa, joissa oleskelulupa myönnetään – – 25 §:n 1–3 momentin nojalla – –, ei sovelleta 1 ja 2 momenttia – –.”
16. AufenthG:n 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Oleskelulupa myönnetään liittovaltion alueelle. Tämä ei vaikuta oleskeluluvan Schengenin yleissopimuksen täytäntöönpanosopimuksen määräysten mukaiseen voimassaoloon sopimuspuolten alueella tapahtuvassa oleskelussa.
(2) Viisumin ja oleskeluluvan myöntämiseen ja voimassaolon jatkamiseen voidaan liittää ehtoja. Niihin voidaan liittää, myös jälkikäteen, määräyksiä, erityisesti alueellisia rajoituksia.”
17. AufenthG:n 25 §:n otsikkona on ”Oleskelu humanitaarisista syistä”, ja sen 2 momentissa säädetään, että ”ulkomaalaiselle on myönnettävä oleskelulupa, jos Bundesamt für Migration und Flüchtlinge on myöntänyt pakolaisaseman – – tai toissijaisen suojeluaseman – –.”
18. Sisäasiainministeri (Bundesminister des Innern) antoi 26.10.2009 AufenthG:n nojalla AufenthG:tä koskevan yleisen hallinnollisen määräyksen (Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz, jäljempänä vuoden 2009 hallinnollinen määräys), jonka liittoneuvosto (Bundesrat) on hyväksynyt ja jota toimivaltaisten viranomaisten on noudatettava. Sen mukaan AufenthG:n 2 luvun 5 jakson mukaisesti kansainvälisoikeudellisista, humanitaarisista tai poliittisista syistä myönnettävään oleskelulupaan on liitettävä asuinpaikkaa rajoittava edellytys (Wohnsitzauflage) siinä tapauksessa, että luvanhaltija saa sosiaaliturvaetuuksia. Hallinnollisen määräyksen asian kannalta merkityksellisissä kohdissa todetaan seuraavaa:
”12.2.5.2.1 Asuinpaikkaa rajoittava määräys on erityisesti soveltuva väline, jolla voidaan alueellisen sidoksen avulla estää se, että ulkomaalaisista sosiaalietuuksien saajista aiheutuu yksittäisille osavaltioille ja kunnille suhteeton julkistaloudellinen rasite. Vastaavat määräykset voivat myös osaltaan ehkäistä sosiaalihuollosta riippuvaisten ulkomaalaisten keskittymistä tietyille alueille ja siihen liittyvää sosiaalisten ongelma-alueiden syntymistä tavalla, joka vaikuttaa kielteisesti ulkomaalaisten kotoutumiseen. Vastaavat toimet ovat myös perusteltuja kotoutumista erityisesti tarvitsevien ulkomaalaisten sitouttamiseksi tiettyyn asuinpaikkaan, jotta he voivat hyödyntää paikkakunnan tarjoamia kotoutumismahdollisuuksia.
12.2.5.2.2 Tätä taustaa vasten asuinpaikkaa rajoittavia määräyksiä asetetaan ja pidetään voimassa sellaisten henkilöiden kohdalla, joilla on AufenthG:n 2 luvun 5 jakson nojalla myönnetty oleskelulupa tai 23 §:n 2 momentin nojalla myönnetty sijoittautumislupa, sikäli ja niin kauan kuin he saavat sosiaaliturvalain [Sozialgesetzbuch] II tai XII osan tai turvapaikanhakijoille myönnettävistä etuuksista annetun lain [Asylbewerberleistungsgesetz] mukaisia etuuksia.”
II Pääasiat, ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
A Tosiseikat
19. Alo ja Osso ovat Syyrian kansalaisia, joista ensin mainittu saapui Saksaan vuonna 1998 ja viimeksi mainittu vuonna 2001 ja jotka molemmat hakivat Saksassa turvapaikkaa tuloksetta. Saksan viranomaiset antoivat kuitenkin sekä Alon että Osson jatkaa oleskeluaan Saksan alueella. Molemmat ovat nauttineet sosiaalietuuksia turvapaikkamenettelyn alkamisesta lähtien.
20. Molemmat hakivat turvapaikkaa toisen kerran vuonna 2012, jolloin Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (liittovaltion maahanmuutto- ja pakolaisvirasto, jäljempänä Bundesamt) asetti molemmissa tapauksissa AufenthG:n 60 §:n 2 momentin mukaisesti kiellon poistaa kyseiset henkilöt maasta Syyriaan. Näiden päätösten perusteella Alolla ja Ossolla on toissijainen suojeluasema. Tämän seurauksena Kreis Warendorf myönsi Alolle ja Region Hannover myönsi Ossolle oleskeluluvan, johon liitettiin asuinpaikkaa rajoittavia määräyksiä vuoden 2009 hallinnollisen määräyksen 12.2.5.2.1 ja 12.2.5.2.2 kohdan perusteella. Tarkemmin sanottuna Alon piti asettua asumaan Ahlenin kaupunkiin, ja Osso velvoitettiin asettumaan asumaan Region Hannoverin alueelle, kuitenkin muualle kuin Ala-Saksin osavaltion pääkaupunkiin Hannoveriin. Molemmat ehdot on toistettu vuonna 2014 kummallekin hakijalle myönnetyissä uusissa oleskeluluvissa AufenthG:n 25 §:n 2 momentin mukaisesti.
21. Sekä Alo että Osso nostivat helmikuussa 2013 ja heinäkuussa 2012 kumoamiskanteet, joissa he riitauttivat mainitut asuinpaikkaa koskevat rajoitukset, mutta kanteet hylättiin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa. Muutoksenhakuasteessa asioita käsitelleet tuomioistuimet päätyivät kuitenkin toisistaan poikkeaviin ratkaisuihin. Alon kohdalla Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen kumosi kyseisen määräyksen 21.11.2013 antamallaan tuomiolla ja katsoi, että se on vastoin direktiivin 2004/83 28 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä 32 artiklan kanssa. Kreis Warendorf teki kyseisestä tuomiosta Revision-valituksen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle. Osson kohdalla Oberverwaltungsgericht für das Land Niedersachsen hylkäsi kantajan kumoamiskanteen 11.12.2013 antamallaan tuomiolla. Osso haki ratkaisuun muutosta Revision-valituksella ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta.
B Ennakkoratkaisukysymykset
22. Bundesverwaltungsgerichtin mukaan oikeusriitojen ratkaisu riippuu direktiivin 2011/95 tulkinnasta, joten se päätti keskeyttää molempien asioiden käsittelyn ja esittää unionin tuomioistuimelle kummankin asian osalta seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko määräys, jonka mukaan henkilön on asuttava jäsenvaltion maantieteellisesti rajatulla alueella (kunta (Gemeinde), piirikunta (Landkreis) tai alue (Region)), direktiivin 2011/95/EU 33 artiklassa tarkoitettu liikkumisvapauden rajoitus, jos ulkomaalainen voi muutoin liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltion alueella?
2) Onko toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä koskeva asuinpaikkamääräys yhteensopiva direktiivin 2011/95/EU 33 artiklan ja/tai 29 artiklan kanssa, jos sitä perustellaan pyrkimyksellä varmistaa julkisten sosiaalihuoltokustannusten asianmukainen jako kyseisten laitosten kesken jäsenvaltion alueella?
3) Onko toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä koskeva asuinpaikkamääräys yhteensopiva direktiivin 2011/95/EU 33 artiklan ja/tai 29 artiklan kanssa, jos sitä perustellaan maahanmuutto- tai kotouttamispoliittisilla syillä, esimerkiksi niiden sosiaalisten ongelma-alueiden ehkäisemisellä, jotka ovat seurausta siitä, että runsaasti ulkomaalaisia muuttaa asumaan tiettyihin kuntiin tai piirikuntiin? Riittävätkö tältä osin abstraktit maahanmuutto- tai kotouttamispoliittiset syyt, vai onko tällaiset syyt esitettävä konkreettisesti?”
C Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
23. Asiat C-443/14, C-444/14 ja C-445/14 yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 23.10.2014 antamalla määräyksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten. Bundesverwaltungsgericht ilmoitti 1.4.2015 antamallaan välipäätöksellä peruvansa asiassa C-445/14 esitetyt ennakkoratkaisukysymykset pääasian menetettyä tarkoituksensa sen jälkeen, kun toimivaltaiset viranomaiset olivat myöntäneet asianosaiselle pakolaisaseman. Unionin tuomioistuimen presidentti poisti kyseisen asian rekisteristä 28.4.2015. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 23 artiklan 2 kohdan mukaisesti Alo, Osso, Kreis Warendorf, Saksan hallitus, Kreikan hallitus ja Euroopan komissio, jotka kaikki osallistuivat Kreikan hallitusta lukuun ottamatta 14.7.2015 pidettyyn suulliseen käsittelyyn.
III Asian tarkastelu
24. Käsiteltävät kolme ennakkoratkaisukysymystä liittyvät välittömästi toisiinsa. Ensimmäisessä tiedustellaan, onko käsiteltävien asioiden kohteena oleva asuinpaikkamääräys direktiivin 2011/95 33 artiklassa tarkoitettu liikkumisvapauden rajoitus, ja toisessa ja kolmannessa kysymyksessä ehdotetaan kahta mahdollista oikeuttamisperustetta siltä varalta, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi.
25. Kyseisiä perusteita on tutkittava lisäksi tiettyjen johdetun oikeuden säännösten kannalta, ja näissä säännöksissä oikeudet vahvistetaan toisiin oikeussubjekteihin sovellettavien oikeuksien tasoon viitaten yhdenvertaisen kohtelun periaatteen erilaisten ilmenemismuotojen kautta. Tässä kaikessa on otettava huomioon se erityinen seikka, että asiassa sovellettavilla johdetun oikeuden säännöksillä konkretisoidaan kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden perusoikeudet, jotka liittyvät puolestaan Geneven yleissopimuksessa vahvistettuihin erityisiin oikeuksiin. Perusoikeuksista johtuvat vaatimukset on näin ollen otettava väistämättä huomioon, kun arvioidaan riidanalaisen toimenpiteen yhteensopivuutta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille ottamien johdetun oikeuden säännösten kanssa.
A Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
26. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään Bundesverwaltungsgericht tiedustelee, onko edellytys, jonka mukaan henkilön on asuttava jäsenvaltion maantieteellisesti rajatulla alueella, kuten kunnassa, piirikunnassa tai alueella, direktiivin 2011/95 33 artiklassa tarkoitettu vapaan liikkumisen rajoitus, jos ulkomaalainen voi muutoin liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltion alueella.
1. Unionin tuomioistuimessa esitetyt huomautukset
27. Alo, Osso, Kreikan hallitus ja komissio esittävät, että ensimmäiseen kysymykseen on vastattava myöntävästi, mutta Saksan hallitus ja Kreis Warendorf puoltavat sen sijaan kieltävää vastausta.
28. Osso, Alo ja Kreikan hallitus katsovat, että direktiivin 2011/95 33 artiklaan sisältyvä liikkumisvapauden käsite käsittää oikeuden valita asuinpaikkansa. Osson näkemyksen mukaan käsitteitä ”Bewegungsfreiheit” ja ”Freizügigkeit” ei käytetä yhdenmukaisesti unionin oikeudessa, ja hän lisää, että direktiivin 33 artiklassa säädetään toissijaista suojelua saavan henkilön ja pakolaisen samasta kohtelusta ja että viimeksi mainittujen kohdalla kansallinen oikeus kieltää asettamasta asuinpaikkaa rajoittavia määräyksiä sosiaalihuoltokustannusten jakamisen perusteella.(8) Alo vetoaa asetukseen N:o 1612/68(9) tukeakseen väitettä, jonka mukaan liikkumisvapauden käsite käsittää myös oikeuden valita asuinpaikkansa. Myös Kreikan hallitus mainitsee SEUT 21 artiklan 1 kohdan, Geneven yleissopimuksen 26 artiklan, Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen pöytäkirjan 2 artiklan 1 kappaleen sekä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 12 artiklan 1 kappaleen ja lisää, että liikkumisvapauteen sisältyy kaksi osaa, joilla on tiivis yhteys toisiinsa: vapaus liikkua alueen sisällä ja oikeus valita asuinpaikkansa vapaasti.
29. Komission mukaan on niin, että vaikka direktiivin 2011/95 33 artiklan sanamuoto ei ole tältä kannalta yksiselitteinen, Geneven yleissopimuksen 26 artiklan mukainen tulkinta vahvistaa kiistatta, että kyseiseen direktiivin artiklaan sisältyy myös asuinpaikan valitsemisen vapaus.
30. Sitä vastoin sekä Saksan hallitus että Kreis Warendorf vetoavat ensinnäkin kyseisen säännöksen sanamuotoon ja toteavat, että siinä mainitaan ainoastaan liikkumisvapaus, muttei mitään asuinpaikan valitsemisen vapaudesta. Ne väittävät tässä yhteydessä tällä olevan merkitystä, sillä muissa unionin oikeuden säännöksissä asuinpaikan valitsemisen vapaus on mainittu erikseen, kun se on haluttu sisällyttää säännökseen.(10) Saksan hallituksen mukaan kyseisen direktiivin muut säännökset, erityisesti sen 32 artikla, jossa sallitaan nimenomaisesti majoituksen hajauttamista koskevat kansalliset käytännöt, tukevat tätä näkemystä. Geneven yleissopimuksen määräysten huomioon ottaminen ei sen mukaan muuta tätä päätelmää, sillä myös yleissopimuksen 26 artiklassa asuinpaikan valitsemisen vapaus mainitaan nimenomaisesti. Saksan hallitus korostaa samalla sitä seikkaa, ettei direktiivi 2011/95 sisällä kaikkia Geneven yleissopimuksen määräyksiä. Kreis Warendorf tuo vastaavasti esille, että direktiivin 20 artiklasta käy selvästi ilmi, ettei direktiivin säännösten soveltaminen rajoita Geneven yleissopimuksessa vahvistettuja oikeuksia, sillä yleissopimus täydentää direktiiviä ainoastaan pakolaisiksi tunnustettujen henkilöiden osalta silloin, kun direktiivissä säädetään yleissopimuksessa taattua suojaa vähäisemmästä suojasta, kuten direktiivin 33 artiklassa. Lisäksi sekä Kreis Warendorf että Saksan hallitus toteavat, ettei direktiivin 33 artiklan sisältö vastaa Geneven yleissopimuksen 26 artiklan sisältöä.
2. Asian tarkastelu
31. Tarkasteltavaan ennakkoratkaisukysymykseen vastaamiseksi on selvitettävä ensinnäkin, käsittääkö kyseiseen säännökseen sisältyvä liikkumisvapauden käsite myös asuinpaikan valitsemisen vapauden, arvioimalla käsitettä kirjaimellisessa, systemaattisessa, teleologisessa ja historiallisessa tulkinnassa sovellettavien perusteiden nojalla, ja toiseksi, rajoitetaanko asuinpaikkamääräyksen asettavalla toimenpiteellä kyseistä vapautta.
a) Direktiivin 2011/95 33 artiklaan sisältyvän liikkumisvapauden käsitteen tulkinta
i) Kirjaimellinen tulkinta
32. Kuten sekä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin että komissio tuovat ilmi, pelkkä viittaus sanamuotoon ei riitä tarkasteltavaa säännöstä koskevan lopullisen tulkinnan antamiseksi.
33. Ensinnäkään sitä seikkaa, että saksankielisessä toisinnossa direktiivin 33 artiklan otsikossa käytetään termiä ”Freizügigkeit” ja varsinaisessa artiklan tekstissä termiä ”Bewegungsfreiheit”, ei voida pitää merkityksellisenä, sillä muissa kielitoisinnoissa käytetään valtaosin yhtä ja samaa termiä ”liikkumisvapaus” (tai ”vapaa liikkuvuus”), joka on unionin perusvapauksien yhteydessä yleensä käytetty termi.(11)
34. On varmaa, että kun unionin oikeuden säännöksissä säädetään erityisesti unionin kansalaisten oikeuksista, niissä mainitaan usein nimenomaisesti oleskeluoikeus.(12) Sen sijaan liikkumisvapauden käsitettä ei käytetä aina yhdenmukaisesti etenkään unionin oikeudessa, kuten myös Saksan hallitus myöntää kirjallisissa huomautuksissaan. Unionin oikeudessa liikkumisvapauden käsitettä käytetäänkin usein laajasti siten, että sillä tarkoitetaan yleisesti toisiinsa tiivisti liittyvien oikeuksien kokonaisuutta, johon kuuluu liikkumisen ja oleskelun vapaus(13) sekä vapaus poistua valtion alueelta, ja kaikki nämä oikeudet ovat erottamattomia, kuten julkisasiamies Mayras toi esille ratkaisuehdotuksessaan Rutili.(14)
35. SEUT 202 artikla tarjoaa hyvän esimerkin liikkumisvapauden käsitteen käyttämisestä siten, että se käsittää sekä liikkumisen että oleskelun. Tässä merentakaisten maiden ja alueiden assosiointia käsittelevään osaan kuuluvassa artiklassa viitataan toimiin, jotka koskevat ”maista ja alueilta olevien työntekijöiden vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioissa”, herättämättä epäilystä siitä, sisältyykö siihen myös oleskeluoikeutta koskevia määräyksiä.
36. Toisaalta liikkumisvapauden käsitettä käytetään yleisesti otsikkona, jonka alle on koottu erilaisia vapaata liikkumista ja oleskelua koskevia oikeuksia.(15) Samalla tavalla liikkumisvapauden käsitettä käytetään laajassa merkityksessä monesti erilaisissa ilmauksissa, kuten ”vapaata liikkuvuutta koskevan oikeuden piiriin kuuluvat henkilöt”.(16)
37. Lisäksi direktiivin 2011/95 33 artiklan yksiselitteinen viittaus liikkumisvapauden käsitteeseen unionin oikeudessa käytetyssä merkityksessä on toisenlainen kuin kolmansien maiden kansalaisten aseman sääntelystä annetuissa säädöksissä, joissa käytetään ilmausta ”oikeus liikkua” (libre acceso, ts. ”oikeus päästä”) asianomaisen jäsenvaltion koko alueella.(17)
38. Sivuuttaa ei voida myöskään unionin oikeutta tai kansainvälistä oikeutta käsittelevää erikoisalan oikeuskirjallisuutta, jossa liikkumisen tai liikkuvuuden käsitettä käytetään yleisesti monitahoisena juridisena käsitteenä, johon sisältyy monia näkökohtia, jotka eivät rajoitu millään muotoa pelkkään matkustamisen tai paikasta toiseen siirtymisen vapauteen.(18)
39. Kaiken tämän perusteella katson, ettei pelkkä liikkumisvapauden mainitseminen tekstissä ilman nimenomaista viittausta oleskeluoikeuteen direktiivin 2011/95 33 artiklassa riitä perusteeksi katsoa, että viimeksi mainittu oikeus jäisi kyseisen säännöksen soveltamisalan ulkopuolelle.
ii) Systemaattinen ja teleologinen tulkinta
40. Edellä esitetty päätelmä vahvistuu systemaattisessa ja teleologisessa tulkinnassa, jonka yhteydessä sekä Geneven yleissopimus että perusoikeudet nousevat erityisen merkitykselliseen asemaan.
41. Tässä yhteydessä on erittäin tärkeää tuoda ilmi, että kuten direktiivin 2011/95 johdanto-osan 4, 23 ja 24 perustelukappaleesta käy ilmi – samoin kuin kyseistä direktiiviä edeltäneen direktiivin 2004/83 vastaavista kohdista – direktiivi on annettu ohjeeksi jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille Geneven yleissopimuksen soveltamiseksi yhteisten käsitteiden ja perusteiden mukaisesti ja että kyseinen yleissopimus on pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi.(19) Näin ollen – kuten unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetaan – kyseisen direktiivin säännöksiä on ”tulkittava sen systematiikan ja päämäärän valossa sekä niin, että kyseistä yleissopimusta ja muita SEUT 78 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja asiaa koskevia sopimuksia noudatetaan”.(20)
42. On varmaa, ettei direktiiviin 2011/95 sisälly kaikkia Geneven yleissopimuksen oikeuksia(21) eikä direktiivin soveltaminen vaikuta kyseisiin oikeuksiin.(22) Siitä huolimatta, ettei yleissopimuksessa mainittua suojelua voida soveltaa täysimääräisesti toissijaista suojelua saaviin henkilöihin, Geneven yleissopimusta on kuitenkin pidettävä pakollisena viitesäädöksenä tulkittaessa niitä direktiivin säännöksiä, joihin sisältyy yleissopimuksessa vahvistettuja oikeuksia vastaavia oikeuksia. Geneven yleissopimuksen mukaista tulkintaa koskeva vaatimus, joka käy ilmi niin direktiivin 2011/95 oikeudellisesta perustasta kuin sen valmistelutyöstä sen muiden säännösten ohella,(23) säilyy ennallaan, vaikka direktiivin säännöksissä, kuten nyt tarkasteltavassa artiklassa, säännellään eri tavalla yhtäältä pakolaisten ja toisaalta toissijaista suojelua saavien henkilöiden oikeuksia direktiivin 20 artiklan 2 kohdassa säädetyn mukaisesti.
43. Tässä yhteydessä Geneven yleissopimuksen 26 artikla on erityisen merkittävä: siinä vahvistetaan yhteisesti liikkumisvapauden otsikon alla oikeus valita asuinpaikka ja oikeus liikkua vapaasti vastaanottavan valtion alueella.(24)
44. Toisaalta direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan, että direktiivissä ”kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti – – perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet” ja että direktiivillä pyritään erityisesti ”varmistamaan ihmisarvon kunnioitus – –”.
45. Direktiiviä on kiistatta tulkittava perusoikeuksien mukaisesti. Tämä velvollisuus koskee myös kolmansien maiden kansalaisten oikeuksista annetun direktiivin säännösten ulottuvuuden ja sisällön määrittämistä, kuten kävi ilmi tuomiosta Kamberaj.(25) Kyseisessä tuomiossa nimittäin todettiin, että perusoikeuskirjan 34 artiklassa vahvistettuja oikeuksia on noudatettava tietyissä sosiaaliturvaan, sosiaaliapuun ja sosiaaliseen suojeluun kuuluvissa toimenpiteissä, joiden on oltava pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetussa direktiivissä 2003/109/EY(26) vahvistetun yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mukaisia.
46. On siis todettava, että vaikka perusoikeuskirjan 45 artiklassa viitataan ainoastaan vapaaseen liikkumiseen jäsenvaltioiden alueella eikä siinä mainita nimenomaisesti liikkumis- ja oleskeluvapautta yhden valtion sisällä,(27) vapaan liikkumisen valtion sisäinen ulottuvuus on SEU 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti unionin oikeuden yleinen periaate, joka käy ilmi sekä jäsenvaltioiden valtiosääntöperinteestä että Euroopan ihmisoikeussopimuksen neljännen pöytäkirjan 2 artiklasta.(28) Kyseinen määräys tukee yhdessä kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 12 artiklan kanssa sellaista liikkumisvapauden käsitteen tulkintaa, jossa yhdistyvät toisiinsa sidottuina ja jakamattomasti erilaiset ihmisten liikkumiseen liittyvät näkökohdat siten, että ”jos yksi kyseisistä oikeuksista poistetaan niistä muiden vahvistaminen on pikemmin harhakuvitelmaa kuin todellista”.(29)
47. Kaikkia näitä seikkoja yhdistää lähinnä yleinen näkemys liikkumisvapaudesta oikeutena, joka sisältää paikasta toiseen siirtymisen ja oleskelun, sillä muutoin direktiivin 33 artiklan tehokasta vaikutusta olisi hankala turvata. Lyhyesti sanottuna oikeus liikkua tietyllä alueella sellaisena kuin se on muodostunut esimodernin ajan edeltäjiensä perusteella sisältää vahvan välineellisen komponentin: kyseessä on suurelta osin asuinpaikan valitsemiseen suuntautunut oikeus.(30)
48. Vaikka direktiivin 2011/95 32 artiklan 2 kohdassa sallitaan nimenomaisesti kansallinen käytäntö majoittaa kansainvälistä suojelua saavat henkilöt hajautetusti majoituksen saantia koskevan oikeuden alalla, tämä ei kuitenkaan johda lopulta toiseen lopputulokseen. Nähdäkseni kyseisellä toteamuksella voidaan perustella ainoastaan kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden hajautettua majoittamista koskeva mahdollinen käytäntö silloin, kun jäsenvaltio täyttää velvoitteensa panna täytäntöön politiikkaa, jolla ehkäistään majoituksen saantiin liittyvää syrjintää. Toisin sanoen direktiivin 32 artiklan 2 kohdan alussa annettua varoitusta on tulkittava siten, että sillä pyritään ainoastaan turvaamaan jäsenvaltioiden intressi estää toissijaista kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden keskittyminen tietyille alueille soveltamalla jäsenvaltion omaa majoituksen tarjoamista koskevaa käytäntöä.
iii) Historiallinen tulkinta
49. Yksinomaan direktiivin 2011/95 valmistelutöihin kohdistuva historiallinen tulkinta ei osoittaudu ratkaisevaksi,(31) mutta direktiivin 2004/83 ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista annetun direktiivin 2003/9/EY(32) kaikkien valmistelutöiden huomioon ottaminen yhdessä vahvistaa, että oleskeluvapaus sisältyy direktiivin 2011/95 33 artiklassa tarkoitettuun liikkumisvapauden käsitteeseen.
50. Direktiivin 2003/9 antamiseen johtanutta ehdotusta neuvoston direktiiviksi turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista(33) edelsivät neuvoston päätelmät, joihin sisältyivät erityiset suuntaviivat, jotka koskivat kyseisten hakijoiden oleskeluoikeuden mahdollista rajoittamista.(34) Komission ehdotus perustui nimenomaan näihin ohjeisiin, ja ehdotuksen 7 artiklaan sisältyikin jo merkittäviä rajoituksia. Kuten kyseisen artiklan sanamuodosta ja perusteluista(35) käy ilmi, kyseiset rajoitukset vaikuttivat selvästi oleskeluun, mutta siitä huolimatta ehdotuksessa käytetyssä kielessä viitattiin yleisesti vapaaseen liikkumiseen. Käytettyä kieltä noudatettiin muutamia kuukausia myöhemmin annetussa komission ehdotuksessa,(36) joka johti direktiivin 2004/83 antamiseen ja jossa viitattiin ainoastaan vapaaseen liikkumiseen, ja tämä siirtyi ilman erillistä keskustelua sekä direktiivin 2004/83 32 artiklaan että direktiivin 2011/95 33 artiklaan.
51. Tällä tavoin yhtäältä liikkumisvapauden nimenomainen mainitseminen ja toisaalta oleskelua koskevat rajoitukset direktiivin 2003/9 7 artiklassa, nykyisessä direktiivin 2013/33/EU(37) 7 artiklassa, ovat syntyneet nimenomaan niiden monitahoisten neuvottelujen tuloksena, joissa pyrkimyksenä oli säännellä täsmällisesti komission ehdotukseen sisältyneitä, liikkumisvapauden eri osatekijöitä koskevia rajoituksia.(38) Sitä vastoin direktiivin tekstiin päätyneestä nyt tarkasteltavasta liikkumisvapauden käsitteestä ei käyty vastaavanlaista keskustelua. Kuten komissio toi esille suullisessa käsittelyssä, muussa tapauksessa olisi pitänyt selittää nimenomaisesti, miksi sen ehdotukseen oli sisällytetty yksi ainoa liikkumisvapauden osatekijöistä.
52. Kun siis otetaan yhteisesti huomioon direktiivien 2003/9 ja 2004/83 kaikki valmistelutyöt sekä se, että direktiiveistä neuvoteltiin vieläpä osittain samanaikaisesti ja sellaisten ehdotusten pohjalta, joissa komissio oli käyttänyt samankaltaista kieltä liikkumisvapauden yhteydessä, on katsottava, että direktiivin 2011/95 33 artikla sisältää vapaan paikasta toiseen siirtymisen ohella myös oleskeluvapauden. On nimittäin epätodennäköistä, että unionin lainsäätäjä olisi päättänyt samanaikaisesti neuvoteltavina olleiden, aineellisesti toisiinsa liittyvien kahden direktiivin yhteydessä sulkea toissijaista kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kohdalla pois – keskustelematta asiasta lainkaan – yhden liikkumisvapauden olennaisen osatekijän, josta oli käyty laajaa keskustelua turvapaikanhakijoiden kohdalla.
53. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että direktiivin 2011/95 33 artiklassa käytetty liikkumisvapauden käsite käsittää sekä vapauden siirtyä paikasta toiseen että vapauden valita asuinpaikkansa.
b) Onko asuinpaikkamääräys liikkumisvapauden rajoitus
54. Kun direktiivin 2011/95 33 artiklan ulottuvuus on määritetty, on helppoa vastata kysymykseen, onko tiettyä asuinpaikkaa rajoittava edellytys varsinaisesti kyseisessä säännöksessä tarkoitettu liikkumisvapauden rajoitus, täysin siitä riippumatta, täyttääkö kyseinen toimenpide lisäksi yhdenvertaista kohtelua laillisesti oleskelevien muiden kolmansien maiden kansalaisten kanssa koskevan edellytyksen, mitä tutkitaan kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun yhteydessä.
55. Tässä riittää, kun tarkastellaan toimenpiteen luonnetta ja sen seurauksia. Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, kyseinen toimenpide sisältää velvoitteen asua tietyssä paikassa, mutta sillä ei rajoiteta mahdollisuutta liikkua ja oleskella muutoin vapaasti liittovaltion alueella. Toisaalta kuten Saksan hallitus selvensi suullisessa käsittelyssä, kyseisen velvoitteen noudattamatta jättäminen johtaa seuraamuksiin, esimerkiksi sakon määräämiseen.
56. Näin ollen – kun otetaan huomioon, että oleskeluvapauden olennaiseen sisältöön kuuluu nimenomaan vapaus päättää vapaasti asuinpaikkansa – on selvää, että velvollisuus asettua asumaan tiettyyn paikkaan on sisällölliseltä kannalta liikkumisvapauden rajoitus, vaikkei toimenpide vaikuta mahdollisuuteen matkustaa tai oleskella jonkin aikaa muissa paikoissa ja vaikka kyseisen velvollisuuden muuttamiselle on asetettu tiettyjä edellytyksiä.(39)
57. Ehdotan siis, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan siten, että edellytys, jonka mukaan henkilön on asuttava jäsenvaltion maantieteellisesti rajatulla alueella, on direktiivin 2011/95 33 artiklassa tarkoitettu liikkumisvapauden rajoitus täysin riippumatta siitä, että toissijaista kansainvälistä suojelua saava henkilö voi liikkua ja oleskella vapaasti kaikkialla jäsenvaltion alueella.
B Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys
58. Mikäli ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan myöntävästi, Bundesverwaltungsgericht tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä koskeva asuinpaikkaedellytys yhteensopiva direktiivin 2011/95 33 artiklan ja/tai 29 artiklan kanssa, jos sitä perustellaan pyrkimyksellä varmistaa sosiaalihuoltokustannusten asianmukainen jako kyseisten laitosten kesken jäsenvaltion alueella (toinen ennakkoratkaisukysymys) tai maahanmuutto- tai kotouttamispoliittisilla syillä, esimerkiksi niiden sosiaalisten ongelma-alueiden ehkäisemisellä, jotka ovat seurausta siitä, että runsaasti ulkomaalaisia muuttaa asumaan tiettyihin kuntiin tai piirikuntiin (kolmas ennakkoratkaisukysymys). Viimeksi mainitussa yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lisäksi, riittääkö abstraktien maahanmuutto- tai kotouttamispoliittisten syiden esittäminen vai onko tällaiset syyt esitettävä sen sijaan konkreettisesti.
59. Jotta näiden kahden ennakkoratkaisukysymyksen merkitystä ja vaikutuksia voidaan ymmärtää paremmin, on syytä ottaa esille Bundesverwaltungsgerichtin itsensä 15.1.2008 antama tuomio,(40) jossa se totesi, ettei nyt käsiteltävien asioiden yhteydessä tarkasteltavaa asuinpaikkaedellytystä voida soveltaa pakolaiseksi tunnustettuihin henkilöihin, sillä tämä olisi vastoin Geneven yleissopimuksen 23 artiklaa, jos asuinpaikkaedellytystä perustellaan ainoastaan sosiaalihuoltokustannusten asianmukaisen alueellisen jaon varmistamisen tarpeella. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuitenkin epävarma siitä, onko samojen perusteluiden soveltaminen toissijaista kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin mahdollista, sillä direktiivin 29 artiklassa, jossa puhutaan ”tarvittavan sosiaalihuollon suojelun” saamisesta ”samoin edellytyksin kuin jäsenvaltion omat kansalaiset”, ei ole käytetty samaa sanamuotoa kuin Geneven yleissopimuksen 23 artiklassa, jossa puhutaan ”samasta kohtelusta”. Bundesverwaltungsgerichtin oman oikeuskäytännön mukaan kyseistä asuinpaikkaedellytystä voidaan kuitenkin perustella maahanmuutto- ja kotouttamispoliittisilla syillä myös pakolaiseksi tunnustettujen henkilöiden kohdalla, mutta tätä varten ei riitä pelkkä abstrakti viittaus kyseisiin syihin, vaan toimivaltaisten viranomaisten on päinvastoin täsmennettävä varsinaiset syyt, joiden vuoksi kyseinen rajoitus on välttämätön.
1. Unionin tuomioistuimessa esitetyt huomautukset
60. Niin Alo, Osso kuin komissiokin katsovat, että direktiivin 2011/95 29 ja 33 artikla ovat esteenä asuinpaikkaa koskevalle rajoitukselle.
61. Alon mielestä tarkasteltava asuinpaikkamääräys on sosiaalihuollon saantiin perustuva vapaan liikkumisen rajoitus, mikä on vastoin direktiivin 2011/95 29 artiklaa. Alon mukaan riidanalainen toimenpide on lisäksi vastoin kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen 12 artiklan 1 kappaletta, sillä kyseessä on rajoitus, joka ei ole laissa säädetty ja jota ei voida perustella kyseisen artiklan 3 kappaleessa luetelluin perustein. Osson mukaan direktiivin 33 artiklassa vahvistetaan pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien henkilöiden yhdenvertainen kohtelu, joten se seikka, että Bundesverwaltungsgerichtin oikeuskäytännön mukaan Saksassa ei ole Geneven yleissopimuksen mukaisesti sallittua asettaa rajoituksia pakolaisille, merkitsee, että sama kohtelu on myönnettävä myös toissijaista suojelua saaville henkilöille. Kun otetaan huomioon, että Saksan lainsäädännössä ei sallita Saksan kansalaisille myönnettävän sosiaalihuollon sitomista tiettyyn asuinpaikkaan, voidaan toissijaista suojelua saavia henkilöitä koskevan asuinpaikkamääräyksen todeta olevan myös direktiivin 29 artiklan vastainen. Vaikka kyseisessä säännöksessä viitataan ”tarvittavaan sosiaalihuoltoon”, ei sen perusteella voida katsoa, että alueellisten rajoitusten asettaminen olisi sallittua. Osso tuo ilmi, että vuoden 2009 hallinnollisessa määräyksessä mainitut maahanmuuttoon ja kotouttamiseen liittyvät syyt viittaavat yksinomaan humanitaarisin, poliittisin tai kansainvälisoikeudellisin perustein vastaanotettuihin ulkomaalaisiin, muttei kaikkiin alueella laillisesti oleskeleviin ulkomaalaisiin joten kyseessä on direktiivin 33 artiklan vastainen erilainen kohtelu. Lisäksi Osso katsoo, etteivät toimivaltaiset viranomaiset ole todenneet, että hänen tapauksessaan olisi kyse yleiseen etuun liittyvistä syistä: ei ole osoitettu, että hänen mahdollisuutensa valita vapaasti asuinpaikkansa aiheuttaisi tietyille alueille kohtuutonta rasitusta tai se voisi edistää sosiaalisten jännitteiden syntymistä. Osso tuo vielä esille, että asuinpaikan osoittaminen tietyltä alueelta voi aiheuttaa ongelmia töitä haettaessa ja ”leimata” kyseiset henkilöt.
62. Komissio katsoo, että toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden liikkumisvapauden rajoituksen on täytettävä samaan aikaan kaksi edellytystä. Ensinnäkään se ei voi aiheuttaa erilaista kohtelua kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi yhteisesti kutsuttujen pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien välillä. Direktiivin 2011/95 20 artiklan 2 kohdassa vahvistetun periaatteen mukaisesti erilainen kohtelu on sallittua ainoastaan 29 artiklan 2 kohdan yhteydessä. Toiseksi jäsenvaltiot voivat rajoittaa liikkumisvapautta enintään samoin edellytyksin kuin ne rajoittavat muiden laillisesti maassa oleskelevien liikkumista. Vaikka komissio katsoo, että kansallisen tuomioistuimen on tutkittava kansallista lainsäädäntöä näiden kahden edellytyksen perusteella, sen mukaan ennakkoratkaisupyynnöstä käy kuitenkin ilmi, että kansallisissa säännöissä on kyse kaksinkertaisesta syrjinnästä, joka on vastoin direktiivin 33 artiklaa. Komissio lisää, ettei 29 artiklalla ole merkitystä liikkumisvapauden rajoituksen perustelemiseksi. Mikäli rajoitusta ei sovelleta syrjivästi, komissio katsoo, että esitetyt syyt voivat olla laillisia tavoitteita, jotka voidaan hyväksyä, jos ne ovat suhteellisuusperiaatteen sekä direktiivin tavoitteiden mukaisia.
63. Kreikan hallituksen mukaan jäsenvaltio voi käyttää vapaata harkintaa määrittäessään syyt, joiden perusteella liikkumisvapautta voidaan rajoittaa. Kyseisiä rajoituksia on kuitenkin sovellettava direktiivin rajojen ja tavoitteiden mukaisesti sekä yleisiä periaatteita ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen. Asuinpaikkaedellytys on siis asianmukainen keino välttää joihinkin yhteisöihin kohdistuvaa kohtuutonta rasitusta ja vahvistaa kotoutumista, ja tällöin se on perusteltu.
64. Saksan hallitus ja Kreis Warendorf katsovat toissijaisesti, mikäli ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ettei asuinpaikkaa rajoittaviin edellytyksiin liittyvä toimenpide ole direktiivin 29 ja 33 artiklan vastainen. Molemmat painottavat direktiivin 29 artiklan ja Geneven yleissopimuksen 23 artiklan erilaista sanamuotoa, joka osoittaa niiden mukaan, että unionin lainsäätäjä on halunnut tehdä tässä eron. Saksan hallitus tuo myös esille direktiivin 33 artiklan osalta, että AufenthG:n 12 §:n 2 momentissa säädetään kaikkiin ulkomaalaisiin sovellettavista asuinpaikkaa koskevista rajoituksista eikä se, etteivät rajoitukset koske pakolaisia, ole vastoin direktiiviä, sillä direktiivissä ei säädetä velvollisuudesta soveltaa suosituimmuuskohtelua. Joka tapauksessa asuinpaikkaa rajoittavaa määräystä voidaan perustella verotukseen ja maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikkaan liittyvillä näkökohdilla, kun päämääränä on laillinen tavoite ja rajoitukset ovat suhteellisuusperiaatteen mukaisia. Saksan hallitus tuo niin ikään ilmi, että jos katsotaan, ettei jompikumpi näkökohdista riitä yksin perustelemaan asuinpaikkamääräystä, on ehdottomasti tutkittava, voisivatko molemmat näkökohdat samanaikaisesti kuitenkin oikeuttaa toimenpiteen. Kreis Warendorf ei ota kantaa kolmanteen kysymykseen kirjallisissa huomautuksissaan, koska sen päätös ei perustunut maahanmuuttoa tai kotouttamista koskeviin näkökohtiin.
2. Asian tarkastelu
65. Toisessa ja kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä tiedustellaan, onko asuinpaikkamääräys yhteensopiva direktiivin 29 ja 33 artiklan kanssa siltä osin, kuin edellytystä voidaan perustella jommallakummalla seuraavista kahdesta syystä: sosiaalihuoltokustannusten asianmukaiseen alueelliseen jakamiseen liittyvä syy sekä maahanmuutto- ja kotouttamispoliittisista näkökohdista johtuva syy.
66. Ennen kuin ehdotan vastausta molempiin kysymyksiin, pidän välttämättömänä tuoda esiin, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on viitannut kysymyksissään direktiivin 2011/95 kahteen eri artiklaan, 29 ja 33 artiklaan, keskityn tarkastelussani näistä jälkimmäiseen. Vaikka on ajateltavissa, että asuinpaikkamääräyksellä saatetaan rajoittaa oikeutta saada sosiaalihuoltoa samoin edellytyksin jäsenvaltion omien kansalaisten kanssa, unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta aineistosta ei käy mitenkään ilmi, että asuinpaikkaa rajoittavaan määräykseen liittyisi sosiaalietuuksien saamista koskevia rajoituksia esimerkiksi siinä tapauksessa, että toissijaista suojelua saava henkilö jättäisi noudattamatta kyseistä edellytystä. Toisaalta – kun otetaan huomioon, että kyseisen säännöksen toisessa kohdassa sallitaan toissijaista suojelua saavien henkilöiden erilainen kohtelu muiden sosiaalietuuksien kuin perusetuuksien kohdalla – on selvää, että säännöksen tämä ulottuvuus on jätettävä tämän tarkastelun ulkopuolelle, sikäli kuin ei ole osoitettu, että jäsenvaltio olisi käyttänyt tätä poikkeusta, eikä sitä, kuuluvatko asuinpaikkamääräykseen liittyvät etuudet perusetuuksiin.
67. Toisaalta 29 artiklasta ei ole apua tutkittaessa esitetyillä syillä perustellun toimenpiteen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, sillä vaikka kyseissä säännöksessä sallitaan toissijaista suojelua hakevien henkilöiden erilainen kohtelu muita kuin perusetuuksiksi katsottavia sosiaalietuuksia myönnettäessä, ei tämä merkitse sitä, että vastaavaa erilaista kohtelua voidaan soveltaa direktiivin 33 artiklassa vahvistetun liikkumisvapauden käyttämistä koskevien edellytysten kohdalla.
68. Direktiivin 33 artiklan soveltamisalan osalta on muistettava, että ennakkoratkaisukysymysten taustalla on lisäksi suhteellinen oikeus, joka muotoutuu vertaamalla sitä muiden oikeussubjektiryhmien nauttimiin oikeuksiin. Esitettyjä syitä on siis tutkittava paitsi siltä kannalta, voidaanko niillä mahdollisesti perustella valtion sisällä tapahtuvan vapaan liikkumisen rajoittaminen aineellisesta näkökulmasta, myös arvioiden, voidaanko niillä perustella erilainen kohtelu.
69. Ennen kuin mainittuja syitä tarkastellaan näistä kahdesta näkökulmasta on mielestäni välttämätöntä esittää muutamia havaintoja liikkumisvapautta valtion alueella koskevasta oikeudesta suhteessa syrjimättömyyden periaatteeseen.
70. Tässä yhteydessä on muistettava, että liikkumisvapauden perusoikeudella on selkeä yhteys oikeuteen kehittää vapaasti itseään(41) nykypäivän olosuhteissa, joissa liikkuvuus on yksi perustava tekijä, jonka avulla unionin jäsenvaltioiden dynaamisissa yhteiskunnissa elävät yksilöt voivat saavuttaa ammatillisia ja henkilökohtaisia tavoitteitaan. Muutoin tuskin tarvitsee muistuttaa, miten valtava merkitys henkilökohtaisella liikkuvuudella on unionin oikeuden perusperiaatteiden joukossa. Kotimaansa jättämään joutuneet kansainvälistä suojelua saavat henkilöt kohtaavat kotoutumiseen liittyviä erityishaasteita, kuten direktiivin 2011/95 johdanto-osan 41 perustelukappaleesta käy ilmi, joten heidän kohdallaan vapaaseen liikkumiseen vastaanottavan jäsenvaltion alueella liittyy erityinen intressi, jonka merkitystä ei pidä aliarvioida.
a) Oikeus olla joutumatta syrjityksi suhteessa vapaaseen liikkumiseen valtion alueella
71. Riippumatta siitä, että pakolaisoikeuden ja ihmisoikeuksien välinen vuorovaikutus on kansainvälisessä oikeudessa monitahoista, on täysin selvää, että unionin oikeudessa perusoikeudet ovat, kuten direktiivin 2011/95 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa todetaan, perusviitekehys, johon kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden erityinen asema sijoittuu. Toisaalta direktiivin 2011/95 VII luvun säännöksissä määritellään kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden asema yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kautta erilaisin sanamuodoin. Yhdenvertaisen kohtelun periaate on lisäksi perusoikeuskirjan 20 artiklassa nykyisin vahvistettu unionin oikeuden yleinen periaate, josta perusoikeuskirjan 21 artiklan 1 kohdassa määrätty syrjintäkiellon periaate on erityinen ilmaus.(42) Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”kyseinen yleinen periaate edellyttää – – että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella”.(43)
72. Tässä yhteydessä on selvää, että käsiteltäviin asioihin liittyy kaksi mahdollista erilaista maahanmuuttajan oikeudelliseen asemaan perustuvan eriarvoisen kohtelun tilannetta: yhtäältä toissijaista suojelua saavia henkilöitä koskeva tilanne verrattuna pakolaisten tilanteeseen ja toisaalta kaikkien kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden tilanne verrattuna muiden laillisesti maassa oleskelevien kolmansien valtioiden kansalaisten tilanteeseen.
73. Sosiaalietuuksia nauttivien ja sitä kautta toisiinsa verrattavissa tilanteissa olevien pakolaisten erilaista kohtelua voidaan nimittäin perustella vain erilaisella oikeudellisella asemalla.
74. Toisaalta on niin, kuten ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että vaikka AufenthG:n 12 §:n 2 momentissa säädetään, että alueellisia rajoituksia voidaan asettaa kolmansien valtioiden kansalaisille yleensä, vuoden 2009 hallinnollisessa määräyksessä vahvistetaan ainoastaan, että asuinpaikkaa koskeva rajoitus on määrättävä niille sosiaalietuuksia nauttiville kolmansien maiden kansalaisille, joille oleskeluoikeus on myönnetty kansainvälisoikeudellisin, humanitaarisin tai poliittisin perustein. Näin ollen erilainen kohtelu verrattuna muihin ulkomaalaisiin, jotka ovat sosiaalietuuksien nauttimisen suhteen muutoin vastaavassa tilanteessa, perustuu yksinomaan maahanmuuttajan asemaan. Kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden ja muiden ulkomaalaisten välisen vertaamisen mahdollisuuteen ei vaikuta se seikka, että viimeksi mainittujen oleskeluluvan myöntäminen edellyttää AufenthG:n mukaan riittäviä rahavaroja, eikä myöskään se seikka, että oleskelun perusteena olevat syyt eroavat toisistaan.(44) Riittää, kun todetaan, että juuri tässä yhteydessä direktiivin 33 artiklassa vahvistetaan Geneven yleissopimuksen 26 artiklan mukaisesti, että vertailukohdaksi otetaan muut laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset.(45)
75. Maahanmuuttajan oikeudellisen aseman luonnehtiminen yhdeksi kielletyksi syrjintäperusteeksi ei vaikuta kyseenalaiselta. Vaikka yhtäältä 21 artiklassa ei mainita tätä perustetta erikseen erityisesti kiellettyjen joukossa, on kiistatonta, ettei kyseiseen säännökseen sisältyvä luettelo ole tyhjentävä. Toisaalta tätä täydentää se, että maahanmuuttajan oikeudellisen aseman tunnustaminen kielletyksi syrjintäperusteeksi käy ilmi perusoikeuskirjan 21 artiklan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan mukaisesta tulkinnasta, ja tällainen tulkinta on pakollista siltä osin kuin nämä molemmat määräykset vastaavat toisiaan.(46) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tunnustanut, että maahanmuuttajan asema sisältyy Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklassa mainittuun muun aseman käsitteeseen.(47)
76. Toisaalta se seikka, ettei kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden tilanne sisällä muuntyyppisiin maahanmuuttajan asemiin liittyvää henkilökohtaisen vapaan valinnan osatekijää, merkitsee sitä, että erilainen kohtelu voidaan perustella ainoastaan hyvin painavilla syillä, minkä perusteella määräytyvät oikeasuhteisuuden tutkimisessa sovellettavat tiukat perusteet.(48)
77. Perusoikeuskirjan 21 artiklan tulkinta yhdessä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklan kanssa on pakollista, sillä tarkasteltava erilainen kohtelu tapahtuu nimenomaan yhden sopimuksessa vahvistetun perusoikeuden eli ihmisoikeussopimuksen neljännen pöytäkirjan 2 artiklassa vahvistetun liikkumisvapautta valtion alueella koskevan oikeuden soveltamisalalla. Kyseinen oikeus kuuluu eittämättä yleisenä periaatteena unionin perusoikeuksiin, kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 46 kohdassa on todettu.
78. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tulkinnut oikeutta liikkumisvapauteen valtion alueella kiistatta siten, että koska kyseinen oikeus kattaa ainoastaan laillisesti maassa oleskelevat henkilöt, sitä ei sovelleta ulkomaalaisiin, jotka rikkovat niitä ehtoja, joita heille on asetettu kyseisessä valtiossa maahanpääsyn yhteydessä ja joihin voi sisältyä oleskeluluvan alueellista voimassaoloa koskeva edellytys.(49) Tämän oikeuskäytännön asianmukaista tulkintaa on kuitenkin syytä täsmentää määritettäessä liikkumisvapautta valtion alueella koskevan perusoikeuden sisältöä unionin oikeuden yleisenä periaatteena.
79. Esille otetussa oikeuskäytännössä on nimittäin käsitelty asioita, joissa on ollut joka kerta kyseessä tilanne, jossa ulkomaalaisen oleskelu on hyväksytty ainoastaan tilapäisesti joko turvapaikkahakemuksen käsittelyn ajaksi tai siksi, ettei maasta poistamista ole voitu suorittaa. Käsiteltävissä asioissa ei ole todellakaan kyse tiukasti tilapäisestä tilanteesta, vaan sekä Alolle että Ossolle on myönnetty toissijaisen suojeluasema ja heillä molemmilla on direktiivin 2011/95 24 artiklan mukaisesti myönnetyt oleskeluluvat, jotka on uusittu säännöllisin väliajoin useiden vuosien ajan.
80. Toissijaisen suojeluaseman väliaikaisen luonteen puuttumisesta käykin lopulta ilmi, että direktiivin 2003/109 soveltamisalaa on laajennettu, jotta kaikille kansainvälistä suojelua saaville henkilöille annetaan mahdollisuus pitkäaikaiseen oleskelulupaan.(50)
81. Heti edellä todetun perään on syytä muistuttaa unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön sekä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisesti, että erilainen kohtelu on perusteltua ainoastaan, kun se perustuu ”objektiiviseen ja kohtuulliseen perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään”.(51)
82. Asuinpaikkamääräyksen oikeudellisena perustana on ensinnäkin AufenthG:n 12 §:n 2 momentin toinen virke, jonka osalta vuoden 2009 hallinnollisessa määräyksessä rajataan hallinnollisen harkintavallan käyttöä.(52)
83. Jäsenvaltiot voivat käyttää tässä yhteydessä harkintavaltaa arvioidessaan erilaisten päämäärien saavuttamiseksi tarvittavia toimenpiteitä, ja vuoden 2009 hallinnollisessa määräyksessä nimenomaisesti mainitut kaksi päämäärää – tietyille osavaltioille ja kunnille aiheutuvan suhteettoman julkistaloudellisen rasituksen välttäminen ja sosiaalisten ongelma-alueiden syntymisen ja sen kotoutumiseen kohdistuvien kielteisten vaikutusten ehkäiseminen – ovat kumpikin itsessään hyväksyttäviä tavoitteita. Erityisesti kotoutumisen edistäminen on lisäksi myös varsinaisessa direktiivissä nimenomaisesti tunnustettu päämäärä, sillä direktiivin johdanto-osan 41 perustelukappaleessa todetaan, että ”jotta kansainvälistä suojelua saavat voivat paremmin käyttää tässä direktiivissä säädettyjä oikeuksia ja etuuksia, on tarpeen ottaa huomioon heidän erityistarpeensa ja heidän kohtaamansa kotoutumiseen liittyvät erityishaasteet”.
84. Edellä todetun perusteella tutkittaessa, onko erilainen kohtelu lisäksi oikeasuhteista näihin hyväksyttäviin tavoitteisiin nähden, on tarkasteltava toisessa ja kolmannessa ennakkoratkaisukysymyksessä ehdotettuihin kahteen perusteluun liittyviä erityisiä näkökohtia.
b) Toissijaista suojelua saavia henkilöitä koskevan asuinpaikkamääräyksen oikeuttaminen sosiaalihuoltokustannusten asianmukaisella alueellisella jakamisella (toinen ennakkoratkaisukysymys)
85. On hankala väittää, että sosiaalietuuksien piiriin kuuluvien yhtäältä toissijaista suojelua saavien henkilöiden ja toisaalta pakolaisten erilainen kohtelu olisi oikeasuhteista, kun asuinpaikkamääräystä perustellaan sosiaalihuoltokustannusten tasapuolista jakamista koskevalla tavoitteella.
86. Alustavasti voidaan arvioida, ettei tämä syy vaikuta vastaavan suhteellisuusperiaatteen vaatimuksia, kun asiaa tarkastellaan liikkumisvapautta koskevan oikeuden aineellisen sisällön kannalta. Ei nimittäin vaikuta kovinkaan uskaliaalta väittää, että liittovaltiossa on olemassa vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, joiden avulla julkistaloudellisen epätasapainon alueelliset uudelleenjako- ja korvausmekanismit voidaan toteuttaa. Yksin tämän seikan perusteella voitaisiin todeta, ettei nyt tarkasteltavan asuinpaikkamääräyksen kaltainen toimenpide voi olla suhteellisuusperiaatteen vaatimusten mukainen.
87. Lisäksi tämän kaltaisen toimenpiteen, jota sovelletaan lähtökohtaisesti ainoastaan toissijaista suojelua saaviin henkilöihin muttei samantyyppisiä sosiaalietuuksia saaviin pakolaisiin, on hankala täyttää edellytystä, jonka mukaan sen tulee soveltua tavoiteltuun päämäärään. Ei ole nimittäin osoitettu, missä määrin sosiaalihuoltokustannusten tasapuolinen jakautuminen asianmukaisesti alueittain voidaan saavuttaa, kun asuinpaikkamääräys rajataan tästä syystä koskemaan toissijaista suojelua saavia henkilöitä muttei pakolaisia.
88. Erilainen kohtelu, jonka taustalla olevaa perustetta ei hyväksytä pakolaiseksi tunnustettujen henkilöiden kohdalla, voi olla vastoin direktiivin 2011/95 erityistä lainsäädäntökehystä, joka rajoittaa huomattavasti jäsenvaltioiden harkintavaltaa niiden vahvistaessa millaisen tahansa erilaisen kohtelun pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien henkilöiden välille.
89. Unionin tuomioistuin on ottanut useaan otteeseen kantaa toissijaiseen suojeluasemaan, sellaisena kuin se oli vahvistettu direktiiviä 2011/95 edeltäneessä direktiivissä 2004/38, ja se on todennut, että ”direktiivillä [2004/83] säännellään 'kansainvälisen suojelun' käsitteen puitteissa kahta eri suojelujärjestelmää, eli yhtäältä pakolaisasemaa ja toisaalta toissijaista suojeluasemaa, koska direktiivin 2 artiklan e alakohdassa todetaan, että henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua, tarkoitetaan henkilöä, 'jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa'”.(53) Unionin tuomioistuin on todennut tässä yhteydessä, että ”direktiivissä 2004/83 säädetty toissijainen suojelu täydentää Geneven yleissopimuksessa vahvistettua pakolaisten suojelua”(54) ja että ”pakolaisasema tarjoaa toissijaista suojelua laajemman suojan”.(55) Tämä käy sitä paitsi ilmi myös direktiivin 20 artiklan 1 kohdasta siten, etteivät direktiivin VII luvun säännökset vaikuta Geneven yleissopimuksessa vahvistettuihin oikeuksiin.
90. Kun kaikki tämä otetaan huomioon ja kun myönnetään, että toissijainen suojelu säilyttää erityisenä käsitteenä tietyn itsenäisyyden, voidaan todeta, että unionin lainsäätäjän nimenomainen tahto yhtenäistää näitä molempia asemia tulee erityisen merkitykselliseksi. Direktiivin 2011/95 20 artiklan 2 kohdassa säädetään nimittäin nimenomaisesti, että direktiivin VII luvussa mainittuja oikeuksia sovelletaan samalla tavoin pakolaisiin ja toissijaista suojelua saaviin henkilöihin, jollei toisin mainita, mikä merkitsee yhdenvertaisen kohtelun vahvistamista pääsäännöksi.(56) Direktiivissä ilmaistaan näin lainsäätäjän selvä tarkoitus vahvistaa kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden yhtenäinen asema säätämällä, että toissijaista suojelua saaville henkilöille olisi ”myönnettävä samoin edellytyksin samat oikeudet ja etuudet, jotka pakolaisille myönnetään tämän direktiivin nojalla”, joskin ”tarpeellisia ja objektiivisesti perusteltuja poikkeuksia lukuun ottamatta”.(57)
91. Unionin lainsäätäjä on säätänyt kyseisistä poikkeuksista nimenomaisesti täsmentämällä direktiivin VII luvun asiaan kuuluvissa artikloissa ne erityiset tilanteet, joissa erilainen kohtelu on hyväksyttävää.
92. Lisäksi on muistettava, kuten julkisasiamies Bot(58) on tuonut esille, että toisin kuin edeltäjästään, direktiivistä 2011/95 on poistettu suureksi osaksi pakolaisille ja toissijaista suojelua saaville henkilöille myönnettyjen oikeuksien väliset erot, ja erot on säilytetty poikkeuksellisesti ainoastaan oleskelulupien ja matkustusasiakirjojen sekä sosiaaliavun alalla.
93. Direktiivin säännöksien, joissa vahvistetaan oikeudet erotuksetta, sisältöä ei siis voida rakentaa uudelleen sen mukaan, kuuluvatko kansainvälistä suojelua saavat henkilöt Geneven yleissopimuksen soveltamisalaan. Unionin oikeuden yhdenmukainen tulkinta ja oikeusvarmuuden periaate edellyttävät nimittäin, että tietylle artiklalle annettu tulkinta on sama direktiivin VII luvussa lueteltujen oikeuksien haltijoiden kohdalla silloin, kun asiaankuuluvissa säännöksissä ei säädetä mistään eroista. Lopuksi on vielä todettava, että on pidettävä mielessä, että SEUT 78 artiklassa määrätään, että unioni kehittää ”turvapaikka-asioita sekä toissijaista ja tilapäistä suojelua koskevan yhteisen politiikan”, jonka on oltava Geneven yleissopimuksen mukaista; näin siis vahvistetaan Geneven yleissopimuksen asema yhteisenä viitekehyksenä.(59)
94. Edellä esitetyn jälkeen on todettava enää vain, että direktiivin 2011/95 33 artiklassa ei tehdä, toisin kuin 29 artiklassa, mitään eroa pakolaisten ja toissijaista suojelua saavien henkilöiden kohteluun, kun siinä mainitaan ”kansainvälistä suojelua saavat henkilöt” kyseisen oikeuden haltijoina.
95. Näin ollen katson, että toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava siten, että toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä koskeva, pääasian kohteena olevassa lainsäädännössä säädetyn kaltainen asuinpaikkamääräys, jota perustellaan pyrkimyksellä varmistaa sosiaalihuoltokustannusten asianmukainen alueellinen jako, ei ole yhteensopiva direktiivin 2011/95 33 artiklan kanssa.
c) Toissijaista suojelua saavia henkilöitä koskevan asuinpaikkamääräyksen oikeuttaminen maahanmuutto- ja kotouttamispoliittisilla syillä (kolmas ennakkoratkaisukysymys)
96. Arvioitaessa tarkasteltavan kaltaisen rajoituksen oikeasuhteisuutta aineelliselta kannalta liikkumisvapautta valtion alueella koskevaan oikeuteen nähden, kun rajoitusta perustellaan mahdollisilla maahanmuutto- ja kotouttamispoliittisilla syillä, on helppoa myöntää, että asuinpaikkamääräyksellä voidaan saavuttaa tavoiteltu päämäärä ja että kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden keskittyminen olisi hankala välttää vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä. Viimeksi mainitun osalta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, jolla on kiistatta parempi asema arvioida kyseistä erityistä yhteiskunnallista asiayhteyttä, on tutkittava, olisiko käytettävissä tavoitteeseen soveltuvia muita toimenpiteitä, kuten edellä mainitut hajautetusti majoittamista koskevat käytännöt, joissa ulkomaalaisia kannustetaan asettumaan asumaan eri paikkoihin julkisia asuntoja tarjoamalla.
97. Joka tapauksessa on niin, että kun tämäntyyppisen toimenpiteen oikeasuhteisuutta tarkastellaan liikkumisvapautta koskevan oikeuden aineelliseen sisältöön nähden oikeasuhteisuuden käsitteen suppeassa merkityksessä, on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tutkittava riidanalaista toimenpidettä, kun se punnitsee asiaan liittyviä intressejä, ottamalla huomioon liikkumisvapautta valtion alueella koskevan oikeuden kiistaton merkitys toissijaista suojelua saaville henkilöille, mikä on tuotu esille edellä tämän ratkaisuehdotuksen 70 kohdassa.
98. Kun huomioon otetaan yksilöllisen intressin painoarvo sekä tarve soveltaa tiukkoja perusteita suhteellisuusperiaatetta arvioitaessa, maahanmuuttoa ja kotouttamista koskeviin näkökohtiin liittyvät abstraktit syyt eivät voi riittää oikeuttamaan asuinpaikkamääräyksen kaltaista toimenpidettä. Ainoastaan maahanmuuttoa ja kotouttamista koskeviin konkreettisiin seikkoihin liittyvät painavat syyt voivat mahdollisesti riittää oikeuttamaan tarkasteltavan kaltaisen toimenpiteen soveltamisen toissijaista suojelua saaviin henkilöihin. Tällaisia syitä voi aiheutua erityisesti yksittäisissä tilanteissa, joissa on olemassa selvä sosiaalinen jännite, joilla voi olla yleiseen järjestykseen liittyviä seurauksia ja jotka johtuvat mahdollisesti siitä, että sosiaalietuuksia nauttivia kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä on keskittynyt runsaasti tietylle alueelle.
99. Asuinpaikkamääräyksen oikeasuhteisuutta tutkittaessa on lisäksi välttämätöntä ottaa huomioon kyseisen edellytyksen kesto ja alueellinen laajuus, ja myös nämä seikat kuuluvat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tutkittavaksi. Asuinpaikkaedellytyksen keston osalta on todettava, ettei ajallisesti hyvin pitkään kestävä toimenpide tuskin ole suhteellisuusperiaatteen vaatimusten mukainen. Samoin on kiistatonta, että asuinpaikkamääräyksen lopullisella alueellisella soveltamisalalla (kunta, piirikunta tai osavaltio) on merkitystä.
100. Vaikka nyt tarkasteltavan kaltainen liikkumisvapautta koskevan oikeuden rajoitus voi olla hyväksyttävä edellä luetelluin edellytyksin, maahanmuutto- ja kotouttamispoliittiset syyt on tutkittava lisäksi siltä kannalta, ovatko ne syrjimättömyysperiaatteen mukaisia.
101. Direktiivin 2011/95 33 kohdassa vahvistetaan tässä tarkoituksessa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen konkreettinen ilmaus liikkumisvapautta valtion alueella koskevan oikeuden suhteen, kun siinä säädetään, että vapaa liikkuminen on sallittava ”samoin edellytyksin ja rajoituksin, kuin [jäsenvaltioiden] alueella laillisesti asuvien muiden kolmansien maiden kansalaisten osalta on säädetty”, eikä tässä mainita mitään poikkeamisen mahdollisuutta, toisin kuin direktiivin muissa artikloissa.
102. Käsiteltävissä asioissa tarkasteltava erilainen kohtelu perustuu siihen, että vaikka AufenthG:n 12 §:ssä säädetään mahdollisuudesta asettaa alueellisia rajoituksia ulkomaalaisten asumiselle yleisesti, nämä rajoitukset on toteutettu kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden kohdalla käytännössä ainoastaan vuoden 2009 hallinnollisen määräyksen kautta.
103. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on siis selvitettävä, ettei kansallisessa oikeusjärjestyksessä kokonaisuutena tutkittuna typistetä tarkasteltavan rajoituksen soveltamisalaa yksinomaan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin edellä esitetyn kaltaisissa olosuhteissa, joissa liikkumisvapautta koskevan oikeuden rajoitusta voidaan pitää oikeutettuna.
104. Toisaalta – toisin kuin ennakkoratkaisupyynnössä todetaan – asuinpaikkaa rajoittaville edellytyksille, jotka on asetettu maahanmuutto- ja kotouttamispoliittisista syistä, ei löydy yleisesti puoltavaa perustetta Geneven yleissopimuksen 26 artiklan historiallisesta tulkinnasta. Vaikka eri valtioiden valtuuskunnat toivat nimittäin esille, että pakolaisten keskittymistä tietyille alueille, erityisesti raja-alueille, on tarpeen välttää, yleissopimuksen laatimisesta vastannut valmistelukunta ei ottanut lopulta tätä mahdollisuutta mukaan.(60) Tämä osoittaa päättäväisen sitoutumisen laillisesti valtion alueella olevien pakolaisten ja yleisesti muiden ulkomaalaisten vapaan liikkuvuuden edellytysten yhdenmukaistamiseen. Tämä kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin liittyvä sitoutuminen näkyy direktiivin 2011/95 33 artiklassa, ja lisäksi on syytä muistaa, että jäsenvaltiot voivat käyttää suurempaa harkintavaltaa vahvistaessaan kyseistä suojaa hakevien henkilöiden liikkumista koskevia rajoituksia.(61)
105. Näin ollen katson, että kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava siten, että toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä koskeva, pääasian kohteena olevassa lainsäädännössä säädetty asuinpaikkamääräys, jota perustellaan maahanmuutto- ja kotouttamispoliittisilla syillä, on yhteensopiva direktiivin 2011/95 33 artiklan kanssa perusoikeuskirjan 21 artiklan mukaisesti liikkumisvapautta valtion alueella koskevan perusoikeuden osalta ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseiset syyt ovat riittävän painavat ja liittyvät konkreettisiin tosiasiallisiin tilanteisiin eikä suhteellisuusperiaatteen vaatimusten noudattamisen yhteydessä kansallisessa oikeusjärjestyksessä kokonaisuutena tutkittuna typistetä tarkasteltavan rajoituksen soveltamisalaa yksinomaan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin, minkä selvittäminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
IV Ratkaisuehdotus
106. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että Bundesverwaltungsgerichtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin vastataan seuraavasti:
1) Edellytys, jonka mukaan henkilön on asuttava jäsenvaltion maantieteellisesti rajatulla alueella, on vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 33 artiklassa tarkoitettu vapaan liikkumisen rajoitus täysin riippumatta siitä, että kansainvälistä suojelua saava henkilö voi liikkua ja oleskella vapaasti kaikkialla jäsenvaltion alueella.
2) Toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä koskeva, pääasian kohteena olevassa lainsäädännössä säädetyn kaltainen asuinpaikkamääräys, jota perustellaan pyrkimyksellä varmistaa sosiaalihuoltokustannusten asianmukainen alueellinen jako, ei ole yhteensopiva direktiivin 2011/95 33 artiklan kanssa.
3) Toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä koskeva, pääasian kohteena olevassa lainsäädännössä säädetty asuinpaikkamääräys, jota perustellaan maahanmuutto- ja kotouttamispoliittisilla syillä, on yhteensopiva direktiivin 2011/95 33 artiklan kanssa Euroopan unionin perusoikeuskirjan 21 artiklan mukaisesti liikkumisvapautta valtion alueella koskevan perusoikeuden osalta ainoastaan siinä tapauksessa, että kyseiset syyt ovat riittävän painavat ja liittyvät konkreettisiin tosiasiallisiin tilanteisiin eikä suhteellisuusperiaatteen vaatimusten noudattamisen yhteydessä kansallisessa oikeusjärjestyksessä kokonaisuutena tutkittuna typistetä tarkasteltavan rajoituksen soveltamisalaa yksinomaan kansainvälistä suojelua saaviin henkilöihin, minkä selvittäminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.