STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NILSE WAHLA
přednesené dne 21. dubna 2016(1)
Spojené věci C‑8/15 P, C‑9/15 P a C‑10/15 P
Ledra Advertising Ltd (C-8/15 P)
Andreas Eleftheriou (C-9/15 P)
Eleni Eleftheriou (C-9/15 P)
Lilia Papachristofi (C-9/15 P)
Christos Theophilou (C-10/15 P)
Eleni Theophilou (C-10/15 P)
proti
Evropské komisi
Evropské centrální bance
„Kasační opravné prostředky – Evropský mechanismus stability – Program podpory stability pro Kypr – Memorandum o porozumění o politice zvláštní hospodářské podmíněnosti uzavřené mezi Kyperskou republikou a Evropskou centrální bankou (ECB), Mezinárodním měnovým fondem (MMF) a Evropskou komisí – Žaloby na náhradu škody a na neplatnost – Povinnosti Komise“
1. Klíčovou právní otázkou vznesenou kasačními opravnými prostředky v projednávaných věcech je úloha Komise a v menší míře také Evropské centrální banky (dále jen „ECB“) při vyjednávání a podpisu memoranda o porozumění uzavřeného mezi Kyperskou republikou a Evropským mechanismem stability (dále jen „EMS“) během finanční krize v letech 2012 a 2013 (dále jen „memorandum o porozumění“). V tomto smyslu vyvstávají také otázky týkající se právních povinností Komise při její činnosti na základě Smlouvy o EMS(2), zejména s ohledem na rozsudek pléna Soudního dvora ve věci Pringle ze dne 27. listopadu 2012 (dále jen „rozsudek Pringle“)(3).
2. Kasační opravné prostředky v projednávaných věcech se týkají třech žalob na náhradu škody podaných proti Komisi a ECB depozitáři dvou velkých kyperských bank, jmenovitě Bank of Cyprus (dále jen „BoC“) a Cyprus Popular Bank (dále jen „CPB“). Depozitáři tvrdí, že z důvodu žádosti Kyperské republiky o finanční pomoc z ESM a restrukturalizace obou dotčených bank jim vznikly ztráty ve výši od 480 000 EUR do 1 600 000 EUR. Navrhovatelé se rovněž domáhají částečného zrušení memoranda o porozumění z důvodu údajného porušení jejich práva na vlastnictví.
I – Právní rámec
A – Smlouva o EMS
3. Bod 1 odůvodnění Smlouvy o EMS zní takto:
„Evropská rada se dne 17. prosince 2010 shodla na tom, že je potřeba, aby členské státy eurozóny vytvořily stálý mechanismus stability. [EMS] bude plnit úlohu, kterou v současné době plní Evropský nástroj finanční stability (‚EFSF‘) a Evropský mechanismus finanční stabilizace (‚EFSM‘) a která spočívá v poskytování finanční pomoci členským státům eurozóny v případě potřeby.“
4. Článek 3 Smlouvy o EMS stanoví:
„Účelem EMS je mobilizovat finanční zdroje a v rámci přísné podmíněnosti přizpůsobené zvolenému nástroji finanční pomoci poskytovat podporu stability svým členům, kteří se potýkají se závažnými potížemi s financováním nebo kterým takové potíže hrozí, je-li to nezbytné k zajištění finanční stability eurozóny jako celku a jejích členských států. Za tím účelem je EMS oprávněn opatřovat si finanční prostředky emisí finančních instrumentů nebo uzavíráním finančních či jiných smluv nebo dohod se svými členy, s finančními ústavy nebo s jinými subjekty.“
5. Článek 4 odst. 1 Smlouvy o EMS stanoví:
„EMS má radu guvernérů a správní radu, jakož i generálního ředitele a potřebné zaměstnance.“
6. Článek 5 odst. 3 Smlouvy o EMS stanoví:
„Zasedání rady guvernérů [EMS] se mohou účastnit jako pozorovatelé člen Evropské komise odpovědný za hospodářské a měnové záležitosti a prezident ECB, jakož i předseda Euroskupiny (není-li sám předsedou nebo členem rady guvernérů).“
7. Článek 6 odst. 2 Smlouvy o EMS stanoví:
„Člen Evropské komise odpovědný za hospodářské a měnové záležitosti a prezident ECB mohou každý jmenovat jednoho pozorovatele [do správní rady EMS].“
8. Článek 12 odst. 1 Smlouvy o EMS stanoví:
„Je-li to nezbytné k zajištění finanční stability eurozóny jako celku a jejích členských států, může EMS poskytnout členovi EMS podporu stability, jež podléhá přísné podmíněnosti přizpůsobené zvolenému nástroji finanční pomoci. Tato podmíněnost může mít zejména podobu makroekonomického ozdravného programu nebo povinnosti nadále splňovat předem stanovené podmínky pro poskytnutí podpory.“
9. Článek 13 Smlouvy o EMS (nadepsaný „Postup pro poskytnutí podpory stability“) stanoví:
„1. Člen EMS může předložit žádost o podporu stability předsedovi rady guvernérů. V této žádosti se uvede nástroj nebo nástroje finanční pomoci, které mohou připadat v úvahu. Po obdržení této žádosti pověří předseda rady guvernérů Evropskou komisi v součinnosti s ECB:
a) posouzením, zda je dáno riziko pro finanční stabilitu eurozóny jako celku nebo jejích členských států, ledaže již ECB předložila analýzu podle čl. 18 odst. 2;
b) posouzením, zda je veřejný dluh udržitelný. Je-li to účelné a možné, mělo by být toto posouzení provedeno ve spolupráci s MMF;
c) posouzením skutečné či potenciální potřeby financování dotyčného člena EMS.
2. Na základě žádosti člena EMS a posouzení provedeného podle odstavce 1 může rada guvernérů v zásadě rozhodnout o poskytnutí podpory stability dotyčnému členovi EMS v podobě programu finanční pomoci.
3. Přijme-li rada guvernérů rozhodnutí podle odstavce 2, pověří Evropskou komisi, aby v součinnosti s ECB a pokud možno společně s MMF s dotyčným členem EMS vyjednala memorandum o porozumění, v němž bude podrobně vymezena podmíněnost, s níž je tento program finanční pomoci spojen. Obsah memoranda o porozumění bude odrážet závažnost nedostatků, které je třeba řešit, a zvolený nástroj finanční pomoci. Generální ředitel EMS souběžně připraví návrh dohody o programu finanční pomoci, ve kterém se upřesní finanční podmínky a pravidla pomoci a zvolené nástroje a který přijímá rada guvernérů.
Memorandum o porozumění musí být plně slučitelné s opatřeními na koordinaci hospodářských politik upravenými SFEU, zejména s veškerými akty práva Evropské unie, včetně veškerých stanovisek, varování, doporučení nebo rozhodnutí určených dotyčnému členovi EMS.
4. Evropská komise podepíše memorandum o porozumění jménem EMS, pokud splňuje podmínky stanovené v odstavci 3 a pokud bylo schváleno radou guvernérů.
5. Správní rada schválí dohodu o programu finanční pomoci, jež upřesňuje finanční aspekty poskytované podpory stability a případně i pravidla pro vyplacení první tranše pomoci.
[...]
7. Evropská komise dbá v součinnosti s ECB a pokud možno společně s MMF na dodržování podmíněnosti, s níž je program finanční pomoci spojen.“
B – Memorandum o porozumění mezi Kyperskou republikou a Komisí
10. Body 1.23 až 1.27 memoranda o porozumění (nadepsané „Restrukturalizace a řešení situace [CPB] a [BoC]“) stanoví:
„1.23. Z již zmíněného posouzení finanční a účetní hodnoty vyplynulo, že se dvě největší kyperské banky nacházejí v platební neschopnosti. K nápravě této situace zahájila vláda provádění plánu řešení a zásadní restrukturalizace. Aby se zabránilo budoucímu nárůstu nerovnovážné situace a zajistilo obnovení životaschopnosti odvětví při současném zachování hospodářské soutěže, byla přijata strategie nevyžadující použití peněz daňových poplatníků; tato strategie sestává ze čtyř složek.
1.24 Zaprvé byla prodána veškerá aktiva spojená s Řeckem, odhadovaná v nejhorším případě na 16,4 miliardy eur (včetně úvěrů v oblasti námořní dopravy), jakož i veškeré s Řeckem spojené závazky, odhadované v nejhorším případě na 15 miliard eur. Nabyvatelem těchto řeckých aktiv a pasiv se stala Piraeus Bank, jejíž restrukturalizaci provedou řecké orgány. Prodej byl uskutečněn na základě dohody podepsané dne 26. března 2013. Jelikož účetní hodnota aktiv činila 19,2 miliardy eur, tento prodej umožnil podstatně snížit objem vzájemných pohledávek mezi Řeckem a Kyprem.
1.25. Co se týče pobočky [CPB] ve Spojeném království, veškeré vklady byly převedeny na britskou dceřinou společnost [BoC]. Související aktiva byla včleněna do [BoC].
1.26. Zadruhé [BoC] přebírá – postupem spočívajícím v nákupu a sloučení – kyperská aktiva [CPB] v jejich reálné hodnotě, jakož i v nominální hodnotě její pojištěné vklady a její poskytování krizové pomoci v oblasti likvidity. Nepojištěné vklady [CPB] zůstanou i nadále v původním subjektu. Cílem je, aby hodnota převáděného majetku byla vyšší než převedené závazky, tak aby rozdíl odpovídal rekapitalizaci [BoC] prováděné [CPB] do výše 9 % převedených rizikově vážených aktiv. Rekapitalizace [BoC] se provede tak, aby tato banka po ukončení programu dosáhla prahové hodnoty pro poměr kmenového kapitálu (core tier 1 ratio) ve výši 9 % za nepříznivých podmínek zátěžového testu, což by mělo přispět k obnovení důvěry a k normalizaci podmínek financování. Převod [37,5 %] nepojištěných vkladů v [BoC] na akcie třídy A spojené s plnými hlasovacími právy a právy na dividendy pokryje společně s dodatečnými vklady do vlastního kapitálu z někdejšího subjektu [CPB] největší část kapitálových potřeb. Část zbývajících nepojištěných vkladů [BoC] bude dočasně zmrazena.
1.27. Zatřetí bude do [konce června 2013] provedeno podrobnější a aktualizované nezávislé ocenění aktiv [BoC] a [CPB] v souladu s požadavky rámce pro řešení problémů bank, s cílem zajistit dosažení cílů kapitalizace. Za tímto účelem budou po konzultaci s [Komisí], ECB a MMF nejpozději do [poloviny dubna 2013] dohodnuty podmínky provedení nezávislého ocenění. Po provedení tohoto ocenění bude v případě potřeby uskutečněna další přeměna nepojištěných vkladů na akcie třídy A tak, aby bylo po ukončení programu zajištěno dosažení cíle minimálního poměru kapitálu core tier 1 ve výši 9 % rizikově vážených aktiv. Pokud by ohledně tohoto cíle došlo k překapitalizování banky, přistoupí se ke zpětnému odkupu akcií, aby bylo možno vyplatit vkladatele ve výši částky odpovídající tomuto překapitalizování.“
C – Vnitrostátní právní předpisy
1. Zákon ze dne 22. března 2013
11. Na základě čl. 3 odst. 1 a čl. 5 odst. 1 zákona o ozdravení úvěrových institucí a dalších finančních institucí (O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos; dále jen „zákon ze dne 22. března 2013“)(4) byla Kyperská centrální banka (dále jen „KCB“) společně s ministrem financí pověřena ozdravením finančních institucí dotčených uvedeným zákonem.
12. Článek 12 odst. 1 zákona ze dne 22. března 2013 za tímto účelem zaprvé stanoví, že KCB může nařízením provést restrukturalizaci dluhů a závazků dotčené instituce, a to snížením, přeměnou, stanovením nových lhůt splatnosti či novací jmenovitého kapitálu anebo zůstatku jakýchkoli stávajících nebo budoucích pohledávek vůči této instituci, popřípadě konverzí dluhopisů do vlastního kapitálu. Zadruhé tento článek stanoví, že pro účely čl. 2 pátého pododstavce zákona ze dne 22 března 2013 jsou z těchto opatření vyloučeny „pojištěné vklady“. Mezi účastníky řízení je nesporné, že se obecně jedná o vklady do 100 000 eur.
2. Nařízení č. 103 a 104
13. Dne 29. března 2013 byla na základě zákona ze dne 22. března 2013 přijata nařízení č. 103 a 104(5).
14. Nařízení z roku 2013 o ozdravení BoC vlastními prostředky BOC, regulační správní akt č. 103, (to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi č. 103; dále jen „nařízení č. 103“) stanovilo rekapitalizaci BoC, zejména na náklady jejích nepojištěných vkladatelů, jejích akcionářů a držitelů jejích dluhopisů, aby mohla pokračovat v poskytování bankovních služeb. Všechny nepojištěné vklady byly přeměněny na tři druhy cenných papírů: akcie BoC (37,5 % z každého nepojištěného vkladu), převoditelné cenné papíry BoC – buď na akcie, nebo na vklady (22,5 % z každého nepojištěného vkladu) – a cenné papíry, jež může KCB převést na vklady (40 % každého nepojištěného vkladu)(6). Nařízení č. 103 vstoupilo v souladu s jeho bodem 10 v platnost dnem 29. března 2013 v 6:00 hodin.
15. Nařízení z roku 2013 o prodeji některých činností CPB, regulační správní akt č. 104 (to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi č. 104; dále jen „nařízení č. 104“) upravovalo v článcích 2 a 5 převod některých aktiv a pasiv CPB, včetně vkladů do částky 100 000 eur, na BoC. Uvedené převody se uskutečnily dne 29. března 2013 v 6:10 hodin. Vklady převyšující částku 100 000 eur byly ponechány v CPB až do její likvidace.
II – Skutečnosti předcházející řízení
16. Během prvních měsíců roku 2012 zaznamenaly některé banky se sídlem na Kypru – včetně CPB a BoC – finanční potíže. Kyperská republika považovala za nezbytné provést rekapitalizaci těchto bank a podala v tomto ohledu předsedovi Euroskupiny žádost o finanční pomoc z EFSF nebo z EMS.
17. V prohlášení ze dne 27. června 2012 Euroskupina uvedla, že požadovanou finanční pomoc poskytne EFSF nebo EMS v rámci makroekonomického ozdravného programu, který bude konkretizován v memorandu o porozumění, o němž budou vedena jednání mezi Evropskou komisí ve spolupráci s ECB a MMF na jedné straně a kyperskými orgány na straně druhé.
18. Kyperská republika a další členské státy, jejichž měnou je euro, dospěly v březnu 2013 k politické dohodě o návrhu memoranda o porozumění. Euroskupina v prohlášení ze dne 16. března 2013 tuto dohodu uvítala a připomněla několik plánovaných ozdravných opatření, včetně zavedení daně z bankovních vkladů. Euroskupina uvedla, že vzhledem k těmto souvislostem zastává názor, že poskytnutí finanční pomoci schopné zajistit finanční stabilitu Kyperské republiky a eurozóny je v zásadě odůvodněné, a vyzvala zúčastněné strany k urychlení probíhajících jednání.
19. Dne 18. března 2013 nařídila Kyperská republika uzavření bank v pracovních dnech 19. a 20. března 2013. Kyperské orgány rozhodly, že uzavření bank prodlouží až do 28. března 2013, aby se zabránilo hromadnému vybírání vkladů.
20. Dne 19. března 2013 odmítl kyperský parlament návrh kyperské vlády na vydání zákona o zavedení daně ze všech bankovních vkladů v Kyperské republice.
21. Dne 22. března 2013 přijal kyperský parlament zákon ze dne 22. března 2013.
22. V prohlášení ze dne 25. března 2013 Euroskupina uvedla, že dosáhla dohody s kyperskými orgány o základních prvcích budoucího makroekonomického ozdravného programu, který má podporu všech členských států, jejichž měnou je euro, jakož i Komise, ECB a MMF. Euroskupina kromě toho přivítala plány na restrukturalizaci finančního sektoru zmiňované v příloze tohoto prohlášení. Stejného dne zahájil guvernér KCB proces ozdravení BoC a CPB. Dne 29. března 2013 byla vydána nařízení č. 103 a 104.
23. Rada guvernérů EMS na zasedání konaném dne 24. dubna 2013 přijala následující rozhodnutí:
– v souladu s návrhem generálního ředitele EMS o poskytnutí podpory stability Kyperské republice v podobě programu finanční pomoci (dále jen „PFP“);
– o schválení návrhu memoranda o porozumění sjednaného mezi Komisí (ve spolupráci s ECB a MMF) a Kyperskou republikou;
– o zmocnění Komise k podpisu memoranda o porozumění jménem EMS.
24. Memorandum o porozumění bylo podepsáno dne 26. dubna 2013 ministrem financí Kyperské republiky, guvernérem KCB a místopředsedou Komise O. Rehnem jménem tohoto orgánu.
25. Dne 8. května 2013 konečně schválila Rada guvernérů EMS dohodu o PFP, jakož i navrhovaný způsob vyplacení první tranše pomoci Kyperské republice. Tato tranše byla rozdělena do dvou plateb provedených dne 13. května 2013 (dvě miliardy eur) a 26. června 2013 (miliarda eur).
III – Řízení před Tribunálem a napadená usnesení
26. Dne 24. května 2013 podali žalobci i) Ledra Adverstising Ltd (dále jen „Ledra“), ii) A. Eleftheriou, E. Eleftheriou a L. Papachristofi (dále jen „Eleftheriou a další“) a iii) C. Theophilou a E. Theophilou (dále jen „Theophilou a další“) (společně dále označovaní v tomto stanovisku jako „navrhovatelé“) tři samostatné žaloby k Tribunálu, jimiž se domáhali náhrady škody, která jim údajně vznikla v důsledku vložení bodů 1.23 až 1.27 do memoranda o porozumění, a zrušení uvedených bodů memoranda.
27. Tribunál následně třemi usneseními ze dne 10. listopadu 2014 ve věcech T‑289/13, Ledra Advertising v. Komise a ECB(7), T‑291/13, Eleftheriou a Papachristofi v. Komise a ECB(8), a T‑293/13, Theophilou v. Komise a ECB(9) (dále jen „napadená usnesení“) žaloby zamítl, částečně pro nepřípustnost a částečně pro neopodstatněnost.
IV – Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
28. Navrhovatelé se svými kasačními opravnými prostředky podanými dne 9. ledna 2015 v zásadě domáhají, aby Soudní dvůr:
– zrušil napadená usnesení Tribunálu, pokud jde o první dva body návrhových žádání, a to nároku na náhradu škody, nebo zrušil napadené pasáže memoranda o porozumění;
– vrátil věc zpět Tribunálu;
– rozhodl, že o nákladech řízení bude rozhodnuto později.
29. Ve všech třech věcech Komise i ECB navrhují, aby Soudní dvůr:
– kasační opravné prostředky zamítl;
– uložil navrhovatelům náhradu nákladů řízení.
30. Rozhodnutím ze dne 27. července 2015 spojil předseda Soudního dvora věci C‑8/15 P, C‑9/15 P a C‑10/15 P pro účely ústní části řízení a rozsudku.
31. Navrhovatelé, Komise a ECB přednesli ústní vyjádření na jednání konaném dne 2. února 2016.
V – Posouzení důvodů kasačních opravných prostředků
32. Navrhovatelé podali ve všech projednávaných věcech téměř totožné kasační opravné prostředky, v nichž se dovolávají čtyř důvodů. Tři z těchto důvodů kasačních opravných prostředků se týkají odmítnutí prvního bodu jejich návrhových žádání: návrhu na náhradu škody. Poslední důvod se týká části usnesení, v níž Tribunál zamítl druhý bod návrhových žádání: návrh na zrušení bodů 1.23 až 1.27 memoranda o porozumění.
33. Avšak než přistoupím k analýze jednotlivých důvodů kasačních opravných prostředků, budu se zabývat otázkou jejich přípustnosti.
A – Přípustnost kasačních opravných prostředků
1. Argumenty účastníků řízení
34. Komise a ECB namítají nepřípustnost kasačních opravných prostředků. Komise tvrdí, že kasační opravné prostředky nejsou natolik jasné, přesné a srozumitelné, aby vyhověly požadavkům jednacího řádu Soudního dvora (dále jen „jednací řád“). ECB uvádí, že kasační opravné prostředky pouze opakují či přebírají argumenty uplatněné již před Tribunálem a neobsahují žádné nové či konkrétní právní argumenty směřující proti napadeným usnesením.
2. Posouzení
35. Podle ustálené judikatury z čl. 256 odst. 1 druhého pododstavce SFEU, čl. 58 prvního pododstavce statutu Soudního dvora a čl. 168 odst. 1 písm. d) jednacího řádu Soudního dvora vyplývá, že kasační opravný prostředek musí přesným způsobem uvádět kritizované části rozsudku, jehož zrušení se navrhovatel domáhá, jakož i právní argumenty, které tento návrh specificky podporují. V tomto ohledu je v čl. 169 odst. 2 tohoto jednacího řádu stanoveno, že uplatňované právní důvody a argumenty musí přesně označit napadané body odůvodnění rozhodnutí Tribunálu(10). Kasační opravné prostředky musí navíc být soudržné(11) a musí v nich být dostatečně jasně a přesně vymezeny důvody a návrhová žádání(12).
36. Uvedené požadavky nejsou v žádném případě pouhou formalitou; zaručují totiž dodržení základních zásad, jako jsou zásady právní jistoty, řádného výkonu spravedlnosti a ochrany práv ostatních účastníků řízení na obhajobu(13). To platí patrně tím více, pokud uvážíme, že Soudní dvůr projednává věci ve všech 24 úředních jazycích Evropské unie a musí běžně jednat se soudy, veřejnými orgány a advokáty z různých vnitrostátních právních systémů, jež mají všechny svá pravidla, pojmy, tradice a kulturu.
37. S ohledem na výše uvedené musím uznat, že argumentace Komise a ECB o přípustnosti kasačních opravných prostředků v projednávané věci má své opodstatnění. Kromě obecného nedostatku pečlivosti a přesnosti v použitých formulacích a prezentaci, směšují dotčené kasační opravné prostředky také dosti matoucím způsobem právní a skutkové otázky. Nepřehlednost a rovněž absence nadpisů, obsahu či stručného shrnutí činí čtenáři nesnadným vypozorovat logickou návaznost různých pasáží opravných prostředků.
38. Je proto obtížné s jistotou určit počet a druh důvodů, o něž se kasační opravné prostředky opírají, a porozumět použité argumentaci. To platí zejména pro různé právní a skutkové aspekty, které se týkají samotné podstaty argumentace navrhovatelů: například vymezení jednání, které vedlo ke vzniku údajné finanční újmy.
39. Ve světle výše uvedeného mám za to, že by se Soudní dvůr měl vážně zabývat možností, že dotčené kasační opravné prostředky zcela nebo zčásti nesplňují požadavky vymezené ve výše uvedených ustanoveních statutu Soudního dvora a jednacího řádu.
40. Pokud by i přes nedbalost navrhovatelů měl Soudní dvůr za to, že kasační opravné prostředky nelze prohlásit v plném rozsahu za nepřípustné, mám za to, že je třeba se zabývat čtyřmi důvody kasačních opravných prostředků. Oproti argumentaci ECB uvedené důvody nepřebírají pouze argumentaci použitou v prvním stupni, nýbrž obsahují i výtky směřující proti napadeným usnesením.
41. Jakékoli další výtky vůči napadeným usnesením, které jsou v kasačních opravných prostředcích uvedeny, nejsou podle mého názoru zjevně prezentovány dostatečně jasným a systematickým způsobem, aby bylo možné je považovat za řádné či samostatné důvody kasačních opravných prostředků. Kasační opravné prostředky obsahují rovněž některá tvrzení, jimiž navrhovatelé vytýkají Tribunálu nesprávná skutková zjištění(14). Podle ustálené judikatury není posouzení skutkového stavu, s výjimkou případu, kdy došlo ke zkreslení důkazů předložených Tribunálu, právní otázkou podléhající přezkumu Soudního dvora(15). Pokud by tedy měla být uvedená tvrzení považována za jeden či více dalších důvodů kasačních opravných prostředků, byla by v každém případě nepřípustná.
B – K prvnímu důvodu kasačních opravných prostředků
1. Argumenty účastníků řízení
42. Prvním důvodem kasačních opravných prostředků, který směřuje proti bodům 45 a 46 napadených usnesení, navrhovatelé poukazují na údajné nesprávné právní posouzení ze strany Tribunálu, podle něhož přijetí memoranda o porozumění neiniciovala Komise nebo ECB. Tvrdí zejména, že Tribunál nepřihlédl k povinnosti Komise – uvedené v bodě 164 rozsudku Pringle – dbát na slučitelnost memorand o porozumění, které uzavírá EMS, s unijním právem.
43. Komise tvrdí, že závěr Tribunálu, podle kterého je memorandum o porozumění aktem mezinárodního práva veřejného uzavřeným mezi EMS a Kyperskou republikou, není nesprávným právním posouzením. Smlouvou o EMS byla Komise pověřena podpisem memoranda o porozumění jménem EMS, není však smluvní stranou dané dohody. Jakákoli povinnost Komise vyplývající z rozsudku Pringle tedy nemění právní povahu memoranda o porozumění, které je podle tvrzení navrhovatelů příčinou újmy na jejich straně.
44. ECB má za to, že tento důvod kasačních opravných prostředků je nepřípustný a v každém případě neodůvodněný. Tvrdí, že Tribunál správně vyhodnotil, že přijetí memoranda o porozumění nemohla iniciovat Komise nebo ECB. Napadená usnesení jsou tedy správná v tom směru, že žaloby na náhradu škody jsou nepřípustné.
2. Posouzení
45. Z tohoto důvodu kasačních opravných prostředků vyvstává v zásadě otázka, zda může být Evropské unii podle článků 268 a 340 SFEU uloženo nahradit škodu či újmu způsobenou přímo či nepřímo memorandem o porozumění uzavřeným EMS a členem EMS, který požádal o finanční pomoc podle článku 13 Smlouvy o EMS.
46. V tomto ohledu připomínám, že podle uvedeného ustanovení vyjednává memorandum o porozumění – které stanoví podmíněnost finanční pomoci poskytované EMS – Komise v součinnosti s ECB a pokud možno společně s MMF. Memorandum o porozumění podepisuje Komise jménem EMS s výhradou schválení ze strany rady guvernérů EMS.
47. Nejprve je patrně na místě připomenout, že podle ustálené judikatury je účelem žaloby na náhradu škody proti Evropské unii dosáhnout náhrady škody způsobené aktem nebo protiprávním postupem jejího orgánu(16). Podle článku 340 SFEU může ke vzniku odpovědnosti Unie vést v zásadě jakýkoli akt orgánu (nebo jeho zaměstnanců) při výkonu funkce.
48. Navrhovatelé před Tribunálem na podporu svého tvrzení, že jednání, jež způsobilo tvrzenou újmu, je přičitatelné orgánům Unie, uvedli dva různé argumenty.
a) První argument
49. Mám za to, že navrhovatelé v prvním stupni argumentovali zejména tím, že škoda, která jim údajně vznikla, byla způsobena podpisem memoranda o porozumění, tedy aktem, jejž lze podle jejich názoru přičítat Komisi a ECB.
50. V bodech 40 až 47 napadených usnesení Tribunál uvedl, že podle ustálené judikatury má pravomoc pouze ve sporech týkajících se náhrady škody způsobené orgány Unie nebo jejich zaměstnanci při výkonu funkce. Návrh na náhradu škody směřující proti Evropské unii a vycházející z pouhé protiprávnosti aktu nebo jednání, jež nebyly přijaty či učiněny orgánem Unie nebo jeho zaměstnanci, je tedy nepřípustný. Tribunál dále konstatoval, že i když Smlouva o EMS ukládá Komisi a ECB zvláštní úkoly spojené s uskutečňováním cílů dané smlouvy, z rozsudku Pringle vyplývá, že jednak funkce svěřené Komisi a ECB v rámci Smlouvy o EMS v sobě nezahrnují žádnou vlastní rozhodovací pravomoc a jednak činnost vykonávaná oběma těmito orgány v rámci téže smlouvy zavazuje pouze EMS. Tribunál proto došel k závěru, že přijetí memoranda o porozumění neiniciovala Komise ani ECB, a nemá tedy pravomoc zkoumat návrh na náhradu škody, který je založen na protiprávnosti některých ustanovení memoranda o porozumění.
51. Mám za to, že odůvodnění uvedené Tribunálem nemůže být vadné. Je nesporné, že Smlouva o EMS je i přes silnou vazbu na Smlouvy EU mezinárodní dohodou podepsanou mimo právní rámec Evropské unie. Tím, že uvedená smlouva vstoupila v platnost po skončení procesu ratifikace v členských státech, vznikla nová mezinárodní organizace s vlastními pravidly, úkoly, orgány a zaměstnanci.
52. Smlouva o EMS se souhlasem všech členských států Evropské unie(17) přenesla určité úkoly na některé orgány Unie (Komisi, ECB, Radu a Soudní dvůr). Soudní dvůr ve skutečnosti již před podpisem Smlouvy o EMS rozhodl, že členské státy mohou za určitých podmínek svěřit takovým orgánům úkoly mimo rámec Evropské unie, pokud dané oblasti nespadají do výlučné pravomoci Unie(18).
53. Tím, že jeden nebo více orgánů Unie může sehrát určitou úlohu v právním rámci EMS, není nicméně dotčena povaha aktů EMS. Takové akty nejsou součástí unijního právního řádu: rozhodnutí o nich přísluší vlastním orgánům EMS a zavazují pouze EMS(19). Evropská unie není smluvní stranou Smlouvy o EMS (a nejsou jimi ani všechny členské státy Unie). Z článku 216 odst. 2 SFEU vyplývá, že Unie je v zásadě vázána pouze mezinárodními dohodami, jichž je smluvní stranou(20).
54. V této souvislosti nemusím patrně zmiňovat, že nelze mít za to, že by Unie po vstupu Smlouvy o EMS v platnost převzala, a tedy i převedla na EMS pravomoci spadající do oblasti působnosti uvedené smlouvy, které dosud vykonávaly členské státy(21). Smlouva o EMS je nástrojem hospodářské politiky, který podle článku 6 SFEU není oblastí výlučné pravomoci Evropské unie. Konkrétní odvětví, do něhož Smlouva o EMS zasáhla, se rovněž nestává oblastí výlučné pravomoci na základě právních předpisů přijatých Unií. Jak Soudní dvůr uvedl v rozsudku Pringle, nic v článku 122 Smlouvě FEU neukazuje na to, že by Evropská unie měla výlučnou pravomoc k poskytování finanční pomoci členskému státu, který se potýká se závažnými potížemi s financováním nebo kterému takové potíže hrozí(22).
55. Odlišný závěr neodůvodňuje ani to, že některé akty unijního práva odkazují na ustanovení EMS (a naopak). Z ustálené judikatury vyplývá, že skutečnost, že předmětem nebo cílem jednoho nebo více aktů unijního práva může být začlenění některých ustanovení obsažených v mezinárodní dohodě, kterou Unie sama neschválila, do unijního práva, nestačí k tomu, aby taková mezinárodní dohoda spadala do oblasti působnosti unijního práva(23).
56. Připomínám dále, že Soudní dvůr nedávno potvrdil, že unijní právní řád nezná hybridní akty neupravené Smlouvami, které by byly přijaty postupem zahrnujícím bez rozdílu prvky unijního rozhodovacího procesu a prvky mezivládní povahy(24).
57. Konečně je třeba uvést, že jakékoli finanční výdaje spojené s takovými akty jsou hrazeny výlučně z rozpočtu EMS(25). Naproti tomu, pokud bychom přijali argumentaci navrhovatelů, znamenalo by to – jak uvádí ECB – že by rozhodnutími přijatými v rámci mezinárodní organizace, jehož smluvními stranami nejsou všechny členské státy Evropské unie, byl v konečném důsledku dotčen rozpočet Evropské unie.
58. Tím, že jsou mezinárodní dohody uzavřené mezi EMS a jedním z jeho členů (v projednávané věci Kyperskou republikou) sjednávány Komisí a ECB a následně podepsány Komisí jménem EMS, nemůže tedy být dotčena skutečná právní povaha takových dohod(26): jedná se o akty EMS.
59. Tribunál tedy správně rozhodl, že memorandum o porozumění nelze přičítat Komisi ani ECB.
b) Druhý argument
60. Svůj závěr o odpovědnosti Unie v projednávaných věcech nezměním ani po zvážení alternativního argumentu navrhovatelů k této otázce.
61. Navrhovatelé argumentují tím, že škoda, jež jim údajně vznikla, byla způsobena nesplněním povinnosti Komise zajistit plný soulad memoranda o porozumění s unijním právem. V tomto směru navrhovatelé odkazují na body 164 a 174 rozsudku Pringle, kde Soudní dvůr uvedl: i) „[z]apojením se do Smlouvy o EMS podporuje Komise obecný zájem Unie. Úkoly svěřené Komisi Smlouvou o EMS jí dále umožňují [...] dbát na slučitelnost memorand o porozumění, které uzavírá EMS, s unijním právem“, a ii) „memorandum o porozumění, které se vyjedná s členským státem žádajícím o podporu stability, [musí být] plně slučitelné s unijním právem“.
62. Tribunál měl pochybnosti o přípustnosti tohoto argumentu a zabýval se jím proto jen ve stručnosti. Uvedl pouze, že údajná škoda v každém případě vznikla po podpisu memoranda o porozumění, a nebyla tedy prokázána příčinná souvislost mezi jednáním Komise a vznikem škody(27).
63. Bez ohledu na přípustnost a správnost odůvodnění Tribunálu mám za to, že i druhý argument navrhovatelů není přesvědčivý.
64. K vysvětlení důvodů pro tento závěr se budu nyní postupně zabývat následujícími dvěma otázkami. Zaprvé se zaměřím na premisu uvedeného argumentu: existenci právní povinnosti Komise zajistit, aby akty přijaté orgány nebo organizacemi, jejichž jménem jedná mimo rámec Evropské unie, respektovaly unijní právo, jehož porušení může vést ke vzniku finanční odpovědnosti Unie. Zadruhé určím, zda při vyjednávání, jež vedlo k podpisu memoranda o porozumění, mohlo dojít k porušení unijního práva, jemuž měla Komise povinnost předejít.
i) K povinnostem Komise při jednání mimo rámec Evropské unie a související odpovědnosti Unie
65. Nejprve musím uvést, že bod 164 rozsudku ve věci Pringle nezmiňuje zřejmě výslovně žádnou konkrétní povinnost Komise. Formulace uvedené pasáže naznačuje, že Komise může svým zásahem do procesu vyjednávání memoranda o porozumění zajistit slučitelnost s unijním právem. Skutečný význam uvedené pasáže lze však patrně zjistit jen v širších souvislostech.
66. V dotčené části rozsudku Pringle, která se zabývala úlohou Komise a ECB, se Soudní dvůr zabýval otázkou, zda jsou úkoly, které Smlouva o EMS stanoví některým orgánům Unie, slučitelné se Smlouvami EU. Jednou z podmínek, které musí být podle judikatury splněny k zajištění takové slučitelnosti, je skutečnost, že takové další úkoly „nezasahují do působnosti, kterou Smlouva o EU a Smlouva o FEU svěřují těmto orgánům(28)“. Pokud jde o Komisi, Soudní dvůr v bodě 163 uvedeného rozsudku připomněl, že podle čl. 17 odst. 1 SEU tento orgán „podporuje obecný zájem Unie“ a „dohlíží na uplatňování práva Unie“.
67. Závěry uvedené v bodě 164 rozsudku Pringle je tedy třeba vykládat na pozadí čl. 17 odst. 1 SEU. Soudní dvůr přezkoumal Smlouvu o EMS a došel k závěru, že žádné ustanovení uvedené smlouvy patrně neukládá Komisi plnit úkoly, které by mohly kolidovat s její unijní ústavní misí, jíž je podporovat zájmy Unie a fungovat jako „strážkyně Smluv“. Naopak úloha Komise v rámci Smlouvy o EMS patrně naprosto uvedené misí odpovídá.
68. Jaké jsou dopady výše uvedených úvah v tomto řízení?
69. Souhlasím s navrhovateli, že unijní orgány musí důsledně dodržovat unijní právo i když jednají mimo rámec Evropské unie. Komise tedy není ani při jednání jménem EMS oprávněna úmyslně porušovat unijní právní normy. Komise navíc nesmí svým jednáním přispět k porušení unijních norem jinými subjekty či orgány(29).
70. Nesouhlasím však s tvrzením navrhovatelů, že uvedená povinnost je natolik široká, že z ní vyplývá povinnost Komise předejít v konečném důsledku jakémukoli možnému střetu či napětí mezi ustanoveními aktu přijatého jinými subjekty a jakoukoli normou unijního právního řádu, která by mohla být v dané situaci použitelná. Nanejvýš si umím představit, že by Komise mohla být povinna vynaložit veškeré úsilí k tomu, aby vzniku takového střetu zabránila.
71. Existence takto široké povinnosti, pokud jde o konečný důsledek, jak ji dovozují navrhovatelé, nevyplývá ani ze znění Smlouvy o EMS, a co je důležitější ani ze samotného čl. 17 odst. 1 SEU.
72. Pokud jde o Smlouvu o EMS, je třeba uvést, že čl. 13 odst. 3 stanoví pouze, že memorandum o porozumění musí být „plně slučitelné s opatřeními na koordinaci hospodářských politik upravenými SFEU(30)“. Smlouva o EMS ani Soudní dvůr – při výkladu uvedené smlouvy v rozsudku Pringle(31) – nezmiňují požadavek na úplný soulad memoranda o porozumění s celým unijním právním řádem.
73. Na jedné straně nelze navzájem zaměňovat slova „soulad“ („compliance“) a „slučitelnost“ („consistency“). Z právního hlediska totiž odkazují na navzájem dosti odlišné koncepty: první vyžaduje dodržení všech ustanovení a úplnou shodu mezi dvěma texty, zatímco druhý splňuje pouhá kompatibilita dvou textu a neexistence vzájemných rozporů.
74. Na druhé straně jsou zde výslovně zmíněna pouze unijní opatření na koordinaci hospodářských politik. Důvod je následující: neslučitelnost unijních opatření na koordinaci hospodářských politik s memorandem o porozumění by mohla ohrozit účinnost zmíněných opatření a tak i celé činnosti Evropské unie v této oblasti. Úplná shoda mezi memorandem o porozumění a všemi aspekty unijního práva nebyla považována za nezbytnou, neboť systém EMS není součástí unijního právního řádu.
75. Pokud jde dále o čl. 17 odst. 1 SEU, mám za to, že povinnosti Komise při jednání mimo rámec unijních smluv nemohou být obecně odlišné či méně zatěžující než její povinnosti při jednání v rámci těchto smluv. Vysvětlím.
76. Ve své roli „strážkyně Smluv“ není Komise povinna zakročit proti každému možnému porušení unijního práva, o němž se dozví, neboť by tak mohlo dojít k porušení článku 17 SEU. Jak Tribunál zdůraznil v několika dřívějších rozhodnutích, účelem článku 17 SEU je vymezit obecně pravomoci Komise: jedná se tedy o ustanovení institucionální povahy, nikoli o normu směřující ke stanovení práva jednotlivců(32). Nelze mít za to, že kdykoli Komise poruší konkrétní ustanovení Smlouvy nebo nezabrání porušení takového ustanovení jiným subjektem, jde o porušení obecného ustanovení článku 17 SEU(33).
77. Tento problém by mohla dále osvětlit určitá paralela. V rámci režimu zavedeného články 258 až 260 SFEU (jedna z primárních forem činnosti, kdy Komise vykonává úlohu „strážkyně Smluv“) přísluší Komisi posuzovací pravomoc při rozhodování, zda a případně kdy má být zahájeno řízení proti členským státům, jež jsou podezřelé z porušení unijního práva. Stejný prostor pro uvážení má i při rozhodování o jednání či nečinnosti členských států, proti nimž má být takové řízení zahájeno(34).
78. Důležité je, že Komise v rámci těchto řízení jedná pouze v obecném zájmu Unie(35), i když výsledek takových řízení může nepřímo posloužit i zájmům jednotlivce(36). Články 258 až 260 SFEU totiž nepřiznávají jednotlivcům výslovně žádná práva. Jednotlivci tedy nemohou napadnout jednání Komise v rámci uvedených řízení(37). Jednotlivci nemají zejména v zásadě aktivní legitimaci k podání žaloby proti Evropské unii na náhradu škody, jež jim případně vznikne v důsledku jednání či nečinnosti Komise podle článků 258 a 260 SFEU. Jediným druhem jednání, jehož se mohou dovolávat jako „příčiny vzniku škody“, je jednání členského státu či členských států, které jsou odpovědné za porušení unijních pravidel(38). Komise však odpovídá za způsob plnění uvedené úlohy Evropskému parlamentu, který může, bude-li to považovat za vhodné, podat návrh na vyslovení nedůvěry podle článku 234 SFEU, a uložit Komisi, aby kolektivně odstoupila.
79. Stejné zásady by se měly podle mého názoru použít a fortiori, jedná-li Komise jako „strážkyně Smluv“ mimo unijní právní rámec.
80. Mám tedy za to, že ve světle čl. 17 odst. 1 SEU a s přihlédnutím k rozsudku Pringle neexistuje na straně Komise žádná povinnost zabránit v konečném důsledku jakémukoli možnému střetu nebo napětí mezi ustanoveními aktu přijatého jinými subjekty a jakoukoli normou unijního právního řádu, jež může být v dané situaci použitelná. Jednotlivci navíc nemají právo domáhat se na Unii náhrady škody, která jim údajně vznikla v důsledku jednání či nečinnosti Komise v roli „strážkyně Smluv“.
81. Pro úplnost se však budu rovněž zabývat otázkou, zda podpis memoranda o porozumění mohl ve skutečnosti vést k porušení unijního práva, jehož se dovolávají navrhovatelé.
ii) K použitelnosti Listiny základních práv Evropské unie(39)
82. I pokud by Soudní dvůr došel k závěru, že povinnosti Komise jako „strážkyně Smluv“ jsou v případech, kdy jedná mimo unijní rámec, širší než povinnosti uvedené výše a že porušení takových povinností může skutečně vést ke vzniku finanční odpovědnosti Unie, bylo by nutné zabývat se další otázkou. Jedná se v zásadě o to, zda podpis memoranda o porozumění vedl k možnému porušení unijního práva, jemuž měla Komise zabránit.
83. Navrhovatelé v prvním stupni namítali, že v důsledku vložení bodů 1.23 až 1.27 do memoranda o porozumění došlo k porušení jejich základního práva na vlastnictví zakotveného v článku 17 Listiny. Ponecháme-li však stranou skutečnost, že navrhovatelé nevysvětlili, jakým způsobem sporné pasáže memoranda o porozumění porušují článek 17 Listiny(40), neuvádějí ani, z jakého důvodu má být Listina vůbec v případě memoranda o porozumění použitelná.
84. Podle čl. 51 odst. 1 Listiny „[u]stanovení této listiny jsou při dodržení zásady subsidiarity určena orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a [...] členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách“.
85. Z výše uvedeného důvodu nemám pochybnosti o tom, že Komise musí respektovat unijní normy, zejména Listinu, jedná-li mimo právní rámec Evropské unie. Ostatně čl. 51 odst. 1 Listiny nestanoví žádné omezení použitelnosti Listiny, pokud jde o orgány Unie, jak je tomu u členských států(41). Uvedené ustanovení rovněž ukládá orgánům Unie podporovat uplatňování Listiny.
86. To však neznamená, že je Komise povinna uplatňovat normy Listiny Evropské unie na akty přijaté jinými subjekty nebo orgány mimo rámec Unie. Je třeba znovu zdůraznit, že přijetím Smlouvy o EMS některé členské státy EU vykonaly pravomoc, kterou si ponechaly v oblasti hospodářské politiky.
87. Podle ustálené judikatury se základní práva zaručená v právním řádu Unie se uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, avšak nikoli mimo tyto situace(42). Podle čl. 51 odst. 1 jsou ustanovení Listiny určena členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Důležité je, že pojem „uplatň[ování] práva Unie“ ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny vyžaduje existenci určitého stupně souvislosti, která jde nad rámec příbuznosti dotyčných oblastí nebo nepřímého dopadu jedné oblasti na druhou(43). Mezi jiným je třeba vzít v úvahu, zda existuje jiné hmotněprávní ustanovení unijního práva (kromě dovolávaného ustanovení Listiny), které je na danou situaci použitelné a ukládá dotyčnému členskému státu nějakou povinnost(44).
88. V rozsudku Pringle již Soudní dvůr určil, že členské státy při zavedení EMS neuplatňovaly unijní právo, a Listina tedy není na Smlouvu o EMS použitelná(45). Navrhovatelé tedy měli patrně v tomto řízení vysvětlit, proč se uvedený závěr nepoužije i na memorandum o porozumění. Když však byli na jednání vyzváni, aby se k této otázce vyjádřili, neuvedli navrhovatelé žádné vysvětlení: měli jednoduše za to, že je Listina na memorandum o porozumění použitelná. Navrhovatelé zejména nezmínili žádné ustanovení unijního práva, které by bylo na memorandum o porozumění použitelné a v jehož důsledku by uvedený akt spadal do oblasti působnosti unijního práva pro účely Listiny.
89. Mám tedy za to, že navrhovatelé v každém případě neprokázali, že memorandum o porozumění může představovat provedení unijního práva a že se na dané memorandum z tohoto důvodu použijí ustanovení Listiny.
90. V tomto ohledu jsou dotčené orgány podle čl. 51 odst. 1 Listiny povinny uplatňovat Listinu v souladu se svými pravomocemi, při zachování pravomocí Unie. Neexistuje tedy žádný základ pro tvrzení, že Komise byla povinna uplatňovat na memorandum o porozumění normy stanovené Listinou. Bylo by možné argumentovat tím, že Komise by takto nepředcházela porušení unijního práva, ale rozšiřovala použitelnost Listiny do oblasti práva, kterou tento dokument nemá upravovat.
91. Takový závěr podle mého názoru podporuje několik nedávných usnesení, která Soudní dvůr vydal ve věcech, v nichž jednotlivci napadli žalobou různá restrukturalizační opatření přijatá vnitrostátními orgány během nedávné hospodářské krize. Soudní dvůr se nezabýval použitelností Listiny na dotyčná opatření členských států a rozhodl, že nemá pravomoc rozhodovat o slučitelnosti takových opatření s Listinou(46).
c) Závěrečné poznámky
92. Poté, co jsem došel k závěru, že nároky navrhovatelů nejsou opodstatněné, doplňuji jen několik poznámek.
93. Z mého výkladu čl. 17 odst. 1 SEU a rozsudku Pringle nevyplývá, že by právní rámec EMS byl právním vakuem, ve kterém nelze napadnou porušení práv jednotlivců. Jedná se pouze o to, že Listina není obecně právním nástrojem, na jehož základě by měla být posuzována legalita aktů přijatých EMS nebo jednání orgánů EMS či jejich zástupců. Existují totiž jiné právní prostředky, které mohou jednotlivci využít, mají-li za to, že byli dotčeni možným porušením svých práv v takové situaci, jako je situace navrhovatelů.
94. Na jedné straně mohou na jejich situaci dopadat jiné vnitrostátní a mezinárodní listiny práv(47) a pravomoc projednat jejich nároky založené na takových právních nástrojích mohou mít jiné vnitrostátní či mezinárodní soudy.
95. Na druhé straně unijní právní řád upravuje justiční možnosti řešení možných porušení unijního práva v rámci EMS, pokud k nim skutečně došlo. V takových případech by však řízení nemělo být zpravidla zahájeno proti dotčeným orgánům, pokud jednají jménem EMS a nemají samy pravomoc rozhodovat.
96. Kromě výše uvedených důvodů tento závěr podle mého názoru podporují i další úvahy.
97. Článek 340 SFEU stanoví, že „[v] případě mimosmluvní odpovědnosti nahradí Unie v souladu s obecnými zásadami společnými právním řádům členských států škody způsobené jejími orgány nebo jejími zaměstnanci při výkonu funkce(48)“.
98. Jelikož unijní orgány plnily úkoly mimo rámec Evropské unie, je třeba jejich jednání vytýkané navrhovateli v projednávaných věcech posuzovat zejména prismatem mezinárodního práva veřejného. Uvedené orgány ve skutečnosti jednaly jménem mezinárodní organizace (EMS), jejímiž členy jsou svrchované státy, a to s cílem dosáhnout uzavření mezinárodní dohody (memoranda o porozumění) mezi uvedenou organizací a jedním z jejích členských států (Kyperská republika). Podle norem mezinárodního práva veřejného (jejichž platnost a hodnotu samozřejmě přijímají a uznávají všechny členské státy Evropské unie, stejně jako Unie samotná) je jednání zástupců mezinárodních organizací obecně přičitatelné přímo takové organizaci.
99. Například čl. 6 odst. 1 návrhu článků o odpovědnosti mezinárodních organizací (dále jen „návrh článků“)(49) stanoví, že „[j]ednání orgánu nebo zástupce mezinárodní organizace při výkonu funkce takového orgánu či zástupce se považují za jednání takové organizace podle mezinárodního práva, bez ohledu na pozici daného orgánu či zástupce v organizaci“. Článek 7 návrhu však doplňuje důležité ustanovení, podle něhož „[j]ednání orgánu státu nebo orgánu či zástupce mezinárodní organizace, kteří byli dáni k dispozici jiné mezinárodní organizaci, se však podle mezinárodního práva považuje za jednání posledně jmenované organizace, pokud taková organizace vykonává účinnou kontrolu nad takovým jednáním“.
100. Mám za to, že uvedená ustanovení mohou být zdrojem inspirace pro úvahy v projednávané věci. Není pochyb o tom, že Komise a ECB jsou orgány mezinárodní organizace (Evropské unie), které byly dány k dispozici jiné organizaci (EMS). Při vyjednávání či podpisu memoranda o porozumění jednaly jménem a pod kontrolou rady guvernérů EMS. Vztahuje se tedy na ně patrně ustanovení článku 7 návrhu článků: jednali jako „zástupci(50)“EMS.
101. V souladu se zásadami, z nichž vychází návrh článků, mám tedy za to, že jednání Komise a ECB při vyjednávání či podpisu memoranda o porozumění je třeba v zásadě přičítat mezinárodní organizaci, jejímž jménem tyto funkce vykonávaly (EMS), a nikoli mezinárodní organizaci jejich původu (Evropské unii). Situace však může být odlišná, je-li dotyčná osoba schopna prokázat, že se orgán Unie při jednání mimo unijní rámec dopustil dostatečně závažného porušení právní normy, jež může tuto osobu poškodit. Tak by tomu bylo například tehdy, kdy by Komise a ECB chybně zveřejnily důvěrné či škodlivé informace, které by mohly způsobit újmu některým fyzickým či právnickým osobám(51). Šlo by o jednání, které by mohlo být přičítáno samotné Komisi či ECB. Právní a skutkové okolnosti tohoto řízení jsou však patrně odlišné.
102. V projednávaných věcech totiž navrhovatelé tím, že se dovolávali nečinnosti Komise, zamýšleli obejít skutečnost, že odpovědnost za jednání, která učiní na základě Smlouvy o EMS, nese pouze a výhradně EMS.
103. V případě skutečného porušení unijního práva ze strany EMS by bylo možné obecně žalovat členské státy, které nesou konečnou odpovědnost za taková jednání. Při jednání mimo rámec Evropské unie nemohou porušovat použitelná ustanovení unijního práva nebo v každém případě ohrozit účinnost jakéhokoli unijního opatření, jež by mohlo být dotčeno jejich jednáním(52).
104. Členské státy, jež přijímají rozhodnutí jako členové EMS, tedy mohou v rámci unijního právního řádu nést odpovědnost za případné porušení unijního práva v tomto kontextu. Občan, který se cítí být takovým porušením dotčen, má tedy možnost podat žalobu u příslušných vnitrostátních soudů, a to na základě judikatury Soudního dvora o odpovědnosti státu za porušení unijního práva(53).
105. Uvedené zásady nejsou v žádném případě typické jen pro mezinárodní právo veřejné, ale použijí se i na vztahy mezi zmocniteli a zmocněnci v řadě vnitrostátních systémů občanského, obchodního a správního práva, jak v Evropské unii, tak jinde. Zmocnitel je tradičně odpovědný (navenek) za protiprávní jednání svých zmocněnců, jednají-li jeho jménem vůči třetím osobám. Pokud však zmocněnec jedná bez potřebného zmocnění, může být následně (vnitřně) povinen odškodnit zmocnitele za újmu nebo škodu, která mu vznikla(54).
106. Můj závěr patrně podporuje i judikatura Soudního dvora, podle níž v případě společné mimosmluvní odpovědnosti Unie a členského státu, jsou-li za tvrzená porušení odpovědné zejména či především orgány členských států, musí jednotlivci, již uplatňují vznik újmy, nejprve zahájit řízení u příslušných vnitrostátních soudů(55). Tato zásada je patrně použitelná a fortiori i v tomto řízení, neboť navrhovatelé neprokázali, že by odpovědnost za jednání, jež údajně vedlo ke vzniku škody, nesly, byť i jen částečně, orgány Evropské unie(56).
107. S ohledem na výše uvedené se Tribunál rozhodnutím, že memorandum o porozumění nebylo iniciováno Komisí ani ECB, a Evropská unie tedy nemůže být podle článků 268 a 340 SFEU odpovědná za vložení některých pasáží, jež jsou údajně v rozporu s Listinou, do memoranda o porozumění, nedopustil nesprávného právního posouzení. První důvod kasačních opravných prostředků je tedy třeba zamítnout.
C – Ke druhému důvodu kasačních opravných prostředků
1. Argumenty účastníků řízení
108. Druhým důvodem kasačních opravných prostředků, který směřuje proti bodu 43 napadených usnesení, navrhovatelé vytýkají Tribunálu, že nezohlednil některá prohlášení p. Asmussena, který byl v rozhodné době členem správní rady ECB. Navrhovatelé tvrdí, že p. Asmussen sdělil kyperskému prezidentovi během schůzky, která se konala dne 15. března 2013, že „pokud Kypr nepřistoupí na požadavky směřující k zúžení mezery udržitelnosti dluhů, odřízne ECB neprodleně kyperské banky od zdrojů likvidity(57)“. Tribunál tak ve svém závěru, že memorandum o porozumění bylo aktem přičitatelným EMS (a nikoli Komisi a ECB), a nemohlo tedy být důvodem vzniku odpovědnosti na straně Unie, přehlédl klíčový skutkový aspekt.
109. Komise tvrdí, že tento důvod kasačních opravných prostředků je novým právním a skutkovým argumentem, který byl poprvé uplatněn v replice navrhovatelů v prvním stupni. Nejde zřejmě o okolnost, která vyšla najevo v průběhu řízení, ani o zdůraznění žalobního důvodu. Tribunál tedy správně odmítl tvrzení navrhovatelů v tomto směru. V každém případě údajné „ultimátum buď-anebo“ vznesené p. Asmussenem nemění nic na tom, že memorandum o porozumění zavazuje jen EMS, a nikoli Evropskou unii.
2. Posouzení
110. Mám za to, že údajné prohlášení p. Asmussena je důkazem, který navrhovatelé předložili na podporu svého tvrzení, že memorandum o porozumění iniciovala Komise a ECB a že by tedy Evropská unie měla nést odpovědnost za škodu, která jim tímto memorandem údajně vznikla.
111. Tímto důvodem kasačních opravných prostředků tedy navrhovatelé vytýkají Tribunálu nesprávné posouzení důkazů.
112. Z tohoto důvodu a bez ohledu na to, zda byl tento důkaz předložen Tribunálu včas či nikoli, je tento důvod kasačních opravných prostředků podle mého názoru nepřípustný. Soudní dvůr není oprávněn přezkoumávat důkazy předložené či navržené v prvním stupni, kromě případů, kdy Tribunál zkreslil jasný význam daného důkazu.
113. V tomto řízení však navrhovatelé pouze namítají, že Tribunál nepřihlédl k jednomu z důkazů, a nedovolávají se zároveň zkreslení jasného významu takového důkazu.
114. V každém případě Komise a ECB zcela správně upozorňují, že bez ohledu na to, co případně p. Asmussen řekl, ať už jako soukromá nebo úřední osoba, při schůzce s kyperským prezidentem, nemůže mít tato skutečnost žádný vliv na právní povahu memoranda o porozumění. Konečnou odpovědnost za obsah uvedeného aktu nese EMS.
115. Druhý důvod kasačních opravných prostředků je tedy nepřípustný a v každém případě neopodstatněný.
D – Ke třetímu důvodu kasačních opravných prostředků
1. Argumenty účastníků řízení
116. Třetím důvodem kasačních opravných prostředků, který směřuje proti bodu 54 napadených usnesení, navrhovatelé odmítají zjištění Tribunálu, že není dána příčinná souvislost mezi škodou, která jim údajně vznikla, a tvrzenou nečinností Komise. Tribunál určil, že údajné snížení hodnoty vkladů navrhovatelů bylo způsobeno vstupem nařízení č. 103 v platnost, jenž předcházel podpisu memoranda o porozumění. Tribunál se zejména podle názoru navrhovatelů dopustil nesprávného posouzení pojmu „podmíněnost“: memorandum o porozumění stanovilo nejen některé podmínky, které byl Kypr povinen v budoucnosti splnit, ale rovněž určité podmínky, které již Kypr splnil.
117. Komise odmítá tvrzení navrhovatelů o nesprávném právním posouzení a zejména tvrzení, že rekapitalizace BoC a CPB prostřednictvím opatření směřujících k ozdravení bank vlastními prostředky byla součástí podmíněnosti vyžadované článkem 13 Smlouvy o EMS. Má za to, že se kyperské úřady rozhodly přijmout taková opatření zcela samostatně.
118. ECB tvrdí, že se navrhovatelé v zásadě domáhají přehodnocení důkazů a nepředkládají žádný argument vycházející z údajného nesprávného právního posouzení, což není v řízení o kasačním opravném prostředku přípustné.
2. Posouzení
119. Mám za to, že tento důvod kasačních opravných prostředků je irelevantní. Bez ohledu na to, zda se Tribunál dopustil při výkladu a použití pojmu „příčinná souvislost“ nesprávného právního posouzení, takové nesprávné posouzení nemůže být důvodem pro zrušení napadených usnesení.
120. Jak vysvětluji v rámci prvního důvodu kasačních opravných prostředků, jednání, které údajně vedlo ke vzniku škody, nelze přičítat orgánům Unie. V takovém případě tedy není třeba určit, zda jsou či nejsou splněny tři podmínky vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie(58).
E – Ke čtvrtému důvodu kasačních opravných prostředků
1. Argumenty účastníků řízení
121. Čtvrtým důvodem kasačních opravných prostředků, který směřuje proti bodu 54 napadených usnesení, navrhovatelé v zásadě uplatňují, že se Tribunál tím, že prohlásil jejich návrh na částečné zrušení memoranda o porozumění za nepřípustný, dopustil nesprávného právního posouzení. Tvrdí, že pokud Soudní dvůr přijme argumenty, jež předkládají v rámci prvních třech důvodů kasačních opravných prostředků, je zřejmé, že opodstatněný je i čtvrtý důvod.
122. Komise i ECB mají za to, že ve světle argumentů předložených v kontextu ostatních důvodů kasačních opravných prostředků je třeba zamítnout i tento důvod.
2. Posouzení
123. Jakkoli je stručnost podání k Soudnímu dvoru vítaná, přílišná lakoničnost je zásadním problémem. Tento důvod kasačních opravných prostředků – který je rozveden v jediném stručném bodu opravných prostředků – se pohybuje na tenké hranici mezi oběma variantami.
124. Není jistě nepatřičné se domnívat, že jen výjimečně bude možné dostatečně jasně a úplně popsat, vysvětlit a prokázat údajné nesprávné právní posouzení ze strany Tribunálu v jediném bodě podání.
125. V každém případě není patrně nutné rozebírat otázku přípustnosti tohoto důvodu kasačních opravných prostředků, neboť je podle mého názoru zjevně neopodstatněný.
126. Z ustálené judikatury vyplývá, že v rámci žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU je unijním soudům přiznána pouze pravomoc k přezkumu legality aktů orgánů, institucí a jiných subjektů Unie(59).
127. Memorandum o porozumění bylo uzavřeno mezi Kyperskou republikou a EMS, ani jedna ze stran tedy není orgánem Unie. EMS založily členské státy používající měnu euro. V rozsudku Pringle Soudní dvůr uvedl, že tyto členské státy mají pravomoc uzavřít mezi sebou smlouvu o zřízení mechanismu stability(60). Podle ustálené judikatury Soudnímu dvoru v zásadě nepřísluší přezkoumávat činnost členských států, pokud společně vykonávají pravomoc jako členské státy, a nikoli jako členové Rady(61).
128. Je pravda, že v některých výjimečných případech si Soudní dvůr vyhradil pravomoc přezkoumat akty, které sice byly formálně přijaty jako akty členských států zasedajících v Radě, ale s ohledem na jejich obsah a okolnosti jejich přijetí je třeba je považovat za akty Rady(62). To však v projednávané věci zjevně neplatí: napadený akt byl přijat podle pravidel mezinárodní dohody, jíž není Unie smluvní stranou a kterou byla zřízena mezinárodní organizace s právní subjektivitou odlišnou od Evropské unie a nezávislou na Unii.
129. Jelikož tedy nemůže být memorandum o porozumění předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, je třeba zamítnout i čtvrtý důvod kasačních opravných prostředků a tedy i kasační opravné prostředky jako celek.
VI – K nákladům řízení
130. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
131. Bude-li Soudní dvůr souhlasit s mým posouzením kasačních opravných prostředků, je třeba podle článků 137, 138 a 184 jednacího řádu navrhovatelům uložit náhradu nákladů řízení v obou stupních.
VII – Závěry
132. S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
– kasační opravné prostředky zamítl;
– uložil společnosti Ledra Advertising Ltd náhradu nákladů ve věci C‑8/15 P v obou stupních;
– uložil Andreasi Eleftheriou, Eleni Eleftheriou a Lilii Papachristofi náhradu nákladů ve věci C‑9/15 P v obou stupních; a
– uložil Christosovi Theophilou a Eleni Theophilou náhradu nákladů ve věci C‑10/15 P v obou stupních.