Věc C‑619/18 R
Evropská komise
proti
Polské republice
„Řízení o předběžných opatřeních – Článek 279 SFEU – Návrh na předběžné opatření – Článek 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU – Listina základních práv Evropské unie – Článek 47 – Účinná soudní ochrana – Nezávislost soudců“
Shrnutí – usnesení Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 17. prosince 2018
1. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Předběžná opatření – Podmínky přiznání – Fumus boni juris – Naléhavost – Závažná a nenapravitelná újma – Kumulativní charakter – Zvážení dotčených zájmů – Posuzovací pravomoc soudce příslušného pro rozhodování o předběžných opatřeních
(Články 278 a 279 SFEU; jednací řád Soudního dvora, čl. 160 odst. 3)
2. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Předběžná opatření – Podmínky přiznání – Fumus boni juris – Posouzení prima facie žalobních důvodů uvedených na podporu žaloby v hlavním řízení – Žaloba pro nesplnění povinnosti – Vnitrostátní ustanovení snižující věk odchodu soudců nejvyššího soudu do důchodu a přiznávající prezidentovi členského státu diskreční pravomoc prodloužit uvedeným soudcům aktivní výkon funkce – Žalobní důvody vznášející otázku, jež se týká konkrétního rozsahu oblasti působnosti ustanovení čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie v kontextu uplatňování pravomoci členského státu organizovat svůj vnitřní soudní systém – Žalobní důvody odhalující existenci složitých právních otázek – Žalobní důvody nepostrádající na první pohled opodstatnění
(Článek 19 odst. 1 SEU; články 278 a 279 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)
3. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Předběžná opatření – Podmínky přiznání – Naléhavost – Závažná a nenapravitelná újma – Pojem – Riziko narušení nezávislosti nejvyšší soudní instance členského státu – Zahrnutí
(Článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU; články 278 a 279 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)
4. Řízení o předběžných opatřeních – Odklad vykonatelnosti – Předběžná opatření – Podmínky přiznání – Zvážení všech dotčených zájmů – Žaloba pro nesplnění povinnosti – Vnitrostátní ustanovení snižující věk odchodu soudců nejvyššího soudu do důchodu a přiznávající prezidentovi členského státu diskreční pravomoc prodloužit uvedeným soudcům aktivní výkon funkce – Riziko narušení nezávislosti nejvyšší soudní instance členského státu – Zájem dotčeného členského státu na řádném fungování nejvyšší soudní instance – Přednost obecného zájmu Unie
(Článek 19 odst. 1 SEU; články 278 a 279 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 47)
5. Členské státy – Povinnosti – Nesplnění povinností – Odůvodnění vycházející z vnitrostátního právního řádu – Nepřípustnost
(Článek 258 SFEU)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 29)
2. Podmínka fumus boni juris je splněna, pokud se alespoň jeden ze žalobních důvodů uplatněných na podporu žaloby ve věci samé navrhovatelem předběžného opatření jeví prima facie tak, že není zcela neopodstatněný. Tak tomu je zejména tehdy, když jeden z důvodů poukazuje na existenci složitých právních problémů, jejichž řešení není jednoznačné, a vyžaduje tedy důkladný přezkum, který nemůže provést soudce rozhodující o návrhu na předběžné opatření, nýbrž musí být předmětem řízení ve věci samé, nebo pokud diskuze vedená mezi účastníky řízení odhalí existenci významného právního sporu, jehož řešení není zjevné od počátku.
V rámci návrhu na předběžná opatření podaného v kontextu žaloby pro nesplnění povinnosti, znějící na určení, že členský stát tím, že snížil věk odchodu soudců Nejvyššího soudu do důchodu a uplatnil toto opatření na soudce při výkonu jejich funkčního období, jmenované k tomuto soudu před určitým dnem, a také tím, že prezidentovi členského státu přiznal diskreční pravomoc prodloužit soudcům tohoto soudu aktivní výkon funkce nad nově stanovenou věkovou hranici odchodu do důchodu, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, jedná se v případě otázky vznesené v žalobních důvodech uplatňovaných Komisí, jež se týká konkrétního rozsahu oblasti působnosti výše uvedených ustanovení v kontextu uplatňování pravomoci členského státu organizovat svůj vnitřní soudní systém, o složitou právní otázku, jež je předmětem diskuze vedené mezi účastníky řízení a jejíž řešení není jednoznačné, a která tedy vyžaduje důkladný přezkum, který nemůže provést soudce rozhodující o návrhu na předběžná opatření.
Mimoto se s ohledem zejména na judikaturu Soudního dvora, a zvláště na rozsudek ze dne 27. února 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117) a na rozsudek ze dne 25. července 2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky systému soudnictví) (C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586), nezdají být žalobní důvody, jež uvádí Komise, prima facie zcela neopodstatněné.
Z této judikatury totiž vyplývá, že každý členský stát musí zajistit, aby orgány, které jakožto soudy ve smyslu vymezeném unijním právem spadají do jeho systému procesních prostředků v oblastech pokrytých unijním právem ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, splňovaly požadavky na účinnou soudní ochranu.
Ochrana nezávislosti uvedených orgánů je přitom k zajištění této právní ochrany zásadní, jak potvrzuje čl. 47 druhý pododstavec Listiny, který mezi požadavky plynoucími ze základního práva na účinné prostředky nápravy před soudem uvádí přístup k nezávislému soudu.
S ohledem na výše uvedené přitom prima facie nelze vyloučit, že sporná vnitrostátní ustanovení jsou v rozporu s povinností členského státu zajistit účinnou soudní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem, jež je mu uložena na základě čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny.
(viz body 30, 39–42, 44)
3. V rámci návrhu na předběžná opatření podaného v kontextu žaloby pro nesplnění povinnosti, znějící na určení, že členský stát tím, že snížil věk odchodu soudců Nejvyššího soudu do důchodu a uplatnil toto opatření na soudce při výkonu jejich funkčního období, jmenované k tomuto soudu před určitým dnem, a také tím, že prezidentovi členského státu přiznal diskreční pravomoc prodloužit soudcům tohoto soudu aktivní výkon funkce nad nově stanovenou věkovou hranici odchodu do důchodu, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, může skutečnost, že až do vyhlášení konečného rozsudku nebude možné zaručit nezávislost Nejvyššího soudu, způsobovat závažnou újmu ve vztahu k unijnímu právnímu řádu, a tudíž i ve vztahu k právům, která procesním subjektům vyplývají z unijního práva, jakož i hodnotám, na nichž se Unie zakládá a jež jsou zakotveny v článku 2 SEU, a zejména ve vztahu k hodnotě právního státu. Vnitrostátní nejvyšší soudy navíc zastávají v systémech soudnictví členských států, jichž jsou součástí, zásadní roli při uplatňování unijního práva na vnitrostátní úrovni, takže případným zásahem do nezávislosti vnitrostátního nejvyššího soudu může být narušen celý systém soudnictví dotčeného členského státu.
Výše uvedená závažná újma může být navíc rovněž nenapravitelná.
Nejvyšší soud totiž jakožto soud rozhodující v posledním stupni vydává rozhodnutí, včetně rozhodnutí ve věcech, v nichž dochází k aplikaci unijního práva, jež zakládají překážku věci pravomocně rozsouzené, a z tohoto důvodu mohou mít nevratné důsledky s ohledem na unijní právní řád.
Dále vzhledem k vázanosti nižších vnitrostátních soudů rozhodnutími Nejvyššího soudu může skutečnost, že nezávislost uvedeného soudu nelze zajistit až do vyhlášení konečného rozsudku, narušit důvěru členských států a jejich soudů v systém soudnictví dotčeného členského státu, a následně i v to, že tento členský stát dodržuje zásadu právního státu.
Za těchto okolností vzniká riziko ohrožení zásad vzájemné důvěry a vzájemného uznávání mezi členskými státy, které spočívají na předpokladu, že členské státy vzájemně sdílejí řadu společných hodnot, na nichž je Unie založena, jako je např. hodnota právního státu.
Přitom platí, že zpochybnění těchto zásad může vyvolávat závažné a nenapravitelné důsledky s ohledem na řádné fungování unijního právního řádu, a zvláště v oblasti justiční spolupráce v občanských a trestních věcech, která je založena na zvláště vysoké míře vzájemné důvěry členských států v soulad jejich soudních systémů s požadavky účinné soudní ochrany.
Skutečnost, že nebude možné zaručit nezávislost Nejvyššího soudu až do vyhlášení konečného rozsudku, totiž může vést členské státy k tomu, že odmítnou uznat a vykonat soudní rozhodnutí vydaná soudy dotčeného členského státu, což může vést k závažné a nenapravitelné újmě z hlediska unijního práva.
(viz body 68–71, 73–76)
4. Je zjevné, že ve většině řízení o předběžných opatřeních může jak nařízení, tak odmítnutí navrhovaného pozastavení uplatňování v určitém rozsahu vyvolávat určité účinky a je na soudci příslušném pro rozhodování o předběžných opatřeních, jemuž je předložen návrh na pozastavení uplatňování, aby zvážil rizika spojená s jednotlivými možnými řešeními. Konkrétně to znamená zejména přezkoumat, zda zájem účastníka, který požaduje nařízení předběžných opatření s cílem dosáhnout pozastavení uplatňování vnitrostátních ustanovení, převažuje, či nepřevažuje nad zájmem na jejich bezodkladném uplatnění. Při tomto zkoumání je třeba určit, zda by případné zrušení těchto ustanovení poté, co by Soudní dvůr vyhověl žalobě ve věci samé, umožňovalo uvést v předešlý stav situaci, která by vznikla jejich okamžitým uplatněním, a naopak, zda by pozastavení jejich uplatňování mohlo zabránit v plnění cílů, jež uvedená ustanovení sledují, pokud by byla žaloba ve věci samé zamítnuta.
V rámci návrhu na předběžná opatření podaného v kontextu žaloby pro nesplnění povinnosti, znějící na určení, že členský stát tím, že snížil věk odchodu soudců Nejvyššího soudu do důchodu a uplatnil toto opatření na soudce při výkonu jejich funkčního období, jmenované k tomuto soudu před určitým dnem, a také tím, že prezidentovi uvedeného členského státu přiznal diskreční pravomoc prodloužit soudcům tohoto soudu aktivní výkon funkce nad nově stanovenou věkovou hranici odchodu do důchodu, nesplnil povinnosti, které pro něj vyplývají z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, by obecný zájem Unie na řádném fungování unijního právního řádu mohl být až do vydání konečného rozsudku závažně a nenapravitelně narušen, pokud by nebyla nařízena předběžná opatření, a žalobě pro nesplnění povinnosti by bylo vyhověno.
Naproti tomu v takovém rozsahu by nemohl být dotčen zájem příslušného členského státu na řádném fungování Nejvyššího soudu, pokud by byla nařízena předběžná opatření a žaloba pro nesplnění povinnosti by byla zamítnuta, neboť v důsledku jejich nařízení by bylo pouze na určitou dobu zachováno uplatňování právního režimu existujícího před přijetím výše uvedených vnitrostátních ustanovení.
(viz body 91, 115, 116)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 108)