SODBA SODIŠČA (šesti senat)
z dne 8. maja 2019(*)
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 2008/98/ES – Predelava ali odstranjevanje odpadkov – Vzpostavitev integriranega sistema za ravnanje z odpadki, ki zagotavlja nacionalno samozadostnost – Gradnja novih sežigalnic ali povečanje zmogljivosti obstoječih obratov – Opredelitev sežigalnic kot ‚strateške infrastrukture in obratov temeljnega nacionalnega interesa‘ – Spoštovanje načela ‚hierarhije odpadkov‘ – Direktiva 2001/42/ES – Nujnost izvedbe ‚okoljske presoje‘“
V zadevi C‑305/18,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče v Laciju, Italija) z odločbo z dne 28. februarja 2018, ki je na Sodišče prispela 4. maja 2018, v postopku
Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus,
Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps
proti
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Regione Lazio,
Regione Toscana,
Regione Lombardia,
ob udeležbi
Associazione Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus,
Comitato Donne 29 Agosto,
SODIŠČE (šesti senat),
v sestavi C. Toader (poročevalka), predsednica senata, A. Rosas in M. Safjan, sodnika,
generalni pravobranilec: G. Hogan,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus in Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps F. Pernazza in A. Ciervo, avvocati,
– za Mamme per la Salute e l’Ambiente Onlus in Comitato Donne 29 Agosto C. Auriemma, avvocatessa,
– za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z M. Santorom, avvocato dello Stato,
– za Evropsko komisijo G. Gattinara, M. Noll-Ehlers in F. Thiran, agenti,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 157, v nadaljevanju: Direktiva PVNP) in Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL 2008, L 312, str. 3, v nadaljevanju: Direktiva o odpadkih).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med združenjema za varstvo okolja Verdi Ambiente e Società (VAS) – Aps Onlus in Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare Aps na eni strani ter Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedstvo sveta ministrov, Italija) in drugimi na drugi zaradi tožbe za razveljavitev decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – Individuazione della capacità complessiva di trattamento degli impianti di incenerimento di rifiuti urbani e assimilabili in esercizio o autorizzati a livello nazionale, nonché individuazione del fabbisogno residuo da coprire mediante la realizzazione di impianti di incenerimento con recupero di rifiuti urbani e assimilati (odlok predsednika sveta ministrov o opredelitvi skupne obdelovalne zmogljivosti sežigalnic komunalnih in podobnih odpadkov, ki delujejo oziroma ki so dovoljene na nacionalni ravni, in opredelitvi ostalih potreb, ki jim je treba zadostiti z gradnjo sežigalnic s predelavo komunalnih in podobnih odpadkov) z dne 10. avgusta 2016 (GURI št. 233 z dne 5. oktobra 2016, v nadaljevanju: odlok z dne 10. avgusta 2016).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva PVNP
3 V uvodnih izjavah 4 in od 15 do 18 Direktive PVNP je navedeno:
„(4) Okoljska presoja je pomembno orodje za vključevanje okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno imeli znatne vplive na okolje v državah članicah, ker zagotavlja, da se taki vplivi izvajanja načrtov in programov upoštevajo med njihovo pripravo in pred sprejetjem.
[…]
(15) Da bi se prispevalo k preglednejšemu odločanju in zagotovilo, da se za presojo priskrbijo celovite in zanesljive informacije, je treba predvideti posvetovanje z organi, pristojnimi za ustrezne okoljske naloge, in javnostjo med presojo načrtov in programov ter določitev takih rokov, ki dopuščajo dovolj časa za posvetovanja, skupaj z izrekanjem mnenja.
(16) Kadar je verjetno, da bo izvajanje načrta ali programa, pripravljenega v eni državi članici, znatno vplivalo na okolje drugih držav članic, naj bi se zagotovilo, da se zadevne države članice posvetujejo ter da so ustrezni organi in javnost obveščeni in lahko podajo svoje mnenje.
(17) Okoljsko poročilo in mnenja, ki jih podajo ustrezni organi in javnost, ter izidi kakršnega koli čezmejnega posvetovanja naj bi se upoštevali med pripravljanjem načrta ali progama in preden je ta sprejet ali vložen v zakonodajni postopek.
(18) Države članice naj bi zagotovile, da so potem, ko je načrt ali program sprejet, ustrezni organi in javnost o tem obveščeni in da so jim dane na voljo ustrezne informacije.“
4 Člen 1 te direktive, naslovljen „Cilji“, določa:
„Cilj te direktive je zagotoviti visoko raven varstva okolja in prispevati k vključevanju okoljskih vidikov v pripravljanje in sprejemanje načrtov in programov, zato da se spodbuja trajnostni razvoj, tako da se zagotovi skladno s to direktivo izvedena okoljska presoja nekaterih načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.“
5 Člen 2 navedene direktive določa:
„V tej direktivi:
(a) ‚načrti in programi‘ pomenijo načrte in programe, vključno s tistimi, ki jih sofinancira Evropska [Unija], ter vse njihove spremembe:
– ki jih pripravi in/ali sprejme organ na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni ali jih pripravi organ, sprejme pa jih parlament ali vlada v zakonodajnem postopku in
– ki so zahtevani z zakonskimi in drugimi predpisi;
(b) ‚okoljska presoja‘ pomeni pripravo okoljskega poročila, izvajanje posvetovanj, upoštevanje okoljskega poročila in izidov posvetovanj pri odločanju ter zagotovitev informacij o odločitvi skladno s členi 4 do 9;
[…]“
6 Člen 3 Direktive PVNP, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„1. Okoljska presoja v skladu s členi 4 do 9 se izvede pri načrtih in programih iz odstavkov 2 do 4, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
2. Ob upoštevanju odstavka 3 se okoljska presoja izvede za vse načrte in programe,
(a) ki so pripravljeni za kmetijstvo, gozdarstvo, ribištvo, energetiko, industrijo, promet, ravnanje z odpadki, upravljanje voda, telekomunikacije, turizem, prostorsko načrtovanje ali rabo zemljišč in ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II k Direktivi [Sveta z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248)]; ali
(b) pri katerih je bilo glede na možne vplive na območja ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja skladno s členom 6 ali 7 Direktive 92/43/EGS.
[…]“
7 Člen 4(1) Direktive PVNP določa:
„Okoljska presoja iz člena 3 se izvede med pripravo načrta ali programa in preden se ta sprejme ali vloži v zakonodajni postopek.“
8 Člen 6 te direktive, naslovljen „Posvetovanje“, v odstavku 2 določa:
„Organom […] in javnosti […] je treba dovolj zgodaj dati učinkovito priložnost, da v ustreznih rokih podajo svoje mnenje o osnutku načrta ali programa in spremljajočem okoljskem poročilu, preden se načrt ali program sprejme ali vloži v zakonodajni postopek.“
Direktiva o odpadkih
9 V uvodnih izjavah 6, 8, 28 in 31 Direktive o odpadkih je navedeno:
„(6) Prvi cilj vsake politike ravnanja z odpadki bi moral biti zmanjšanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje. Obenem bi moral biti njen cilj zmanjšanje uporabe virov in spodbujanje praktične uporabe hierarhije ravnanja z odpadki.
[…]
(8) Treba je torej revidirati Direktivo 2006/12/ES zaradi pojasnitve ključnih pojmov, kot so opredelitve odpadka, predelave in odstranjevanja, zaradi poostritve ukrepov, ki jih je treba sprejeti za preprečevanje nastajanja odpadkov, uvedbe pristopa, ki upošteva celoten življenjski krog proizvodov in materialov in ne samo fazo odpadkov, ter osredotočenja na zmanjšanje vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na okolje, s tem pa bi se okrepila ekonomska vrednost odpadkov. Poleg tega bi bilo treba zaradi ohranjanja naravnih virov spodbujati predelavo odpadkov in uporabo predelanih materialov. Zaradi jasnosti in razumljivosti bi bilo treba Direktivo 2006/12/ES razveljaviti in nadomestiti z novo direktivo.
[…]
(28) Ta direktiva bi morala pomagati EU, da se približa ‚družbi recikliranja‘, ki se poskuša izogibati nastajanju odpadkov in uporabljati odpadke kot vir. K ukrepom za zagotavljanje ločevanja pri viru, zbiranja in recikliranja prednostnih tokov odpadkov poziva zlasti šesti okoljski akcijski program Skupnosti. V skladu s tem ciljem in kot sredstvo za poenostavitev ali izboljšanje možnosti za predelavo bi bilo treba odpadke, preden se dajo v postopke predelave, ki skupaj zagotavljajo najboljši izid za okolje, zbirati ločeno, če je to tehnično in okoljsko izvedljivo in ne povzroča prevelikih stroškov. Države članice bi morale spodbujati ločevanje nevarnih sestavin iz tokov odpadkov, če je to potrebno za okolju prijazno ravnanje z njimi.
[…]
(31) S hierarhijo ravnanja z odpadki se na splošno pripravi prednostni vrstni red tistega, kar predstavlja najboljšo celovito možnost za okolje v okviru zakonodaje in politike o odpadkih, vendar pa je za določene tokove odpadkov včasih treba odstopati od te hierarhije, med drugim zaradi tehnične izvedljivosti in ekonomske smiselnosti ter varstva okolja.“
10 Poglavje I te direktive, naslovljeno „Vsebina, področje uporabe in opredelitev pojmov,“ zajema člene od 1 do 7. Člen 1 navedene direktive določa:
„Ta direktiva določa ukrepe za varstvo okolja in zdravja ljudi, in sicer s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi ter z zmanjševanjem celotnega vpliva uporabe virov in izboljšanjem učinkovitosti takšne uporabe.“
11 Člen 4 Direktive o odpadkih, naslovljen „Hierarhija ravnanja z odpadki“, določa:
„1. Kot prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi se uporablja naslednja hierarhija ravnanja z odpadki:
(a) preprečevanje nastajanja;
(b) priprava za ponovno uporabo;
(c) recikliranje;
(d) druga predelava, npr. energetska predelava, in
(e) odstranjevanje.
2. Države članice pri uporabi hierarhije ravnanja z odpadki iz odstavka 1 sprejmejo ukrepe za spodbujanje možnosti, ki skupaj zagotavljajo najboljši izid za okolje. To lahko zahteva odstopanje od hierarhije za določene tokove odpadkov, kjer je to upravičeno z življenjskim krogom, ob upoštevanju celostnih vplivov nastajanja takšnih odpadkov in ravnanja z njimi.
Države članice zagotovijo popolnoma pregledno pripravo zakonodaje in politike o odpadkih, pri čemer upoštevajo obstoječa nacionalna pravila glede posvetovanja z državljani in zainteresiranimi stranmi ter sodelovanja z njimi.
Države članice v skladu s členoma 1 in 13 upoštevajo splošna načela varstva okolja, tj. načelo previdnosti in trajnostnega razvoja, tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter varovanje virov, kakor tudi splošne okoljske, ekonomske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi.“
12 Poglavje II te direktive, naslovljeno „Splošne zahteve“, zajema med drugim člen 13, naslovljen „Varstvo zdravja ljudi in okolja“, ki določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju ter zlasti:
(a) ne predstavlja tveganja za vodo, zrak, tla, rastline ali živali;
(b) je brez škodljivih vplivov zaradi hrupa ali vonjav, in
(c) ne vpliva škodljivo na krajino ali kraje posebnega pomena.“
Italijansko pravo
13 Člen 35 decreto-legge nº 133 (uredba-zakon št. 133) z dne 12. septembra 2014 (GURI št. 212 z dne 12. septembra 2014), ki je bila z zakonom št. 164 z dne 11. novembra 2014 (GURI št. 262 z dne 11. novembra 2014) s spremembami preoblikovana v zakon (v nadaljevanju: uredba-zakon št. 133/2014), v odstavku 1 določa:
„Predsednik sveta ministrov v roku 90-ih dni od začetka veljavnosti zakona o preoblikovanju te uredbe na predlog ministra za okolje ter varstvo krajine in morja po posvetovanju s stalnim odborom za odnose med državo, deželami in avtonomnima pokrajinama Trento in Bolzano z odlokom na nacionalni ravni določi skupno obdelovalno zmogljivost sežigalnic komunalnih in podobnih odpadkov, ki delujejo oziroma ki so dovoljene na nacionalni ravni, z izrecno navedbo zmogljivosti posameznega obrata, ter sežigalnice z energetsko predelavo komunalnih in podobnih odpadkov, ki jih je treba zgraditi za zadostitev preostalim potrebam, ki so bile določene zato, da se postopoma vzpostavi družbeno-ekonomsko ravnovesje med območji nacionalnega ozemlja ter dosežejo cilji ločenega zbiranja odpadkov in recikliranja ob upoštevanju regionalnega načrtovanja. Tako določeni obrati so strateška infrastruktura in objekti temeljnega nacionalnega interesa, pomenijo sodoben, integriran sistem ravnanja s komunalnimi in podobnimi odpadki, zagotavljajo nacionalno varnost in samozadostnost, omogočajo končanje postopkov za ugotavljanje kršitev zaradi neizvajanja evropskih predpisov na tem področju in preprečujejo nadaljnjo uvedbo takih postopkov ter omejujejo odlaganje odpadkov na odlagališčih.“
14 Na podlagi te določbe je bil sprejet odlok z dne 10. avgusta 2016.
15 Člen 1 odloka z dne 10. avgusta 2016, naslovljen „Predmet“, določa:
„1. V skladu s členom 35(1) [uredbe-zakona št. 133/2014] je predmet tega odloka:
(a) določitev trenutnih obdelovalnih zmogljivosti sežigalnic komunalnih in podobnih odpadkov na nacionalni ravni, ki so obratovale novembra 2015;
(b) določitev možnih obdelovalnih zmogljivosti sežigalnic komunalnih in podobnih odpadkov na nacionalni ravni, ki imajo dovoljenje, vendar niso obratovale novembra 2015;
(c) določitev sežigalnic z energetsko predelavo komunalnih in podobnih odpadkov, ki jih je treba zgraditi ali jim povečati zmogljivosti po makro območjih in posameznih regijah, da se zadosti preostalim potrebam na področju obdelave teh odpadkov na nacionalni ravni.“
16 Členi od 3 do 5 odloka z dne 10. avgusta 2016 vsebujejo preglednice, ki določajo tri kategorije obratov, in sicer obratujočih sežigalnic z navedbo zmogljivosti dovoljene obdelave in obdelovalne zmogljivosti komunalnih in podobnih odpadkov (preglednica A), sežigalnic z dovoljenjem, ki ne obratujejo, z navedbo možne obdelovalne zmogljivosti in mesta posameznega obrata po regijah (preglednica B) in obratov, ki jih je treba zgraditi ali jim povečati zmogljivost, ob upoštevanju regionalnega načrtovanja (preglednica C). V teh preglednicah so za vsako od teh treh kategorij navedene tudi skupna nacionalna obdelovalna zmogljivost sežigalnic odpadkov, ki obratujejo novembra 2015 (preglednica A), možna nacionalna obdelovalna zmogljivost, ki izhaja iz obratov, ki imajo dovoljenje, vendar v tem obdobju niso obratovali (preglednica B), in regije, v katerih je treba zgraditi obrate ali povečati njihovo zmogljivost, da se zadosti nacionalnim potrebam, ter s tem povezane zmogljivosti (preglednica C).
17 Člen 6 odloka z dne 10. avgusta 2016, naslovljen „Končne določbe“, določa:
„1. […] obrati iz Tabel A, B in C so strateška infrastruktura in objekti temeljnega nacionalnega interesa, pomenijo sodoben, integriran sistem ravnanja s komunalnimi odpadki in podobnimi odpadki ter zagotavljajo nacionalno varnost in samozadostnost cikla celovitega ravnanja z odpadki, kot določa člen 16 [Direktive o odpadkih].
2. Za zagotovitev nacionalne varnosti in samozadostnosti ter ob upoštevanju ciljev postopne vzpostavitve ravnovesja na družbenem in gospodarskem področju med območji nacionalnega ozemlja […] se manjše obratovalne zmogljivosti sežigalnic komunalnih odpadkov in podobnih odpadkov, ki so posledica politike, navedene v odstavku 6, porazdelijo znotraj istega makro območja v skladu s splošnimi merili in postopki za določitev iz Priloge III.“
18 V treh prilogah k odloku z dne 10. avgusta 2016 so navedene podrobnosti, na podlagi katerih je bilo mogoče določiti tri kategorije iz preglednic A, B in C. Natančneje, Priloga I vsebuje elemente o določitvi trenutne nacionalne obdelovalne zmogljivosti sežigalnic komunalnih in podobnih odpadkov, ki so obratovale oziroma so imele dovoljenje, vendar niso obratovale novembra 2015. V Prilogi II so navedeni pogoji, pod katerimi so bile določene preostale potrebe v zvezi s sežiganjem komunalnih in podobnih odpadkov, in izračun za vsako regijo, upoštevano posamično. V Prilogi III so poleg tega pojasnjena „splošna merila“ iz člena 35(1) uredbe-zakona št. 133/2014, ki se uporabljajo pri določitvi obratov, ki jih je treba zgraditi ali jim povečati zmogljivost, da se zadosti preostalim nacionalnim potrebam v zvezi s sežiganjem komunalnih in podobnih odpadkov.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
19 Iz predložitvene odločbe je razvidno, da sta združenji VAS in Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare pri predložitvenem sodišču, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče v Laciju, Italija), vložili tožbo za razglasitev ničnosti odloka z dne 10. avgusta 2016, v okviru katere sta navedli pet tožbenih razlogov.
20 Te tožbene razloge je v bistvu mogoče razdeliti v dve skupini. Prva skupina zajema tiste, ki se nanašajo na kršitev načela „hierarhije odpadkov“, določenega v členih 4 in 13 Direktive o odpadkih, ker so bile v odloku z dne 10. avgusta 2016 sežigalnice opredeljene kot „strateška infrastruktura in obrati temeljnega nacionalnega interesa“. Po navedbah tožečih strank iz postopka v glavni stvari pa bi bilo treba sežiganje odpadkov izvajati zgolj kot skrajno sredstvo, kadar ni več mogoče uporabiti tehnik predelave ali recikliranja. Druga skupina tožbenih razlogov se nanaša na kršitev Direktive PVNP, ker pred sprejetjem tega odloka ni bila izvedena okoljska presoja njegovih vplivov.
21 Predložitveno sodišče opozarja, da so tožene stranke iz postopka v glavni stvari v pripravljalni fazi zgolj predložile dokumente in poročilo, ne da bi jim priložile pisanja. Iz tega naj bi izhajalo, da so v svojo obrambo zgolj utemeljevale skladnost nacionalne ureditve s pravom Unije.
22 To sodišče po eni strani meni, da je nujno, da Sodišče razloži načelo „hierarhije odpadkov“, kot je določeno v Direktivi o odpadkih. Po drugi strani se sprašuje, ali je nacionalni organ lahko povečal zmogljivosti sežigalnic odpadkov, ne da bi opravil predhodno okoljsko presojo.
23 V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„(1) Ali člena 4 in 13 Direktive [o odpadkih] ter njene uvodne izjave 6, 8, 28 in 31 nasprotujejo primarni nacionalni zakonodaji in z njo povezani izvedbeni sekundarni zakonodaji – in sicer členu 35(1) [uredbe-zakona št. 133/2014] in [odloku z dne 10. avgusta 2016] – v kateri so kot strateška infrastruktura in objekti temeljnega nacionalnega interesa, ki pomenijo sodoben, integriran sistem ravnanja s komunalnimi in podobnimi odpadki in zagotavljajo samozadostnost na državni ravni, opredeljene samo sežigalnice iz prilog in preglednic [odloka z dne 10. avgusta 2016], ker nacionalni zakonodajalec obratov za obdelavo odpadkov za recikliranje in ponovno uporabo ne obravnava enako, čeprav sta to v skladu z Direktivo [o odpadkih] prednostna načina v hierarhiji ravnanja z odpadki?
(2) Podredno, če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, ali člena 4 in 13 Direktive [o odpadkih] nasprotujeta primarni nacionalni zakonodaji in z njo povezani izvedbeni sekundarni zakonodaji – in sicer členu 35(1) [uredbe-zakona št. 133/2014] in [odloku z dne 10. avgusta 2016] – v kateri so kot strateška infrastruktura in objekti temeljnega nacionalnega interesa opredeljene sežigalnice komunalnih odpadkov, da se odpravijo in preprečijo nadaljnji postopki za ugotavljanje kršitev zaradi neizvajanja evropskih predpisov na tem področju ter omeji odlaganje odpadkov na odlagališčih?
(3) Ali členi od 2 do 4 in od 6 do 12 Direktive [PVNP], posamično ali skupaj, nasprotujejo uporabi primarne nacionalne zakonodaje ter z njo povezane izvedbene sekundarne zakonodaje – in sicer členu 35(1) uredbe-zakona št. 133/2014 in [odloku z dne 10. avgusta 2016] – ki določa, da lahko predsednik Sveta ministrov z odlokom poveča zmogljivost obstoječih sežigalnic in določi število, zmogljivosti ter regionalna mesta gradnje sežigalnic s pridobivanjem energije iz komunalnih in podobnih odpadkov, da se zadosti preostalim ugotovljenim potrebam in postopoma vzpostavi družbeno-ekonomsko ravnovesje med območji državnega ozemlja ob upoštevanju ciljev ločenega zbiranja odpadkov in recikliranja, ne določa pa, da je treba med pripravo takega načrta, kot izhaja iz odloka predsednika Sveta ministrov, upoštevati predpise o strateški okoljski presoji iz Direktive [PVNP]?“
24 Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 3. julija 2018, Associazione Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus in drugi (C‑305/18, neobjavljen, EU:C:2018:549) odločil, da ne ugodi predlogu predložitvenega sodišča, naj se ta zadeva obravnava po hitrem postopku iz člena 23a Statuta Sodišča Evropske unije in člena 105(1) Poslovnika Sodišča.
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo in drugo vprašanje
25 Predložitveno sodišče želi s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu izvedeti, ali je treba načelo „hierarhije odpadkov“, kot je izraženo v členu 4 Direktive o odpadkih in ob upoštevanju člena 13 te direktive, razlagati tako, da nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, v kateri so sežigalnice odpadkov opredeljene kot „strateška infrastruktura in obrati temeljnega nacionalnega interesa“.
26 Očitno je, da vprašanja tega sodišča izhajajo iz okoliščine, da podobna opredelitev ni bila sprejeta v odloku z dne 10. avgusta 2016 glede obratov, namenjenih obdelavi odpadkov za recikliranje in ponovno uporabo, čeprav naj bi člena 4 navedene direktive državam članicam nalagal, naj v okviru svoje zakonodaje in politike na področju preprečevanja in ravnanja z odpadki vzpostavijo hierarhijo postopkov obdelave.
27 Opozoriti je treba, da člen 4(1) Direktive o odpadkih določa, da se „[k]ot prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi […] uporablja […] hierarhija ravnanja z odpadki: (a) preprečevanje nastajanja; (b) priprava za ponovno uporabo; (c) recikliranje; (d) druga predelava, npr. energetska predelava, in (e) odstranjevanje“.
28 Na podlagi te določbe, v kateri je opredeljena hierarhija ravnanja z odpadki, ki mora veljati v zakonodaji in politiki preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi, ni mogoče sklepati, da bi bilo treba dati prednost sistemu, ki povzročiteljem odpadkov omogoča, da sami poskrbijo za njihovo odstranitev. Odstranjevanje odpadkov je namreč navedeno šele na zadnjem mestu te hierarhije (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2014, SETAR, C‑551/13, EU:C:2014:2467, točka 44).
29 Dodati je treba, da je hierarhija odpadkov cilj, ki državam članicam pušča polje proste presoje in jih ne zavezuje, da izberejo natančno določeno rešitev preprečevanja in ravnanja z njimi.
30 Tako države članice v skladu s členom 4(2) Direktive o odpadkih ob izvajanju načela „hierarhije odpadkov“ sprejmejo ukrepe za spodbujanje rešitev, ki prinašajo najboljši skupni izid z vidika okolja. To lahko zahteva odstopanje od hierarhije za določene tokove odpadkov, kjer je to upravičeno z življenjskim krogom, ob upoštevanju celostnih vplivov nastajanja takšnih odpadkov in ravnanja z njimi.
31 Dodati je še treba, da člen 13 Direktive o odpadkih določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se ravnanje z odpadki izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju, zlasti da ne pomeni tveganja za vodo, zrak, tla, rastline in živali.
32 Sodišče je v zvezi s tem že razsodilo, da ta člen sicer ne določa natančneje konkretne vsebine ukrepov, s katerimi se zagotovi, da se ravnanje z odpadki tako izvaja na način, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škodi okolju, vendar pa države članice zavezuje glede cilja, ki ga je treba doseči, pri čemer jim pušča polje proste presoje pri oceni potrebnosti takih ukrepov (sodba z dne 6. aprila 2017, Komisija/Slovenija, C‑153/16, neobjavljena, EU:C:2017:275, točka 61 in navedena sodna praksa).
33 V obravnavani zadevi dejstvo, da so sežigalnice odpadkov v nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, opredeljene kot „strateška infrastruktura in obrati temeljnega nacionalnega interesa“, ne pomeni, da je nacionalni zakonodajalec nameraval odstopati od smernic, ki izhajajo iz načela „hierarhije odpadkov“, kot je določeno v Direktivi o odpadkih.
34 Na eni strani se namreč navedena nacionalna opredelitev uporablja samo za te obrate, s čimer se tožeči stranki strinjata.
35 Dejstvo, da so sežigalnice v nacionalni zakonodaji opredeljene kot „prednostne“, pa ne pomeni, da to velja tudi za s tem povezane postopke obdelave oziroma da imajo navedeni postopki zato kakršno koli prednost pred ostalimi postopki preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi.
36 Na drugi strani je namen take opredelitve, kot trdi italijanska vlada, racionalizirati in olajšati potek postopka izdaje dovoljenja, da se omili posledice neobstoja primernega nacionalnega omrežja za ravnanje z odpadki, ki je bilo ugotovljeno v prejšnjih sodbah Sodišča z dne 26. aprila 2007, Komisija/Italija (C‑135/05, EU:C:2007:250), z dne 14. junija 2007, Komisija/Italija (C‑82/06, neobjavljena, EU:C:2007:349), z dne 4. marca 2010, Komisija/Italija (C‑297/08, EU:C:2010:115), z dne 15. oktobra 2014, Komisija/Italija (C‑323/13, neobjavljena, EU:C:2014:2290), z dne 2. decembra 2014, Komisija/Italija (C‑196/13, EU:C:2014:2407) in z dne 16. julija 2015, Komisija/Italija (C‑653/13, neobjavljena, EU:C:2015:478).
37 V zvezi s tem, kot izhaja iz člena 260(1) PDEU, če Sodišče Evropske unije ugotovi, da katera od držav članic ni izpolnila neke obveznosti iz Pogodb, mora ta država sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča.
38 Nazadnje, čeprav lahko države članice izberejo najustreznejši način za spoštovanje načela „hierarhije odpadkov“, morajo upoštevati druge določbe te direktive, ki vsebujejo bolj specifične obveznosti.
39 Ob upoštevanju navedenih preudarkov je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba načelo „hierarhije odpadkov“, kot je izraženo v členu 4 Direktive o odpadkih in ob upoštevanju člena 13 te direktive, razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, v kateri so sežigalnice odpadkov opredeljene kot „strateška infrastruktura in obrati temeljnega nacionalnega interesa“, če je ta ureditev združljiva z drugimi določbami te direktive, ki vsebujejo bolj specifične obveznosti.
Tretje vprašanje
40 Predložitveno sodišče želi s tretjim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba Direktivo PVNP razlagati tako, da je nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki jo tvorita osnovna zakonodaja in izvedbeni predpisi ter ki določa povečanje zmogljivosti obstoječih sežigalnic odpadkov in gradnjo novih tovrstnih obratov, zajeta s pojmom „načrti in programi“ v smislu te direktive in ima lahko znaten vpliv na okolje ter mora biti zato predmet predhodne okoljske presoje.
41 V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da je cilj nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari povečati obratovalne zmogljivosti 40 sežigalnic odpadkov od 42 obstoječih in obratujočih sežigalnic na ozemlju te države članice ter zgraditi nove tovrstne sežigalnice. V tej nacionalni ureditvi so udejanjene strateške odločitve države članice v zvezi s predelavo in odstranjevanjem odpadkov, kot so izračun preostalih nacionalnih potreb, ocenjenih na 1.818.000 ton/leto, in njihova razdelitev med makro območja, povečanje dejavnosti obstoječih obratov do izčrpanja njihovih dovoljenih zmogljivosti ter regionalna lokalizacija novih obratov.
42 Ugotoviti je treba, ali taka ureditev spada na področje uporabe Direktive PVNP.
43 V zvezi s tem člen 3 Direktive določa, da se pri nekaterih načrtih in nekaterih programih, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, izvede okoljska presoja.
44 Člen 2(a) Direktive PVNP opredeljuje „načrte in programe“ in glede njih določa, da morajo izpolnjevati dva kumulativna pogoja, in sicer na eni strani, da jih pripravijo in/ali sprejmejo nacionalni, regionalni ali lokalni organi oziroma jih pripravi organ zato, da bi jih sprejel parlament ali vlada v zakonodajnem postopku, in na drugi, da jih zahteva zakonska določba ali drugi predpis.
45 Sodišče je to določbo razlagalo tako, da je treba za načrte in programe, katerih sprejetje je urejeno z nacionalnimi zakoni ali drugimi predpisi, ki določajo organe, ki so pristojni za njihovo sprejetje, in postopek njihove priprave, šteti, da „so zahtevani“ v smislu Direktive PVNP in za njeno uporabo, ter je zato treba presoditi njihov vpliv na okolje pod pogoji, ki jih določa ta direktiva (sodba z dne 7. junija 2018, Inter-Environnement Bruxelles in drugi, C‑671/16, EU:C:2018:403, točka 37 in navedena sodna praksa).
46 V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da odlok z dne 10. avgusta 2016 izpolnjuje ta dva pogoja, ker ga je predsednik sveta sprejel na podlagi člena 35 uredbe-zakona št. 133/2014.
47 Dodati je treba, da se na podlagi člena 3(2)(a) Direktive PVNP okoljska presoja sistematično izvede glede načrtov in programov, ki so pripravljeni za nekatere sektorje in ki določajo okvir za prihodnja soglasja za izvedbo projektov iz prilog I in II k Direktivi 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2012, L 26, str. 1, v nadaljevanju: Direktiva PVO), s katero je bila razveljavljena Direktiva 85/337.
48 V zvezi s tem je, na prvem mestu, med sektorji iz te določbe navedeno ravnanje z odpadki, tako da je prvo od teh meril izpolnjeno.
49 Na drugem mestu, obrati za odstranjevanje odpadkov s sežiganjem in njihove spremembe oziroma razširitve so določene v točkah 9, 10 in 24 Priloge I k Direktivi PVO ter, če ne spadajo v zgoraj navedene kategorije, v točki 11(b) Priloge II k Direktivi PVO.
50 Glede vprašanja, ali nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, opredeljuje okvir, v katerem bo lahko v prihodnosti dovoljena izvedba projektov, je treba spomniti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso pojem „načrti in programi“ nanaša na vsak akt, ki z opredelitvijo pravil in postopkov nadzora, ki se uporabljajo v zadevnem sektorju, določa velik nabor meril in pogojev za odobritev in izvedbo enega ali več projektov, za katere je verjetno, da bodo znatno vplivali na okolje (sodbe z dne 27. oktobra 2016, D’Oultremont in drugi, C‑290/15, EU:C:2016:816, točka 49; z dne 7. junija 2018, Inter-Environnement Bruxelles in drugi, C‑671/16, EU:C:2018:403, točka 53; in z dne 7. junija 2018, Thybaut in drugi, C‑160/17, EU:C:2018:401, točka 54).
51 V zvezi s tem je treba izraz „velik nabor meril in pogojev“ razumeti kakovostno. Izogibati se je namreč treba mogočim strategijam za obid obveznosti iz Direktive PVNP, ki se lahko kažejo v obliki drobljenja ukrepov, s čimer se zmanjša polni učinek te direktive (sodbi z dne 7. junija 2018, Inter-Environnement Bruxelles in drugi, C‑671/16, EU:C:2018:403, točka 55; in z dne 7. junija 2018, Thybaut in drugi, C‑160/17, EU:C:2018:401, točka 55).
52 Namen take razlage pojma „načrti in programi“, ki ne vključuje samo njihove priprave, temveč tudi njihovo spremembo, je zagotoviti okoljsko presojo zahtev, ki bodo verjetno znatno vplivale na okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 7. junija 2018, Inter-Environnement Bruxelles in drugi, C‑671/16, EU:C:2018:403, točki 54 in 58).
53 Predložitveno sodišče mora ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah od 50 do 52 te sodbe, preveriti, ali je v nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, opredeljen okvir, v katerem bo mogoče dovoliti izvedbo projektov.
54 Ob predpostavki, da je tako, je treba ugotoviti, da ta ureditev, katere cilj je naveden v točki 41 te sodbe, lahko znatno vpliva na okolje, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
55 Kot poleg tega navaja to sodišče, je zaradi povečanja obdelovalnih zmogljivosti sežigalnic odpadkov mogoče dvomiti o zadostnosti presoj, ki so bile izvedene pred tem za izdajo dovoljenja za začetek obratovanja obstoječih sežigalnic.
56 Okoliščina, da bo okoljska presoja v smislu Direktive PVNP izvedena naknadno ob načrtovanju na regionalni ravni, prav tako ne vpliva na uporabo določb, ki se nanašajo na tako presojo. Presoja vplivov na okolje na podlagi Direktive PVO namreč ne more odpraviti obveznosti izvedbe okoljske presoje, ki se na podlagi Direktive PVNP zahteva, da bi se zadostilo okoljskim vidikom, ki so specifični za zadnjenavedeno direktivo (sodba z dne 7. junija 2018, Thybaut in drugi, C‑160/17, EU:C:2018:401, točka 64).
57 Poleg tega nikakor ni mogoče sprejeti ugovora italijanske vlade, da je nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari le referenčni okvir in da zato drugi pogoj iz člena 3(2)(a) Direktive PVNP ni izpolnjen. Okoliščina, da je nacionalna ureditev do neke mere abstraktna in ima za cilj preoblikovati obstoječi okvir, namreč ponazarja njeno programsko oziroma načrtovalno razsežnost in ne preprečuje, da bi se jo vključilo v pojem „načrti in programi“ (sodba z dne 7. junija 2018, Inter-Environnement Bruxelles in drugi, C‑671/16, EU:C:2018:403, točka 60 in navedena sodna praksa).
58 Tako razlago na eni strani potrjujejo zahteve, ki izhajajo iz člena 6 Direktive PVNP, ob upoštevanju njenih uvodnih izjav od 15 do 18, ker namen te direktive ni samo prispevati k varstvu okolja, temveč tudi omogočiti udeležbo javnosti pri odločanju. Na drugi strani, kot izhaja iz člena 4(1) te direktive, se „[o]koljska presoja […] izvede med pripravo načrta ali programa in preden se ta sprejme ali vloži v zakonodajni postopek“. Tudi iz člena 6(2) navedene direktive izhaja, da je treba okoljsko presojo izvesti čim prej, da bi njene ugotovitve še lahko vplivale na morebitne odločitve. V tej fazi se namreč lahko preučijo različne možnosti in opravi strateška izbira (glej v tem smislu sodbi z dne 20. oktobra 2011, Seaport (NI) in drugi, C‑474/10, EU:C:2011:681, točka 45, in z dne 7. junija 2018, Inter-Environnement Bruxelles in drugi, C‑671/16, EU:C:2018:403, točka 63).
59 Ob upoštevanju teh elementov, katerih resničnost in obseg mora preučiti predložitveno sodišče glede na zadevno ureditev, je treba šteti, da je nacionalna ureditev, v skladu s katero se povečujejo zmogljivosti obstoječih sežigalnic odpadkov in gradijo novi tovrstni obrati, kot je ta iz postopka v glavni stvari, lahko zajeta s pojmom „načrti in programi“ v smislu člena 3(1) in (2) Direktive PVNP, pri katerih je treba opraviti presojo vplivov na okolje.
60 Iz tega izhaja, da je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 2(a), člen 3(1) in člen 3(2)(a) Direktive PVNP razlagati tako, da je nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki jo tvorita osnovna zakonodaja in izvedbeni predpisi ter ki določa povečanje zmogljivosti obstoječih sežigalnic odpadkov in gradnjo novih tovrstnih obratov, zajeta s pojmom „načrti in programi“ v smislu te direktive, če ima lahko znaten vpliv na okolje, in mora biti zato predmet predhodne okoljske presoje.
Stroški
61 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:
1. Načelo „hierarhije odpadkov“, kot je izraženo v členu 4 Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv in ob upoštevanju člena 13 te direktive, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, v kateri so sežigalnice odpadkov opredeljene kot „strateška infrastruktura in obrati temeljnega nacionalnega interesa“, če je ta ureditev združljiva z drugimi določbami te direktive, ki vsebujejo bolj specifične obveznosti.
2. Člen 2(a), člen 3(1) in člen 3(2)(a) Direktive 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje je treba razlagati tako, da je nacionalna ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki jo tvorita osnovna zakonodaja in izvedbeni predpisi ter ki določa povečanje zmogljivosti obstoječih sežigalnic odpadkov in gradnjo novih tovrstnih obratov, zajeta s pojmom „načrti in programi“ v smislu te direktive, če ima lahko znaten vpliv na okolje, in mora biti zato predmet predhodne okoljske presoje.
Podpisi