ARREST VAN HET GERECHT (Negende kamer)
6 december 2018 (*)
„Elfpo – Van financiering uitgesloten uitgaven – Uitgaven verricht door Portugal – Artikel 31, lid 4, onder c), van verordening (EG) nr. 1290/2005 – Geen bewijs voor ernstige en redelijke twijfel – Essentiële controles – Aanvullende controles”
In zaak T‑22/17,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo en J. Saraiva de Almeida als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Rechena, A. Sauka en D. Triantafyllou als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/2018 van de Commissie van 15 november 2016 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2016, L 312, blz. 26), voor zover daarbij de betalingen die het bevoegde betaalorgaan van de Portugese Republiek in het kader van het Elfpo heeft verricht aan financiering worden onttrokken voor een totaalbedrag van 1 990 810,30 EUR,
wijst
HET GERECHT (Negende kamer),
samengesteld als volgt: S. Gervasoni, president, K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur) en C. Mac Eochaidh, rechters,
griffier: M. Marescaux, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 juli 2018,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Bij besluit van 4 december 2007 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen haar goedkeuring verleend aan het programma voor plattelandsontwikkeling van de autonome regio Azoren (Portugal) voor de jaren 2007 tot en met 2013, „Prorural” genaamd, dat door de Portugese Republiek was opgesteld, overeenkomstig artikel 18 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1).
2 Overeenkomstig artikel 37 van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1), heeft de Commissie tussen 17 en 21 juni 2013 met betrekking tot de uitvoering van Prorural controles georganiseerd te Ponta Delgada (Portugal).
3 Bij brief van 12 september 2013, met referentie Ares 3036530 (hierna: „brief van 12 september 2013”), heeft de Commissie op grond van artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB 2006, L 171, blz. 90), haar bevindingen meegedeeld aan de Portugese autoriteiten. Zij heeft hen aldus in kennis gesteld van de door haar vastgestelde tekortkomingen met betrekking tot bepaalde administratieve controles die deze autoriteiten hadden uitgevoerd op grond van artikel 24, lid 2, onder d), van verordening (EU) nr. 65/2011 van de Commissie van 27 januari 2011 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB 2011, L 25, blz. 8), dat in de plaats is gekomen van artikel 26, lid 2, onder d), van verordening (EG) nr. 1975/2006 van de Commissie van 7 december 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 met betrekking tot de toepassing van controleprocedures en van de randvoorwaarden in het kader van de steunmaatregelen voor plattelandsontwikkeling (PB 2006, L 368, blz. 74).
4 De Commissie was meer bepaald van mening dat de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde administratieve controles het niet mogelijk maakten om op gepaste wijze de redelijkheid te evalueren van de kosten die in de aanvraag waren vermeld door de drie begunstigden van de steun ter verbetering van het concurrentievermogen van de land- en de bosbouwsector betreffende maatregelen om het fysieke potentieel te herstructureren en te ontwikkelen, en innovatie te bevorderen, door verhoging van de toegevoegde waarde van land- en bosbouwproducten, bedoeld in artikel 20, onder b), iii), van verordening nr. 1698/2005, en die overeenkomt met maatregel 123, die is gecodificeerd in bijlage II bij verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1698/2005 (PB 2006, L 368, blz. 15) (hierna: „maatregel 123”), welke begunstigden waren geïdentificeerd met de respectieve nummers 4715781, 4716022 en 5221903 (hierna: „drie betrokken begunstigden”).
5 Bij brief van 16 december 2013 hebben de Portugese autoriteiten geantwoord op de opmerkingen van de Commissie.
6 Overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 heeft er op 18 februari 2014 een vergadering plaatsgevonden tussen de vertegenwoordigers van de Portugese autoriteiten en van de Commissie.
7 Bij brief van 26 september 2014, met referentie Ares 3174958 (hierna: „brief van 26 september 2014”), heeft de Commissie, op grond van artikel 11, lid 2, van verordening nr. 885/2006, haar conclusies op basis van de in het kader van de procedure voor de conformiteitsgoedkeuring ontvangen gegevens formeel aan de Portugese autoriteiten meegedeeld. In deze mededeling heeft de Commissie, onder verwijzing naar document nr. VI/5330/97 van 23 december 1997, met als opschrift „Richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL-Garantie” (hierna: „document nr. VI/5330/97”), de beoordeling vermeld van de uitgaven die met name betrekking hadden op maatregel 123, waarvoor de Commissie onttrekking aan EU-financiering overeenkomstig artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 overwoog. Voorts herinnerde zij de Portugese autoriteiten eraan dat zij gebruik konden maken van de bemiddelingsprocedure neergelegd in artikel 16, lid 1, van verordening nr. 885/2006.
8 Bij brief van 7 november 2014 hebben de Portugese autoriteiten de Commissie gemeld dat zij gebruik wensten te maken van deze bemiddelingsprocedure.
9 Na de bemiddelingsprocedure heeft de Commissie uitvoeringsbesluit (EU) 2016/2018 van 15 november 2016 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2016, L 312, blz. 26; hierna: „bestreden besluit”) aangenomen, waarbij de betalingen die het bevoegde betaalorgaan van de Portugese Republiek had verricht in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) uit hoofde van maatregel 123, van Uniefinanciering werden uitgesloten voor een totaalbedrag van 1 990 810,30 EUR.
Procedure en conclusies van partijen
10 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 januari 2017, heeft de Portugese Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
11 De Portugese Republiek verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de door haar bevoegde betaalorgaan in het kader van het Elfpo verrichte betalingen aan Uniefinanciering worden onttrokken voor een totaalbedrag van 1 990 810,30 EUR;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
12 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– de Portugese Republiek te verwijzen in de kosten.
In rechte
13 Tot staving van haar beroep voert de Portugese Republiek twee middelen aan, het eerste gebaseerd op schending van artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 en het tweede op een „ontoereikende motivering”, die in essentie voortvloeit uit het ontbreken van ernstige en redelijke twijfel over de redelijkheid van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten, en voorts uit het niet in acht nemen van document nr. VI/5330/97.
Eerste middel: schending van artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005
14 De Portugese Republiek betoogt dat de Commissie ten onrechte een financiële correctie heeft toegepast op de uitgaven die waren verricht tijdens de begrotingsjaren 2010 en 2011, aangezien deze uitgaven meer dan 24 maanden vóór de kennisgeving van de brief van 12 september 2013 waren verricht.
15 De Commissie betwist de argumenten van de Portugese Republiek.
16 Volgens de bewoordingen van artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 kan financiering niet worden geweigerd voor „uitgaven betreffende andere maatregelen in het kader van in artikel 4 [van deze verordening] bedoelde programma’s dan de in [artikel 31, lid 4, onder b), van deze verordening] bedoelde maatregelen, waarvoor de betaling of, in voorkomend geval, de saldobetaling door het betaalorgaan is verricht meer dan [24] maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van de verificaties in kennis heeft gesteld”.
17 Uit artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 vloeit dus voort dat de Commissie uitgaven die niet in overeenstemming zijn met de regels van Unierecht en waarvoor de betaling of, in voorkomend geval, de saldobetaling, is verricht tijdens de 24 maanden voorafgaand aan de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van haar verificaties aan de betrokken lidstaat, aan Uniefinanciering kan onttrekken.
18 Verordening nr. 885/2006, die de uitvoeringsverordening is van verordening nr. 1290/2005, preciseert in artikel 11, lid 1, de inhoud van de schriftelijke mededeling waarbij de Commissie het resultaat van haar verificaties meedeelt aan de lidstaten.
19 In dat verband zij opgemerkt dat de relevante datum voor de beoordeling van de vraag of een betaling is verricht binnen de termijn van 24 maanden, de datum is waarop het uiteindelijke bedrag van de steun wordt bepaald en het saldo door de betrokken lidstaat wordt betaald (zie in die zin en naar analogie arrest van 3 mei 2012, Spanje/Commissie, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hieruit volgt, overigens in overeenstemming met de bewoordingen van artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005, waarin sprake is van „uitgaven” waarvoor de „betaling” of, in voorkomend geval, de „saldobetaling” is verricht vóór het begin van het relevante tijdvak van 24 maanden, dat de Commissie een financiële correctie kan toepassen op de betalingen die zijn verricht vóór het begin van dat tijdvak, wanneer deze betalingen verband houden met uitgaven waarvoor het uiteindelijke bedrag is bepaald en het saldo door de betrokken lidstaat is betaald na de aanvang van het relevante tijdvak van 24 maanden.
20 In de eerste plaats zijn partijen het in casu erover eens dat de Commissie bij brief van 12 september 2013 op grond van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 het resultaat van haar verificaties heeft meegedeeld aan de Portugese Republiek.
21 Daaruit volgt dat het in artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 genoemde tijdvak van 24 maanden een aanvang heeft genomen op 12 september 2011 (hierna: „relevant tijdvak van 24 maanden”).
22 In de tweede plaats dient te worden opgemerkt dat de Commissie van mening was dat de financiële correctie moest worden toegepast op bepaalde betalingen die de Portugese autoriteiten vóór 12 september 2011 hadden verricht, voor zover deze betalingen verband hielden met projecten waarvoor andere betalingen waren verricht binnen het relevante tijdvak van 24 maanden.
23 De Portugese Republiek stelt dat de Commissie bij de berekening van het bedrag van de financiële correctie geen rekening mag houden met de voorschotten of de tussentijdse betalingen die zijn overgemaakt vóór het relevante tijdvak van 24 maanden, aangezien noch het Portugese recht, noch artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 voorziet in deze voorschotten of tussentijdse betalingen.
24 In verband daarmee dient ten eerste te worden vastgesteld dat, zoals in punt 16 hierboven is vermeld, en anders dan de Portugese Republiek beweert, artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 uitdrukkelijk verwijst naar de saldobetaling van de betrokken uitgaven, die noodzakelijkerwijs gepaard gaat met de mogelijkheid van voorlopige vooruitbetalingen van de gevraagde steun, ongeacht het feit dat het betrokken nationale recht niet voorziet in een dergelijke mogelijkheid.
25 Ten tweede blijkt uit de brief van 26 september 2014 dat, zoals de Commissie heeft toegelicht in antwoord op een aan haar gerichte maatregel tot organisatie van de procesgang, bepaalde begunstigden van maatregel 123 daadwerkelijk vooruitbetalingen hebben ontvangen, waarvan de voorlopige aard wordt bevestigd door het feit dat deze begunstigden in voorkomend geval een deel van deze betalingen moesten terugbetalen wanneer het bedrag ervan hoger was dan het eindbedrag van de verschuldigde steun.
26 Ten derde dient te worden opgemerkt dat de Portugese Republiek niet betwist dat de betalingen van vóór 12 september 2011, die door de Commissie zijn vermeld in haar brief van 26 september 2014, daadwerkelijk verband houden met uitgaven waarvoor de saldobetaling door het betrokken betaalorgaan is verricht, of waarvoor op zijn minst het eindbedrag is vastgesteld na de aanvang van het relevante tijdvak van 24 maanden.
27 Bijgevolg vloeit uit het voorgaande voort dat de Commissie terecht heeft vastgesteld dat de betalingen van vóór 12 september 2011 die zij had vermeld in haar brief van 26 september 2014 in aanmerking kwamen voor onttrekking aan Uniefinanciering, zodat het eerste middel, inzake schending van artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005, moet worden afgewezen.
Tweede middel: „ontoereikende motivering”
28 Het tweede middel van de Portugese Republiek bestaat uit twee onderdelen, het eerste gesteund op het ontbreken van ernstige en redelijke twijfel over de naleving van de Unieregels bij de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles, en het tweede op het niet in acht nemen van document nr. VI/5330/97.
29 De Commissie betwist de argumenten van de Portugese Republiek.
Eerste onderdeel van het tweede middel: geen bewijs van ernstige en redelijke twijfel
30 De Portugese Republiek stelt dat de Commissie zich ter rechtvaardiging van de toepassing van een financiële correctie niet kan beroepen op het bestaan van een ernstige en redelijke twijfel over de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles van de redelijkheid van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten.
31 Overeenkomstig artikel 26, lid 2, onder d), van verordening nr. 1975/2006, dat is vervangen door artikel 24, lid 2, onder d), van verordening nr. 65/2011, wordt bij de administratieve controles van steunaanvragen door de lidstaten de redelijkheid van de in de aanvraag vermelde kosten geverifieerd, die worden geëvalueerd met behulp van een geschikt evaluatiesysteem zoals referentiekosten, een vergelijking van verschillende offertes of een evaluatiecomité.
32 Opgemerkt zij dat volgens vaste rechtspraak het Elfpo alleen interventies financiert die volgens de Uniebepalingen plaatsvinden (zie arrest van 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie, T‑503/12, EU:T:2015:597, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In dit verband staat het aan de Commissie om schending van deze bepalingen te bewijzen. Zij moet dus haar besluit waarbij het ontbreken van of tekortkomingen in de door de betrokken lidstaat verrichte controles worden vastgesteld, rechtvaardigen. De Commissie hoeft de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de onregelmatigheid van de door hen toegezonden cijfers evenwel niet volledig aan te tonen, maar moet alleen een bewijs leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert (zie naar analogie arresten van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, C‑157/00, EU:C:2003:5, punten 15 en 16 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punten 32‑34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 De betrokken lidstaat van zijn kant kan de bevindingen van de Commissie niet ontkrachten zonder bij zijn argumentatie het bewijs te leveren van het bestaan van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd (zie naar analogie arresten van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, C‑157/00, EU:C:2003:5, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de Elfpo-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat derhalve gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn (zie naar analogie arresten van 9 januari 2003, Griekenland/Commissie, C‑157/00, EU:C:2003:5, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 In casu heeft de Commissie vastgesteld dat de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles het niet mogelijk maakten om de redelijkheid van de door de drie betrokken begunstigden in de aanvraag vermelde kosten op gepaste wijze te evalueren.
36 De Portugese Republiek stelt dat de Commissie geen tekortkoming heeft geconstateerd met betrekking tot de evaluatie van de redelijkheid van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten, en dat de Portugese autoriteiten ondanks de beperkingen die inherent zijn aan de markt van de Azoren, een geschikt systeem hebben ingesteld voor de evaluatie van de redelijkheid van de door deze begunstigden in de aanvraag vermelde kosten, overeenkomstig artikel 26, lid 2, onder d), van verordening nr. 1975/2006 en artikel 24, lid 2, onder d), van verordening nr. 65/2011, aangezien dat systeem op referentiekosten was gebaseerd. Voorts betoogt de Portugese Republiek dat de Commissie geen enkele onregelmatigheid heeft aangevoerd met betrekking tot de verificatie van het reële karakter van de door die begunstigden in de aanvraag vermelde uitgaven of met betrekking tot de uitvoering van controles op de locatie van de gesteunde concrete actie of van de investering.
37 In de eerste plaats dient in verband daarmee te worden opgemerkt dat, anders dan de Portugese Republiek betoogt, de Commissie in haar brief van 12 september 2013 op concrete en gedetailleerde wijze heeft gewezen op de tekortkomingen in de evaluatie door de Portugese autoriteiten van de redelijkheid van de door de drie betrokken begunstigden in de aanvraag vermelde kosten.
38 Zo heeft de Commissie met name ten eerste vastgesteld dat de door de Portugese autoriteiten vastgestelde lijsten van referentiekosten soms uitsluitend waren gebaseerd op de prijzen van de ondernemingen die uiteindelijk door de begunstigden waren gekozen, zodat de Portugese autoriteiten zich in bepaalde gevallen ertoe hadden beperkt van een en dezelfde onderneming afkomstige prijzen te vergelijken om te bepalen of de prijzen van deze onderneming redelijk waren of niet. Ten tweede heeft de Commissie vastgesteld dat de referentiekosten tot 4,5 maal meer konden bedragen dan de prijzen van de door de begunstigden geselecteerde ondernemingen, wat volgens de Commissie erop wees dat er geen verband bestond tussen de referentiekosten en de marktprijzen. Ten derde heeft de Commissie vastgesteld dat bepaalde betalingen waarvan het bedrag meerdere honderdduizenden euro beliep, niet dan wel ontoereikend werden gerechtvaardigd.
39 Er zij op gewezen dat de Portugese Republiek de juistheid van de in punt 38 hierboven vermelde vaststellingen van de Commissie niet betwist.
40 In de tweede plaats betekent het feit dat de Portugese autoriteiten een evaluatiesysteem hebben ingesteld dat is gebaseerd op de vergelijking van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten met de referentiekosten, niet dat dit systeem geschikt is in de zin van de in punt 31 hierboven genoemde bepalingen.
41 Uit die bepalingen blijkt immers uitdrukkelijk dat de Portugese autoriteiten konden kiezen welk evaluatiesysteem zij wensten toe te passen, zodat zij een ander evaluatiesysteem konden kiezen wanneer het in de praktijk onmogelijk bleek om referentiekosten vast te stellen.
42 Hoewel niet wordt betwist dat de toepassing van een evaluatiesysteem dat is gebaseerd op de vergelijking van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten met de referentiekosten werd bemoeilijkt door de beperkingen die inherent zijn aan het insulaire karakter en de geringe omvang van de markt van de Azoren, hadden de Portugese autoriteiten dus niettemin de mogelijkheid om een ander evaluatiesysteem toe te passen dat zowel betrouwbaar als operationeel was om de redelijkheid te controleren van de door deze begunstigden in de aanvraag vermelde kosten, bijvoorbeeld een systeem met een evaluatiecomité.
43 In casu voert de Portugese Republiek geen enkel element aan waaruit het bestaan kan blijken van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem dat in overeenstemming is met de in punt 31 hierboven genoemde bepalingen.
44 In de derde plaats kan het feit dat de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen geen betrekking hebben op de verificatie van het reële karakter van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde uitgaven, noch op de uitvoering van controles op de locatie van de gesteunde concrete actie of van de investering, geen afbreuk doen aan de ernstige en redelijke twijfel die de Commissie kon hebben met betrekking tot de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles van de redelijkheid van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten.
45 Bijgevolg vloeit uit het voorgaande voort dat, gelet op de in punt 38 hierboven vermelde tekortkomingen, de Commissie bewijzen heeft bijgebracht van de ernstige en redelijke twijfel, in de zin van de in punt 32 hierboven vermelde rechtspraak, die zij koesterde met betrekking tot de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles van de redelijkheid van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten.
46 In deze omstandigheden, en gelet op de in de punten 32 tot en met 34 hierboven vermelde rechtspraak, kan de Portugese Republiek de Commissie niet terecht verwijten dat zij zelf niet kon vaststellen welke van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten onredelijk waren.
47 Het eerste onderdeel van het tweede middel dient derhalve te worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het tweede middel: niet-inachtneming van document nr. VI/5330/97
48 De Portugese Republiek stelt dat, gelet op de vastgestelde tekortkomingen, de door de Commissie toegepaste financiële correctie in strijd is met document nr. VI/5330/97 en met artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005.
49 Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat, overeenkomstig de in punt 32 hierboven vermelde rechtspraak, het Elfpo alleen interventies financiert die volgens de bepalingen van Unierecht plaatsvinden.
50 Zo bepaalt artikel 31, lid 1, van verordening nr. 1290/2005 dat de Commissie beslist over de aan Uniefinanciering te onttrekken bedragen wanneer zij constateert dat uitgaven niet overeenkomstig de Unievoorschriften zijn verricht, en artikel 31, lid 2, dat de Commissie de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving bepaalt, waarbij in verband daarmee wordt gepreciseerd dat zij rekening houdt met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Unie.
51 Het staat weliswaar aan de Commissie om schending van de Unievoorschriften te bewijzen, maar de lidstaat moet – wanneer die schending eenmaal vaststaat – in voorkomend geval bewijzen dat de Commissie een vergissing heeft begaan wat de eraan te verbinden financiële gevolgen betreft (arresten van 24 april 2008, België/Commissie, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punt 135, en 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie, T‑503/12, EU:T:2015:597, punt 53).
52 Zoals in wezen in herinnering gebracht in punt 34 hierboven, berust het beheer van de financiering van het Elfpo namelijk hoofdzakelijk op de nationale administraties die ermee zijn belast te zorgen voor de strikte naleving van de Unieregels, en is het gebaseerd op het vertrouwen tussen de nationale autoriteiten en de autoriteiten van de Unie. Alleen de lidstaat kan nauwkeurig de noodzakelijke gegevens voor de opstelling van de rekeningen van het Elfpo kennen en vaststellen; de Commissie mist de nodige nabijheid om de van de marktdeelnemers benodigde inlichtingen te verkrijgen (zie naar analogie arresten van 7 oktober 2004, Spanje/Commissie, C‑153/01, EU:C:2004:589, punt 133 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie, T‑503/12, EU:T:2015:597, punt 54).
53 Wat het toegepaste soort correctie betreft, zij eraan herinnerd dat de Commissie volgens document nr. VI/5330/97 een forfaitaire correctie kan overwegen wanneer het onmogelijk is het door de Unie geleden verlies nauwkeurig te ramen (arresten van 18 september 2003, Verenigd Koninkrijk/Commissie, C‑346/00, EU:C:2003:474, punt 53, en 24 april 2008, België/Commissie, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punt 136). Dienaangaande is het van belang toe te voegen dat document nr. VI/5330/97 weliswaar door de Commissie is vastgesteld in de context van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL) en, zoals blijkt uit de titel ervan, de richtsnoeren bevat voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van het besluit tot goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL, afdeling Garantie, maar niets de Commissie verbiedt dat document ook toe te passen bij de uitoefening van de haar bij artikel 31, lid 1, van verordening nr. 1290/2005 toegekende bevoegdheden tot goedkeuring van de rekeningen van het Elfpo (arrest van 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie, T‑503/12, EU:T:2015:597, punt 55; zie tevens in die zin arrest van 17 mei 2013, Bulgarije/Commissie, T‑335/11, niet gepubliceerd, EU:T:2013:262, punt 86), wat de Portugese Republiek in haar repliek trouwens erkent.
54 Dienaangaande zij er in het licht van document nr. VI/5330/97 ook nog op gewezen dat wanneer alle essentiële controles worden verricht, maar zonder dat met name de door de verordeningen aanbevolen striktheid in acht wordt genomen, een forfaitaire correctie van 5 % dient te worden toegepast, omdat redelijkerwijs kan worden geconcludeerd dat deze controles niet het verwachte niveau van regelmatigheid van de aanvragen bieden en dat voor het Elfpo significant verlies dreigt (zie arrest van 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie, T‑503/12, EU:T:2015:597, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55 Uit document nr. VI/5330/97 blijkt ook dat het correctiepercentage moet worden toegepast op het gedeelte van de uitgaven dat een risico vormde. Wanneer de tekortkoming het gevolg is van het feit dat een lidstaat heeft verzuimd een passend controlesysteem in te voeren, dan moet de correctie, wegens het forfaitaire karakter ervan, worden toegepast op alle uitgaven die onder de betrokken maatregel vielen (zie arrest van 4 september 2015, Verenigd Koninkrijk/Commissie, T‑503/12, EU:T:2015:597, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
56 In casu blijkt uit het dossier dat de Commissie onder verwijzing naar document nr. VI/5330/97 een forfaitaire correctie van 5 % heeft toegepast op de uitgaven inzake maatregel 123, waarvoor betalingen waren verricht tijdens het relevante tijdvak van 24 maanden. Zij heeft de toepassing van deze correctie gerechtvaardigd met door haar vastgestelde tekortkomingen met betrekking tot de evaluatie van de redelijkheid van de door de drie betrokken begunstigden in de aanvraag vermelde kosten.
57 De Portugese Republiek betwist de forfaitaire correctie van 5 %, omdat de Commissie tijdens de procedure voor de conformiteitsgoedkeuring, en met name in haar brief van 12 september 2013, geen melding heeft gemaakt van om het even welk verzuim – of het nu gaat om het aantal, de frequentie of de striktheid ervan – bij de essentiële controles in de zin van document nr. VI/5330/97, met betrekking tot de redelijkheid van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten, waardoor inbreuk zou worden gemaakt op de „procedurele garantie” neergelegd in artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005. De Portugese Republiek is bovendien van mening dat de Commissie haar ten onrechte een resultaatsverplichting heeft opgelegd met betrekking tot de evaluatie van de redelijkheid van die kosten, en dat in ieder geval de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen slechts verband houden met aanvullende controles in de zin van document nr. VI/5330/97, zodat slechts een forfaitaire correctie van 2 % kon worden toegepast.
58 In de eerste plaats dient in verband daarmee te worden opgemerkt dat, zoals de Portugese Republiek in wezen opmerkt, de in punt 18 hierboven vermelde niet-naleving van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006, op grond waarvan de Commissie de brief van 12 september 2013 ter kennis heeft gebracht, de procedurele waarborg zou kunnen uithollen die artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 aan de lidstaten toekent en die, zoals vermeld in punt 16 hierboven, inhoudt dat het Elfpo de financiering slechts kan weigeren wanneer de uitgaven binnen een bepaalde periode zijn verricht (zie in die zin en naar analogie arrest van 24 februari 2005, Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punt 70).
59 Zoals in punt 37 hierboven is vermeld, heeft de Commissie met de brief van 12 september 2013 de Portugese autoriteiten echter ervan op de hoogte gebracht dat de door hen uitgevoerde controles op grond van artikel 24, lid 2, onder d), van verordening nr. 65/2011, dat in de plaats kwam van artikel 26, lid 2, onder d), van verordening nr. 1975/2006, het niet mogelijk hadden gemaakt om de door de drie betrokken begunstigden in de aanvraag vermelde kosten op gepaste wijze te evalueren. Hoewel het klopt dat de Commissie het aantal of de frequentie van de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles niet in twijfel heeft getrokken, kan dus niet worden gesteld dat de striktheid van deze controles, in de zin van document nr. VI/5330/97 en van de in punt 54 hierboven vermelde rechtspraak, niet door de Commissie in twijfel is getrokken.
60 Aan deze bevinding kan niet worden afgedaan door het feit dat de Commissie in de brief van 12 september 2013 niet nauwkeurig heeft aangeduid welke van de door de drie betrokken begunstigden in de aanvraag vermelde kosten onredelijk waren. Gelet op hetgeen is vermeld in de punten 45 en 46 hierboven, volstond het voor de Commissie immers om aan te tonen dat er ernstige en redelijke twijfel bestond dat de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles het niet mogelijk maakten om de redelijkheid van de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten op gepaste wijze te evalueren, om tot de slotsom te komen dat deze controles niet voldeden aan de door verordeningen nr. 1975/2006 en nr. 65/2011 voorgestane striktheid, in de zin van document nr. VI/5330/97 en van de in punt 54 hierboven aangehaalde rechtspraak.
61 Daaruit volgt dat de Commissie geen inbreuk heeft gemaakt op de krachtens artikel 31, lid 4, onder c), van verordening nr. 1290/2005 aan de Portugese Republiek toegekende procedurele garantie.
62 In de tweede plaats dient eraan te worden herinnerd dat, ofschoon het feit dat een procedure voor verbetering vatbaar is op zich geen grond oplevert voor een financiële correctie, een aanzienlijke tekortkoming bij de toepassing van Unieregels waardoor het Elfpo aan een reëel risico van verlies of onregelmatigheid wordt blootgesteld, de toepassing van een financiële correctie kan rechtvaardigen (zie in die zin en naar analogie arrest van 7 juli 2005, Griekenland/Commissie, C‑5/03, EU:C:2005:426, punt 51).
63 Zoals vermeld in punt 45 hierboven heeft de Commissie aangetoond dat er een ernstige en redelijke twijfel kon bestaan met betrekking tot de striktheid van de door de Portugese autoriteiten uitgevoerde controles, zodat niet kan worden uitgesloten dat de door de begunstigden van maatregel 123 in de aanvraag vermelde kosten te hoog waren ingeschat, en dat bijgevolg een reëel risico van verlies voor het Elfpo was aangetoond.
64 Hieruit volgt dat de Portugese autoriteiten weliswaar het evaluatiesysteem konden kiezen dat zij wensten toe te passen, zoals in herinnering gebracht in punt 42 hierboven, maar verplicht waren om een betrouwbare en operationele controle uit te voeren opdat het Elfpo niet zou worden blootgesteld aan een reëel risico van verlies.
65 In de derde plaats dient te worden opgemerkt dat de Portugese autoriteiten geen berekeningsmethode hebben voorgesteld die het mogelijk maakt om het reële bedrag van de onregelmatige uitgaven vast te stellen of om overeenkomstig de in punt 51 hierboven vermelde rechtspraak aan te tonen dat Commissie een vergissing had begaan wat de eraan te verbinden financiële gevolgen betreft, en dat de Portugese Republiek overigens de toepassing van een forfaitaire correctie als zodanig niet betwist.
66 Aangezien de Commissie, zoals vermeld in punt 59 hierboven, de Portugese autoriteiten verweet dat zij de door de toepasselijke verordeningen voorgestane striktheid niet in acht hadden genomen, diende overeenkomstig document nr. VI/5330/97 en de hierboven in punt 54 vermelde rechtspraak op grond van artikel 31, leden 1 en 2, van verordening nr. 1290/2005 bijgevolg een forfaitaire correctie van 5 % te worden toegepast.
67 Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door de bewering van de Portugese Republiek dat de controle betreffende de redelijkheid van de in de aanvraag vermelde kosten slechts een aanvullende controle was, waarvan het achterwege blijven overeenkomstig document nr. VI/5330/97 slechts een correctie van 2 % teweeg kan brengen.
68 In herinnering zij immers gebracht dat het volgens document nr. VI/5330/97 bij de essentiële controles gaat om de fysieke en administratieve controles die zijn vereist voor de inhoudelijke controle van de gegevens, terwijl de aanvullende controles betrekking hebben op administratieve handelingen die vereist zijn om de aanvragen correct te verwerken, zoals nagaan of de aanvragen binnen de vastgestelde termijn zijn ingediend, verifiëren of voor hetzelfde object niet tweemaal een aanvraag is ingediend, risicoanalyse, de toepassing van sancties en het adequate toezicht op procedures.
69 Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat de Portugese Republiek haar bewering niet staaft dat de in artikel 26, lid 2, onder d), van verordening nr. 1975/2006 en in artikel 24, lid 2, onder d), van verordening nr. 65/2011 bedoelde controles moeten worden beschouwd als aanvullende controles en niet als essentiële controles.
70 Voorts dient te worden vastgesteld dat de controle van de redelijkheid van de kosten een administratieve verificatie vormt die is vereist om de te hoge inschatting van de aanvragen te vermijden. Het betreft dus de inhoudelijke controle van een van de onderdelen van die aanvragen, die moet worden onderscheiden van de administratieve handelingen die nodig zijn voor de behandeling van die aanvragen.
71 Tot slot blijkt uit document nr. VI/5330/97 dat, hoewel het bestaan van een risico van verlies dat een correctie van 5 % rechtvaardigt kan worden verondersteld wanneer tekortkomingen in de essentiële controles worden vastgesteld, dit niet wegneemt dat het opleggen van een dergelijke correctie uiteindelijk slechts wordt gerechtvaardigd door het bestaan van een risico van verlies voor het Elfpo (zie in die zin en naar analogie arresten van 12 september 2007, Finland/Commissie, T‑230/04, niet gepubliceerd, EU:T:2007:259, punt 71, en 30 september 2009, Portugal/Commissie, T‑183/06, niet gepubliceerd, EU:T:2009:370, punt 99). Gelet op de in punt 51 hierboven vermelde rechtspraak, voert de Portugese Republiek geen enkel element aan waaruit kan blijken dat de financiële consequenties die moeten worden getrokken uit de tekortkomingen die zijn vastgesteld met betrekking tot de controles die de Portugese autoriteiten op grond van artikel 26, lid 2, onder d), van verordening nr. 1975/2006 en artikel 24, lid 2, onder d), van verordening nr. 65/2011 hebben uitgevoerd, minder bedragen dan 5 %.
72 Uit het voorgaande volgt dat het tweede onderdeel van het tweede middel, en bijgevolg het beroep in zijn geheel, moet worden verworpen.
Kosten
73 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
74 Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Negende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.
Gervasoni | Kowalik-Bańczyk | Mac Eochaidh |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 6 december 2018.
ondertekeningen