ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
zo 4. októbra 2018 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Podpora využívania energie vyrobenej z obnoviteľných zdrojov – Biokvapaliny používané v tepelnej elektrárni – Smernica 2009/28/ES – Článok 17 – Kritériá trvalej udržateľnosti pre biokvapaliny – Článok 18 – Vnútroštátne systémy vydávania osvedčení o trvalej udržateľnosti – Vykonávacie rozhodnutie 2011/438/EÚ – Dobrovoľné systémy vydávania osvedčení o trvalej udržateľnosti pre biopalivá a biokvapaliny schválené Európskou komisiou – Vnútroštátna právna úprava stanovujúca povinnosť pre sprostredkovateľov predložiť osvedčenia o trvalej udržateľnosti – Článok 34 ZFEÚ – Voľný pohyb tovaru“
Vo veci C‑242/17,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) z 26. januára 2017 a doručený Súdnemu dvoru 8. mája 2017, ktorý súvisí s konaním:
Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA
proti
Gestore dei Servizi Energetici (GSE) SpA,
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo economico,
Ministero delle Politiche Agricole e Forestali,
za účasti:
ED & F Man Liquid Products Italia Srl,
Unigrà Srl,
Movendi Srl,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predseda druhej komory M. Ilešič, sudcovia A. Rosas, C. Toader (spravodajkyňa), A. Prechal a E. Jarašiūnas,
generálny advokát: M. Campos Sánchez‑Bordona,
tajomník: M. Ferreira, hlavná referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 28. februára 2018,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA, v zastúpení: A. Fantini a G. Scaccia, avvocati,
– Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, v zastúpení: S. Fidanzia a A. Gigliola, avvocati,
– ED & F Man Liquid Products Italia Srl, v zastúpení: C. E. Rossi a F. P. Francica, avvocati,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci G. Palatiello, avvocato dello Stato,
– Európska komisia, v zastúpení: G. Gattinara a K. Talabér‑Ritz, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 16. mája 2018,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 18 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/28/ES z 23. apríla 2009 o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov energie a o zmene a doplnení a následnom zrušení smerníc 2001/77/ES a 2003/30/ES (Ú. v. EÚ L 140, 2009, s. 16), v spojení s vykonávacím rozhodnutím Komisie 2011/438/EÚ z 19. júla 2011 o uznaní systému s názvom Medzinárodná certifikácia trvalej udržateľnosti biomasy na preukazovanie súladu s kritériami trvalej udržateľnosti podľa smerníc Európskeho parlamentu a Rady 2009/28/ES a 2009/30/ES (Ú. v. EÚ L 190, 2011, s. 79).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu, ktorého účastníkmi sú Legatoria Editoriale Giovanni Olivotto (L.E.G.O.) SpA a Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Mare e del Territorio (ministerstvo životného prostredia a ochrany mora a územia, Taliansko), Ministero dello Sviluppo Economico (ministerstvo pre hospodársky rozvoj, Taliansko) a Ministero delle Politiche Agricole e Forestali (ministerstvo poľnohospodárskej a lesnej politiky, Taliansko), ktorý sa týka nepredloženia osvedčení o trvalej udržateľnosti v súvislosti s biokvapalinami používanými na prevádzku tepelnej elektrárne L.E.G.O., čo spôsobilo, že zariadeniu boli odňaté zelené certifikáty, na ktoré predtým malo nárok.
Právny rámec
Právo Únie
Smernica 2009/28
3 V zmysle odôvodnení 65, 67, 76 a 79 smernice 2009/28:
„(65) Výroba biopalív by mala byť trvalo udržateľná. Biopalivá používané na zabezpečenie dodržiavania cieľov stanovených v tejto smernici a biopalivá, na ktoré sa vzťahujú výhody národných systémov podpory, by preto mali spĺňať kritériá trvalej udržateľnosti.
…
(67) Zavedenie kritérií trvalej udržateľnosti pre biopalivá nedosiahne želaný cieľ, ak povedie k tomu, že produkty, ktoré nespĺňajú kritériá a inak by sa použili ako biopalivá, sa namiesto toho použijú ako biokvapaliny v sektoroch výroby tepla alebo elektriny. Kritériá trvalej udržateľnosti by sa preto mali vzťahovať aj na biokvapaliny vo všeobecnosti.
…
(76) Kritériá trvalej udržateľnosti budú účinné len vtedy, ak povedú k zmenám v správaní účastníkov trhu. Týchto zmien sa dosiahne len vtedy, ak biopalivá a biokvapaliny spĺňajúce tieto kritériá bude možné, na rozdiel od tých, ktoré ich nespĺňajú, predávať za vyššie ceny. Podľa metódy hmotnostnej bilancie overovania súladu existuje fyzická väzba medzi výrobou biopalív a biokvapalín, ktoré spĺňajú kritériá trvalej udržateľnosti, a spotrebou biopalív a biokvapalín v [Únii], čím sa zabezpečuje vhodná rovnováha medzi ponukou a dopytom a cenová prémia, ktorá je vyššia ako v systémoch bez takejto väzby. Aby sa teda zaručilo, že biopalivá a biokvapaliny, ktoré spĺňajú kritériá trvalej udržateľnosti, je možné predávať za vyššiu cenu, na overenie súladu by sa mala používať metóda hmotnostnej bilancie. Tak by sa zachovala integrita systému a súčasne by sa zabránilo zbytočnému zaťaženiu priemyslu. Mali by sa však preskúmať i ďalšie metódy overovania.
…
(79) Je v záujme Spoločenstva podporovať rozvoj mnohostranných a dvojstranných dohôd a dobrovoľných medzinárodných a národných systémov, ktorými sa stanovujú normy pre výrobu trvalo udržateľných biopalív a biokvapalín a ktorými sa osvedčuje, že výroba biopalív a biokvapalín spĺňa tieto normy. Z tohto dôvodu by sa mali zaviesť také ustanovenia, aby takéto dohody alebo systémy boli uznané ako dohody alebo systémy poskytujúce spoľahlivé dôkazy a údaje za predpokladu, že spĺňajú primerané normy spoľahlivosti, transparentnosti a nezávislého auditu.“
4 Článok 2 druhý odsek smernice 2009/28 definuje pojmy „biomasa“, „biokvapalina“ a „biopalivo“ takto:
„…
e) ‚biomasa‘ sú biologicky rozložiteľné časti výrobkov, odpadu a zvyškov biologického pôvodu z poľnohospodárstva (vrátane rastlinných a živočíšnych látok), lesného hospodárstva a príbuzných odvetví vrátane rybného hospodárstva a akvakultúry, ako aj biologicky rozložiteľné časti priemyselného a komunálneho odpadu;
…
h) ‚biokvapalina‘ je kvapalné palivo na iné energetické účely ako na dopravu, vrátane [výroby] elektriny, tepla a chladu, vyrobené z biomasy;
i) ‚biopalivo‘ je kvapalné alebo plynné palivo určené pre dopravu a vyrobené z biomasy.“
5 Článok 17 tejto smernice, nazvaný „Kritériá trvalej udržateľnosti pre biopalivá a biokvapaliny“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Bez ohľadu na to, či sa suroviny vypestovali na území Spoločenstva alebo mimo neho, sa energia z biopalív a biokvapalín zohľadňuje na účely uvedené v písmenách a), b) a c), iba ak spĺňajú kritériá trvalej udržateľnosti uvedené v odsekoch 2 až [6]:
a) posudzovanie súladu s požiadavkami tejto smernice týkajúcimi sa národných cieľov;
b) posudzovanie dodržiavania povinnosti využitia energie z obnoviteľných zdrojov energie;
c) oprávnenosť na finančnú podporu na spotrebu biopalív a biokvapalín.
…“
6 Článok 17 ods. 2 až [6] uvedenej smernice definuje kritériá trvalej udržateľnosti týkajúce sa výroby biopalív a biokvapalín.
7 Článok 17 ods. 8 tej istej smernice stanovuje:
„Členské štáty nesmú odmietnuť zohľadniť z iných dôvodov trvalej udržateľnosti na účely uvedené v odseku 1 písm. a), b) a c) biopalivá a biokvapaliny získané v súlade s týmto článkom.“
8 Článok 18 smernice 2009/28 s názvom „Overovanie splnenia kritérií trvalej udržateľnosti pre biopalivá a biokvapaliny“ uvádza:
„1. Ak sa biopalivá a biokvapaliny zohľadňujú na účely uvedené v článku 17 ods. 1 písm. a), b) a c), členské štáty vyžadujú od hospodárskych subjektov, aby preukázali, že splnili kritériá trvalej udržateľnosti stanovené v článku 17 ods. 2 až 5. Na tento účel členské štáty požadujú od hospodárskych subjektov použitie systému hmotnostnej bilancie, ktorým sa:
a) umožní, aby sa dodávky suroviny alebo biopalív s rôznymi vlastnosťami trvalej udržateľnosti zmiešali;
b) vyžaduje, aby informácie o vlastnostiach trvalej udržateľnosti a veľkostiach dodávok uvedených v písmene a) ostali pripísané danej zmesi a
c) stanoví, že pre súhrn všetkých dodávok odobratých zo zmesi sa opisujú rovnaké vlastnosti trvalej udržateľnosti v rovnakých množstvách, ako súhrn všetkých dodávok pridaných do zmesi.
…
3. Členské štáty prijmú opatrenia na zabezpečenie toho, aby hospodárske subjekty predkladali spoľahlivé informácie a na požiadanie sprístupnili členskému štátu údaje, ktoré použili na vypracovanie týchto informácií. Členské štáty vyžadujú od hospodárskych subjektov, aby vytvorili primeraný štandard nezávislého auditu poskytnutých informácií, a aby poskytli dôkaz o tom, že táto požiadavka bola splnená. Auditom sa overuje, že systémy využívané hospodárskymi subjektmi sú presné, spoľahlivé a chránené voči podvodom. Prostredníctvom auditu sa hodnotí frekvencia a metodika odberu vzoriek a spoľahlivosť údajov.
Informácie uvedené v prvom pododseku sa týkajú najmä informácií o splnení kritérií trvalej udržateľnosti uvedených v článku 17 ods. 2 až 5, vhodných a relevantných informácií o opatreniach prijatých na ochranu pôdy, vody a ovzdušia, obnovu znehodnotenej pôdy, zabránenie nadmernej spotrebe vody v oblastiach s nedostatkom vody, ako aj vhodných a relevantných informácií o opatreniach prijatých na zohľadnenie prvkov uvedených v článku 17 ods. 7 druhom pododseku.
…
Povinnosti ustanovené v tomto odseku sa uplatňujú bez ohľadu na to, či sú biopalivá alebo biokvapaliny vyrobené v [Únii] alebo dovezené.
4. …
Komisia môže rozhodnúť, že dobrovoľné vnútroštátne alebo medzinárodné systémy ustanovujúce normy pre výrobu produktov z biomasy obsahujú presné údaje na účely článku 17 ods. 2 alebo sa v nich preukazuje, že dodávky biopalív spĺňajú kritériá trvalej udržateľnosti stanovené v článku 17 ods. 3 až 5. Komisia môže rozhodnúť, že tieto systémy budú obsahovať presné údaje týkajúce sa informácií o opatreniach prijatých na ochranu oblastí, ktoré zabezpečujú základné služby ekosystému v kritických situáciách (ako je ochrana povodia a regulácia erózie) pre ochranu pôdy, vody a ovzdušia, obnovu znehodnotenej pôdy, zabraňovanie nadmernej spotrebe vody v oblastiach s nedostatkom vody a o prvkoch uvedených v článku 17 ods. 7 druhom pododseku. …
…
5. Komisia prijíma rozhodnutia uvedené v odseku 4, iba ak predmetná dohoda alebo systém spĺňa primerané kritériá spoľahlivosti, transparentnosti a nezávislého auditu. V prípade systémov na meranie úspory emisií skleníkových plynov musia takéto systémy spĺňať aj metodické požiadavky uvedené v prílohe V. …
…
7. Ak hospodársky subjekt poskytne dôkaz alebo údaje získané v súlade s dohodou alebo systémom, ktorý bol predmetom rozhodnutia podľa odseku 4, členský štát nebude v rozsahu uvedeného rozhodnutia od dodávateľa požadovať poskytnutie ďalších dôkazov o splnení kritérií trvalej udržateľnosti stanovených v článku 17 ods. 2 až 5 ani informácií o opatreniach uvedených v druhom pododseku odseku 3 tohto článku.
…“
Vykonávacie rozhodnutie 2011/438
9 Podľa jeho článku 2 bolo vykonávacie rozhodnutie 2011/438 platné päť rokov od nadobudnutia jeho účinnosti, teda do 9. augusta 2016. Vzhľadom na čas skutkových okolností vo veci samej však treba zohľadniť toto vykonávacie rozhodnutie.
10 Odôvodnenia 4 a 6 až 8 uvedeného vykonávacieho rozhodnutia znejú:
„(4) Komisia môže rozhodnúť, že dobrovoľný vnútroštátny alebo medzinárodný systém preukazuje, že dodávky biopalív spĺňajú kritériá trvalej udržateľnosti stanovené v článku 17 ods. 3 až 5 smernice [2009/28] alebo že dobrovoľný národný alebo medzinárodný systém merania úspory emisií skleníkových plynov obsahuje presné údaje na účely článku 17 ods. 2 tejto smernice.
…
(6) Keď hospodársky subjekt poskytne dôkaz alebo údaje získané v súlade so systémom, ktorý uznala Komisia, v rozsahu, ktorého sa týka rozhodnutie o tomto uznaní, členský štát nevyžaduje od dodávateľa poskytovanie ďalších dôkazov súladu s kritériami trvalej udržateľnosti.
(7) Systém s názvom Medzinárodná certifikácia trvalej udržateľnosti biomasy (International Sustainability and Carbon Certification, ďalej len ‚ISCC‘) bol 18. marca 2011 predložený Komisii so žiadosťou o uznanie. Systém má globálny dosah a môže sa týkať celého radu rozličných biopalív. Uznaný systém bude dostupný prostredníctvom transparentnej platformy zriadenej podľa smernice [2009/28]. Komisia zohľadní úvahy o obchodnej citlivosti a môže sa rozhodnúť systém zverejniť len čiastočne.
(8) Posúdením systému ISCC sa zistilo, že dostatočne zahŕňa kritériá trvalej udržateľnosti uvedené v smernici [2009/28], a taktiež uplatňuje metodiku hmotnostnej bilancie v súlade s požiadavkami článku 18 ods. 1 smernice [2009/28].“
11 Podľa článku 1 toho istého vykonávacieho rozhodnutia:
„Dobrovoľný systém s názvom [ISCC], o ktorého uznanie bola Komisii predložená žiadosť 18. marca 2011, preukazuje, že dodávky biopalív spĺňajú kritériá trvalej udržateľnosti stanovené v článku 17 ods. 3 písm. a), b), c) a ods. 4 a 5 smernice [2009/28]… Tento systém obsahuje aj presné údaje na účely článku 17 ods. 2 smernice [2009/28] a článku 7b ods. 2 smernice [Európskeho parlamentu a Rady] 98/70/ES [z 13. októbra 1998 týkajúcej sa kvality benzínu a naftových palív, a ktorou sa mení a dopĺňa smernica Rady 93/12/ES (Ú. v. ES L 350, 1998, s. 58; Mim. vyd. 13/023, s. 182)].
Ďalej ho možno použiť na preukázanie súladu s článkom 18 ods. 1 smernice [2009/28] a článku 7c ods. 1 smernice [98/70].“
Talianske právo
12 Článok 2 ods. 2 písm. i) a p) a ods. 3 decreto interministeriale del 23 gennaio 2012 che istituisce il „Sistema di certificazione nazionale della sostenibilità dei biocarburanti e dei bioliquidi“ (medziministerská vyhláška o „vnútroštátnom systéme osvedčovania biopalív a kvapalín“) z 23. januára 2012 (GURI č. 31, zo 7. februára 2012, ďalej len „medziministerská vyhláška z 23. januára 2012“) uvádza tieto definície:
„2. …
i) osvedčenie o trvalej udržateľnosti: vyhlásenie posledného subjektu v rámci dodávateľského reťazca, ktoré má hodnotu vlastného osvedčenia…, vrátane neskorších zmien a doplnení, obsahujúce údaje nevyhnutné na zaručenie sa za to, že dodávka biopaliva alebo biokvapaliny je trvalo udržateľná.
…
p) dodávateľský reťazec alebo kontrolný reťazec: metodika umožňujúca vytvoriť súvislosť medzi informáciami alebo tvrdeniami týkajúcimi sa surovín alebo medziproduktov a tvrdeniami týkajúcimi sa konečných výrobkov. Táto metodika zahŕňa všetky fázy od výroby surovín až po dodávku biopalív alebo biokvapalín určených na spotrebu.
…
3. Pojem hospodársky subjekt… zahŕňa:
a) každú fyzickú alebo právnickú osobu usadenú na území [Únie] alebo v tretej krajine, ktorá ponúka alebo sprístupňuje tretím osobám, za úhradu alebo bezodplatne, biopalivá alebo biokvapaliny určené na [vnútorný] trh a každú fyzickú alebo právnickú osobu usadenú na území Únie, ktorá vyrába biopalivá a biokvapaliny a následne ich používa na svoj vlastný účet na vnútroštátnom území, ako aj
b) každú fyzickú alebo právnickú osobu usadenú na území Únie alebo v tretej krajine, ktorá ponúka alebo sprístupňuje tretím osobám, za úhradu alebo bezodplatne, suroviny, medziprodukty, odpad, vedľajšie produkty alebo ich zmesi na výrobu biopalív a biokvapalín určených na [vnútorný] trh.“
13 Článok 8 tejto medziministerskej vyhlášky zohľadňuje postavenie hospodárskych subjektov, ktoré nie sú členmi vnútroštátneho systému certifikácie, keď uvádza toto:
„1. Pokiaľ ide o prvky, na ktoré sa vzťahuje dobrovoľný systém, ktorý je predmetom rozhodnutia v zmysle článku 7c ods. 4 smernice [98/70]…, hospodárske subjekty, ktoré k týmto dobrovoľným systémom pristúpili, preukazujú spoľahlivosť informácií alebo tvrdení poskytovaných nasledujúcemu hospodárskemu subjektu v rámci dodávateľského reťazca, t. j. dodávateľovi alebo používateľovi, tak, že k dodávke pripoja, ako sprievodný dokument, príslušný dôkaz alebo údaje vyžadované uvedenými systémami. Tieto dôkazy alebo údaje majú hodnotu vlastného osvedčenia…
…
4. V prípade, že sa dobrovoľné systémy uvedené v odseku 1 a dohody podľa odseku 2 nevzťahujú na overenie všetkých kritérií trvalej udržateľnosti a použitia hmotnostnej bilancie, hospodárske subjekty dodávateľského reťazca, ktoré pristúpili k týmto systémom alebo dohodám, sú v každom prípade povinné doplniť overenie, pokiaľ ide o skutočnosti, ktoré uvedené dobrovoľné systémy alebo dohody neupravujú, prostredníctvom vnútroštátneho systému vydávania osvedčení.
…“
14 Podľa článku 12 medziministerskej vyhlášky z 23. januára 2012:
„1. Na účely tejto vyhlášky môžu hospodárske subjekty dodávateľského reťazca biokvapalín, odchylne od ustanovenia článku 8 ods. 1, pristúpiť k dobrovoľným systémom, ktoré sú predmetom rozhodnutia podľa článku 7c ods. 4 druhého pododseku smernice 98/70/ES, vzťahujúceho sa na biopalivá, a to za predpokladu, že spĺňajú podmienky uvedené v odseku 2.
2. Hospodárske subjekty dodávateľského reťazca biokvapalín uvedené v odseku 1 sú povinné uvádzať vo vyhláseniach alebo osvedčeniach, ktoré sú sprievodnými dokumentmi k dodávkam v rámci celého dodávateľského reťazca, údaje podľa článku 7 ods. 5, 6, 7 a 8…“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
15 L.E.G.O. je spoločnosťou založenou podľa talianskeho práva, ktorá vlastní tlačiareň. V rámci tejto tlačiarne si postavila tepelnú elektráreň s priemerným nominálnym výkonom 0,840 megawattov, v ktorej sa ako palivo používa biokvapalina, konkrétne surový rastlinný palmový olej.
16 Dňa 20. mája 2011 GSE, štátna spoločnosť založená podľa talianskeho práva zodpovedná za vyplácanie pomoci na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov, túto elektráreň uznala za zariadenie napájané z obnoviteľných zdrojov. Spoločnosť L.E.G.O. tak získala prístup k prístup k režimu stimulačných opatrení, tzv. zelených certifikátov (ďalej len „ZC“) v období rokov 2012 – 2014, a to v rozsahu 14 698 ZC, ktoré zodpovedali protihodnote 1 610 421,58 eura.
17 GSE rozhodnutím z 29. septembra 2014 na základe dokumentov, ktoré predložila spoločnosť L.E.G.O., konštatovala, že uvedená spoločnosť nespĺňala kritériá oprávnenosti na režim podpory a požadovala vrátenie všetkých súm vyplatených za obdobie rokov 2012 – 2014.
18 Dôvodom, ktorý GSE uvádzala na podporu svojho rozhodnutia, bolo najmä nepredloženie osvedčení o trvalej udržateľnosti zo strany spoločnosti, ktorá postavila elektráreň, a to spoločnosti Movendi Srl. Táto posledná uvedená spoločnosť pôsobí aj ako sprostredkovateľ pri nákupe biokvapalín používaných na prevádzku tohto zariadenia od spoločností ED&F Man Liquid Products Italia Srl a Unigrà Srl. Hoci bol tento výrobok priamo predávaný a dodávaný spoločnosti L.E.G.O., podľa názoru GSE by sa spoločnosť Movendi mala považovať za „hospodársky subjekt“ v zmysle medziministerskej vyhlášky z 23. januára 2012, ktorý je povinný predložiť osvedčenia o trvalej udržateľnosti, aj keď tie už boli poskytnuté zo strany spoločností ED&F Man Liquid Products Italia a Unigrà. Okrem toho osvedčenia o trvalej udržateľnosti vydané týmito dvomi dodávateľmi uvádzali neskorší dátum ako dátum prepravy, zatiaľ čo podľa GSE mali byť vydané ako sprievodné dokumenty ku každej dodávke biokvapalín.
19 L.E.G.O. podala proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Tribunale Regionale Amministrativo per il Lazio (Správny súd pre región Lazio, Taliansko), ktorý svojím rozsudkom z 29. januára 2016 rozhodol, že GSE správne označila spoločnosť Movendi ako hospodársky subjekt v zmysle talianskej právnej úpravy, ktorá ho v dôsledku toho zaväzuje, aby sám predložil osvedčenie o trvalej udržateľnosti predmetnej biokvapaliny.
20 Podľa tohto súdu, hoci na jednej strane smernica 2009/28 nespresňuje, koho možno považovať za hospodársky subjekt, na druhej strane umožňuje členským štátom stanoviť, ktoré informácie sú potrebné, a určiť osoby podliehajúce povinnosti dodržiavania kritérií trvalej udržateľnosti. Preto by sa za „hospodársky subjekt“ mala považovať akákoľvek osoba v dodávateľskom reťazci vrátane sprostredkovateľov, ako je napríklad spoločnosť Movendi, ktorá predmetnú biokvapalinu nepreberá do fyzickej držby.
21 Dňa 13. mája 2016 podala spoločnosť L.E.G.O. odvolanie proti tomuto rozsudku na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko).
22 Tento súd sa domnieva, že je nevyhnutné spresniť pôsobnosť práva Únie s cieľom zistiť, či právo Únie bráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, a najmä články 8 a 12 medziministerskej vyhlášky z 23. januára 2012, ktoré hospodárskym subjektom, ktoré pristúpili k dobrovoľnému systému certifikácie, v tomto prípade ukladajú povinnosť vykonať kontrolu podľa uvedeného systému prostredníctvom vnútroštátneho systému certifikácie a pokračovať v deklarovaní alebo osvedčovaní informácií uvedených v článku 17 ods. 2 až 5 smernice 2009/28 v sprievodných dokumentoch sprevádzajúcich dodávky v rámci celého dodávateľského reťazca.
23 V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že spoločnosť L.E.G.O. v rámci svojho odvolania tvrdí, že dodávatelia ED&F Man Liquid Products Italia a Unigrà, keďže sa pripojili k dobrovoľnému systému kontroly ISCC, uznanému vykonávacím rozhodnutím 2011/438, vnútroštátny systém nemôže stanoviť ďalšie povinnosti oproti uvedenému dobrovoľného systému, akou je požiadavka pre sprostredkovateľov predložiť osvedčenia o trvalej udržateľnosti.
24 Vnútroštátny súd teda uvádza, že jeho návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka na jednej strane možnosti podriadiť hospodárske subjekty, ktoré zvyčajne pristupujú k dobrovoľným systémom, ktoré sú predmetom rozhodnutí Komisie, následným kontrolám uloženým vnútroštátnym systémom osvedčovania a na druhej strane možnosti podriadiť hospodárske subjekty, ktoré sú súčasťou dodávateľského reťazca, povinnosti vyplniť sprievodné vyhlásenia alebo osvedčenia s požadovanými informáciami. V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že keďže cieľom vnútroštátnej právnej úpravy je zabezpečiť vysledovateľnosť výrobku a jeho trvalej udržateľnosti v rámci celého dodávateľského reťazca, sprostredkovatelia, ako je spoločnosť Movendi, nemôžu byť vylúčení z uvedenej povinnosti.
25 Za týchto podmienok Consiglio di Stato (Štátna rada) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Bráni právo Únie, konkrétne článok 18 ods. 7 smernice 2009/28 v spojení s [vykonávacím] rozhodnutím [2011/438], vnútroštátnej právnej úprave, akú predstavuje [medziministerská vyhláška z 23. januára 2012], a najmä jej články 8 a 12, ktorou sa ukladajú špecifické povinnosti, odlišné a širšie než povinnosti vyplývajúce z pristúpenia k dobrovoľnému systému, ktorý je predmetom rozhodnutia Európskej komisie, prijatého v zmysle článku 18 ods. 4 tejto smernice?
2. V prípade zápornej odpovede na predchádzajúcu otázku, majú sa hospodárske subjekty zapájajúce sa do dodávateľského reťazca určitého výrobku, aj v prípade, že by išlo o podnikateľov zohrávajúcich iba úlohu maklérov, čiže subjektov, ktoré tovar len sprostredkujú bez toho, aby s ním fyzicky disponovali, považovať za osoby podliehajúce právnej úprave Únie uvedenej v prvej otázke?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
26 Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 18 ods. 7 smernice 2009/28 v spojení s vykonávacím rozhodnutím 2011/438 má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, ako je právna úprava vo veci samej, ktorá ukladá hospodárskym subjektom špecifické povinnosti, odlišné a širšie, než sú povinnosti, ktoré stanovuje dobrovoľný systém osvedčovania trvalej udržateľnosti, ako je systém „ISCC“, uznaný uvedeným vykonávacím rozhodnutím prijatým Komisiou podľa článku 18 ods. 4 uvedenej smernice.
27 Na úvod treba poznamenať, že článok 17 ods. 2 až 5 smernice 2009/28 stanovuje kritériá trvalej udržateľnosti, ktoré musia byť dodržané na to, aby sa biopalivá a biokvapaliny mohli považovať za zdroj obnoviteľnej energie.
28 Ako vyplýva z článku 17 smernice 2009/28 v spojení s odôvodneniami 65 a 67 tejto smernice, normotvorca Únie sa najmä na základe článku 114 ZFEÚ usiloval vykonať harmonizáciu kritérií trvalej udržateľnosti, ktoré musia spĺňať biopalivá a biokvapaliny na to, aby sa v každom členskom štáte mohla zohľadniť energia vyrobená z nich, na tri účely uvedené postupne v bodoch a), b) a c) odseku 1 tohto článku 17. Uvedené tri účely sa týkajú posudzovania opatrenia, v rámci ktorého členské štáty napĺňajú jednak svoje národné ciele uvedené v článku 3 tejto smernice a jednak svoje povinnosti v oblasti obnoviteľných zdrojov energie, ako aj prípadnú oprávnenosť na finančnú podporu na spotrebu biopalív a biokvapalín (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 28).
29 Harmonizácia uvedených kritérií trvalej udržateľnosti má vyčerpávajúcu povahu, keďže článok 17 ods. 8 smernice 2009/28 spresňuje, že členské štáty nesmú – na tie isté tri účely – odmietnuť zohľadniť, z iných dôvodov trvalej udržateľnosti, biopalivá a biokvapaliny zodpovedajúce kritériám trvalej udržateľnosti stanoveným v tomto článku (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 32).
30 Pokiaľ ide o overenie dodržiavania kritérií trvalej udržateľnosti pre biopalivá a biokvapaliny, ako vyplýva z článku 18 ods. 1 prvej vety smernice 2009/28, ak sa tieto biopalivá a biokvapaliny majú zohľadniť na tri účely uvedené v článku 17 ods. 1 tejto smernice, členské štáty požadujú od hospodárskych subjektov, aby preukázali, že kritériá trvalej udržateľnosti stanovené v odsekoch 2 až 5 tohto článku boli dodržané.
31 Na tento účel sú členské štáty najmä povinné, ako vyplýva z článku 18 ods. 1 druhej vety smernice 2009/28, požadovať od uvedených hospodárskych subjektov, aby používali systém hmotnostnej bilancie, ktorý, ako je spresnené v bodoch a) až c) tohto ustanovenia, po prvé umožňuje, aby sa dodávky suroviny alebo biopalív s rôznymi vlastnosťami trvalej udržateľnosti zmiešali, po druhé vyžaduje, aby informácie o vlastnostiach trvalej udržateľnosti a veľkostiach uvedených dodávok ostali pripísané danej zmesi a po tretie stanovuje, že pre súhrn všetkých dodávok odobratých zo zmesi bude opísaný ako obsahujúci rovnaké vlastnosti trvalej udržateľnosti, v rovnakých množstvách, ako súhrn všetkých dodávok pridaných do zmesi.
32 V tomto kontexte systém hmotnostnej bilancie môže byť zavedený do praxe, ako to uviedol generálny advokát v bode 42 svojich návrhov, prostredníctvom vnútroštátneho systému zavedeného príslušným orgánom každého členského štátu v súlade s článkom 18 ods. 3 smernice 2009/28, alebo prostredníctvom vnútroštátnych alebo medzinárodných dobrovoľných systémov uznaných Komisiou, ako je systém ISCC, podľa požiadaviek článku 18 ods. 4 a 5 tejto smernice.
33 V tejto súvislosti z článku 18 ods. 7 uvedenej smernice vyplýva, že ak hospodársky subjekt poskytne dôkaz alebo údaje získané v súlade s dohodou alebo systémom, ktorý bol predmetom rozhodnutia prijatého Komisiou na základe článku 18 ods. 4 smernice 2009/28, a v rozsahu uvedeného rozhodnutia, členské štáty nemôžu od dodávateľa požadovať poskytnutie ďalších dôkazov o splnení kritérií trvalej udržateľnosti stanovených v článku 17 ods. 2 až 5 tejto smernice.
34 Naopak, ak Komisia neprijala rozhodnutie o určitom systéme osvedčovania, alebo ak toto rozhodnutie spresňuje, že tento systém sa nevzťahuje na všetky kritériá trvalej udržateľnosti uvedené v článku 17 ods. 2 až 5 smernice 2009/28, členské štáty majú naďalej možnosť uložiť hospodárskym subjektom v tomto rozsahu povinnosť rešpektovať vnútroštátnu právnu úpravu s cieľom zabezpečiť kontrolu dodržiavania uvedených kritérií.
35 Preto s cieľom odpovedať na prvú otázku treba určiť rozsah pôsobnosti vykonávacieho rozhodnutia 2011/438, prijatého Komisiou na základe článku 18 ods. 4 smernice 2009/28, v súvislosti so systémom osvedčovania v konaní vo veci samej.
36 V tejto súvislosti je potrebné konštatovať, že uznanie systému ISCC na obdobie piatich rokov prostredníctvom tohto vykonávacieho rozhodnutia platí len pre stanovenie trvalej udržateľnosti biopalív, a nie biokvapalín, ako to vyplýva z článku 1 prvého odseku vykonávacieho rozhodnutia. Z toho vyplýva, že keďže systém ISCC, ktorý je predmetom vykonávacieho rozhodnutia 2011/438, používa metódy hmotnostnej bilancie na preukázanie trvalej udržateľnosti biopalív, toto vykonávacie rozhodnutie sa nezdá byť spôsobilé obmedziť právomoc, ktorú majú členské štáty podľa článku 18 ods. 1 a 3 smernice 2009/28, na stanovenie podrobných pravidiel kontroly súladu s kritériami trvalej udržateľnosti stanovenými v článku 17 ods. 2 až 5 smernice 2009/28, pokiaľ ide o biokvapaliny.
37 V skutočnosti článok 18 ods. 4 smernice 2009/28, ktorý umožňuje Komisii rozhodnúť, že dobrovoľný vnútroštátny alebo medzinárodný systém, ktorý slúži na preukázanie súladu s kritériami trvalej udržateľnosti stanovenými v článku 17 ods. 2 až 5 tejto smernice, bol uplatniteľný len na biopalivá až do prijatia smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015/1513 z 9. septembra 2015, ktorou sa zmenila smernica 98/70 a smernica 2009/28 (Ú. v. EÚ L 239, 2015, s. 1), ktorá sa stala účinnou od 15. októbra 2015 a ktorá zaviedla možnosť osvedčiť trvalú udržateľnosť biokvapalín prostredníctvom dobrovoľných systémov.
38 V tejto súvislosti je potrebné spresniť, ako to vyplýva z článku 2 druhého odseku písm. h) a i) smernice 2009/28, že biokvapaliny a biopalivá sú odlišné pojmy, keďže biopalivá zahŕňajú iba kvapalné palivo používané na dopravu, zatiaľ čo biokvapaliny predstavujú kvapaliny určené na iné energetické účely ako na dopravu.
39 V prejednávanej veci spoločnosť L.E.G.O. využívala systém ZC počas obdobia rokov 2012 – 2014 pre tepelnú elektráreň napájanú obnoviteľnými zdrojmi energie, pričom používala biokvapalinu, a to palmový olej. Rozhodnutím z 29. septembra 2014 príslušný orgán požiadal o vrátenie súm, ktoré boli poskytnuté z tohto dôvodu, najmä vzhľadom na nerešpektovanie povinností vyplývajúcich z vnútroštátneho systému osvedčovania na preukázanie trvalej udržateľnosti biokvapalín.
40 Za týchto okolností a vzhľadom na to, že vykonávacie rozhodnutie 2011/438 viedlo k uznaniu systému ICSS iba pre biopalivá, dodatočné povinnosti stanovené talianskou právnou úpravou, pokiaľ ide o kontrolu trvalej udržateľnosti biokvapalín, nespadajú do pôsobnosti zákazu uvedeného v článku 18 ods. 7 smernice 2009/28.
41 Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné na prvú otázku odpovedať tak, že článok 18 ods. 7 smernice 2009/28 v spojení s vykonávacím rozhodnutím 2011/438 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá na osvedčovanie trvalej udržateľnosti biokvapalín ukladá hospodárskym subjektom špecifické povinnosti, odlišné a širšie, než sú povinnosti, ktoré stanovuje dobrovoľný systém osvedčovania trvalej udržateľnosti, ako je systém „ISCC“, uznaný uvedeným vykonávacím rozhodnutím prijatým Komisiou v súlade s článkom 18 ods. 4 uvedenej smernice, keďže tento systém bol schválený len pre biopalivá a uvedené povinnosti sa vzťahujú len na biokvapaliny.
O druhej otázke
42 Druhá otázka, ktorá je položená pre prípad zápornej odpovede na prvú otázku, sa v podstate týka určenia, či sa právo Únie, a najmä článok 18 ods. 1 a 3 smernice 2009/28, má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, ako je právna úprava vo veci samej, zavádzala vnútroštátny systém overovania trvalej udržateľnosti biokvapalín, ktorý stanovuje, že všetky hospodárske subjekty zapájajúce sa do dodávateľského reťazca predmetného výrobku, aj v prípade, že ide o sprostredkovateľov, ktorí nenadobúdajú fyzicky držbu dodávok biokvapalín, sú viazané určitými povinnosťami osvedčovania, oznamovania a informovania vyplývajúcimi z uvedeného systému.
43 Ako vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, okolnosť, že vnútroštátny súd po formálnej stránke predložil svoj návrh na začatie prejudiciálneho konania s odkazom na určité ustanovenia práva Únie, nebráni tomu, aby Súdny dvor poskytol tomuto súdu všetky prvky výkladu, ktoré môžu byť užitočné na rozhodnutie veci, ktorú prejednáva, či už na ne v texte svojich otázok odkázal alebo nie. V tejto súvislosti prináleží Súdnemu dvoru získať zo všetkých informácií, ktoré poskytol vnútroštátny súd, a najmä z odôvodnenia jeho návrhu na začatie prejudiciálneho konania, prvky práva Únie, ktoré si vyžadujú výklad so zreteľom na predmet sporu (rozsudok z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 72 a citovaná judikatúra).
44 V prejednávanej veci napriek tomu, že sa vnútroštátny súd výslovne neopýtal Súdneho dvora na výklad ustanovení Zmluvy týkajúcich sa voľného pohybu tovaru, je potrebné, ako to odporučil aj generálny advokát v bode 87 svojich návrhov, tiež preskúmať, či článok 34 ZFEÚ bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej.
O výklade smernice 2009/28
45 V prvom rade treba poznamenať, že smernica 2009/28 používa pojem „hospodársky subjekt“, avšak bez toho, aby ho definovala. Vzhľadom na všeobecnosť ustanovení, v ktorých sú formulované kritériá vymenované v bodoch a) až c) článku 18 ods. 1 tejto smernice, Súdny dvor už rozhodol, že uvedeným ustanovením sa nevykonala úplná harmonizácia metódy overovania spojená so systémom hmotnostnej bilancie. Preto s výnimkou, že budú dodržané všeobecné požiadavky, ktoré stanovuje uvedené ustanovenie v jeho bodoch a) až c), členské štáty si ponechajú veľkú mieru voľnej úvahy, keď majú presnejšie určiť konkrétne podmienky, za ktorých dotknuté hospodárske subjekty majú použiť taký systém (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, body 40 a 77).
46 V druhom rade, ako to vyplýva z odôvodnenia 76 smernice 2009/28, metóda hmotnostnej bilancie uvedená v článku 18 ods. 1 tejto smernice je založená na fyzickej väzbe medzi výrobou a spotrebou biokvapalín v Únii na účely kontroly súladu, pričom zároveň bráni zbytočnému zaťaženiu priemyslu.
47 V prejednávanej veci zo znenia článku 12 ods. 2 medziministerskej vyhlášky z 23. januára 2012, v spojení s článkom 2 ods. 1 písm. i) f legislatívneho dekrétu č. 66/2005 a článku 2 ods. 3 písm. a) tej istej medziministerskej vyhlášky vyplýva, že táto právna úprava ukladá povinnosť uviesť vo vyhlásení alebo osvedčení sprevádzajúcich dodávky biokvapalín informácie umožňujúce určiť ich trvalú udržateľnosť pre všetky hospodárske subjekty, ktoré sú zapojené do dodávateľského reťazca biokvapalín, vrátane sprostredkovateľov, ktorí nenadobúdajú fyzicky držbu uvedených výrobkov.
48 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že kvalifikácia sprostredkovateľa ako „hospodárskeho subjektu“ má za cieľ zabezpečiť v súlade s požiadavkami článku 18 ods. 3 smernice 2009/28 vysledovateľnosť dodávok biokvapaliny v rámci celého dodávateľského reťazca, čo umožní lepšiu kontrolu ich produkcie a uvádzania do obehu s cieľom znížiť riziko podvodu.
49 V tejto súvislosti treba poznamenať, že podľa znenia článku 18 ods. 3 smernice 2009/28 členské štáty prijmú opatrenia na zabezpečenie toho, aby hospodárske subjekty predkladali spoľahlivé informácie a na požiadanie sprístupnili členskému štátu údaje, ktoré použili na vypracovanie týchto informácií o vlastnostiach trvalej udržateľnosti dotknutého výrobku. Členské štáty tiež vyžadujú od hospodárskych subjektov, aby vytvorili primeraný štandard nezávislého auditu poskytnutých informácií a aby poskytli dôkaz o tom, že táto požiadavka, ktorá spočíva v overení, že systémy využívané hospodárskymi subjektmi sú presné, spoľahlivé a chránené voči podvodom, bola splnená.
50 Keďže na jednej strane pojem „hospodárske subjekty“ nie je v smernici 2009/28 definovaný a keďže za súčasného stavu harmonizácie, ktorú vykonal normotvorca Únie, pokiaľ ide o podrobnosti metódy overovania spojenej so systémom hmotnostnej bilancie, je potrebné konštatovať, že členské štáty majú širokú mieru voľnej úvahy na určenie, v súlade s právom Únie, ktoré hospodárske subjekty majú povinnosť predložiť dôkaz o splnení kritérií trvalej udržateľnosti stanovených v článku 17 ods. 2 až 5 uvedenej smernice.
51 Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že článok 18 ods. 1 a 3 smernice 2009/28 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, ako je právna úprava vo veci samej, zavádzala vnútroštátny systém overovania trvalej udržateľnosti biokvapalín a stanovila, že všetky hospodárske subjekty zapájajúce sa do dodávateľského reťazca výrobku, aj v prípade, že ide o sprostredkovateľov, ktorí nenadobúdajú fyzicky držbu dodávok biokvapalín, sú viazané určitými povinnosťami osvedčovania, oznamovania a informovania vyplývajúcimi z uvedeného systému.
O výklade článku 34 ZFEÚ
52 Na úvod treba pripomenúť, že pokiaľ je určitá oblasť predmetom úplnej harmonizácie na úrovni Únie, každé vnútroštátne opatrenie, ktoré sa jej týka, sa musí posudzovať s ohľadom na ustanovenia tohto harmonizačného opatrenia, a nie s ohľadom na primárne právo (rozsudok z 1. júla 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 57).
53 Normotvorca Únie rozhodne nechcel úplne harmonizovať vnútroštátne systémy podpory výroby zelenej energie, pričom vychádzal jednak z konštatovania, ktoré vyplýva najmä z odôvodnenia 25 smernice 2009/28, že členské štáty uplatňujú odlišné systémy podpory, a jednak zo zásady, že treba zabezpečiť ich riadne fungovanie, aby sa zachovala dôvera investorov, a umožniť týmto štátom určiť účinné vnútroštátne opatrenia na dosiahnutie záväzných celkových národných cieľov, ktoré im ukladá uvedená smernica (rozsudok z 1. júla 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 59).
54 Okrem toho, ako vyplýva z bodu 45 tohto rozsudku, keďže článok 18 smernice 2009/28 nevykonal úplnú harmonizáciu, pokiaľ ide o metódu overovania spojenú so systémom hmotnostnej bilancie, vyplýva z toho, že členské štáty si zachovávajú širokú mieru voľnej úvahy pri vykonaní uvedeného článku. Pri jeho vykonávaní sú však povinné dodržiavať článok 34 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 78).
55 Treba teda pristúpiť k výkladu ustanovení Zmluvy týkajúcich sa voľného pohybu tovarov s cieľom určiť, či článok 34 ZFEÚ bráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, ako je právna úprava vo veci samej, zavádzala vnútroštátny systém overovania trvalej udržateľnosti biokvapalín a stanovila, že všetky hospodárske subjekty zapájajúce sa do dodávateľského reťazca výrobku, aj v prípade, že ide o sprostredkovateľov, ktorí nenadobúdajú fyzicky držbu dodávok biokvapalín, sú viazané určitými povinnosťami osvedčovania, oznamovania a informovania vyplývajúcimi z uvedeného systému.
56 V prejednávanej veci, ako vyplýva zo spisu predloženého Súdnemu dvoru a z informácií poskytnutých zo strany ED & F Man Liquid Products Italia na pojednávaní, biokvapalina vo veci samej, palmový olej, sa vyrába v Indonézii, dováža do Únie, uvádza do voľného obehu a skladuje vo Francúzsku a následne sa dopravuje do Talianska na jej predaj spoločnosti L.E.G.O.
57 V súlade s článkom 28 ods. 2 ZFEÚ sa zákaz množstevných obmedzení medzi členskými štátmi stanovený v článkoch 34 až 37 ZFEÚ vzťahuje tak na výrobky pochádzajúce z členských štátov, ako aj na výrobky pochádzajúce z tretích krajín, ktoré sú v členských štátoch vo voľnom obehu.
58 Podľa ustálenej judikatúry sa článok 34 ZFEÚ tým, že medzi členskými štátmi zakazuje opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu, vzťahuje na akékoľvek vnútroštátne opatrenie, ktoré môže priamo alebo nepriamo, skutočne alebo potenciálne, brániť obchodu v rámci Spoločenstva (rozsudok z 1. júla 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 66 a citovaná judikatúra).
59 Za opatrenia s rovnakým účinkom ako množstevné obmedzenia dovozu v zmysle článku 34 ZFEÚ treba považovať prekážky voľného pohybu tovaru vyplývajúce, pri neexistencii harmonizácie vnútroštátnych právnych poriadkov, z uplatnenia, zo strany jedného členského štátu, pravidiel týkajúcich sa podmienok, ktorým musia zodpovedať tieto tovary, aj keď sa tieto pravidlá uplatnia bez rozdielu na všetky tovary, na tovary s pôvodom v iných členských štátoch, kde sú tieto tovary zákonne uvádzané na trh (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. septembra 2016, Komisia/Česká republika, C‑525/14, EU:C:2016:714, bod 35).
60 V prejednávanej veci treba konštatovať, že povinnosť predložiť osvedčenia o trvalej udržateľnosti, uložená vnútroštátnou právnou úpravou spornou vo veci samej, sprostredkovateľom, ktorí nenadobúdajú fyzicky držbu biokvapalín, ktoré sú predmetom transakcie, do ktorej sú zapojení, môže brániť, prinajmenšom nepriamo a potenciálne, dovozu takýchto výrobkov pochádzajúcich z ostatných členských štátov.
61 Takáto povinnosť totiž má za dôsledok, že dovoz biokvapalín je ťažší, keďže jednoduchí sprostredkovatelia, ktorí tejto povinnosti osvedčovania podľa článku 18 smernice 2009/28 nepodliehajú, keď dovážajú biokvapalinu do Talianska, musia napriek tomu predložiť uvedené osvedčenie a z tohto dôvodu podliehajú s tým spojeným administratívnym povinnostiam a nákladom.
62 V dôsledku toho takáto vnútroštátna právna úprava predstavuje opatrenie s účinkom rovnocenným množstevným obmedzeniam dovozu, ktoré je v zásade nezlučiteľné s článkom 34 ZFEÚ, ibaže by túto právnu úpravu bolo možné objektívne odôvodniť (pozri analogicky rozsudok z 1. júla 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 75).
O prípadnom odôvodnení
63 Vnútroštátna právna úprava alebo prax, ktorá predstavuje opatrenie s účinkom rovnocenným množstevným obmedzeniam, môže byť odôvodnená jedným z dôvodov všeobecného záujmu uvedených v článku 36 ZFEÚ alebo naliehavými požiadavkami. V oboch prípadoch musí byť vnútroštátne ustanovenie podľa zásady proporcionality vhodné na to, aby zabezpečilo uskutočnenie sledovaného cieľa, a nesmie ísť nad rámec toho, čo je nevyhnutné na jeho dosiahnutie (rozsudok z 1. júla 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 76).
64 V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že vnútroštátne opatrenia, ktoré môžu narušiť obchod v rámci Únie, môžu byť odôvodnené najmä naliehavými požiadavkami týkajúcimi sa ochrany životného prostredia. Využívanie obnoviteľných zdrojov energie na výrobu elektrickej energie, ktoré má podporovať vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, je užitočné na ochranu životného prostredia, lebo prispieva k zníženiu emisií skleníkových plynov, ktoré sú jedným z hlavných dôvodov klimatických zmien, proti ktorým sa Únia a jej členské štáty zaviazali bojovať (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. marca 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, bod 73; z 1. júla 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, body 77, 78 a 82, ako aj z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, body 85 až 88).
65 Z tohto dôvodu takáto vnútroštátna právna úprava, tým, že zvýhodňuje používanie obnoviteľných zdrojov energie, prispieva tiež k ochrane zdravia a života ľudí a zvierat, ako aj k ochrane rastlín, ktoré predstavujú dôvody všeobecného záujmu uvedené v článku 36 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. júna 2017, E.ON Biofor Sverige, C‑549/15, EU:C:2017:490, bod 89).
66 Okrem toho, ako uviedol generálny advokát v bode 97 svojich návrhov, keďže vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, zaväzuje všetky hospodárske subjekty, ktoré sú zapojené do výroby a distribúcie trvalo udržateľných biokvapalín, vrátane sprostredkovateľov, predložiť osvedčenia o trvalej udržateľnosti, prispieva k predchádzaniu rizika podvodu v dodávateľskom reťazci biokvapalín.
67 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora môžu ciele ochrany životného prostredia, ako aj boja proti podvodom odôvodniť vnútroštátne opatrenia, ktoré sú spôsobilé vytvoriť prekážku obchodu v rámci Spoločenstva, za predpokladu, že sú tieto opatrenia primerané sledovanému cieľu (rozsudok zo 6. októbra 2011, Bonnarde, C‑443/10, EU:C:2011:641, bod 34).
68 Treba teda overiť, ako bolo pripomenuté v bode 63 tohto rozsudku, či vnútroštátna právna úprava, ako je vnútroštátna právna úprava vo veci samej, zodpovedá požiadavkám vyplývajúcim zo zásady proporcionality, teda či je spôsobilá na dosiahnutie legitímneho cieľa, ktorý sleduje, a či je na to potrebná (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. júla 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, bod 83).
69 V tejto súvislosti treba uviesť, že vnútroštátne ustanovenie, akým je článok 12 ods. 2 medziministerskej vyhlášky z 23. januára 2012, zaručuje vysledovateľnosť výrobku vo výrobnom a dopravnom reťazci, ako aj jeho trvalú udržateľnosť s cieľom zabrániť možnému prepracovaniu alebo falšovaniu palmového oleja. Sprostredkovateľ, ako je spoločnosť Movendi, ktorý kupuje biokvapalinu, o ktorú ide vo veci samej, tým, že je nositeľom vlastníckeho práva k tejto biokvapaline vrátane akejkoľvek relevantnej dokumentácie, môže pred jej predajom konečnému spotrebiteľovi zmeniť jej vlastnosti, poskytnúť ju k dispozícii tretím osobám a zmiešať ju s inými necertifikovanými kvapalinami alebo biokvapalinami. Uvedená vnútroštátna právna úprava teda tým, že sa vzťahuje na všetky hospodárske subjekty zapojené do dodávateľského reťazca, prispieva k predchádzaniu rizika podvodu v súvislosti s trvalou udržateľnosťou tejto biokvapaliny. V dôsledku toho predstavuje primerané opatrenie na dosiahnutie legitímneho cieľa, ktorý sleduje.
70 Takýmto spôsobom vnútroštátne ustanovenie, o ktoré ide vo veci samej, môže prispievať tiež k cieľom ochrany zdravia a života ľudí a zvierat, ako aj k ochrane rastlín uvedeným v bodoch 63 až 66 tohto rozsudku.
71 Pokiaľ ide o nevyhnutnosť takej právnej úpravy, treba poznamenať, že hoci sprostredkovateľ, ako je v konaní vo veci samej Movendi, nezískava fyzicky do držby biokvapaliny, ktoré sú predmetom transakcie, do ktorej vstupuje, napriek tomu k ním má po určitú dobu vlastnícke právo a z dôvodu tejto skutočnosti má možnosť premiestniť ich, zmeniť ich podstatu alebo sfalšovať dokumenty, ktoré sa ich týkajú. Treba teda pripustiť, že Talianska republika sa mohla legitímne domnievať, že uvedené opatrenie tým, že predchádza týmto rizikám, bolo potrebné na dosiahnutie sledovaných cieľov.
72 Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že na druhú otázku treba odpovedať, že právo Únie, a najmä článok 34 ZFEÚ a článok 18 ods. 1 a 3 smernice 2009/28, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, ako je právna úprava vo veci samej, zavádzala vnútroštátny systém overovania trvalej udržateľnosti biokvapalín, ktorý stanovuje, že všetky hospodárske subjekty zapájajúce sa do dodávateľského reťazca výrobku, aj v prípade, že ide o sprostredkovateľov, ktorí nenadobúdajú fyzicky držbu dodávok biokvapalín, sú viazané určitými povinnosťami osvedčovania, oznamovania a informovania vyplývajúcimi z uvedeného systému.
O trovách
73 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
1. Článok 18 ods. 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/28/ES z 23. apríla 2009 o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov energie a o zmene a doplnení a následnom zrušení smerníc 2001/77/ES a 2003/30/ES v spojení s vykonávacím rozhodnutím Komisie 2011/438/EÚ z 19. júla 2011 o uznaní systému s názvom Medzinárodná certifikácia trvalej udržateľnosti biomasy na preukazovanie súladu s kritériami trvalej udržateľnosti podľa smerníc Európskeho parlamentu a Rady 2009/28/ES a 2009/30/ES, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá na osvedčovanie trvalej udržateľnosti biokvapalín ukladá hospodárskym subjektom špecifické povinnosti, odlišné a širšie, než sú povinnosti, ktoré stanovuje dobrovoľný systém osvedčovania trvalej udržateľnosti, ako je systém ISCC, uznaný uvedeným vykonávacím rozhodnutím prijatým Európskou komisiou v súlade s článkom 18 ods. 4 uvedenej smernice, keďže tento systém bol schválený len pre biopalivá a uvedené povinnosti sa vzťahujú len na biokvapaliny.
2. Právo Únie, a najmä článok 34 ZFEÚ a článok 18 ods. 1 a 3 smernice 2009/28, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby vnútroštátna právna úprava, ako je právna úprava vo veci samej, zavádzala vnútroštátny systém overovania trvalej udržateľnosti biokvapalín, ktorý stanovuje, že všetky hospodárske subjekty zapájajúce sa do dodávateľského reťazca výrobku, aj v prípade, že ide o sprostredkovateľov, ktorí nenadobúdajú fyzicky držbu dodávok biokvapalín, sú viazané určitými povinnosťami osvedčovania, oznamovania a informovania vyplývajúcimi z uvedeného systému.
Podpisy