CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. SZPUNAR
van 27 februari 2020 (1)
Zaak C‑754/18
Ryanair Designated Activity Company
tegen
Országos Rendőr-főkapitányság
[verzoek om een prejudiciële beslissing van de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs‑ en arbeidsrechter Boedapest, Hongarije)]
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Richtlijn 2004/38/EG – Artikelen 5, 10 en 20 – Recht van een derdelander die familielid is van een Unieburger om het grondgebied van een lidstaat binnen te komen – Vrijstelling van de visumplicht – Verblijfskaart van een familielid – Duurzame verblijfskaart – Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord – Artikel 26 – Verplichting van vervoerders om zich ervan te vergewissen dat hun passagiers in het bezit zijn van de voor binnenkomst in de lidstaat van bestemming vereiste reisdocumenten”
I. Inleiding
1. Het Hof wordt opnieuw verzocht zich uit te spreken over de uitlegging van artikel 5 van richtlijn 2004/38/EG(2). De bijzonderheid van de onderhavige zaak ligt in het feit dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet is ingediend in het kader van een weigering van toegang tot het grondgebied van een lidstaat door de nationale autoriteiten, maar in het kader van een geding tussen een luchtvaartmaatschappij en de nationale autoriteiten over een boete die aan die luchtvaartmaatschappij is opgelegd.
2. Het hoofdgeding stelt het Hof in de gelegenheid zich uit te spreken over, ten eerste, het recht van toegang tot het grondgebied van een lidstaat voor een derdelander die familielid is van een Unieburger en in het bezit is van een duurzame verblijfskaart uit hoofde van artikel 20, lid 2, van richtlijn 2004/38, en, ten tweede, de verplichting van een luchtvaartmaatschappij om erop toe te zien dat de personen die zij vervoert, in het bezit zijn van de voor binnenkomst in de gastlidstaat vereiste reisdocumenten in de zin van artikel 26, lid 2, onder b), van de Overeenkomst ter uitvoering van het Schengenakkoord(3).
A. Toepasselijke bepalingen
1. Unierecht
a) Richtlijn 2004/38
3. Artikel 5 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Inreisrecht”, bepaalt in de leden 1 en 2 ervan het volgende:
„1. Onverminderd het bepaalde met betrekking tot reisdocumenten bij nationale grenscontroles, laten de lidstaten de burger van de Unie die voorzien is van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied binnenkomen.
Aan burgers van de Unie kan geen inreisvisumplicht of soortgelijke formaliteit worden opgelegd.
2. Familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, mogen slechts aan de inreisvisumplicht worden onderworpen overeenkomstig verordening (EG) nr. 539/2001[(4)] of, in voorkomend geval, de nationale wetgeving. Voor de toepassing van deze richtlijn verleent een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 deze familieleden vrijstelling van de visumplicht.
[...]”
4. Artikel 10 van die richtlijn, met als opschrift „Afgifte van de verblijfskaart”, bepaalt in lid 1 en lid 2, onder a) en b):
„1. Het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, wordt binnen zes maanden na de datum van indiening van een aanvraag ter zake vastgesteld door de afgifte van een document, ‚verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie’ genoemd. [...]
2. Voor de afgifte van de verblijfskaart verlangen de lidstaten overlegging van de volgende documenten:
a) een geldig paspoort;
b) een document waaruit de verwantschap of het bestaan van een geregistreerd partnerschap blijkt”.
5. Artikel 11 van die richtlijn, „Geldigheidsduur van de verblijfskaart”, bepaalt in lid 1 het volgende:
„De geldigheidsduur van de in artikel 10, lid 1, bedoelde verblijfskaart bedraagt vijf jaar vanaf de datum van afgifte of is gelijk aan de voorgenomen periode van verblijf van de burger van de Unie indien deze minder dan vijf jaar bedraagt.”
6. Artikel 16 van die richtlijn, „Algemene regel voor burgers van de Unie en hun familieleden”, bepaalt in de leden 1 en 2 het volgende:
„1. Iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, heeft aldaar duurzaam verblijfsrecht. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.
2. Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in het gastland bij de burger van de Unie hebben gewoond.”
7. Artikel 18 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Verwerving van het duurzaam verblijfsrecht voor bepaalde familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten” luidt als volgt:
„[...] [D]e in artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, bedoelde familieleden van een burger van de Unie die voldoen aan de voorwaarden van deze bepalingen [verwerven] het duurzaam verblijfsrecht na vijf jaren onderbroken rechtmatig verblijf in het gastland.”
8. Artikel 20 van die richtlijn, „Duurzame verblijfskaart voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten”, bepaalt in de leden 1 en 2 het volgende:
„1. De lidstaten verstrekken een duurzame verblijfskaart aan familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die duurzaam verblijfsrecht genieten; zij doen dit binnen zes maanden na de indiening van de aanvraag. De duurzame verblijfskaart is om de tien jaar automatisch hernieuwbaar.
2. Een duurzame verblijfskaart moet worden aangevraagd vóór het verstrijken van de eerste verblijfskaart. Niet-naleving van de verplichting een duurzame verblijfskaart aan te vragen, kan worden bestraft met evenredige en niet-discriminerende sancties.”
b) Schengenuitvoeringsovereenkomst
9. Titel II van de Schengenuitvoeringsovereenkomst („Afschaffing van de controles aan de binnengrenzen en personenverkeer”) bevat onder meer hoofdstuk 6, dat gewijd is aan begeleidende maatregelen bij het systeem dat daarin is vastgesteld. Dat hoofdstuk bestaat uit slechts één enkel artikel, namelijk artikel 26, waarvan lid 1, onder b), en lid 2 luiden:
„1. Onverminderd de verplichtingen ingevolge het Verdrag van Genève van 28 juli 1951 betreffende de status van vluchtelingen[(5)], zoals gewijzigd bij het Protocol van New York van 31 januari 1967 [(hierna: „Verdrag van Genève”)], verbinden de overeenkomstsluitende partijen zich ertoe in hun nationale wetgeving onderstaande regelingen op te nemen:
[...]
b) de vervoerder is verplicht de nodige maatregelen te treffen om zich ervan te vergewissen dat de per luchtvaartuig of per schip vervoerde vreemdeling in het bezit is van de voor binnenkomst op het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen vereiste reisdocumenten.
2. De overeenkomstsluitende partijen verbinden zich ertoe, onverminderd de verplichtingen ingevolge het [Verdrag van Genève], in overeenstemming met hun grondwettelijk recht, ten aanzien van vervoerders die vreemdelingen uit derde staten door de lucht of over zee naar hun grondgebied vervoeren, zonder dat dezen in het bezit zijn van de vereiste reisdocumenten, sancties uit te voeren.”
2. Hongaars recht
10. § 3, leden 2 tot en met 4, van de szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi I. törvény (wet I van 2007 inzake de toegang en het verblijf van personen die het recht van vrij verkeer en verblijf genieten)(6) van 18 december 2006, in de op de feiten toepasselijke versie, luidt als volgt:
„2. Een derdelander die familielid is van een onderdaan van de [Europese Economische Ruimte (EER)] of van een Hongaars staatsburger en de EER-onderdaan of Hongaars staatsburger begeleidt of zich voegt bij een EER-onderdaan of Hongaars staatsburger die op Hongaars grondgebied verblijft, krijgt toegang tot het Hongaarse grondgebied indien hij voorzien is van een geldig reisdocument dat binnen de afgelopen tien jaar is afgegeven en geldig is tot ten minste drie maanden na de voorgenomen vertrekdatum, alsook, behoudens andersluidende bepaling in een rechtstreeks toepasselijke rechtshandeling [van de Unie] of een internationale overeenkomst, van een geldig visum dat recht geeft op een voorgenomen verblijf van niet langer dan 90 dagen binnen een periode van 180 dagen (hierna: ‚voorgenomen verblijf van niet langer dan 90 dagen’).
3. Ook iedere derdelander die voorzien is van een geldig reisdocument dat binnen de afgelopen tien jaar is afgegeven en geldig is tot ten minste drie maanden na de voorgenomen vertrekdatum, alsook, behoudens andersluidende bepaling in een rechtstreeks toepasselijke rechtshandeling van de [Unie] of een internationale overeenkomst, van een geldig visum dat recht geeft op een voorgenomen verblijf van niet langer dan 90 dagen, krijgt als familielid toegang tot het Hongaarse grondgebied.
[...]
4. De in de leden 2 en 3 bedoelde personen krijgen visumvrije toegang tot het Hongaarse grondgebied indien zij in het bezit zijn van een document waaruit het in deze wet bedoelde verblijfsrecht blijkt dan wel beschikken over een verblijfskaart die door een staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de [EER] is afgegeven aan een derdelander die familielid is van de EER-onderdaan.”
11. § 69, leden 1 en 5, van de harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (wet II van 2007 inzake de toelating en het recht van verblijf van derdelanders)(7) van 18 december 2006, in de op de feiten toepasselijke versie, luidt als volgt:
„1. Iedere vervoerder die een derdelander per luchtvaartuig of per schip, of via een regelmatige route voor wegverkeer, naar het Hongaarse grondgebied vervoert, of hem over het Hongaarse grondgebied laat reizen naar een ander land van bestemming, dient zich vóór het vervoer ervan te vergewissen dat de derdelander in het bezit is van een geldig reisdocument dat voor de binnenkomst of de transit vereist is en, in voorkomend geval, beschikt over een geldig visum dat recht geeft op een verblijf van niet langer dan 90 dagen.
[...]
5. Iedere vervoerder die de in lid 1 vastgestelde verplichting niet nakomt, krijgt een administratieve boete opgelegd waarvan het bedrag bij nadere regeling wordt vastgesteld.
[...]”
II. Feiten van het hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
12. De relevante feiten van het hoofdgeding, zoals zij uit de verwijzingsbeslissing voortvloeien, kunnen als volgt worden beschreven.
13. Op 9 oktober 2017 heeft de politie op de luchthaven Liszt Ferenc (Boedapest, Hongarije) de passagiers van de door Ryanair DAC uitgevoerde vlucht van Londen (Verenigd Koninkrijk) gecontroleerd. Daarbij werd geconstateerd dat een passagier met de Oekraïense nationaliteit niet over een visum beschikte, hoewel hij wel was voorzien van een niet-biometrisch paspoort met daarin een door het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland krachtens artikel 10 van richtlijn 2004/38 afgegeven, maar nadien ongeldig verklaarde, verblijfskaart als familielid van een Unieburger en van een eveneens door het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 20 van die richtlijn afgegeven duurzame verblijfskaart, die wel geldig was.
14. Aangezien die Oekraïense onderdaan niet in het bezit was van alle voor binnenkomst op het Hongaarse grondgebied vereiste reisdocumenten, heeft de politie hem geen toestemming gegeven Hongarije binnen te komen en hem teruggebracht naar Londen. Voorts was de politie van mening dat Ryanair als luchtvaartmaatschappij niet de nodige maatregelen had getroffen om zich ervan te vergewissen dat de betrokkene in het bezit was van de vereiste reisdocumenten en heeft zij dan ook beslist Ryanair een administratieve boete van 3 000 EUR op te leggen wegens schending van artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst.
15. Ryanair heeft tegen dat besluit beroep ingesteld bij de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs‑ en arbeidsrechter Boedapest, Hongarije).
16. In het kader van dat beroep heeft Ryanair betoogd dat de onderdaan in het hoofdgeding overeenkomstig artikel 5 van richtlijn 2004/38 visumvrije toegang tot het Hongaarse grondgebied had, daar hij over een door het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 20 van die richtlijn afgegeven duurzame verblijfskaart beschikte. Ryanair voert om te beginnen aan dat, hoewel artikel 5 van die richtlijn de vrijstelling van de visumplicht aan de voorwaarde verbindt dat de derdelander over een verblijfskaart als familielid van een Unieburger uit hoofde van artikel 10 van die richtlijn beschikt, een duurzame verblijfskaart uitsluitend kan worden verstrekt aan een persoon die voordien een dergelijke verblijfskaart als familielid van een Unieburger heeft verworven. Ryanair leidt daaruit af dat op grond van een contextuele analyse van de betrokken bepalingen moet worden aangenomen dat de vrijstelling van de visumplicht tevens kan worden ingeroepen wanneer een derdelander houder is van een krachtens artikel 20 van richtlijn 2004/38 afgegeven duurzame verblijfskaart. Voorts moet een dergelijke kaart volgens Ryanair worden geacht op zichzelf afdoende te zijn om aan te tonen dat die derdelander de hoedanigheid van familielid van een Unieburger heeft. Ten slotte stelt Ryanair dat een luchtvaartmaatschappij hoe dan ook niet het recht heeft extra controles naar de familieband tussen de betrokkene en een Unieburger uit te voeren en derhalve niet kan worden bestraft voor het nalaten daarvan.
17. De Országos Rendőr-főkapitányság (landelijk politiekorps, Hongarije) voert daarentegen aan dat artikel 5 van richtlijn 2004/38 letterlijk moet worden uitgelegd, hetgeen betekent dat moet worden aangenomen dat slechts een verblijfskaart als familielid van een Unieburger, waarvan de benaming zelf het bestaan van een familieband met een Unieburger aantoont, derdelanders vrijstelt van de visumplicht voor binnenkomst op het grondgebied van de lidstaten. De duurzame verblijfskaart, die in artikel 10 van die richtlijn niet wordt genoemd en waarvan de benaming niet even duidelijk is, kan derhalve niet worden geacht de houder ervan van die visumplicht vrij te stellen, en dat geldt a fortiori wanneer die kaart is afgegeven door een lidstaat die, zoals in casu het Verenigd Koninkrijk, geen deel uitmaakt van de Schengenruimte.
18. In die context is het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing ingegeven door het feit dat de verwijzende rechter twijfelt, ten eerste, of artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 letterlijk dient te worden uitgelegd dan wel of de bewoordingen van dat artikel in de context ervan dienen te worden opgevat. Hij wijst er dienaangaande met name op dat het duurzame verblijfsrecht in die richtlijn wordt beschouwd als een „sterker” recht dat wordt verleend aan derdelanders die familielid van een Unieburger zijn en die reeds gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar een verblijfsrecht op het grondgebied van een lidstaat hebben genoten.
19. De verwijzende rechter wenst ten tweede te vernemen wat de omvang is van de in artikel 5 van richtlijn 2004/38 opgenomen vrijstelling van de visumplicht. Hij vraagt zich meer bepaald af of een dergelijke vrijstelling in die zin dient te worden opgevat dat zij toekomt aan Unieburgers en hun familieleden, ongeacht welke lidstaat hun een verblijfskaart heeft afgegeven, dan wel of zij in tegendeel uitsluitend geldt voor degenen die beschikken over een verblijfskaart die is afgegeven door een lidstaat die deel uitmaakt van de Schengenruimte. Dienaangaande benadrukt hij dat de vraag wat het onderlinge verband is tussen richtlijn 2004/38 en de regels die gelden voor de Schengenruimte, in casu cruciaal is aangezien de documenten die de betrokken derdelander bezit en die aan de veroordeling van Ryanair tot betaling van een boete ten grondslag liggen, zijn afgegeven door het Verenigd Koninkrijk.
20. Ten derde wijst de verwijzende rechter erop dat, indien artikel 5 van richtlijn 2004/38 aldus zou worden uitgelegd dat het daarin opgenomen recht op vrijstelling van de visumplicht zich uitstrekt tot derdelanders die houder zijn van een duurzame verblijfskaart die is afgegeven door een lidstaat die geen deel uitmaakt van de Schengenruimte, moet worden vastgesteld of een dergelijke kaart volstaat om aan te tonen dat de houder ervan recht heeft op visumvrije toegang tot het grondgebied van een andere lidstaat, dan wel of de betrokkene aanvullende documenten dient over te leggen waaruit zijn familieband met een Unieburger blijkt (met name een uittreksel uit het trouwboekje). De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat voor het antwoord op die vraag het onderlinge verband tussen de door richtlijn 2004/38 geregelde inreis‑ en verblijfsrechten dient te worden verduidelijkt, waarbij rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat het verblijfsrecht, als het eenmaal duurzaam is geworden, kan blijven voortbestaan na het verdwijnen van de familieband tussen een derdelander en een Unieburger.
21. Ten vierde en ten laatste heeft de verwijzende rechter twijfels over de controleverplichting die op luchtvaartmaatschappijen rust bij de controle van reisdocumenten van derdelanders die familielid van een Unieburger zijn en zich van de ene naar de andere lidstaat verplaatsen. In die context vraagt hij zich in de eerste plaats af of die luchtvaartmaatschappijen overeenkomstig artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst alleen de „reisdocumenten” moeten controleren die het inreisrecht van de betrokkenen staven (paspoort, verblijfskaart en, in voorkomend geval, visum), dan wel of zij tevens de documenten moeten controleren waaruit het bestaan van een familieband met een Unieburger blijkt. In de tweede plaats vraagt hij zich af wat de gevolgen zijn wanneer een luchtvaartmaatschappij de in die bepalingen vastgestelde verplichtingen niet nakomt.
22. In die omstandigheden heeft de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bij beslissing van 21 november 2018, ingekomen ter griffie van het Hof op 3 december 2018, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Dient artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 aldus te worden uitgelegd dat voor de toepassing van deze richtlijn behalve een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 tevens een duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 aan het familielid dat over een dergelijke kaart beschikt vrijstelling verleent van de visumplicht bij binnenkomst op het grondgebied van een der lidstaten?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, dient artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 dan op dezelfde wijze te worden uitgelegd indien het familielid van een Unieburger dat niet de nationaliteit van een lidstaat bezit zijn duurzaam verblijfsrecht heeft verworven in het Verenigd Koninkrijk en hem een duurzame verblijfskaart is verstrekt door het Verenigd Koninkrijk? Met andere woorden: verleent de door het Verenigd Koninkrijk verstrekte duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van richtlijn 2004/38 aan de houder vrijstelling van de visumplicht ondanks het feit dat de in artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 genoemde verordening [nr. 539/2001] en verordening (EU) 2016/399[(8)] niet gelden voor het Verenigd Koninkrijk?
3) Indien het antwoord op de eerste en de tweede vraag bevestigend is, kan het bezit van de uit hoofde van artikel 20 van richtlijn 2004/38 verstrekte verblijfskaart dan op zichzelf worden beschouwd als afdoende bewijs dat de houder een familielid is van een Unieburger en zonder verder onderzoek en overige documenten – als familielid – het recht heeft een andere lidstaat in te reizen en krachtens artikel 5, lid 2, van de richtlijn vrijgesteld is van de visumplicht?
4) Indien het antwoord op de derde vraag ontkennend luidt, dient artikel 26, lid 1, onder b), en lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst dan aldus te worden uitgelegd dat de luchtvaartmaatschappij naast de verplichting om de reisdocumenten te controleren tevens de verplichting heeft om te controleren of de passagier die met een duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van richtlijn 2004/38 wil reizen, op de datum van de inreis daadwerkelijk een familielid van een Unieburger is?
5) Indien de vierde vraag bevestigend wordt beantwoord:
i) Als de luchtvaartmaatschappij niet kan vaststellen of de passagier die met een duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van richtlijn 2004/38 wil reizen, op de datum van de inreis daadwerkelijk een familielid is van een Unieburger, is zij dan verplicht om de betrokken persoon de toegang tot het vliegtuig en zijn vervoer naar een andere lidstaat te weigeren?
ii) Kan aan de luchtvaartmaatschappij die verzuimt om te controleren of aan bovenvermelde voorwaarde is voldaan, dan wel niet weigert een passagier te vervoeren die weliswaar in het bezit is van een duurzame verblijfskaart maar zijn hoedanigheid van familielid niet kan aantonen, om die reden een boete op grond van artikel 26, lid 2, van de Schengenvervoersovereenkomst worden opgelegd?”
23. De Hongaarse, de Tsjechische en de Griekse regering, alsook de Europese Commissie, hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Ter terechtzitting van 3 december 2019 zijn er namens Ryanair, de Hongaarse regering en de Commissie mondelinge opmerkingen ingediend.
III. Analyse
24. In de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, werd aan een luchtvaartmaatschappij een sanctie opgelegd op grond dat zij de in artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst en de toepasselijke nationale regelgeving opgenomen verplichtingen met betrekking tot het vervoer van een derdelander die familielid van een Unieburger is naar de lidstaat van bestemming, niet zou zijn nagekomen. Die passagier was in het bezit van zijn paspoort en van een geldige duurzame verblijfskaart die uit hoofde van artikel 20 van richtlijn 2004/38 was afgegeven door de autoriteiten van een lidstaat die geen deel uitmaakt van de Schengenruimte.
25. De rechtsvraag in de onderhavige zaak heeft hoofdzakelijk betrekking op de omvang van de verplichting die aan de luchtvaartmaatschappij die vreemdelingen naar het grondgebied van de lidstaten vervoert is opgelegd om zich ervan te vergewissen dat die personen in het bezit zijn van de voor binnenkomst op het grondgebied van de lidstaat van bestemming vereiste reisdocumenten. De fundamentele vraag die in dat kader met betrekking tot een dergelijke verplichting van de vervoerder rijst, is de vraag welke specifieke documenten vereist zijn opdat derdelanders die familielid van een Unieburger zijn, het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen.
26. Om de Unierechtelijke achtergrond van de vraagstukken in deze zaak goed te begrijpen, is het allereerst noodzakelijk om het onderlinge verband tussen het Unieburgerschap en het Schengenacquis in herinnering te brengen. Daartoe zal ik vooraf enkele opmerkingen formuleren over het verband tussen enerzijds de regeling die van toepassing is op de overschrijding van de grenzen door personen en anderzijds de rechten van vrij verkeer die de Unieburgers en hun familieleden genieten. Vervolgens zal ik onderzoeken of een derdelander die in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van richtlijn 2004/38, als familielid van een Unieburger in aanmerking komt voor vrijstelling van de visumplicht voor binnenkomst in de lidstaat van bestemming. Ten slotte zal ik ingaan op de omvang van de in artikel 26, lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst bedoelde verplichtingen van de vervoerder.
A. Opmerkingen vooraf over het onderlinge verband tussen het Unieburgerschap en het Schengenacquis
27. In de onderhavige zaak, die een geding betreft tussen een luchtvaartmaatschappij en een nationale autoriteit, hebben de aan het Hof voorgelegde vragen geenszins betrekking op een illegale passagier uit een derde land maar op een passagier uit een derde land die familielid van een Unieburger is en die zich verplaatste tussen twee lidstaten, waarbij hij tegelijkertijd een buitengrens van de Schengenruimte overschreed.
28. In herinnering dient te worden gebracht dat het Schengenakkoord in 1985 werd ondertekend om de controles aan de gemeenschappelijke grenzen af te schaffen en dat het Schengenacquis de aspecten regelt die verband houden met het bestaan van een ruimte zonder binnengrenzen die wordt versterkt met buitengrenzen.(9) De invoering, in 1992, van het Unieburgerschap, dat thans de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten vormt(10), heeft de totstandkoming van ruimere materiële rechten voor de onderdanen van de lidstaten en hun familieleden mogelijk gemaakt. Zo zijn de regels betreffende het Unieburgerschap bindend voor alle lidstaten, ongeacht of die lidstaten al dan niet deel uitmaken van de Schengenruimte. Ik kom later op dat aspect terug.(11)
29. Hieruit volgt dat controles van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen, moeten worden uitgevoerd overeenkomstig richtlijn 2004/38. Op grond van die richtlijn gelden bepaalde uitvoeringsmaatregelen van het Schengenacquis, zoals de visumplicht, dan ook niet voor derdelanders die familielid van een Unieburger zijn.
30. Dat neemt niet weg dat ik voor de volledigheid van de onderhavige conclusie en om de twijfels van de verwijzende rechter weg te nemen, het onderlinge verband tussen het Unieburgerschap en het Schengenacquis toch nader zal onderzoeken.
31. In die context dient er om te beginnen kort op te worden gewezen dat het belangrijk is om onderscheid te maken tussen de in het kader van het gemeenschappelijk immigratiebeleid toepasselijke regelgeving en die betreffende het Unieburgerschap en het vrije verkeer van personen.
1. Unieburgerschap tegenover het gemeenschappelijk beleid inzake het immigratierecht: afzonderlijke wettelijke regelingen die een verschillende juridische logica volgen
32. Meteen dient te worden opgemerkt dat de Unie volgens artikel 4, lid 2, onder j), VWEU op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht over een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid beschikt. De doelstellingen en de wijze van uitoefening van die bevoegdheid zijn omschreven in titel V van het derde deel van het VWEU. Artikel 67, lid 2, VWEU bepaalt dat de Unie ervoor zorgt dat aan de binnengrenzen geen personencontroles worden verricht en dat zij in het bijzonder een gemeenschappelijk beleid op het gebied van immigratie en controle aan de buitengrenzen ontwikkelt dat is gebaseerd op solidariteit tussen de lidstaten en dat billijk is ten aanzien van derdelanders.
33. Aldus geldt de gewone wetgevingsprocedure voor de vaststelling van alle maatregelen als bedoeld in artikel 79, lid 2, VWEU, dat betrekking heeft op zowel legale als illegale immigratie. De uitoefening van de bevoegdheid van de Unie – na de subsidiariteitstoetsing – heeft een blokkerende of prioritaire werking voor de bevoegdheid van de lidstaten. Zij verliezen hun eigen bevoegdheid daar waar de Unie wetgevend optreedt. Aangezien de bevoegdheid van de Unie op immigratiegebied een bevoegdheid tot harmonisatie is, varieert de blokkerende werking naargelang van de precieze omvang en de intensiteit van het optreden van de Unie.(12) Aldus worden gemeenschappelijke regels vastgesteld aan de hand van richtlijnen die de lidstaten moeten omzetten(13), maar mogen de lidstaten zaken die niet door het Unierecht worden bestreken, bij wet regelen, zoals zij ook van de gemeenschappelijke regels kunnen afwijken, voor zover dit recht dat toestaat(14). De lidstaten behouden in beginsel dus hun bevoegdheden op het gebied van het immigratierecht.
34. Daar waar zoals in casu het door het Unierecht gewaarborgde recht van vrij verkeer en verblijf in het geding is, kunnen de lidstaten hun beoordelingsmarge ter zake van immigratie evenwel niet op zodanige wijze aanwenden dat er afbreuk wordt gedaan aan de bepalingen aangaande het Unieburgerschap of het vrije verkeer(15), zelfs niet als die bepalingen niet alleen de situatie van Unieburgers betreffen, maar ook die van derdelanders die familielid van die burger zijn. Dienaangaande is het mijns inziens van belang in herinnering te brengen dat de rechtspositie van derdelanders uit hoofde van richtlijnen die uit het gemeenschappelijk beleid inzake het immigratierecht voortvloeien en de status van Unieburgers en derdelanders die familielid van hen zijn, van elkaar verschillen en een verschillende juridische logica volgen.
2. Regels betreffende de overschrijding van de grenzen door personen en betreffende de afgifte van visa gelden onverminderd het recht van vrij verkeer dat Unieburgers en hun familieleden genieten
35. Met betrekking tot met name de grenscontrole, het gemeenschappelijk beleid inzake visa en andere verblijfstitels van korte duur alsmede de vrijheid van derdelanders om te reizen geldt de gewone wetgevingsprocedure voor de vaststelling van alle in artikel 77, lid 2, VWEU bedoelde maatregelen(16).
36. Artikel 77, lid 3, VWEU bepaalt evenwel dat indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt „om de uitoefening van het in artikel 20, lid 2, onder a), VWEU bedoelde recht [van vrij verkeer en verblijf van Unieburgers op het grondgebied van de lidstaten] te vergemakkelijken”, de bijzondere wetgevingsprocedure geldt om bepalingen inzake „paspoorten, identiteitskaarten, verblijfsvergunningen en daarmee gelijkgestelde documenten” vast te stellen. Zo moeten artikel 77, lid 3, VWEU en de krachtens die bepaling vastgestelde maatregelen om de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten te vergemakkelijken, niet worden uitgelegd in het licht van de doelstellingen van de Unie inzake immigratie, maar in het licht van het Unieburgerschap, zoals met name volgt uit de verwijzing in die bepaling naar artikel 20, lid 2, onder a), VWEU.(17)
37. Derhalve volgt niet alleen uit de overwegingen van het Schengenacquis maar ook uit de relevante bepalingen ervan dat de maatregelen die zien op de overschrijding van de buiten‑ en binnengrenzen van de lidstaten van toepassing zijn, onverminderd de rechten van personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen.
38. Wat allereerst de wettelijke regeling betreft die geldt voor de overschrijding van de binnen‑ en buitengrenzen van de Unie, vermeldt overweging 5 van de Schengengrenscode dat „een gemeenschappelijke regeling betreffende de overschrijding van de grenzen door personen [...] geen afbreuk [doet] aan de rechten inzake vrij verkeer van burgers van de Unie en hun familieleden”.(18) Zo bepaalt ten eerste artikel 3 van die code, met als opschrift „Toepassingsgebied”, dat die code van toepassing is „op iedereen die de binnen‑ of buitengrenzen van de lidstaten overschrijdt, onverminderd [onder meer] de rechten van de personen die onder het Unierecht inzake vrij verkeer vallen”(19), en bepaalt ten tweede artikel 8, lid 6, van die code, met als opschrift „Grenscontrole op personen”, dat „de controle van personen die onder het Unierecht inzake vrij verleer vallen, wordt uitgevoerd overeenkomstig richtlijn [2004/38]”(20).
39. Vervolgens dient met betrekking tot de regeling betreffende de procedures en voorwaarden voor de afgifte van visa voor verblijven van ten hoogste drie maanden binnen een periode van zes maanden, te worden opgemerkt dat verordening (EG) nr. 810/2009(21) in artikel 1, lid 2, onder a), ervan bepaalt dat zij van toepassing is „op onderdanen van derde landen die bij het overschrijden van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit dienen te zijn van een visum op grond van verordening [nr. 539/2001], zulks onverminderd [onder meer] de rechten van vrij verkeer die worden genoten door onderdanen van derde landen die gezinsleden van burgers van de Unie zijn”.(22)
40. Wat ten slotte verordening nr. 539/2001(23) betreft, bepaalt artikel 1, lid 1, ervan dat de onderdanen van de in de lijst van bijlage I opgenomen derde landen(24) bij overschrijding van de buitengrenzen van de lidstaten in het bezit van een visum dienen te zijn. Ofschoon familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, op grond van artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 „slechts aan de inreisvisumplicht [mogen] worden onderworpen” overeenkomstig die verordening of, in voorkomend geval, de nationale wetgeving(25), bepaalt ditzelfde voorschrift niettemin dat „een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 [van die richtlijn] deze familieleden vrijstelling van de visumplicht [verleent]”.
41. Volgens de Hongaarse regering dienen eerst de vierde en de vijfde vraag te worden onderzocht. In het licht van de voorgaande overwegingen lijkt het mij evenwel passend de prejudiciële vragen te analyseren in de volgorde waarin zij door de verwijzende rechter aan het Hof zijn voorgelegd.
B. Uitlegging van artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 (eerste en tweede vraag)
42. Met zijn eerste en tweede vraag, die gezamenlijk dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat de in die bepaling opgenomen vrijstelling van de inreisvisumplicht voor derdelanders die in het bezit zijn van een verblijfskaart uit hoofde van artikel 10 van die richtlijn(26), eveneens geldt voor derdelanders die in het bezit zijn van een duurzame verblijfskaart die uit hoofde van artikel 20 van die richtlijn is afgegeven door een lidstaat die geen deel uitmaakt van de Schengenruimte.
43. Meteen dient te worden opgemerkt dat de Tsjechische en de Griekse regering alsmede de Commissie, net als Ryanair, aanvoeren dat artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 moet worden uitgelegd in het licht van de context van die bepaling en de met die richtlijn nagestreefde doelstellingen. De Hongaarse regering is het niet met dat standpunt eens. Volgens haar uitlegging blijkt uit de bewoordingen van die bepaling dat uitsluitend een verblijfskaart voor meer dan drie maanden, en niet een duurzame verblijfskaart uit hoofde van artikel 20 van voornoemde richtlijn, derdelanders vrijstelt van de verplichting om in het bezit te zijn van een inreisvisum teneinde recht te hebben op toegang tot het grondgebied van een andere lidstaat dan dat van de gastlidstaat die een dergelijke kaart heeft afgegeven.
44. Om te beginnen dient in herinnering te worden gebracht dat voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening moet worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt(27) en in het bijzonder met de ontstaansgeschiedenis van die regeling(28). Dienaangaande is het vaste rechtspraak dat het dispositief van een richtlijn onafscheidelijk is verbonden met de motivering ervan en, indien nodig, moet worden uitgelegd met inachtneming van de overwegingen die tot de vaststelling ervan hebben geleid.(29) Voorts heeft het Hof geoordeeld dat de bepalingen van richtlijn 2004/38, gelet op de context en de doelstellingen ervan, niet restrictief mogen worden uitgelegd en hoe dan ook niet van hun nuttige werking mogen worden beroofd.(30)
45. Een uitlegging als die van de Hongaarse regering lijkt mij afbreuk te doen aan de nuttige werking en het doel van richtlijn 2004/38 en in strijd te zijn met de algemene opzet en de geest van artikel 5, lid 2, ervan. Derhalve dient die bepaling te worden uitgelegd in het licht van de context en ontstaansgeschiedenis ervan en het doel van richtlijn 2004/38.
1. Systematische uitlegging
46. Opgemerkt zij dat richtlijn 2004/38 blijkens artikel 1, onder a), ervan de voorwaarden regelt voor de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door Unieburgers.(31) Daartoe vormen de uitreis‑ en inreisrechten als bedoeld in de artikelen 4 en 5(32) van deze richtlijn de noodzakelijke voorwaarden of formaliteiten voor de uitoefening van andere rechten, met name het verblijfsrecht als bedoeld in die richtlijn.(33) Artikel 5, lid 1, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „de lidstaten de burger van de Unie [...] alsmede familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die voorzien zijn van een geldig paspoort, hun grondgebied [laten] binnenkomen”. Voorts bepaalt artikel 5, lid 2, eerste alinea, van die richtlijn dat „[v]oor de toepassing van deze richtlijn [...] een geldige verblijfskaart als bedoeld in artikel 10 deze familieleden vrijstelling van de visumplicht [verleent]”.(34)
47. De uitlegging van artikel 5 van richtlijn 2004/38 in de algemene context van die richtlijn toont aan dat het mechanisme van het progressieve stelsel dat het verblijfsrecht in de gastlidstaat regelt en dat in het duurzame verblijfsrecht uitmondt, in werking treedt zodra wordt voldaan aan de in die bepaling opgenomen voorwaarden voor binnenkomst in de gastlidstaat.(35) Dat systeem omvat verscheidene soorten verblijfsrechten die een verschillende mate van integratie van de Unieburger en zijn familieleden inhouden. Het betreft ten eerste het verblijfsrecht voor maximaal drie maanden als bedoeld in artikel 6 van richtlijn 2004/38, waarvoor geen enkele andere voorwaarde of formaliteit geldt dan de verplichting om in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort(36); ten tweede het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden, waarvoor aan de in artikel 7, lid 1, van die richtlijn genoemde voorwaarden moet zijn voldaan(37), en ten derde het in artikel 16 van die richtlijn bedoelde duurzame verblijfsrecht voor Unieburgers en hun familieleden die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van de gastlidstaat hebben verbleven.
48. Wat de administratieve formaliteiten betreft, wordt aan derdelanders die familielid van een Unieburger zijn, een document afgegeven waaruit het soort verblijf blijkt dat zij in de gastlidstaat genieten. Dienaangaande wordt het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden overeenkomstig artikel 10 van richtlijn 2004/38 vastgesteld door de afgifte van de verblijfskaart voor meer dan drie maanden. Die verblijfskaart wordt afgegeven na controle van de in artikel 10, lid 2, van die richtlijn genoemde documenten en heeft een maximale geldigheidsduur van vijf jaar vanaf de datum van afgifte.(38) Artikel 20, lid 1, van die richtlijn bepaalt dat na deze periode, ten bewijze dat het verblijf duurzaam is, „de lidstaten [...] een duurzame verblijfskaart [verstrekken] aan familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten [...]”, die om de tien jaar automatisch hernieuwbaar is.
49. Kortom, derdelanders die familielid van een Unieburger zijn, kunnen overeenkomstig artikel 16, lid 2, van richtlijn 2004/38 het duurzame verblijfsrecht niet verwerven zonder gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in de gastlidstaat te hebben verbleven.(39) Tegelijkertijd volgt uit artikel 20, lid 1, van de richtlijn dat een duurzame verblijfskaart enkel kan worden afgegeven aan een derdelander die familielid is van een Unieburger, indien hij vooraf houder is geweest van een verblijfskaart voor meer dan drie maanden.
50. Hieruit volgt, zoals de Commissie in antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting heeft benadrukt, dat de verblijfskaart van meer dan drie maanden en de duurzame verblijfskaart niet tegelijkertijd kunnen worden afgegeven aangezien elk van die kaarten immers het bewijs vormt van een afzonderlijk soort verblijfsrecht dat familieleden van Unieburgers op het grondgebied van de gastlidstaat genieten, namelijk respectievelijk het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden (hoofdstuk III) en het duurzame verblijfsrecht (hoofdstuk IV). Meer in het bijzonder is de duurzame verblijfskaart de enige verblijfskaart die de autoriteiten van de gastlidstaat kunnen afgeven aan een derdelander die familielid van een Unieburger is en reeds gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar aan de voorwaarden van hoofdstuk III van richtlijn 2004/38 heeft voldaan. Dat wordt bevestigd door artikel 20, lid 2, van die richtlijn, waarin is bepaald dat een duurzame verblijfskaart moet worden aangevraagd vóór het verstrijken van de eerste verblijfskaart en dat de niet-naleving van die verplichting kan worden bestraft met evenredige en niet-discriminerende sancties.
51. Voorts verleent het duurzame verblijfsrecht meer rechten dan het verblijfsrecht dat eraan voorafgaat. Niet alleen heeft de duurzame verblijfskaart waaruit dat recht blijkt, een geldigheidsduur van tien jaar (artikel 20, lid 1, van richtlijn 2004/38), maar bovendien gelden de in hoofdstuk III van deze richtlijn opgenomen voorwaarden dan niet voor derdelanders die familielid van een Unieburger zijn. Zo zouden die derdelanders een belasting voor het socialebijstandsstelsel van de gastlidstaat kunnen vormen zonder dat zij van het grondgebied van die lidstaat kunnen worden verwijderd (artikel 16, lid 1, van genoemde richtlijn). Zoals blijkt uit overweging 18 van die richtlijn, mogen er, nadat het duurzame verblijfsrecht is verworven, met het oog op de totstandbrenging van een effectief mechanisme voor de integratie in de samenleving van de gastlidstaat, immers geen voorwaarden meer worden gesteld.(40) Bovendien kan het duurzame verblijfsrecht, wanneer het eenmaal is verkregen, slechts worden verloren door een afwezigheid van meer dan twee achtereenvolgende jaren uit het gastland (artikel 16, lid 4, van richtlijn 2004/38). Voorts genieten derdelanders die familieleden van een Unieburger zijn en een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven „binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland” (artikel 24 van die richtlijn).(41)
52. Derhalve zou het paradoxaal zijn dat de verwerving van een duurzaam verblijfsrecht, dat de verkrijgers ervan uitgebreidere rechten verleent dan het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden en derhalve blijk geeft van een sterkere integratie van die verkrijgers in de gastlidstaat, ertoe kan leiden dat de voorwaarden voor binnenkomst in andere lidstaten worden verscherpt.
53. Bijgevolg dient artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38, voor zover dat artikel in zijn context is onderzocht, aldus te worden uitgelegd dat de in die bepaling opgenomen vrijstelling van de visumplicht niet alleen geldt voor de houder van een verblijfskaart voor meer dan drie maanden als bedoeld in artikel 10 van die richtlijn maar tevens voor de houder van een duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van die richtlijn.
2. Teleologische en historische uitlegging
54. De voorgaande analyse vindt steun in het doel van richtlijn 2004/38, en in het bijzonder van artikel 5 ervan, alsmede in het onderzoek van de voorbereidende werkzaamheden van die bepaling.
55. Uit de overwegingen 1 tot en met 4 van richtlijn 2004/38 blijkt dat die richtlijn beoogt de uitoefening te vergemakkelijken van het fundamentele en persoonlijke recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat bij artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle Unieburgers is verleend, en dat zij met name tot doel heeft dat recht te versterken.(42) Die doelstelling past in het progressieve stelsel(43) van die richtlijn, dat het verblijfsrecht in de gastlidstaat regelt.(44)
56. Wat de ontstaansgeschiedenis van die bepaling betreft, artikel 6, lid 2, van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie(45) maakte geen onderscheid tussen de soorten documenten waaruit het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden dan wel het duurzame verblijfsrecht bleek, en verwees in het algemeen naar „een door een lidstaat afgegeven geldige verblijfstitel” door te bepalen dat die verblijfstitel „[gelijkstaat] aan een visum”. De Commissie heeft ter terechtzitting verklaard dat tijdens de wetgevingsprocedure een consensus was bereikt om ervan uit te gaan dat de verblijfstitel niet dezelfde waarde had als een visum en dat de verblijfstitel derdelanders die familielid van een Unieburger zijn vrijstelde van de visumplicht. Artikel 8, lid 2, van de wetgevingsresolutie van het Parlement hield rekening met dat amendement en bepaalde dat „een door een lidstaat afgegeven geldige verblijfstitel de betrokkene [vrijstelt] van de verplichting zich van een visum te voorzien”(46).
57. Nadien is in het gewijzigde voorstel van de Commissie(47) steeds gebruik gemaakt van het begrip „verblijfstitel” en is er tussen de verblijfskaarten ook verder geen onderscheid gemaakt naargelang uit die kaarten een verblijf van meer dan drie maanden dan wel een duurzaam verblijf bleek. De tekst van die bepaling sloot evenwel niet aan bij de voorgestelde formulering van artikel 10, die wel verwees naar „verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie”. Dienaangaande heeft de Commissie opgemerkt dat de wetgever enkel om redenen van terminologische samenhang nadien het begrip „verblijfskaart” heeft vervangen door „verblijfskaart als bedoeld in artikel 10”.(48) De Uniewetgever heeft aldus willen aangeven dat de vrijstelling van de visumplicht haar grondslag vindt in het Unierecht en in het bijzonder in de verblijfskaart waarvan de afgifte door de lidstaten is gebaseerd op richtlijn 2004/38 en niet op andere documenten die de lidstaten aan vreemdelingen verstrekken uit hoofde van het nationale recht.(49)
58. Derhalve heeft de wetgever de duurzame verblijfskaart kennelijk niet willen uitsluiten van de documenten waaruit het verblijfsrecht blijkt en op grond waarvan vrijstelling van de visumplicht kan worden verleend. Voor die uitlegging kan steun worden gevonden in overweging 8 van richtlijn 2004/38, waarin geen onderscheid wordt gemaakt tussen de verblijfskaart voor meer dan drie maanden en de duurzame verblijfskaart. In die overweging is immers vermeld dat „[o]m het vrije verkeer van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, te vergemakkelijken, [...] degenen die al een verblijfskaart hebben verkregen, [dienen] te worden vrijgesteld van de inreisvisumplicht in de zin van verordening [nr. 539/2001] of, in voorkomend geval, van de toepasselijke nationale wetgeving”.(50)
59. Bovendien dient in herinnering te worden gebracht dat zowel derdelanders die familielid van een Unieburger zijn en een verblijfsrecht voor meer dan drie maanden genieten, als diegenen die een duurzaam verblijfsrecht genieten, onder bepaalde voorwaarden hun inreis‑ en verblijfsrecht kunnen behouden op uitsluitend persoonlijke basis(51); meer bepaald kunnen zij het visumvrije inreisrecht in de lidstaten behouden, mits zij hun verblijfskaart voor meer dan drie maanden dan wel hun duurzame verblijfskaart overleggen.
60. In die omstandigheden is het voor de vrijstelling van de visumplicht niet van belang dat derdelanders die familielid van een Unieburger zijn, houder van een verblijfskaart voor meer dan drie maanden dan wel houder van een duurzame verblijfskaart zijn. De tegenovergestelde stelling zou indruisen tegen de systematische, teleologische en historische uitlegging van richtlijn 2004/38 en van artikel 5, lid 2, van die richtlijn.
3. Lidstaat die geen deel uitmaakt van de Schengenruimte
61. In herinnering dient te worden gebracht dat richtlijn 2004/38 door de Uniewetgever werd vastgesteld op grondslag van de artikelen 18, 21, 46, 50 en 59 VWEU. Die bepalingen zijn bindend voor alle lidstaten, ongeacht of zij deel uitmaken van de Schengenruimte. Derhalve worden de erin erkende rechten gewaarborgd aan alle Unieburgers en hun familieleden.
62. Het gegeven dat het Schengenacquis niet geldt voor de lidstaat die in casu de duurzame verblijfskaart heeft afgegeven, te weten het Verenigd Koninkrijk, heeft geen gevolgen voor de in artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden voor binnenkomst in de lidstaten. Op grond van die bepaling mogen derdelanders die familielid van een Unieburger zijn, immers slechts aan de inreisvisumplicht worden onderworpen overeenkomstig verordening nr. 539/2001 of, in voorkomend geval, de nationale wetgeving. Zoals de Commissie in haar opmerkingen heeft benadrukt, is deze verwijzing naar de nationale wetgeving bedoeld voor de lidstaten die geen deel uitmaken van de Schengenruimte. Voor de toepassing van richtlijn 2004/38 worden derdelanders die familielid van een Unieburger zijn, echter van een dergelijke visumplicht vrijgesteld indien zij in het bezit zijn van een geldige verblijfskaart voor meer dan drie maanden dan wel van een geldige duurzame verblijfskaart.
63. Zoals ik in punt 38 van de onderhavige conclusie heb aangegeven, doen de gemeenschappelijke regels inzake de overschrijding van de grenzen door personen geen afbreuk aan de rechten van vrij verkeer die Unieburgers en hun familieleden, waaronder de burgers van de lidstaten die geen deel uitmaken van de Schengenruimte, genieten.
C. Bewijskracht van de duurzame verblijfskaart (derde vraag)
64. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van richtlijn 2004/38 zonder meer aantoont dat de houder ervan als familielid van een Unieburger over een recht beschikt om een lidstaat binnen te komen.
65. In casu heeft een lidstaat een derdelander die familielid van een Unieburger is, geen toestemming gegeven om zijn grondgebied binnen te komen op grond dat die derdelander niet over alle vereiste reisdocumenten voor een visumvrije binnenkomst overeenkomstig artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38 beschikte, terwijl hij in het bezit was van een geldige duurzame verblijfskaart die krachtens artikel 20 van die richtlijn was afgegeven door de woonlidstaat.
66. Het lijkt mij belangrijk in herinnering te brengen dat het recht van de onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen met de in het Verdrag genoemde oogmerken, rechtstreeks wordt toegekend door dat Verdrag, of naargelang van het geval, door de ter uitvoering ervan vastgestelde bepalingen. Zo moet de afgifte van een verblijfskaart overeenkomstig richtlijn 2004/38 aan een onderdaan van een lidstaat of aan een van zijn familieleden niet worden beschouwd als een rechtscheppende handeling, maar als een handeling waarbij een lidstaat de individuele positie van die personen uit het oogpunt van het Unierecht vaststelt.(52)
67. De overlegging van een geldige verblijfskaart voor meer dan drie maanden of van een geldige duurzame verblijfskaart ten bewijze van de hoedanigheid van „familielid van een burger van de Unie”(53) vormt derhalve een administratieve formaliteit die ertoe strekt de nationale autoriteiten een recht te doen vaststellen dat rechtstreeks uit de hoedanigheid van de betrokken persoon voortvloeit.(54)
68. Derhalve kan worden betoogd dat zodra een derdelander die familielid van een Unieburger is, aan de voorwaarden voor het door richtlijn 2004/38 erkende duurzame verblijfsrecht voldoet, de legaliteit van het verblijf van die derdelander in de gastlidstaat aan de hand van een krachtens die richtlijn afgegeven verblijfskaart kan worden vastgesteld, welke kaart bijgevolg door de lidstaten moet worden aanvaard. Evenwel dient erop te worden gewezen dat uit de verwijzingsbeslissing of uit de stukken van de zaak geenszins blijkt dat de door de betrokken derdelander overgelegde verblijfskaart niet in overeenstemming was met artikel 20 van die richtlijn. De vraag van de verwijzende rechter ziet immers uitsluitend op de bewijskracht van de duurzame verblijfskaart om het grondgebied van een lidstaat binnen te komen.
69. Opgemerkt zij dat die twee kaarten, zoals de Commissie terecht heeft benadrukt, authentieke akten zijn waarbij de autoriteit van een lidstaat het verblijfsrecht van een familielid van een Unieburger bevestigt overeenkomstig richtlijn 2004/38. Toestaan dat een lidstaat de duurzame verblijfskaart weigert door de bewijskracht ervan ter discussie te stellen, zou dan ook indruisen tegen de met de vrijstelling van de visumplicht nagestreefde doelstelling die blijkens overweging 8 van die richtlijn erin bestaat het vrije verkeer te vergemakkelijken.
70. Voorts heeft het feit dat artikel 5 van richtlijn 2004/38 uitputtend regelt welke documenten de lidstaten van Unieburgers en hun familieleden mogen verlangen om hun grondgebied visumvrij te kunnen binnenkomen (identiteitskaart of paspoort en verblijfskaart), tot gevolg dat de lidstaten geen aanvullende documenten mogen verlangen. Indien zou worden aanvaard dat de Hongaarse autoriteiten een op grond van richtlijn 2004/38 afgegeven verblijfskaart weigeren, zou dat er in dit verband op neerkomen dat het een lidstaat wordt toegestaan om het recht van vrij verkeer te omzeilen en andere lidstaten ertoe kunnen brengen ook op die manier te handelen en aldus de facto eenzijdig die richtlijn te schenden.(55) De lidstaten zijn er dus toe gehouden zowel de verblijfskaart voor meer dan drie maanden als de duurzame verblijfskaart te erkennen voor de visumvrije binnenkomst op hun grondgebied, tenzij concrete aanwijzingen die verband houden met het betrokken individuele geval en die de slotsom rechtvaardigen dat er sprake is van misbruik of fraude, twijfel doen rijzen over de authenticiteit van die kaarten en de juistheid van de gegevens daarop.(56)
71. Ten slotte mag de bewijskracht van de duurzame verblijfskaart niet in twijfel worden getrokken op grond van het feit dat de burgerlijke staat van een derdelander die familielid van een Unieburger is en een verblijfsrecht geniet, kan wijzigen in geval van overlijden of vertrek van de Unieburger of ook in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van het geregistreerde partnerschap. Benadrukt dient te worden dat indien de burgerlijke stand wijzigt nadat een duurzaam verblijfsrecht is verworven, dat recht op uitsluitend persoonlijke basis wordt behouden zonder dat nog aan de in hoofdstuk III van richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden, waaronder die van artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, hoeft te worden voldaan.(57)
72. In het licht van het voorafgaande is het duidelijk dat een duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van richtlijn 2004/38 zonder meer aantoont dat de houder ervan over het recht beschikt om een lidstaat binnen te komen in zijn hoedanigheid van familielid van een Unieburger.
D. Omvang van de in artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst bedoelde verplichting van de luchtvaartmaatschappij (vierde en vijfde vraag)
73. Met zijn vierde en vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 26, lid 1, onder b), en lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat de verplichting van een luchtvaartmaatschappij om zich ervan te vergewissen dat haar passagiers die derdelander en familielid van een Unieburger zijn en die zich van de ene naar de andere lidstaat verplaatsen, in het bezit zijn van de vereiste reisdocumenten, betrekking heeft op de documenten waaruit het inreisrecht van die derdelanders blijkt, namelijk een geldig paspoort en een geldige verblijfskaart, dan wel of die verplichting inhoudt dat zij zich ervan dient te vergewissen dat die passagiers zijn voorzien van een visum of andere documenten waaruit een familieband met een Unieburger blijkt.
74. Voor het antwoord op die vragen lijkt het mij wenselijk te verduidelijken wat de algemene strekking van de verplichting van de vervoerder in de zin van die bepaling is.
75. Dienaangaande moet onderscheid worden gemaakt, ten eerste, tussen de verplichtingen van luchtvaartmaatschappijen uit hoofde van artikel 26, lid 1, onder b), en lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst enerzijds en de „grenscontroles” in de zin van artikel 2, punt 11, van de Schengengrenscode(58) anderzijds en, ten tweede, tussen de werknemers, vertegenwoordigers of gemachtigden van die luchtvaartmaatschappijen enerzijds en de „grenswachter” in de zin van artikel 2, punt 14, van die code(59) anderzijds.
76. Uit artikel 26, lid 1, onder b), van de Schengenuitvoeringsovereenkomst(60) volgt immers dat de luchtvaartmaatschappij verplicht is op de luchthaven van vertrek te controleren of de vereiste reisdocumenten in orde zijn en dat aan haar sancties kunnen worden opgelegd indien zij dergelijke controles niet uitvoert. Zoals advocaat-generaal Pitruzzella evenwel onlangs in zijn conclusie in zaak D. Z.(61) heeft aangegeven, „[betekent het feit dat] door het Unierecht of het nationale recht dergelijke verplichtingen en sancties worden opgelegd, [...] echter niet dat luchtvervoerders die de reisdocumenten van passagiers vóór het instappen op de luchthaven van de lidstaat van vertrek controleren om zich ervan te vergewissen dat zij in het bezit zijn van de documenten die vereist zijn voor toegang tot de lidstaat van bestemming, moeten worden beschouwd als organen van die lidstaat, noch dat die controles kunnen worden beschouwd als ‚grenscontroles’ in de zin van de Schengengrenscode, en evenmin dat de werknemers, vertegenwoordigers of gemachtigden van die vervoerders kunnen worden beschouwd als ‚grenswachters’ in de zin van die code”.(62)
77. Aldus kunnen noch de luchtvaartmaatschappijen noch hun werknemers, vertegenwoordigers of gemachtigden die op de luchthaven van de lidstaat van vertrek controleren of de vereiste reisdocumenten in orde zijn, „worden beschouwd als belast met de uitvoering van grenscontroles”. Derhalve „hebben [zij] geen enkele bevoegdheid om een onderdaan van een derde land de toegang tot het grondgebied van de lidstaat van bestemming te weigeren of toe te staan”.(63)
78. Voorts lijkt het mij gewenst erop te wijzen dat de verplichting van de luchtvaartmaatschappij als bedoeld in artikel 26, lid 1, onder b), van de Schengenuitvoeringsovereenkomst een formele verplichting is. Derhalve is zij bijvoorbeeld niet verplicht de authenticiteit van de documenten te controleren, tenzij ongeldige of duidelijk vervalste documenten worden ontdekt.
79. Uit de punten 27 tot en met 41 van de onderhavige conclusie blijkt evenwel dat de regels inzake de overschrijding van de grenzen door personen en de afgifte van visa van toepassing zijn onverminderd het recht van Unieburgers en hun familieleden die derdelanders zijn om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven. Derhalve lijdt het volgens mij geen twijfel dat artikel 26 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst in overeenstemming met richtlijn 2004/38 moet worden uitgelegd. Zoals uit mijn analyse van de eerste drie prejudiciële vragen volgt, dient de luchtvaartmaatschappij er dan ook voor te zorgen dat de door haar vervoerde derdelander die familielid van een Unieburger is, niet alleen in het bezit is van een geldig paspoort, maar ook van de verblijfskaart voor meer dan drie maanden als bedoeld in artikel 10 van richtlijn 2004/38 dan wel van de duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van die richtlijn, om het grondgebied van een lidstaat binnen te komen.
80. Derhalve ben ik van mening dat op de vierde en de vijfde prejudiciële vraag dient te worden geantwoord dat artikel 26, lid 1, onder b), en lid 2, van de Schengenuitvoeringsovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat de verplichting van een luchtvaartmaatschappij om zich ervan te vergewissen dat haar passagiers die derdelander en familielid van een Unieburger zijn en die zich van de ene naar de andere lidstaat verplaatsen, in het bezit zijn van de vereiste reisdocumenten, uitsluitend betrekking heeft op de documenten waaruit het inreisrecht van die derdelanders blijkt, te weten een geldig paspoort alsmede een geldige verblijfskaart voor meer dan drie maanden als bedoeld in artikel 10 van richtlijn 2004/38 dan wel een duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van die richtlijn, en dat die verplichting niet inhoudt dat die luchtvaartmaatschappij zich ervan moet vergewissen dat die passagiers voorzien zijn van een visum of andere documenten waaruit een familieband met een Unieburger blijkt.
IV. Conclusie
81. In het licht van een en ander, geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 5, lid 2, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, moet aldus worden uitgelegd dat de in die bepaling opgenomen vrijstelling van de inreisvisumplicht voor derdelanders die in het bezit zijn van een verblijfskaart uit hoofde van artikel 10 van die richtlijn, eveneens geldt voor derdelanders die beschikken over een duurzame verblijfskaart uit hoofde van artikel 20 van die richtlijn, zelfs wanneer de duurzame verblijfskaart is afgegeven door een lidstaat die geen deel uitmaakt van de Schengenruimte.
2) Een duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van richtlijn 2004/38 toont zonder meer aan dat de houder ervan over het recht beschikt om een andere lidstaat binnen te komen in zijn hoedanigheid van familielid van een Unieburger.
3) Artikel 26, lid 1, onder b), en lid 2, van de Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985 tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, ondertekend te Schengen op 19 juni 1990 en in werking getreden op 26 maart 1995, moet aldus worden uitgelegd dat de verplichting van een luchtvaartmaatschappij om zich ervan te vergewissen dat haar passagiers die derdelander en familielid van een Unieburger zijn en die zich van de ene naar de andere lidstaat verplaatsen, in het bezit zijn van de vereiste documenten, uitsluitend betrekking heeft op de documenten waaruit het inreisrecht van die derdelanders blijkt, te weten een geldig paspoort alsmede een geldige verblijfskaart voor meer dan drie maanden als bedoeld in artikel 10 van richtlijn 2004/38 dan wel een geldige duurzame verblijfskaart als bedoeld in artikel 20 van die richtlijn, en dat die verplichting niet inhoudt dat die luchtvaartmaatschappij zich ervan moet vergewissen dat die passagiers voorzien zijn van een visum of andere documenten waaruit een familieband met een Unieburger blijkt.”