MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 17. srpnja 2014.(1)
Predmet C‑416/13
Mario Vital Pérez
protiv
Ayuntamiento de Oviedo
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Juzgado Contencioso‑Administrativo n°4 de Oviedo (Španjolska))
„Jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja – Zabrana diskriminacije na temelju dobi – Direktiva 2000/78 – Dobna granica od 30 godina za sudjelovanje u natječaju za zapošljavanje u lokalnu policijsku jedinicu – Razlozi za opravdanje“
I – Uvod
1. Svrha Direktive 2000/78(2) (u daljnjem tekstu: Direktiva) je utvrditi opći okvir za borbu protiv diskriminacije, u području zapošljavanja i obavljanju zanimanja, koja se temelji na jednom od razloga navedenih u njezinu članku 1. Cilj tog propisa je ostvariti primjenu načela jednakog postupanja u državama članicama.
2. Dob je bila uključena, u skladu s člankom 13. UEZ‑a, u razloge diskriminacije iz članka 1. Direktive(3) i ona je upravo razlog koji je doveo do najvećeg broja odluka Suda u okviru sporova povezanih s primjenom navedene direktive. Utvrđena kao opće načelo prava Zajednice u presudi Mangold(4), zabrana diskriminacije na temelju dobi kodificirana je u članku 21. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima koja je stoga referentno mjerilo na temelju kojeg treba tumačiti odredbe Direktive.
3. Iako se potonjom odredbom propisuje zabrana bilo kakve diskriminacije pri zapošljavanju koja se izravno ili neizravno temelji na dobi, njome se predviđa određen broj iznimki od primjene, od kojih su neke zajedničke drugim razlozima diskriminacije predviđenima člankom 1. To je posebno slučaj članka 4. stavka 1. na koji se odnosi prvi dio prethodnog pitanja koje je predmet ovog postupka, na temelju kojeg države članice mogu predvidjeti, poštujući određene uvjete, da različito postupanje, koje se temelji na nekoj od značajki u vezi s jednim od razloga predviđenih Direktivom ne predstavlja diskriminaciju kada, zbog prirode određene profesionalne djelatnosti ili zbog uvjeta u kojima se obavlja, takva značajka predstavlja bitni ili odlučujući uvjet za obavljanje te djelatnosti. S druge strane, druge se iznimke odnose na dob kao na razlog diskriminacije. Člankom 3. stavkom 4. određuje se da države članice mogu predvidjeti da se ova direktiva, u pogledu diskriminacije na temelju invaliditeta ili dobi, ne primjenjuje na oružane snage, dok je člankom 6., na koji se odnosi drugi dio prethodnog pitanja koji je predmet ovog postupka, uspostavljen sustav odstupanja kojim se omogućuje da se pod određenim uvjetima opravda različito postupanje na temelju dobi, koje proizlazi iz intervencija država članica u području socijalne politike.
4. Direktivom je stoga predviđen poseban sustav za različito postupanje koje se izravno ili neizravno temelji na kriteriju dobi. Taj se sustav djelomično objašnjava činjenicom da se, u načelu, dob ne smatra „sumnjivim“ razlogom, kao što je rasa ili spol s kojima ne dijeli dugu povijest diskriminacije(5), a djelomično činjenicom da se radi o čimbeniku rizika čiji doseg i granice nije lako definirati(6).
5. Posebnost dobi kao razloga diskriminacije u sustavu Direktive jedan je od razloga na kojem se temelje brojni zahtjevi za tumačenje koje su nacionalni suci uputili Sudu, većinom radi pojašnjenja o dosegu iznimki od zabrane diskriminacije na temelju tog razloga. U tim je okolnostima Juzgado Contencioso‑Administrativo n°4 de Oviedo (Španjolska) uputio zahtjev za prethodnu odluku koji je povod za ovaj postupak.
II – Glavni postupak i prethodno pitanje
6. Spor između M. Vitala Péreza i općine Oviedo, u pogledu kojeg je upućeno prethodno pitanje, odnosi se na tužbu koju je M. Vital Pérez podnio protiv odluke općinskog vijeća Ovieda od 7. ožujka 2013. kojom su odobrene pretpostavke i posebni uvjeti testova iz obavijesti o natječaju za popunjavanje petnaest radnih mjesta službenika lokalne policije. Konkretno, tužba se odnosi na točku 3.2. obavijesti o natječaju u kojoj se propisuje da kandidati ne mogu biti stariji od 30 godina.
7. M. Vital Pérez smatra da se navedenim zahtjevom koji ga neopravdano isključuje iz natječaja povređuje njegovo temeljno pravo da pristupi, pod jednakim uvjetima, javnoj službi i njezinim zadacima, koje proizlazi iz španjolskog Ustava kao i Direktive. Općina Oviedo protivi se tužbi i, s jedne strane, tvrdi da je obavijest o natječaju u skladu s odredbama Zakona br. 2/2007 autonomne zajednice Kneževine Asturije (u daljnjem tekstu: Zakon n. 2/2007), čijim se člankom 32. propisuje da kandidati za bilo koju kategoriju lokalnih policijskih jedinica ne smiju imati više od 30 godina, i, s druge strane, da je Sud u sličnom slučaju u presudi Wolf(7) već presudio u korist takve dobne granice.
8. Budući da je imao dvojbe o zakonitosti predmetne dobne granice i da je smatrao da je potrebno radi rješavanja spora protumačiti relevantne odredbe Direktive, Juzgado Contencioso‑Administrativo n°4 de Oviedo uputio je Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protive li se članak 2. stavak 2., članak 4. stavak 1. i članak 6. stavak 1. točka (c) Direktive [...] te članak 21. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, s obzirom na to da zabranjuju svaki oblik diskriminacije na temelju dobi, tomu da se u općinskoj obavijesti o natječaju, u kojoj se izrijekom primjenjuje regionalni zakon države članice, odredi najviša dob od 30 godina za pristupanje radnom mjestu službenika lokalne policije?“
III – Analiza
9. Nesporno je da su činjenice iz glavnog predmeta obuhvaćene područjem primjene Direktive. U skladu s člankom 3. stavkom 1. točkom (a), potonja se direktiva primjenjuje „na sve osobe, bilo u javnom ili privatnom sektoru, uključujući javna tijela, u odnosu na [...] uvjete za pristup zapošljavanju, samozapošljavanju ili uvjete za obavljanje zanimanja, uključujući mjerila odabira i uvjete za primanje u radni odnos, bez obzira na to o kojoj se vrsti djelatnosti radi te na svim profesionalnim razinama“. Dakle, time što predviđa da kandidati za radno mjesto u bilo kojoj kategoriji lokalnih policijskih jedinica ne smiju imati više od 30 godina, članak 32. Zakona br. 2/2007 utvrđuje pravila u području pristupa javnoj službi u smislu navedene odredbe Direktive(8).
10. Također je nesporno da se predmetnim zakonom predviđa različito postupanje na temelju dobi. U tom pogledu podsjećam da u skladu s člankom 2. stavkom 1. Direktive, a za potrebe potonje, „načelo jednakog postupanja“ znači nepostojanje bilo kakve izravne ili neizravne diskriminacije na temelju bilo kojeg od razloga iz članka 1. te direktive. Njezin članak 2. stavak 2. točka (a) pobliže određuje da se za potrebe primjene stavka 1. tog članka radi o izravnoj diskriminaciji kada se prema nekoj osobi postupa lošije nego prema drugoj u sličnim situacijama zbog bilo kojeg od razloga iz članka 1. Direktive(9). Međutim, primjena članka 32. Zakona br. 2/2007 podrazumijeva da se prema određenim osobama postupa lošije nego prema drugima koje se nalaze u istovjetnom položaju samo zato što su starije od 30 godina. Navedenom se odredbom stoga uvodi različito postupanje koje se izravno temelji na dobi u smislu članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive(10).
11. Jedino pitanje koje se postavlja u glavnom postupku u odnosu na koje sud koji je uputio zahtjev traži tumačenje Suda, jest dakle je li navedeno različito postupanje izravna diskriminacija u smislu članka 2. stavka 2. točke (a) Direktive ili može biti obuhvaćeno jednom od iznimki predviđenih u članku 4. stavku 1. i članku 6. stavku 1. te direktive.
A – Tumačenje članka 4. stavka 1. Direktive
12. U skladu s člankom 4. stavkom 1. Direktive pod naslovom „Uvjeti za obavljanje zanimanja“ države članice „mogu propisati da različito postupanje, koje se temelji na nekoj od značajki u vezi s bilo kojim od razloga iz članka 1., ne predstavlja diskriminaciju kada zbog prirode određenih profesionalnih djelatnosti ili zbog uvjeta u kojima se one obavljaju, takva značajka predstavlja stvarni i odlučujući uvjet za obavljanje određenog zanimanja, ako je svrha opravdana, a zahtjev proporcionalan“(11).
13. Španjolska, talijanska, njemačka i francuska vlada smatraju da je dobna granica na koju se odnosi glavni postupak na temelju navedene odredbe opravdana jer neki zadaci koji su povjereni lokalnim policijskim službenicima zahtijevaju iznimno izražene tjelesne sposobnosti koje su, u svakom slučaju, veće od standardnih i koje posjeduju samo mlađi službenici. Cilj predviđanja takve granice sastoji se u osiguravanju operativne spremnosti i dobrog funkcioniranja službenika lokalne policije, osiguravajući to da novoprimljeni službenici budu u stanju izvršavati fizički najzahtjevnije zadatke tijekom relativno dugog razdoblja svoje karijere. Međutim, sud koji je uputio zahtjev, tužitelj u glavnom postupku i Komisija imaju dvojbe o zakonitosti predmetne dobne granice.
14. Na temelju pojašnjenja Suda u presudi Wolf, na koju upućuju sud koji je uputio zahtjev kao i svi intervenijenti, iako suprotnim argumentima, člankom 4. stavkom 1. Direktive državama članicama dopušta se odstupanje od načela jednakog postupanja ako neka od značajki povezanih s razlogom na kojem se temelji različito postupanje, a ne sam razlog, predstavlja stvarni i odlučujući uvjet u svrhu obavljanja određenog zanimanja, ako je svrha opravdana, a zahtjev proporcionalan(12).
15. U toj je presudi, u kojoj se radilo o najvišoj dobnoj granici od 30 godina koju je propisala jedna njemačka savezna zemlja za pristup samostalnoj tehničkoj službi u vatrogastvu, Sud je kao prvo pojasnio da cilj koji se sastoji u osiguravanju operativne spremnosti i dobrog funkcioniranja službi nabrojenih u uvodnoj izjavi 18. Direktive(13), među kojima se nalazi i policija, treba smatrati „legitimnim ciljem“ u smislu članka 4. stavka 1. te direktive(14).
16. U ovom slučaju, predmetni propis iz glavnog postupka, pod pretpostavkom da, kao što posebno navodi španjolska vlada, uistinu teži tom cilju(15), mogao bi se stoga opravdati na temelju gore navedene odredbe Direktive, ako su ostali uvjeti koji se njome predviđaju ispunjeni.
17. Kao drugo, u presudi Wolf Sud je na temelju pojašnjenja njemačke vlade utvrdio da je posjedovanje „posebnih tjelesnih sposobnosti“ stvaran i odlučujući uvjet za obavljanje predmetnog zanimanja u smislu članka 4. stavka 1. Direktive. U tom je smislu naveo da, za razliku od upravljačkih i nadzornih zadataka tehničke službe u vatrogastvu, značajka djelatnosti samostalne tehničke službe u vatrogastvu jest fizički napor, s obzirom na to da je opsegom posla pripadnika te službe obuhvaćeno gašenje požara, spašavanje ljudi i životinja, zaštita okoliša, zaštita od opasnih životinja kao i pružanje potpore(16).
18. Nisam siguran da bi se u ovom slučaju moglo doći do istog zaključka u pogledu službenika lokalne policije Asturije. Kao što proizlazi iz rješenja kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, djelatnost koju obavljaju ti službenici obuhvaća različita područja djelovanja i uključuje operacije „na terenu“, poput na primjer uhićenja počinitelja kaznenih djela, čije obavljanje može zahtijevati uporabu fizičke sile, kao i manje zahtjevne zadatke s psihofizičkog aspekta, poput na primjer upravljanja prometom(17). Zadaci lokalne policije u Španjolskoj imaju, dakle, znatno širi i raznolikiji opseg djelatnosti u usporedbi sa samostalnom tehničkom službom u vatrogastvu, koji je ispitao Sud u gore navedenoj presudi Wolf, čiji službenici, kao što to proizlazi iz navedene presude, pretežno, ako ne i isključivo, provode operacije na terenu koje podrazumijevaju velik fizički angažman.
19. Kao treće, Sud je smatrao da je uvjet koji se odnosi na posjedovanje izraženih tjelesnih sposobnosti za obavljanje zadataka samostalne tehničke službe u vatrogastvu povezan s dobi. U tu svrhu, na temelju podataka iz istraživanja koje je u okviru medicine rada i sporta provela njemačka vlada, iz kojih proizlazi da se respiratorne sposobnosti, muskulatura i izdržljivost smanjuju s godinama, Sud je zaključio da neki zadaci koji su povjereni pripadnicima te službe, poput gašenja požara ili spašavanja ljudi, zahtijevaju iznimno izražene tjelesne sposobnosti te da ih mogu obavljati samo mladi službenici ili oni mlađi od 45 godina, u prvom slučaju, i oni mlađi od 50 godina, u drugom slučaju.
20. Naime, prema mojem mišljenju, u predmetnom slučaju ne postoje elementi koji bi mogli dovesti do istog zaključka. S jedne strane, tvrdnja sadržana u očitovanjima španjolske vlade prema kojoj tjelesna sposobnost koju moraju imati službenici lokalne policije je usporediva s onom koja se zahtijeva od vatrogasaca koji provode operacije gašenja požara i spašavanja ljudi(18), kao što je utvrdio Sud u navedenoj presudi Wolf, temelji se na običnim tvrdnjama koje nisu potkrijepljene ni elementima ni podacima na osnovi kojih bi se mogla analizirati posebna situacija u kojoj se te jedinice nalaze. S druge strane, kao što je prethodno navedeno, prema informacijama sadržanim u rješenju kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i očitovanjima španjolske vlade, čini se da znatan dio zadataka povjerenih službenicima španjolske lokalne policije ne zahtijeva iznimne fizičke sposobnosti, dok iz presude Wolf jasno proizlazi da sve djelatnosti koje obavljaju pripadnici samostalne tehničke službe u vatrogastvu, ili barem djelatnosti koje su najviše svojstvene zadacima te službe, zahtijevaju takve značajke.
21. Općenito, iz prethodno navedenog proizlazi da u ovom slučaju ne postoje one okolnosti koje su navele Sud da u presudi Wolf odluči u korist predmetne dobne granice. Naime, ne smatram da je, suprotno onom što je Sud zaključio u toj presudi, moguće zaključiti da je posjedovanje „iznimno izraženih tjelesnih sposobnosti“ stvaran i odlučujući uvjet za obavljanje zadataka službenika lokalne policije, kako su opisane u rješenju kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, uzimajući u obzir i okolnost koju su posebno istaknule španjolska i francuska vlada, da obavljanje takvih zadataka može podrazumijevati upotrebu oružja. Osim toga, iako je opravdano smatrati da su za dio zadataka povjerenih službenicima lokalne policije potrebne određene tjelesne sposobnosti, suprotno tomu, prema mojem mišljenju, na temelju elemenata podnesenih Sudu nije moguće zaključiti da su te sposobnosti nužno povezane s određenom dobnom skupinom i da se ne mogu naći kod osoba koje su prešle određenu dobnu granicu, kao što je zaključio Sud u predmetu Wolf.
22. Iz toga proizlazi da, u pogledu nužnosti a time i proporcionalnosti sporne dobne granice, nije niti moguće zaključiti, kao što je to učinio Sud u navedenoj presudi Wolf, da je za postizanje cilja koji se sastoji u osiguravanju operativne spremnosti i dobrog funkcioniranja službenika lokalne policije potrebno očuvati određenu dobnu strukturu u službi na način da se zapošljavaju isključivo službenici mlađi od 30 godina(19).
23. I dalje u odnosu na proporcionalnost, napominjem i da iz rješenja kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ne proizlazi da su službenicima koji su prešli određenu dob po službenoj dužnosti povjereni fizički manje zahtjevni poslovi ili poslovi koji ne podrazumijevaju upotrebu oružja, ali se u tom rješenju navodi da službenici nacionalne policije ili policije nekih lokalnih zajednica, koji su u aktivnoj službi, mogu na svoj zahtjev, prijeći na drugi posao nakon što napune 58 godina (takozvani sustav „segunda actividad“ (druga djelatnost)), to jest, samo 7 godina prije odlaska u mirovinu za koji je predviđena dob od 65 godina.
24. U tim okolnostima, može se utvrditi da se posjedovanje tjelesnih sposobnosti potrebnih za obavljanje djelatnosti službenika lokalne policije može na odgovarajući način ocijeniti na temelju testiranja tjelesnih sposobnosti, koja su, usto, posebno stroga, i isključena iz zdravstvenih razloga predviđenih u spornoj obavijesti o natječaju te da stoga predmetna dobna granica nije potrebna.
25. Podsjećam da, s obzirom na to da je njime dopušteno odstupanje od jednog temeljnog načela prava Unije, članak 4. stavak 1. valja usko tumačiti i, kao što je izrijekom navedeno u uvodnoj izjavi 23. te direktive, mogućnost odstupanja primjenjiva je „u vrlo malom broju slučajeva“(20). Prema mojem mišljenju, to ovdje nije slučaj.
26. Na temelju svih prethodnih razmatranja, smatram da članak 4. stavak 1. Direktive treba tumačiti na način da se protivi nacionalnom propisu poput onog koji je predmet glavnog postupka, kojim je određena najviša dob od 30 godina za sudjelovanje u odabiru u pogledu zapošljavanja službenika lokalne policije.
B – Tumačenje članka 6. stavka 1. Direktive
27. Podsjećam da, u smislu članka 6. stavka 1. Direktive „države članice mogu predvidjeti da se različito postupanje na temelju dobi neće smatrati diskriminacijom, ako su, u kontekstu nacionalnog prava, te razlike objektivno i razumno opravdane legitimnim ciljem, uključujući legitimnu politiku zapošljavanja, tržište rada i strukovno obrazovanje te ako su načini ostvarivanja tog cilja primjereni i nužni“(21).
28. Tom se odredbom uspostavlja sustav odstupanja s obzirom na „posebnost“ koja se pridaje dobi u odnosu na razloge diskriminacije sadržane u Direktivi(22). Njome je posebno državama članicama dopušteno da u svojem nacionalnom zakonodavstvu donesu odredbe kojima se predviđa različito postupanje na temelju dobi, koje bi inače bilo obuhvaćeno kategorijom izravne diskriminacije u smislu članka 2. stavka 2. točke (a) te direktive(23). Ta mogućnost „s obzirom na to da predstavlja iznimku od načela zabrane diskriminacije(24), ipak je strogo ograničena uvjetima predviđenima istim člankom 6. stavkom 1.“(25).
29. Valja se stoga zapitati je li u španjolskom pravu predviđanje sporne dobne granice iz glavnog postupka u skladu s legitimnim ciljem u smislu navedene odredbe, kojom se objektivno i razumno može opravdati različito postupanje koje iz nje proizlazi i predstavlja li takva granica prikladno i nužno sredstvo upotrijebljeno za postizanje tog cilja.
a) Utvrđivanje ciljeva koji se žele postići
30. Najprije ističem da ni iz rješenja kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku ni iz spisa dostavljenog Sudu ne proizlazi da propis na kojem se temelji obavijest o natječaju iz postupka pred nacionalnim sudom, izrijekom upućuje na ciljeve poput onih navedenih u članku 6. stavku 1. Direktive kako bi se opravdalo predviđanje sporne dobne granice. Međutim, ta okolnost nije sama po sebi dovoljna da se isključi mogućnost da se u svakom slučaju opravdaju navedene granice na temelju te odredbe(26). Naime, Sud je priznao da se, u nedostatku pojašnjenja u nacionalnom propisu, njegovi ciljevi mogu zaključiti iz „elemenata koji proizlaze iz općeg konteksta predmetne mjere“(27).
31. Iako, prema dosad već ustaljenoj sudskoj praksi, Sud priznaje da se analizom „okolnosti“ može nadomjestiti nepostojanje izričitog navođenja u predmetnom nacionalnom propisu, ograničenja primjene takve analize nisu još jasna. Iako je Sud u nekim slučajevima proveo pomnu rekonstrukciju ciljeva navedenog propisa na temelju navoda suda koji je uputio zahtjev ili navoda sadržanih u spisu(28), u drugim je slučajevima samo uputio na očitovanja dotične države članice i onda kada pozivanje na ciljeve koji su obuhvaćeni odstupanjem iz članka 6. stavka 1. Direktive nije bilo dovoljno obrazloženo(29). Sud je također državama članicama priznao mogućnost da se pozovu na ciljeve drukčije od onih koje je utvrdio sud koji je uputio zahtjev ili čak od onih koji su izrijekom navedeni u nacionalnom propisu te da dokažu postojanje tih ciljeva(30). Naposljetku, u okviru svoje analize nije isključio mogućnost uzimanja u obzir i ciljeva koje nije navela predmetna država članica već države članice intervenijenti(31).
32. U tom smislu, smatram da je potrebno podsjetiti da se člankom 6. stavkom 1. Direktive predviđa ograničeni oblik odstupanja od temeljnog načela zabrane diskriminacije na temelju dobi, koje je opravdano posebnim razmatranjima socijalne politike određene države članice.
33. Primjena tog odstupanja podrazumijeva donošenje posebne nacionalne mjere kojom će se postići dobro utvrđeni ciljevi. Kada nisu izrijekom navedeni, ti ciljevi moraju barem jasno proizlaziti iz okvira same mjere. Ako se Direktivom, kao što tvrdi Sud u presudi The Incorporated Trustees of the National Council for Ageing, države članice ne obvezuje da utvrde točan popis slučajeva različitih postupanja koji se mogu opravdati legitimnim ciljem u smislu gore navedenog članka 6. stavka 1.(32), država članica mora u skladu sa zahtjevima pravne sigurnosti i provođenja sudskog nadzora jasno utvrditi ciljeve nacionalnog propisa kojim se uvodi odstupanje od zabrane diskriminacije na temelju dobi i da dovoljno dokaže legitimnost ciljeva, u smislu predmetne odredbe.
34. S druge strane, sam je Sud pojasnio da „obične općenite tvrdnje koje se odnose na mogućnost da određeni propis pridonese politici zapošljavanja, tržištu rada ili stručnom osposobljavanju nisu dovoljne kako bi se pokazalo da se ciljem tog propisa može opravdati odstupanje na temelju članka 6. stavka 1. Direktive“ te da se takvom odredbom državama članicama nalaže „obveza da s visokim stupnjem sigurnosti dokažu legitimnost cilja koji se želi postići“(33).
35. Na temelju prethodno navedenog ne mogu se uzeti u obzir ciljevi koji nisu navedeni u predmetnom propisu ili koje nije istaknuo sud koji je uputio zahtjev, koji je jedini nadležan za tumačenje primjenjivog nacionalnog propisa, i/ili koji se mogu zaključiti iz konteksta propisa, i s obzirom na pojašnjenja predmetne države članice.
36. U ovom slučaju, kao što je već navedeno, u zakonu kojim se propisuje sporna dobna granica ne navode se razlozi tog odabira. U rješenju kojim se upućuje zahtjev za prethodnu odluku samo se implicitno upućuje na zahtjev da se osigura razumno razdoblje zaposlenja prije umirovljenja ili prelaska na takozvanu „segunda actividad“, a nacionalni spis ne sadrži dodatne elemente. Španjolska vlada pozivajući se na mišljenje nezavisnog odvjetnika Y. Bota u gore navedenoj presudi Wolf(34), upućuje na ciljeve politike zapošljavanja povezane s upravljanjem službenicima lokalne policije, poput osobito, uspostavljanja uravnotežene dobne strukture te službe kako bi se osiguralo obavljanje raznih zadataka koji su im povjereni. Navedena vlada tvrdi i da je zapošljavanje službenika koji su u stanju obaviti sve te zadatke u dovoljno dugom vremenskom razdoblju prije umirovljenja ili prelaska na „segunda actividad“ također u skladu s ciljem smanjenja javnih troškova jer se time omogućuje manji stupanj zapošljavanja. Taj cilj smanjenja troškova javne uprave, koji je u skladu s politikom koja se provodi na nacionalnoj razini, dio je mjera donesenih u svrhu oporavka španjolskog gospodarstva.
37. S obzirom na sve prethodno navedeno i činjenicu da je u konačnici na nacionalnom sucu da odredi cilj koji se uistinu želi postići predmetnim propisom(35), ciljevi koji se mogu pripisati spornoj mjeri u glavnom postupku na temelju podataka s kojima raspolaže Sud jesu: i. zahtjev za osiguranje razumnog razdoblja zaposlenja prije umirovljenja, ii. uspostavljanje uravnotežene dobne strukture službenika lokalne policije radi njihova dobrog funkcioniranja i iii. politika zapošljavanja koja se temelji na smanjenju troškova.
38. Prema mojem mišljenju, ne treba uzeti u obzir ciljeve koje su navele njemačka, talijanska i francuska vlada ili koji se mogu izvesti iz njihovih očitovanja, a koji se osobito odnose na zahtjeve povezane sa stručnim usavršavanjem, poticanjem zapošljavanja mladih i javnu sigurnost jer se ne odnose na sporni propis u glavnom postupku. U nastavku svoje analize uzet ću obzir, međutim, i te ciljeve u slučaju da Sud ne prihvati moje mišljenje o tome da oni u ovom predmetu nisu relevantni.
b) Legitimnost ciljeva koji se žele postići
39. Nesporno je da mogući uvjeti usavršavanja potrebni za predmetno zaposlenje ili potreba za osiguranjem razumnog razdoblja zaposlenja prije umirovljenja predstavljaju legitimne ciljeve kojima se može opravdati određivanje najviše dobi za zapošljavanje (a time i za sudjelovanje u odabiru u pogledu zapošljavanja). Ti su ciljevi izrijekom navedeni u članku 6. stavku 1. podstavku 2. točki (c) Direktive.
40. Međutim, prema mojem mišljenju, nije u jednakoj mjeri nesporno da je cilj kojim se želi uspostaviti uravnotežena dobna struktura kojom bi se osigurala operativnost i dobro funkcioniranje službenika lokalne policije legitiman cilj u smislu te odredbe.
41. U tom smislu podsjećam da su, prema mišljenju Suda, ciljevi koji se mogu smatrati „legitimnima“ na temelju navedenog članka 6. stavka 1. i kojima se stoga može opravdati odstupanje od načela zabrane diskriminacije na temelju dobi, „ciljevi socijalne politike, poput onih povezanih s politikom zapošljavanja, tržištem rada ili stručnim usavršavanjem“(36).
42. Međutim, iako se ne može negirati da je dobro funkcioniranje policijske jedinice, i na državnoj i na lokalnoj razini, cilj od općeg interesa, on nije jedan od onih ciljeva kojima se, na temelju sudske prakse Suda, državama članicama dopušta odstupanje od načela diskriminacije na temelju dobi u smislu članka 6. stavka 1. Direktive.
43. Činjenica da se ne mogu svi ciljevi od javnog interesa koje žele postići države članice uzeti u obzir u svrhu primjene prethodno navedenog članka 6. stavka 1., jasno proizlazi iz presude koju je donijelo veliko vijeće Suda u predmetu Prigge i dr., u kojoj je Sud, nakon što je ustrajao na tome da su „legitimni ciljevi navedeni u toj odredbi povezani s politikom zapošljavanja, tržišta rada i usavršavanja“, isključio da se u navedene ciljeve ubraja cilj osiguranja sigurnosti zračnog prometa(37). Točno je da se u presudi Fuch i Köhler, koja je donesena malo prije gore navedene presude Prigge i dr., čini da Sud priznaje da se cilj osiguranja kvalitetne javne službe, u predmetnom slučaju pravosudne javne službe, također uzima u obzir u svrhu primjene odstupanja predviđenog člankom 6. stavkom 1. Direktive. Međutim, iz točaka 50. i 53. te presude jasno proizlazi da se taj cilj smatra relevantnim samo kad se on poklapa s drugim ciljevima u okviru razmatranja koja se odnose na politiku zapošljavanja i tržište rada predmetne države članice, posebno s ciljem podupiranja zapošljavanja i poticanja mladih(38).
44. S druge strane, kako je već prethodno navedeno, Sud je u presudi Wolf ispitao cilj očuvanja operativnosti i dobrog funkcioniranja samostalne tehničke službe u vatrogastvu, koji je istaknula njemačka vlada i koji je istovjetan cilju koji je u ovom slučaju navela španjolska vlada, samo u okviru odstupanja iz članka 4. stavka 1. Direktive, i to bez obzira na činjenicu da se prethodna pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev odnose samo na članak 6. stavak 1. Nakon što se pozvao na uvodnu izjavu 18. Direktive, prema kojoj se tom direktivom „od oružanih snaga, policije, zatvora ili hitnih službi posebno ne zahtijeva zapošljavanje ili zadržavanje na radu osoba koje ne posjeduju odgovarajuće sposobnosti za obavljanje niza zadataka koji bi pred njih mogli biti postavljeni, uzimajući u obzir legitiman cilj očuvanja operativne spremnosti tih službi“, u točki 39. navedene presude Sud je pojasnio da „nastojanje da se osigura operativna spremnost i dobro funkcioniranje profesionalne vatrogasne službe legitiman je cilj u smislu članka 4. stavka 1. Direktive“. U istom smislu, u presudi Petersen(39), ciljevi povezani sa zaštitom zdravlja ispitani su samo s obzirom na članak 2. stavak 5. Direktive, iako je i u tom slučaju, sud koji je uputio zahtjev temeljio svoju analizu na članku 6. stavku 1.
45. Isto tako, prema mojem mišljenju, u legitimne ciljeve iz članka 6. stavka 1. Direktive ne mogu se ubrojiti ciljevi javne sigurnosti, koje su općenito navele neke vlade intervenijenti, osobito kada ih ne prate ciljevi socijalne politike, poput onih utvrđenih u toj odredbi.
46. Prema mojem mišljenju, slična se razmatranja mogu izvesti u pogledu cilja kojim se daje prednost politici zapošljavanja koja omogućuje smanjenje troškova i time izdataka javne uprave, na koji se također poziva španjolska vlada u svojim očitovanjima.
47. U tom smislu podsjećam da je Sud pojasnio da se legitimni ciljevi kojima se može opravdati različito postupanje na temelju dobi u smislu članka 6. stavka 1. Direktive „razlikuju od posve individualnih razloga tipičnih za situaciju poslodavca, poput smanjenja troškova ili poboljšanja konkurentnosti“(40).
48. Međutim, jasno je da, kada je poslodavac javna uprava, cilj smanjenja troškova načelno odgovara cilju od općeg interesa, kao što su ciljevi sadržani u članku 6. stavku 1. Direktive. Prema mojem mišljenju, samo ovo razmatranje ipak nije dovoljno kako bi se potvrdilo da se takav cilj ubraja u legitimne ciljeve dopuštene tom odredbom. Slijedeći tu logiku, naime, svako različito postupanje na temelju dobi kojim se omogućuje smanjenje javnih troškova moglo bi se samo zbog tog razloga opravdati na temelju članka 6. stavka 1. Direktive(41). Posljedica toga bilo bi nedopušteno proširenje iznimke od temeljnog načela zabrane diskriminacije, koju je kao takvu zakonodavac Zajednice stavio u dobro utvrđene okvire i koju sudac Unije mora usko tumačiti.
49. Sud se ipak jasno izjasnio u tom smislu u presudi Fuchs i Köhler. Naveo je da, iako „se pravom Unije države članice ne sprječava da usporedno s razmatranjima o proračunu uzmu u obzir politička, socijalna i demografska razmatranja“,, to se može učiniti samo poštujući opće načelo zabrane diskriminacije na temelju dobi(42), i da „iako određena razmatranja o proračunu mogu biti osnova za odabir socijalne politike države članice i mogu utjecati na narav ili doseg mjera koje država članica namjerava donijeti, slična razmatranja ne mogu sama po sebi predstavljati legitiman cilj“ u smislu članka 6. stavka 1. Direktive(43).
50. Konkretno, što se tiče cilja koji se sastoji u uspostavljanju uravnotežene dobne strukture u okviru određenog sektora djelatnosti, podsjećam da je Sud priznao njegovu legitimnost u svrhu primjene iznimke iz članka 6. stavka 1. Direktive, samo ako se njime potiču ciljevi zapošljavanja, poput, osobito, promicanja zapošljavanja, posebno mladih(44), u interesu podjele posla među generacijama(45). Osim toga, presude u kojima je Sud presudio u korist legitimnosti takvog cilja, odnosile su se na nacionalne mjere kojima se predviđalo obvezno umirovljenje zaposlenika koji su navršili dob za umirovljenje(46) ili njihovo umirovljenje po službenoj dužnosti(47).
51. Ovaj se slučaj jasno razlikuje od takvih slučajeva zbog toga što se odnosi i na najvišu dob za pristup predmetnom zanimanju te stoga uključuje veći krug osoba, a ne samo one koje su na kraju svojeg radnog vijeka, kao i zbog toga što podjela među dobnim skupinama na koju se poziva španjolska vlada kao na legitiman cilj ne odgovara cilju promicanja novog zapošljavanja, a time i zaposlenosti, već je naprotiv ograničuje, osobito radi smanjenja povezanih troškova.
52. Iz svih prethodno navedenih razmatranja proizlazi da se među gore navedenim ciljevima samo ciljevi koji su, s jedne strane, povezani s uvjetima usavršavanja i, s druge strane, s potrebom osiguravanja razumnog razdoblja zaposlenosti prije umirovljenja ili prelaska na „segunda actividad“, mogu smatrati „legitimnim ciljevima“ u smislu članka 6. stavka 1. Direktive.
c) Nužnost i primjerenost sredstava
53. Sporna dobna granica može se smatrati objektivno i razumno opravdanom ciljevima navedenim u prethodnoj točki, pod uvjetom da njezino određivanje ne prelazi ono što je nužno za ispunjavanje tih ciljeva i to na dosljedan i sustavan način(48).
54. Ispitivanje proporcionalnosti predmetne mjere predstavlja temelj nadzora legitimnosti primjene odstupanja iz članka 6. stavka 1. To ispitivanje stoga mora biti precizno provedeno, a obične opće tvrdnje predmetne države članice koje se odnose na mogućnost da se predmetnim propisom ostvare ciljevi socijalne politike koji se njime žele postići ne mogu se smatrati dovoljnima(49). Kao što je naveo Sud u presudi Mangold, poštovanje načela proporcionalnosti podrazumijeva da se bilo kojim odstupanjem od prava pojedinca propisuje, koliko je to moguće, da se načelo jednakog postupanja uskladi s ciljem koji se želi postići(50).
55. U tom smislu valja podsjetiti da, iako na temelju ustaljene sudske prakse države članice raspolažu širokim prostorom diskrecijske ocjene pri odabiru mjera prikladnih za ostvarenje svojih ciljeva u području socijalne politike i politike zapošljavanja(51), Sud je, međutim, pojasnio da navedeni prostor diskrecijske ocjene ne može imati za učinak onemogućavanje provedbe načela zabrane diskriminacije na temelju dobi(52).
56. Na nacionalnom sudu je, u načelu, da s obzirom na sve relevantne elemente i mogućnost postizanja utvrđenog legitimnog cilja socijalne politike drugim sredstvima, provjeri je li predmetna mjera, kao sredstvo za postizanje tog cilja, u skladu s tekstom članka 6. stavka 1. Direktive „nužna i primjerena“(53). Ističem, međutim, da Sud, kojemu je upućen zahtjev za prethodni postupak, ne može, a da na temelju podatka kojima raspolaže sam ne ispita proporcionalnost predmetne mjere, ponekad i vrlo detaljno, kako bi usmjerio sud koji je uputio zahtjev.
57. U ovom slučaju smatram da sporna dobna granica u većoj mjeri premašuje ono što se može smatrati nužnim u odnosu na zahtjeve usavršavanja za zadatke službenika lokalne policije te kako bi se osiguralo da je novozaposlena osoba u službi tijekom razumnog razdoblja prije umirovljenja ili prelaska na „segunda actividad“.
58. U pogledu stručnog usavršavanja − opravdanje koje je, sjećam se, navela francuska vlada u svojim očitovanjima, ali koje nije jedan od ciljeva koje želi postići asturijski zakonodavac − iz predmetne obavijesti o natječaju, sadržane u spisu, proizlazi da prije stupanja u službu kandidati odabrani na tom natječaju moraju proći razdoblje „selektivne obuke“ čije trajanje određuje regionalna škola lokalne policije ili Općina Oviedo(54). Međutim, tim razdobljem usavršavanja, čak i ako bi trajalo više od jedne ili dvije godine(55), ne može se, prema mojem mišljenju, opravdati isključenje iz pristupa predmetnom zaposlenju važne kategorije radnika koja uključuje dobne skupine koje, ako nisu na početku, nisu zasigurno ni u odmaklom razdoblju radnog vijeka pojedinca. Za radnike poput tužitelja u glavnom postupku, čije su dobne skupine bliže spornoj granici, gubitak mogućnosti zaposlenja zbog isključenja iz sudjelovanja na natječaju može usto biti veći jer su ti radnici još daleko od dobi u kojoj mogu steći pravo na mirovinu te vjerojatno moraju plaćati obiteljske troškove(56).
59. Slična razmatranja vrijede i u pogledu cilja kojim se želi osigurati da novozaposleni službenici obavljaju službu tijekom razumnog vremenskog razdoblja prije umirovljenja ili prelaska na „segunda actividad“, na koji se implicitno poziva sud koji je uputio zahtjev. Naime, s obzirom na to da je na temelju podataka koji je dostavio taj sud, dob određena za umirovljenje službenika lokalne policije 65 godina dok je dob određena za prelazak na „segunda actividad“ 58 godina, i subjekt koji pristupa predmetnom zaposlenju nakon navršenih 30 godina, a posebno, ako pripada, kao u slučaju tužitelja u glavnom postupku, u dobne skupine bliže spornoj granici, imat će pred sobom redovnu profesionalnu karijeru i moći će osigurati razumno razdoblje službe, uključujući rad na pretežno operativnim funkcijama, prije nego što stekne pravo na pristup sustavu „segunda actividad“ zbog dobi ili navrši dob za umirovljenje. U tom smislu podsjećam i da, u svrhu pristupanja posebnom natječaju o okviru unutarnje mobilnosti, u predmetnoj obavijesti o natječaju traži se da kandidat nema manje od 15 godina do dobi za umirovljenje, čime se najviša dobna granica povećava s 30 na 50 godina te se pojavljuje element nedosljednosti u zahtjevima za pristupanje koji su izravno ili neizravno povezani s dobi(57).
60. U tim okolnostima, ne čini se da je sporna dobna granica proporcionalna razmotrenim ciljevima i stoga se ne može smatrati objektivno i razumno opravdanom tim ciljevima.
61. Radi cjelovitosti dodajem da se ni zahtjevima povezanim s javnom sigurnošću ni ciljem osiguravanja operativnosti službenika lokalne policije, koje su navele vlade intervenijenti, pod pretpostavkom da se ubrajaju u ciljeve koje želi postići asturijski zakonodavac i da se mogu smatrati legitimnim ciljevima u smislu članka 6. stavka 1., ne može, prema mojem mišljenju, opravdati sporna dobna granica na temelju te odredbe.
62. U tom pogledu samo želim navesti da se različito postupanje koje proizlazi iz određivanja takve dobne granice ne čini strogo nužnim kako bi se osiguralo postizanje prethodno navedenih ciljeva, kao što se, među ostalim, dokazalo činjenicom da nijedna granica te vrste nije previđena za pristup zadacima službenika španjolske nacionalne policije(58) i službenika lokalne policije u drugim autonomnim zajednicama osim onih u Asturiji, da je zakonodavstvom drugih autonomnih zajednica predviđena veća dobna granica, ili pak da je španjolski Tribunal Supremo proglasio istu dobnu granicu predviđenu za pristupanje natječaju za vježbenike za policijske inspektore nacionalne policije nelegitimnom(59) i, na kraju, da je u okviru zakonodavnih tijela Asturije u tijeku rasprava o zakonitosti predmetne granice u glavnom postupku.
63. Razlike među rješenjima donesenim na nacionalnoj i regionalnoj razini ne samo da dovode u pitanje nužnost predmetne mjere nego predstavljaju i čimbenik nedosljednosti propisa u predmetnoj državi članici. Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, propisom se može osigurati ostvarivanje iznesenog cilja samo ako je taj propis uistinu u skladu s potrebom da se cilj postigne na dosljedan i sustavan način(60).
64. Točno je da je u presudi Fuchs i Köhler Sud utvrdio da u okviru podjele nadležnosti među središnjim i regionalnim tijelima države članice, u predmetnom slučaju Savezne Republike Njemačke, postojanje „vremenskog jaza između izmjena zakona (...) jedne savezne zemlje i izmjena (...) druge savezne zemlje samo po sebi nije dovoljno za nedosljednost predmetnog propisa“, iako se dinamika tih izmjena može razlikovati od jedne do druge lokalne zajednice, ovisno o regionalnim posebnostima(61). Međutim, u predmetnom se slučaju ne čini da je predmetna granica zadržana uzimajući u obzir socijalno‑gospodarsku stvarnost Asturije. Naprotiv, čini se da sud koji je uputio zahtjev isključuje to da se posebnostima te regije može opravdati drukčije rješenje od onog prema kojem se usmjerila Španjolska i na središnjoj i na lokalnoj razini.
d) Rezultat analize na temelju članka 6. stavka 1. Direktive
65. Na temelju prethodno navedenih razmatranja i s obzirom na podatke kojima raspolaže Sud, smatram da se različito postupanje na temelju dobi koje proizlazi iz najviše dobne granice navedene u spornoj obavijesti o natječaju ne može opravdati na temelju članka 6. stavka 1. Direktive.
IV – Zaključak
66. S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je postavio Juzgado Contencioso‑Administrativo n° 4 de Oviedo odgovori kako slijedi:
„Članak 4. stavak 1. i članak 6. stavak 1. Direktive Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja treba tumačiti na način da se protivi nacionalnom propisu poput onog koji je predmet glavnog postupka, kojim je određena najviša dob od 30 godina za sudjelovanje u odabiru u pogledu zapošljavanja službenika lokalne policije.“