SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 5. decembra 2018(1)
Zadeva C‑341/17 P
Helenska republika
proti
Evropski komisiji
„Pritožba – EKUJS, EKJS in EKSRP – Odhodki, izključeni iz financiranja Evropske unije – Odhodki Helenske republike – Uredba (ES) št. 1782/2003 – Uredba (ES) št. 796/2004 – Shema pomoči na površino – Pojem ‚trajni pašnik‘ – Pavšalni finančni popravek“
I. Uvod
1. Z obravnavano pritožbo želi Helenska republika doseči, da se sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 30. marca 2017 v zadevi Grčija/Komisija(2) razveljavi v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo tožbo, ki jo je vložila zoper Izvedbeni sklep Evropske Komisije 2014/950/EU(3), s katerim je bil pavšalno zmanjšan prispevek Evropske unije za različne kmetijske pomoči, ki jih je izplačala Helenska republika.
2. Za sistem pomoči skupne kmetijske politike Unije (SKP) so značilne ne le določena tehnična kompleksnost, temveč tudi nenehna precizacija, posodabljanje in dopolnjevanje njegovih določil.
3. Posledica tega je med drugim sočasna uporaba različnega izrazja za opredeljevanje upravičenih kmetijskih površin. Zaradi terminoloških razlik, ki izhajajo predvsem iz posebnega regulatornega konteksta uporabe posameznih pojmov, lahko pride do občutnih težav pri določanju pogojev za upravičenost zadevnih površin.
4. Te težave so postale v obravnavanem pritožbenem postopku v okviru določitve obsega pojma „trajni pašnik“, kakor je bil udejanjen v sistemu SKP od leta 2005 do leta 2015, zelo resne. V pritožbenem postopku se zlasti postavlja vprašanje, ali je bila ozka razlaga tega pojma, ki jo je opravila Komisija in ki jo je v izpodbijani sodbi Splošno sodišče potrdilo, zakonita(4). V skladu s to razlago je treba površino šteti za „trajni pašnik“, če je pretežno pokrita s travo in zelnato krmo, ne pa tudi z olesenelimi rastlinami. Ta ozka razlaga ima daljnosežne posledice za izplačila kmetijskih pomoči v sredozemskih državah, kar pojasnjuje, zakaj je Kraljevina Španija v tem postopku intervenientka na strani Helenske republike. Določitev obsega pojma „trajni pašnik“ ni pomembna le za obravnavani postopek, temveč tudi za še en pritožbeni postopek(5), ki ga je Helenska republika začela pri Sodišču, in postopek, ki ga je pri Splošnem sodišču začela Kraljevina Španija(6).
II. Pravni okvir
5. V obravnavanem pritožbenem postopku gre za zmanjšanje prispevkov Unije k izplačilom pomoči za leto zahtevka 2008. Pravni okvir, ki je za to upošteven, je sestavljen iz Uredbe (ES) št. 1782/2003(7) ter na tej podlagi sprejetih izvedbenih uredb (ES) št. 795/2004(8) in št. 796/2004(9).
6. Uredba št. 1782/2003 je bila nadomeščena z Uredbo (ES) št. 73/2009(10), ta pa z Uredbo (EU) št. 1307/2013(11). To je v obravnavani zadevi navajala Helenska republika, ker je v njej določena opredelitev trajnega pašnika vsaj glede na besedilo očitno širša kot ta iz Uredbe št. 1782/2003, ki je upoštevna v tej zadevi.
A. Uredba št. 1782/2003
7. Z Uredbo št. 1782/2003 so bili določeni skupni pogoji za neposredna plačila iz različnih shem dohodkovne podpore v okviru SKP. V uvodnih izjavah 3, 4, 21 in 24 Uredbe št. 1782/2003 je bilo v zvezi s tem navedeno:
„(3) Da bi se izognili opuščanju kmetijskih zemljišč in da bi zagotovili, da se ta obdelujejo v skladu z dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji, je treba uvesti standarde, katerih podlaga so lahko ali pa ne predpisi držav članic. Zato je primerno ustanoviti okvir Skupnosti, v katerem lahko države članice sprejmejo standarde ob upoštevanju posebnih značilnosti zadevnih območij vključno z razmerami prsti in podnebja ter obstoječimi sistemi kmetovanja (raba zemljišč, kolobar, načini kmetovanja) in strukturami kmetijskih gospodarstev.
(4) Ker imajo trajni travniki ugoden učinek na okolje je primerno sprejeti ukrepe za spodbuditev ohranjevanja obstoječih trajnih travnikov, da ne bi prišlo do množičnega spreminjanja njihove namembnosti v orna zemljišča.
[…]
(21) Sheme podpore v okviru skupne kmetijske politike predvidevajo neposredno dohodkovno podporo, zlasti z namenom, da se kmetijski skupnosti zagotovi primeren življenjski standard. Ta cilj je tesno povezan z ohranitvijo podeželja. Da bi se izognili neprimernim dodelitvam sredstev Skupnosti se podpora ne bi smela izplačati kmetom, ki so umetno ustvarili pogoje, potrebne za pridobitev takih plačil.
[…]
(24) Povečevanje konkurenčnosti kmetijstva Skupnosti in spodbujanje kakovosti hrane in okoljskih standardov imata za nujno posledico znižanje institucionalnih cen za kmetijske proizvode in povišanje stroškov proizvodnje za kmetijska gospodarstva v Skupnosti. Da bi dosegli te cilje in spodbudili bolj tržno usmerjeno in trajnostno kmetijstvo je treba dokončati prehod iz podpore za proizvodnjo na podporo za proizvajalce z uvedbo sistema nevezane dohodkovne podpore za vsako kmetijo. Čeprav bodo zaradi take nevezanosti dejanski zneski, plačani kmetom, ostali nespremenjeni, se bo znatno povečala učinkovitost dohodkovne pomoči. Zato je primerno, da je enotno plačilo na kmetijo pogojeno z upoštevanjem navzkrižne skladnosti [s standardi s področja] okolja, varne hrane, zdravja in dobrega počutja živali ter [z] ohranitve [ohranitvijo] kmetij in dobre kmetijske in okoljske pogoje [pod dobrimi kmetijskimi in okoljskimi pogoji].“
8. V skladu s členom 2, prvi odstavek, točka (c) Uredbe št. 1782/2003 je bila
„‚kmetijska dejavnost‘ […] proizvodnja, vzreja ali gojenje kmetijskih proizvodov vključno z žetvijo, molžo, rejo živali in kmetijsko rejo živali ali ohranjanje zemljišča po dobrih kmetijskih in okoljskih pogojih, določeno v členu 5“.
9. Člen 29 Uredbe št. 1782/2003 je določal:
„Brez vpliva na kakršne koli posebne določbe v posameznih shemah podpore se plačilo ne izplača upravičencem, za katere se ugotovi, da so umetno ustvarili pogoje, ki so potrebni za pridobitev takih plačil, da bi pridobili korist v nasprotju s cilji zadevne sheme podpore.“
10. Osrednji element Uredbe št. 1782/2003 je bilo na proizvodnjo nevezano enotno plačilo, urejeno v naslovu III. Kmetje so morali za to, da bi bili do njega upravičeni, pridobiti „pravice do plačila“, na podlagi katerih je bilo, če so vključevale upravičen hektar, ki ga je kmet prijavil, izplačano enotno plačilo. V zvezi s tem je bilo v odstavku 2 člena 44 („Uporaba pravic do plačila“) v različici, ki se uporabi za ta postopek(12), določeno:
„(2) ‚Upravičen hektar‘ pomeni vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot orno zemljišče in trajni travnik, razen površin, ki se uporabljajo za trajne nasade, gozdove ali nekmetijske dejavnosti.“
B. Uredbi št. 795/2004 in št. 796/2004
11. Člen 2 Uredbe št. 795/2004 je v različici, ki se uporabi za obravnavano zadevo(13), med drugim določal:
„V naslovu III Uredbe (ES) št. 1782/2003 in tej uredbi velja naslednja opredelitev pojmov:
a) ‚kmetijsko zemljišče‘ pomeni celotno zemljišče, ki zajema orna zemljišča, trajne travnike in trajne nasade;“
12. Člen 2, prvi odstavek, Uredbe št. 796/2004 v različici po spremembi(14) z Uredbama št. 239/2005 in št. 972/2007, ki je upoštevna v tej zadevi, določa te opredelitve:
„(1) ‚orna zemljišča‘ so zemljišča, obdelana zaradi pridelave rastlinskih pridelkov, in zemljišča v prahi ali zemljišča, ki se vzdržujejo po načelu dobrega kmetijskega in okoljskega delovanja v skladu s členom 5 Uredbe (ES) št. 1782/2003, ne glede na to, ali gre za zemljišče s toplo gredo ali s pritrjeno ali premično toplo gredo;
(1a) ‚enota rabe oziroma poljina‘: pomeni strnjeno površino kmetijskega zemljišča, na kateri en proizvajalec goji eno skupino posevkov; vendar kadar se v smislu te uredbe zahteva posebna prijava uporabe površine znotraj skupine posevkov, ta posebna uporaba še bolj omeji enoto rabe oziroma poljino;
[…]
(2) ‚trajni pašnik‘ je zemljišče, ki se uporablja za naravno gojenje trave ali druge zelnate krme (samoposajene) ali gojene (posejane) in ki ni vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva pet let ali več, razen zemljišča v prahi […];
(2a) ‚trave ali druga zelnata krma‘ so trave, ki tradicionalno rastejo na naravnih pašnikih ali so običajno vsebovane v mešanicah semen za pašnike ali travnike v državi članici (ne glede na to, ali se uporablja[jo] za pašo ali ne). […]“
13. V zvezi s členom 2, prvi odstavek, točki 2 in 2a, Uredbe št. 796/2004 je bilo v uvodni izjavi 1 Uredbe št. 239/2005, iz katere izhajata zgoraj navedeni različici teh določb, navedeno:
„Pojasniti je treba nekatere opredelitve iz člena 2 Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004. Zlasti je treba pojasniti opredelitev izraza ‚trajni pašnik‘ iz točke 2 navedenega člena ter sprejeti opredelitev uporabe izraza ‚trave ali druga zelnata krma‘. V navedenem okviru pa je treba upoštevati, da potrebujejo države članice določeno mero prožnosti, da bi lahko upoštevale lokalne agronomske razmere.“
14. Odstavek 1 člena 8 („Splošna načela v zvezi z enotami rabe“) Uredbe št. 796/2004 je v različici, ki je upoštevna v tej zadevi (torej pred spremembo z Uredbo št. 380/2009)(15), določal:
„(1) Enota rabe oziroma poljina, ki vsebuje drevesa, šteje za enoto rabe za namene shem pomoči na površino, če se kmetijske dejavnosti iz člena 51 Uredbe (ES) št. 1782/2003 ali, kjer je to primerno, predvidena proizvodnja, lahko izvedejo na podoben način kakor na enotah rabe brez dreves na istem območju.“
15. Člen 30(2) Uredbe št. 796/2004, katerega besedilo se ni spreminjalo, je določal:
„(2) Skupna površina enote rabe oziroma poljine se lahko upošteva pod pogojem, da je v celoti uporabljena v skladu z običajnimi standardi zadevne države članice ali regije. V drugih primerih se upošteva dejansko uporabljena površina.
Glede regij, v katerih so nekatere značilnosti, zlasti žive meje, jarki in zidovi, tradicionalno del dobre kmetijske prakse pri posevkih ali glede rabe, se lahko države članice odločijo, da se taka površina šteje za del površine, ki je polno v rabi, pod pogojem, da ne preseže skupne širine, ki jo določijo države članice. Ta širina mora ustrezati tradicionalni širini v zadevni regiji in ne sme biti večja od 2 metrov.
[…]“
C. Uredba št. 1307/2013
16. Uredba št. 1307/2013 pomeni nadaljevanje procesov reform SKP iz zadnjega desetletja preteklega in prvega desetletja tega tisočletja.
17. Člen 4 Uredbe št. 1307/2013 zdaj določa:
„1. V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(h) ‚trajno travinje in trajni pašniki‘ (v nadaljnjem besedilu s skupnim izrazom ‚trajno travinje‘) pomeni zemljišče, ki se uporablja za gojenje trave ali drugih zelenih krmnih rastlin naravno (samozasejane) ali s setvijo (posejane) in ki najmanj pet let ni bilo vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva; vključuje lahko tudi druge vrste, kot so grmičevje in/ali drevesa, ki se lahko uporabljajo za pašo pod pogojem, da so trave in druge zelene krmne rastline prevladujoče, ter, kadar se tako odločijo države članice, zemljišča, ki se lahko uporabljajo za pašo in so del uveljavljenih lokalnih praks, pri katerih trave in druge zelene krmne rastline tradicionalno ne prevladujejo na površinah za pašo;
[…]
2. Države članice:
[…]
Države članice se lahko odločijo, da se zemljišča, ki se lahko uporabljajo za pašo, in so del uveljavljenih lokalnih praks, pri katerih trave in druga zelnata krma tradicionalno ne prevladujejo v pašnih območjih, štejejo za trajno travinje, kot je navedeno v točki (h) odstavka 1.“
18. Člen 32(5) Uredbe št. 1307/2013 o uporabi sheme osnovnega plačila, ki načeloma ustreza shemi enotnega plačila po Uredbi št. 1782/2003, poleg tega določa:
„Za namene opredelitve ‚upravičenega hektara‘ lahko države članice, ki so sprejele odločitev iz drugega pododstavka člena 4(2), uporabijo koeficient znižanja za spremembo zadevnih hektarov v ‚upravičene hektarje‘.“
III. Ozadje spora
A. Sklep Komisije
19. V skladu s točkami od 1 do 11 izpodbijane sodbe je dejansko stanje spora v bistvenem tako, kot sledi.
20. Evropska Komisija je septembra 2008 ter februarja 2009 izvedla preiskavi glede odhodkov v zvezi s pomočmi na površino oziroma na površini temelječimi ukrepi za razvoj podeželja, ki jih je Helenska republika izvedla v breme Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP)(16).
21. Komisija je z dopisoma z dne 21. novembra 2008 in z dne 13. maja 2009 Helenski republiki sporočila izsledke preiskav, glede katerih se je Helenska republika januarja in julija 2009 pisno opredelila.
22. Posledica tega je bil dvostranski sestanek, opravljen 8. aprila 2010. Komisija je 2. junija 2010 Helenski republiki poslala svoje končne ugotovitve, na katere je ta odgovorila 2. avgusta 2010.
23. Komisija je z dopisom z dne 31. maja 2013 Helensko republiko obvestila, da vztraja pri stališču v zvezi z neto zneskom in obrazložitvijo nameravanih popravkov.
24. Helenska republika je 11. julija 2013 zadevo predložila spravnemu organu, ki v mnenju z dne 31. januarja 2014 sicer ni mogel ugotoviti približanja razhajajočih se stališč strank, vendar je kljub temu pozval, naj ponovno navežeta stike.
25. Komisija je 26. marca 2014 sprejela svoje končno stališče. Očitala je, prvič, pomanjkljivosti v delovanju sistema za identifikacijo enot rabe oziroma poljin in geografskega informacijskega sistema(17), kar je vplivalo na navzkrižna preverjanja in upravne preglede, drugič, pomanjkljivosti pregledov na kraju samem ter, tretjič, pomanjkljivosti pri izračunih plačil in sankcij. Komisija je poleg tega poudarila, da so bile te nepravilnosti ugotovljene večkrat. Končni neto znesek popravka, katerega plačilo je bilo naloženo Helenski republiki, je bil 86.007.771,11 EUR.
26. Komisija je 19. decembra 2014 sprejela sporni Izvedbeni sklep. Z njim je, glede Helenske republike, za leto zahtevka 2008 po eni strani zavrnila odhodke na področju pomoči na površino v znesku 61.012.096,85 EUR, od katerega je nato odbila znesek 2.135.439,32 EUR, tako da so finančne posledice znašale 58.876.657,53 EUR. Po drugi strani je Komisija zavrnila odhodke v znesku 10.504.391,90 EUR na področju ukrepov za razvoj podeželja, ki temeljijo na površini, od katerega je odbila 2.588.231,20 EUR, tako da so finančne posledice znašale 7.916.160,70 EUR.
27. Popravki so se nanašali na te postavke razvrstitve:
– Za kmete, ki so prijavili le pašnike, je bil določen pavšalni popravek v višini 10 %.
– Za kmete, ki niso prijavili pašnikov, je bil določen pavšalni popravek v višini 2 %.
– Za dodatne pomoči na površino je bil naložen 5‑odstotni pavšalni popravek.
– Za vse ukrepe za razvoj podeželja, ki so temeljili na površini, je bil naložen 5‑odstotni pavšalni popravek.
28. V zbirnem poročilu, priloženem spornemu izvedbenemu sklepu(18), je Komisija popravke utemeljila z večkrat ugotovljenimi pomanjkljivostmi integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, zlasti v delovanju LPIS-GIS in pri pregledih na kraju samem, ki naj ne bi ustrezali zahtevam iz člena 20 Uredbe št. 1782/2003 oziroma iz členov 23 in 30 Uredbe št. 796/2004. Med drugimi so bile ugotovljene te nepravilnosti:
– Pri uporabi LPIS-GIS naj bi bile – zlasti na površinah, ki se uporabljajo kot pašniki – ugotovljene napake v zvezi z mejami referenčnih enot rabe in njihovimi največjimi upravičenimi površinami. Zaradi tega naj navzkrižna preverjanja, namenjena preprečitvi, da bi bila ista pomoč neupravičeno dodeljena večkrat, pogosto ne bi bila prepričljiva.
– Pri pregledih na kraju naj bi se za upravičene štele površine, ki niso izpolnjevale meril za pašnike na podlagi člena 2, prvi odstavek, točki 2 in 2a, Uredbe št. 796/2004; površine naj bi bile poraščene z olesenelimi rastlinami in zelnato krmo, se nahajale na oddaljenih območjih in bile brez vidnih mej. Izmera površin naj ne bi bila opravljena. Poleg tega naj bi bili pregledi na kraju samem, izvedeni z daljinskim zaznavanjem, in običajni pregledi na kraju samem nezadovoljivi.
29. Te pomanjkljivosti naj bi pomenile trajne napake v načinu izvajanja ključnih pregledov in sekundarnih pregledov, povzročile pa naj bi tudi tveganje, da bosta kmetijska sklada v zvezi s pomočmi na površino utrpela izgube. Prenašale naj bi se tudi na dodatne pomoči, „vezane“ na površino.
B. Sodba Splošnega sodišča
30. Helenska republika je s tožbo, ki jo je pri Splošnem sodišču vložila 2. marca 2015, predlagala, naj se sporni izvedbeni sklep razglasi za ničen v delu, v katerem so bili iz financiranja Evropske unije za leto zahtevka 2008 izključeni zneski, ki ustrezajo 10 % skupnega zneska odhodkov za pomoči v zvezi s pašniki, 5 % skupnega zneska odhodkov za dodatne pomoči na površino in 5 % skupnega zneska odhodkov v zvezi z ukrepi za razvoj podeželja, ki temeljijo na površini.
31. Splošno sodišče je, prvič, v zvezi s popravkom v višini 10 % odhodkov za pomoči v zvezi s pašniki ugotovilo, da je ta popravek ne glede na razlago pojma „trajni pašnik“ upravičen in sorazmeren že zaradi pomanjkljivosti integriranega administrativnega in kontrolnega sistema(19). Pri tem se je Splošno sodišče sklicevalo na nepravilno uporabo LPIS-GIS, ki je vplivala na odkrivanje večkratnih prijav in zanesljivost navzkrižnih upravnih preverjanj, na neobstoj izmer površin v okviru pregledov na kraju samem ter na nepravilno izvedbo pregledov z daljinskim zaznavanjem; prav tako naj ne bi bili shranjeni nobeni podatki, na podlagi katerih bi bilo mogoče rekonstruirati dejansko opravljene preglede na kraju samem(20). Glede na te resne pomanjkljivosti je Splošno sodišče menilo, da vprašanje o tem, ali so prijavljene površine upravičene kot „trajni pašniki“ v skladu s členom 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004, in posledično vprašanje o razlagi tega pojma, nista pomembni za sprejetje odločitve.(21) Kljub temu je Splošno sodišče izrecno potrdilo oceno Komisije glede upravičenosti površin in razlago pojma „trajni pašnik“, na kateri je ta ocena temeljila.(22)
32. Drugič, Splošno sodišče je potrdilo popravek v višini 5 % za dodatne pomoči na površino.(23)
33. Tretjič, Splošno sodišče je sporni izvedbeni sklep za ničen razglasilo v delu, v katerem je bil glede ukrepov za razvoj podeželja, ki temeljijo na površini, za odhodke, ki so bili za proračunsko leto 2009 ugotovljeni v zvezi z letom zahtevka 2008, izveden popravek v višini 5.007.867,36 EUR z zneskom finančnega vpliva v višini 2.689.811,61 EUR (po odbitku v višini 2.318.055,75 EUR). V skladu z ugotovitvami Splošnega sodišča Komisija namreč ni zadostno utemeljila, v kolikšnem obsegu je bil prejšnji popravek, opravljen z Izvedbenim sklepom 2013/214/EU(24), upoštevan, da bi se preprečil dvakratni popravek(25).
34. Splošno sodišče je v preostalem tožbo zavrnilo in Helenski republiki naložilo plačilo stroškov.
IV. Predlogi in postopek pred Sodiščem
35. Helenska republika je z dopisom z dne 6. junija 2017 zoper izpodbijano sodbo vložila pritožbo, ki je predmet obravnave. Predlaga, naj Sodišče
– izpodbijano sodbo razveljavi v delu, v katerem je bila tožba zoper sporni izvedbeni sklep zavrnjena;
– sporni izvedbeni sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
36. Komisija pa predlaga, naj Sodišče
– pritožbo delno zavrže kot nedopustno in delno zavrne kot neutemeljeno ter
– Helenski republiki naloži plačilo stroškov.
37. Kraljevina Španija se je spora udeležila kot intervenietka na strani Helenske republike. Predlaga, naj Sodišče
– pritožbi ugodi in
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
38. Udeleženke so predložile pisna stališča. Obravnava je bila opravljena 13. septembra 2018.
V. Pravna presoja
39. Pritožba, katere nedopustnost zatrjuje Komisija (o tem v razdelku A), je utemeljena s šestimi pritožbenimi razlogi. S prvimi tremi pritožbenimi razlogi Helenska republika prereka presojo Splošnega sodišča v zvezi s pavšalnim popravkom v višini 10 % za kmete, ki so prijavili le pašnike (o tem v razdelku B). S četrtim in petim pritožbenim razlogom graja presojo Splošnega sodišča v zvezi s pavšalnim popravkom v višini 5 % v zvezi z dodatnimi pomočmi na površino (o tem v razdelku C). S šestim pritožbenim razlogom pa Helenska republika graja presojo Splošnega sodišča glede pavšalnega popravka v višini 5 % v sektorju razvoja podeželja, in sicer v delu, v katerem ga Splošno sodišče ni razglasilo za ničnega (o tem v razdelku D).
A. Dopustnost pritožbe
40. V nasprotju z navedbami Komisije se Helenska republika ni omejila na ponovitev tožbenih razlogov, ki jih je že na prvi stopnji uveljavljala v zvezi s prvotno odločbo Komisije. Čeprav so pritožbeni razlogi podobni tožbenim razlogom, ki jih je prvotno navajala zoper odločbo Komisije, in čeprav obširno napotuje na pisna stališča, predložena na prvi stopnji, je Helenska republika ob sklicevanju na konkretne, deloma dobesedno navedene odlomke sodbe oblikovala samostojno pravno kritiko obrazložitve Splošnega sodišča.
41. Zato je tožba dopustna.
B. Pritožbeni razlogi zoper presojo Splošnega sodišča v zvezi s finančnim popravkom v višini 10 % odhodkov za kmete, ki so prijavili le pašnike
42. Helenska republika zoper presojo Splošnega sodišča v zvezi s pavšalnim popravkom v višini 10 % odhodkov za kmete, ki so prijavili le pašnike,(26) uveljavlja tri pritožbene razloge.
43. Prvi in drugi pritožbeni razlog sta povezana z vprašanjem upravičenosti prijavljenih površin v skladu s členom 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004, v katerem je opredeljen pojem „trajni pašnik“ (o tem v točkah 1 in 2). Helenska republika s tretjim pritožbenim razlogom graja presojo Splošnega sodišča, da je bilo pavšalni znesek popravka v višini 10 % mogoče določiti že zaradi pomanjkljivosti integriranega administrativnega in kontrolnega sistema (o tem v točki 3).
1. Prvi pritožbeni razlog
44. Helenska republika s prvim pritožbenim razlogom očita, prvič, kršitev člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 zaradi napačne uporabe prava pri razlagi pojma „trajni pašnik“ (o tem v podtočki a). Drugič, graja preudarek iz točke 66 izpodbijane sodbe, ob katerem naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravo in ki naj ne bi bil zadostno utemeljen (o tem v podtočki b). Tretjič, Splošnemu sodišču očita, da ni zadostno pojasnilo merila za presojo, ki je upoštevno za razlago pojma „trajni pašnik“ (o tem v podtočki c).
a) Prvi del prvega pritožbenega razloga
45. Helenska republika trdi, da Splošno sodišče v izpodbijani sodbi ni izhajalo iz pravilne razlage pojma „trajni pašnik“ v zvezi s tipi vegetacije, ki so z njim zajeti.
46. Po mnenju Splošnega sodišča je bilo merilo, ki se v skladu z Uredbo št. 796/2004 upošteva v zvezi s pomočmi za pašnike, vrsta vegetacije na zadevnih površinah. S tem naj bi se zagotovilo, da ne pride do plačila pomoči za površine, ki niso namenjene kmetijski dejavnosti. Prevlada drugih rastlin, ki niso zelene rastline, naj bi namreč kazala na opustitev kmetijske dejavnosti na zadevnih površinah. Zato naj bi bil namen omejitve opredelitve „trajnih pašnikov“ zgolj na površine, pokrite s travo ali drugo zelnato krmo, to, da se prepreči tveganje, da se pomoč na površino prizna za površine, ki niso bile dejansko uporabljane za rejo živali.(27)
47. V skladu s preudarki Splošnega sodišča(28) je predpostavka za to, da se neka površina lahko šteje za „trajni pašnik“ v skladu z uredbama št. 1782/2003 in št. 796/2004, „površin[a], […] porasla [z rastjem] […] kmetijske proizvodnje,“(29) s čimer so zajete „načeloma zgolj trave in druge naravne zelnate krme“(30), „gozdovi in enote rabe, pokrite z olesenelimi rastlinami [pa] načeloma“(31) ne. Dopuščena naj bi bila „le zelo majhna poraslost z olesenelimi rastlinami“, če zaradi njih „ne bi [bil] ogrož[en] razvo[j] virov zelnate krme in s tem dejansk[o] izkoriščanj[e] enot rabe kot pašnikov.“(32)
48. Podrobnosti, zlasti glede konkretno dopustnega obsega soobstoja zelenih in olesenelih rastlin, niso bile preučene. Splošno sodišče sicer v zvezi s tem napotuje na vodnik Skupnega raziskovalnega središča Komisije s smernicami o najboljših načinih spoštovanja veljavnih zakonskih predpisov v zvezi s SKP(33) iz leta 2008(34), vendar ne pojasni natančnega pomena, ki mu ga pripisuje(35).
49. Helenska republika, ki jo podpira Kraljevina Španija, se zavzema za široko razlago pojma „trajni pašnik“, s katerim naj bi bili zajeti tudi tako imenovani „sredozemski pašniki“, za katerih vegetacijo naj bi bile značilne tudi (oziroma le) grmovje in olesenele rastline.
50. V skladu z ustaljeno sodno prakso sodišč Unije je treba pri razlagi določb prava Unije upoštevati ne le njihovo besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del so(36).
51. Podlaga za razlago je v obravnavani zadevi sistem pomoči na površino, kakor je izhajal iz uredb št. 1782/2003 in št. 796/2004, ki se uporabita za leto zahtevka 2008.
52. Helenska republika poleg tega opozarja na člen 4(1)(h) Uredbe št. 1307/2013, v katerem je določena široka opredelitev pojma „trajno travinje“. V skladu z njo se lahko za „trajno travinje“ štejejo tudi zemljišča, na katerih rastejo druge vrste rastlinja, kot so grmičevje in/ali drevesa, ki se lahko uporabljajo za pašo pod pogojem, da so trave in druge zelene krmne rastline prevladujoče ali – kjer trave in druge zelene krmne rastline tradicionalno ne prevladujejo na površinah za pašo – da so del uveljavljenih lokalnih praks.(37)
53. Kot so pravilno opozorile vse udeleženke, je neposredna uporaba te določbe, ki se je začela uporabljati šele po obdobju, ki je upoštevno za zadevni postopek, zaradi neobstoja določila o retroaktivni uporabi izključena. Drugače kot trdi Helenska republika, se lahko določba tudi v okviru razlage uporabi zgolj pogojno. Iz poznejših določb samih po sebi namreč ni mogoče izpeljati zavezujočih sklepov o normativni vsebini določb, ki so se uporabljale pred njimi, saj lahko opravljene spremembe besedila pomenijo ne le pojasnilo, temveč tudi vsebinsko spremembo pravnega položaja(38). Vendar je treba v obravnavani zadevi izhajati iz tega, da opredelitev „trajnega prašnika“ iz Uredbe št. 1307/2013 vsaj ne nasprotuje široki razlagi tega pojma v obdobju uporabe Uredbe št. 1782/2003.
54. Izhodišče za razlago je torej člen 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 v različici, ki se je uporabljala v obdobju, ki je upoštevno za zadevni postopek(39). V tej določbi je „trajni pašnik“ opredeljen kot „zemljišče, ki se uporablja za naravno gojenje trave ali druge zelnate krme (samoposajene) ali gojene (posejane) in ki ni vključeno v kolobarjenje […] pet let ali več“. „Trave ali druga zelnata krma“ pa so v skladu s členom 2, prvi odstavek, točka 2a, Uredbe št. 796/2004 „trave, ki tradicionalno rastejo na naravnih pašnikih ali so običajno vsebovane v mešanicah semen za pašnike ali travnike v državi članici (ne glede na to, ali se uporablja[jo] za pašo ali ne)“(40).
55. Na podlagi tega je mogoče izpeljati tri sklepe: prvič, v skladu s členom 2, prvi odstavek, točka 2 in 2a, Uredbe št. 796/2004 je za to, da se površina šteje za trajni pašnik, potrebna „vegetacija zelenih rastlin“(41). Drugič, izvor te vegetacije ni pomemben. V členu 2, prvi odstavek, točki 2, Uredbe št. 796/2004 se izrecno dopušča tako gojena kot samosevna vegetacija. To pomeni, tretjič, da se, izhajajoč iz običajnega pomena besede „gojenje“, formulacije „gojenje trave ali druge zelnate krme“ ne sme razumeti kot sejanja in aktivne obdelave tal zaradi pridelave kmetijskih izdelkov. Lahko je kvečjemu indic za to, da se zadevne površine uporabljajo za kmetijstvo.
56. V skladu z besedilom člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 so zato z njim nedvomno zajete le površine, ki se uporabljajo za kmetijstvo in so poraščene izključno z zelenimi rastlinami. Glede mešanih površin pa je besedilo nejasno. Tako je vprašljivo, ali je želel zakonodajalec s tem, da je izrecno navedel „trave ali drugo zelnato krmo“, kategorično izključiti prisotnost oziroma kmetijsko uporabo drugih oblik vegetacije.
57. Vendar je treba ozko razumevanje, v skladu s katerim mešane površine in površine, poraščene izključno z olesenelimi rastlinami, niso zajete s pojmom „trajni pašnik“, zavrniti.
58. Prvič, v skladu z uvodno izjavo 1 Uredbe št. 239/2005 je treba državam članicam v zvezi z opredelitvijo izraza „trajni pašnik“ oziroma „trave ali druga zelnata krma“ priznati določeno mero prožnosti, da bi se lahko upoštevale različne agronomske razmere v Uniji(42). Na podlagi tega je mogoče sklepati, da se opredelitve „trajnega pašnika“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 239/2005 – zlasti glede vegetacije – ne sme razlagati preozko. Kot sta na obravnavni navedli Helenska republika in Kraljevina Španija, so dejavniki, ki vplivajo na agronomske razmere, zlasti okoljski pogoji, kakršni so geografske značilnosti in podnebje, ter kmetijske tradicije.
59. Drugič, treba je upoštevati, da je opredelitev „trajnega pašnika“ iz Uredbe št. 796/2004 namenjena izvajanju Uredbe št. 1782/2003, ki med drugim določa shemo plačil, v okviru katere je „trajni pašnik“ upravičena površina(43). Izvedbeno uredbo je treba, kolikor je mogoče, razlagati tako, da je skladna z določbami osnovne uredbe(44).
60. V Uredbi št. 1782/2003 ni posebej določena vegetacija „trajnega pašnika“. V skladu s členom 44(2) te uredbe so izključeni zgolj „trajn[i] nasad[i]“ in „gozdov[i]“(45). Z besedilom nekaterih jezikovnih različic te določbe se sicer sugerira vegetacija „zelenih rastlin“(46), vendar so v veliki večini jezikovnih različic uporabljeni pojmi, ki so z vidika vegetacije nevtralni in za katere bi bil še najbolj ustrezen prevod „trajni pašnik(i)“(47).
61. Poleg tega je „trajni pašnik“ v skladu s členom 44(2) Uredbe št. 1782/2003 v povezavi s členom 2(a) Uredbe št. 795/2004 podkategorija kmetijskega zemljišča. V členu 2(a) Uredbe št. 795/2004 je pojem „kmetijsko zemljišče“ namreč opredeljen tako, da pomeni „celotno zemljišče, ki zajema orna zemljišča, trajne travnike in trajne nasade“(48).
62. Odločilna značilnost vsake upravičene kmetijske površine je „kmetijska dejavnost“ v smislu člena 2, prvi odstavek, točka c Uredbe št. 1782/2003, ki se na njej opravlja(49). To po eni strani izhaja iz kontrasta z opuščenimi kmetijskimi zemljišči, kakor so označena v uvodni izjavi 3 te uredbe, in po drugi strani iz funkcije plačil, ki je izražena v uvodnih izjavah 21 in 24 in pri kateri gre za stabilizacijo kmetijskih dohodkov in zagotovitev primernega življenjska standarda kmetijski skupnosti(50). Vendar bi morali – kot izhaja iz obrazložitve predloga Komisije za Uredbo št. 1782/2003 – dohodkovno pomoč prejemati le dejavni kmetje „ki dejansko pridelujejo ali zemljo vzdržujejo v dobrem kmetijskem stanju […] ter tako ohranjajo povezanost z zemljo“(51).
63. Iz navedenega za opredelitev „trajnega pašnika“ izhaja, da je vrsta vegetacije v primerjavi z uporabo površine manj pomembno merilo. Odločilna je torej dejanska uporaba površine za kmetijsko dejavnost, ki je značilna za „trajni pašnik“(52). Taka dejavnost je v skladu s členom 2, prvi odstavek, točka (c), Uredbe št. 1782/2003 lahko denimo kmetijska reja živali, kot navajata Helenska republika in Kraljevina Španija.
64. Zato prisotnost olesenelih rastlin ni razlog za to, da se neka površina ne more šteti za „trajni pašnik“, če zaradi tega ni ovirano učinkovito izvajanje kmetijske dejavnosti. To je lahko na primer podano, če so olesenele rastline v primerjavi z zelenimi rastlinami prisotne v manjši stopnji. Poleg tega je lahko učinkovitost izvajanja kmetijske dejavnosti zaradi prisotnost olesenelih rastlin celo okrepljena. Učinkovitost je treba namreč vselej razumeti v konkretnem kontekstu že omenjenih(53) agronomskih razmer. Zato je treba šteti, da so tudi mešane površine, na katerih prevladujejo olesenele rastline, oziroma površine, ki so poraščene izključno z olesenelimi rastlinami, s pojmom „trajnega pašnika“ zajete vsaj v primeru, če zaradi danih agronomskih razmer ni mogoče pričakovati vegetacije, v kateri prevladujejo zelene rastline, in je zato treba te površine uporabljati za dejavnosti, ki so tipične za „trajne pašnike“.
65. Ta široka razlaga pojma „trajni pašnik“, s katero so z njim poleg površin z izključno zelenimi rastlinami zajete tudi mešane površine in površine, poraščene izključno z olesenelimi rastlinami, če so le namenjene učinkoviti kmetijski uporabi, ustreza tudi ciljem Uredbe št. 1782/2003, zlasti stabilizaciji kmetijskih dohodkov, ohranitvi podeželja in varstvu okolja.
66. V skladu z zasnovo Uredbe št. 1782/2003 velja cilj stabilizacije kmetijskih dohodkov(54) brez razlikovanja za celotno kmetijsko skupnost Unije. Zato regija kmeta ne more – niti posredno – pogojevati dostopa do pomoči, ki so določene v tej uredbi. Do tega pa bi prišlo, če bi bila vrsta vegetacije, katere pojavnost je močno podnebno pogojena, odločilna za upravičenost kmetijskih površin. Zato ni mogoče zagovarjati stališča, v skladu s katerim bi bili dejavni kmetje, ki svoja zemljišča v danih agronomskih razmerah učinkovito uporabljajo, zgolj zaradi vegetacije, ki je zaradi podnebnih pogojev drugačna, stabilizacije dohodka prek enotnih plačil deležni v manjši meri kot kmetje iz drugih držav članic Unije.
67. Poleg tega je v skladu z uvodno izjavo 21 Uredbe št. 1782/2003 stabilizacija dohodka tesno povezana z ohranitvijo podeželja(55). Komisija je v zvezi s tem pri reformi SKP iz leta 2003 upoštevala tudi namensko podpiranje raznolikih tradicionalnih in z okoljskega vidika dragocenih sistemov kmetovanja, da bi se ohranila težnja k ožje specializirani reji živali in proizvodnji žit in trajnim nasadom(56). Glede na to se zdi, da so podpore vredne ravno tradicionalno obdelovane mešane površine in površine, poraščene izključno z olesenelimi rastlinami.
68. Poleg tega varstvo okolja ni le eden od splošnih ciljev SKP(57), temveč tudi eden od konkretnih ciljev sheme enotnega plačila v skladu z Uredbo št. 1782/2003(58). V zvezi s tem ima podpiranje „trajnih pašnikov“ v skladu z uvodnima izjavama 3 in 4 te uredbe poseben pomen, saj se tako zagotavljajo finančne spodbude za preprečevanje scenarijev, ki so z okoljskega vidika nezaželeni, torej zlasti opuščanje kmetijskih zemljišč oziroma spreminjanje namembnosti nadaljnjih površin v orna zemljišča. Učinkovitost tega mehanizma pa bi bila okrnjena, če bi se opredelitev „trajnih pašnikov“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 glede vegetacije razlagala preozko. Celo če ni bojazni, da bo prišlo do opustitve ali spremembe namembnosti, je široka opredelitev potrebna zaradi varstva okolja. V nasprotnem primeru bi se namreč ustvarila spodbuda, da se odstopajoča vegetacijska sestava s površine odstrani brez upoštevanja njene okoljske koristi, in to tudi v primeru, če ne bi imela negativnega učinka na izvajanje kmetijske dejavnosti na zadevnih površinah.
69. Vendar široko razumevanje „trajnih pašnikov“, ki je utemeljeno s cilji Uredbe št. 1782/2003 in pri katerem je odločilna učinkovita kmetijska uporaba, še ne pomeni, da je merilo vegetacije, določeno v členu 2, prvi odstavek, točka 2 Uredbe št. 796/2004, odveč. Nasprotno, z njim je utemeljena zakonska domneva, da se lahko površina v kmetijski rabi, katere vegetacija so izključno zelene rastline, brez nadaljnjega šteje za „trajni pašnik“ v smislu člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004. V primeru mešanih površin oziroma površin, poraščenih z olesenelimi rastlinami, pa je potreben dodaten preizkus, v okviru katerega je treba dokazati obstoj njihove učinkovite uporabe in po potrebi tradicionalne oblike gospodarjenja.
70. Poleg tega je s členoma 8(1) in 30(2) Uredbe št. 796/2004(59) poudarjeno, da so učinkovita kmetijska uporaba oziroma tradicionalne oblike gospodarjenja za upravičenost neke površine pomembnejše kot njene pokrajinske značilnosti. V skladu z njima se enota rabe, ki vsebuje drevesa ali druge pokrajinske značilnosti, zlasti žive meje, jarke ali zidove, vseeno šteje za enoto rabe oziroma poljino, če zaradi tega kmetijska dejavnost ni omejena oziroma so ti pokrajinski elementi del lokalnih kmetijskih tradicij(60).
71. Člen 132(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1782/2003 (o ekstenzifikacijskem plačilu), na katerega se sklicuje Kraljevina Španija, pa za razlago pojma „trajni pašnik“ ni neposredno upošteven. Ekstenzifikacijsko plačilo je del sheme pomoči, katere namen je zmanjšanje intenzivne živinoreje in ki ni vezana na površino ter ki se je uporabljala že pred uvedbo enotnega plačila. Pojem „pašniki“, ki je uporabljen v tem okviru, ne opisuje upravičene površine, temveč se uporablja zgolj kot računska referenčna vrednost za izračun obremenitve, torej razmerja med številom glav velike živine in številom hektarjev. Čeprav je glede na dejstvo, da se „trajni pašniki“ uporabljajo predvsem za rejo živine, določena vsebinska podobnost med pojmoma pričakovana, je treba vsebino pojma „trajni pašnik“ vseeno ugotavljati samo v njegovem posebnem kontekstu.
72. Nazadnje, zaradi vključitve mešanih površin in površin, ki so poraščene izključno z olesenelimi rastlinami, v opredelitev „trajnega pašnika“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004, se tveganje zlorab ne poveča. V uvodni izjavi 21 in členu 29 Uredbe št. 1782/2003 je sicer navedeno, da kmetje, za katere se ugotovi, da so umetno ustvarili pogoje, ki so potrebni za pridobitev plačil, da bi pridobili korist v nasprotju s cilji enotnega plačila, ne prejmejo nobenih izplačil(61). Za mešane površine in površine, poraščene izključno z olesenelimi rastlinami, ki se zgolj na videz, torej brez namena izkoriščanja kmetijskega potenciala površin, uporabljajo le za vzpostavitev pogojev za upravičenost do pomoči, se tudi ob široki opredelitvi „trajnega pašnika“ ne izplača nobena podpora, saj je v skladu s to opredelitvijo ključna kmetijska uporaba površin.
73. Široko razumevanje pojma „trajni pašnik“ iz uredb št. 1782/2003 in št. 796/2004, ki sta se uporabljali za leto zahtevka 2008, v skladu s katerim je podlaga za vključitev površine v ta pojem njena učinkovita uporaba za kmetijsko dejavnost, značilno za „trajni pašnik“, je tako navsezadnje zelo blizu opredelitvi „trajnega travinja“ iz člena 4(1)(h) poznejše Uredbe št. 1307/2013. S to opredelitvijo so poleg površin, poraščenih le z zelenimi rastlinami, zajete tudi površine, porasle z drugimi rastlinskimi vrstami, ki se kot del lokalnih praks lahko uporabljajo za pašo(62). Iz tega sledi, da se – čeprav Uredba št. 1307/2013 sama po sebi načeloma ne more biti podlaga za izpeljavo nedvoumnih sklepov o razlagi Uredbe št. 796/2004(63) – pojem „trajni pašnik“ iz člena 2, prvi pododstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 vsekakor ne razlaga širše kot ustrezni pojem iz člena 4(1)(h) Uredbe št. 1307/2013.
74. V zvezi s tem se v skladu z Uredbo št. 1307/2013 v okviru izračuna enotnega plačila lahko upošteva, da je pri vzdrževanju površin, poraščenih izključno z zelenimi rastlinami, stroškovna obremenitev drugačna kot pri vzdrževanju mešanih površin in površin poraščenih izključno z olesenelimi rastlinami. V členu 32(5) Uredbe št. 1307/2013 je za to namreč določen koeficient znižanja, ki ga države članice lahko uporabijo. Ta je po učinku enak sistemu pro rata, kakršen je bil denimo ob upoštevanju nove ureditve iz Uredbe št. 1307/2013 določen v grškem akcijskem načrtu iz leta 2012(64), ki je omenjen v izpodbijani sodbi(65). Pri uporabi takega sistema se skupno število hektarjev „trajnih pašnikov“ za izračun zneska enotnega plačila, ki se izplača, procentualno zmanjša glede na pokritost z olesenelimi rastlinami.
75. Razumevanje pojma „trajni pašnik“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 kot površine, ki se učinkovito uporablja za kmetijsko dejavnost, ki je značilna za „trajni pašnik“, torej ni v nasprotju z uporabo takšnega sistema pro rata. Na podlagi tega je na površinah „trajnih pašnikov“ pri izračunu pomoči mogoče sorazmerno upoštevati količino zelenih rastlin.
76. Vendar zaradi tega načelna uvrstitev zadevne površine med „trajne pašnike“ ni sporna. Drugače kot meni Komisija, je namreč treba – kot je na obravnavi pravilno opozorila Kraljevina Španija – na vprašanje o upravičenosti „trajnega pašnika“ odgovoriti pred vprašanjem, ali se pomoč za to površino ob uporabi sistema pro rata lahko procentualno zmanjša zaradi prisotnosti olesenelih rastlih.
77. V izpodbijani sodbi je Splošno sodišče sicer ugotovilo, da je to, da se neka površina dejansko, učinkovito uporablja za kmetijsko dejavnost, temeljni pogoj za upravičenost te površine do pomoči v skladu z Uredbo št. 1782/2003(66). Vendar je Splošno sodišče nazadnje potrdilo oceno Komisije iz spornega izvedbenega sklepa in s tem indikatorju vegetacije zelenih rastlih kot odločilnemu pogoju za uvrstitev površine med „trajne pašnike“ pripisalo prevelik pomen(67). Zato je prvi del prvega pritožbenega razloga utemeljen.
b) Drugi del prvega pritožbenega razloga
78. Helenska republika z drugim delom prvega pritožbenega razloga prereka ugotovitev Splošnega sodišča iz točke 66 izpodbijane sodbe, v skladu s katero naj sporne površine ne glede na opredelitev pojma „trajni pašniki“ ne bi bile upravičene do pomoči. Splošno sodišče naj – enako kot že Komisija v spornem izvedbenem sklepu – ne bi dovolj upoštevalo, da je bil le zelo majhen del prijavljenih površin uporabljen za aktiviranje pravic do plačila v okviru enotnega plačila(68).
79. S tem očitkom Helenska republika namiguje na tako imenovani „učinek rezerve“. Ta izhaja iz tega, da ima veliko kmetov več zemljišč kot pravic do plačila, tako da je lahko le del prijavljenih „trajnih pašnikov“ podlaga za enotno plačilo. S tem se zmanjša tveganje izgub za kmetijska sklada, ki je podano, če se za aktivacijo pravic do plačila uporabijo površine, ki ne izpolnjujejo predpisanih meril. Predpostavlja se namreč, da obstajajo še neprijavljene površine, ki bi ta merila izpolnjevale. Zato je učinek rezerve pomemben dejavnik pri izračunu zneska popravka, ki se določi glede na obseg pomanjkljivosti kontrolnega sistema in tveganja izgub, ki iz tega izhaja za kmetijska sklada.
80. Vendar Splošno sodišče v točki 66 izpodbijane sodbe ne obravnava izračuna zneska popravka, temveč zgolj pojasnjuje, da sporne površine ne glede na to, kako se razume „trajni pašnik“, ne bi bile upravičene do pomoči. Kakor je razvidno iz točke 40 in kot je na obravnavi potrdila Komisija, pri spornih površinah namreč ni šlo niti za površine, poraščene le z zelenimi rastlinami, niti za mešane površine oziroma površine, poraščene z olesenelimi rastlinami, temveč – kolikor jih je bilo mogoče lokalizirati – za peščeno morsko obalo, gozd ali podobno.
81. Zato je treba očitek zavrniti.
c) Tretji del prvega pritožbenega razloga
82. Helenska republika s tretjim delom prvega pritožbenega razloga očita pomanjkljivo obrazložitev: na podlagi navedb Splošnega sodišča iz točk od 20 do 22 izpodbijane sodbe naj merilo za presojo prvega tožbenega razloga ne bi bil zadostno obrazloženo. Nikakor naj ne bi bile povezne z osrednjim pravnim problemom prvega tožbenega razloga, torej z razlago pojma „trajni pašnik“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004.
83. Ta očitek temelji na pomanjkljivem razumevanju točk od 20 do 22 izpodbijane sodbe. Navedbe iz teh točk namreč sploh niso bile namenjene pojasnitvi pravnega merila za presojo prvega tožbenega razloga. Nasprotno, umeščena so pred pravno presojo vseh tožbenih razlogov, z njimi pa so pojasnjena za vso sodbo upoštevna načela sodne prakse v zvezi z dokaznim in trditvenim bremenom, ki jih mora upoštevati Komisija, če zaradi kršitev prava Unije zavrne odhodke v breme kmetijskih skladov. Predpisi, ki so po mnenju Splošnega sodišča upoštevni za razlago pojma „trajni pašnik“, pa so podani v točkah od 27 do 32 izpodbijane sodbe. V tem okviru napačna uporaba prava ni razvidna.
84. Zato je tretji del prvega pritožbenega razloga neutemeljen.
2. Drugi pritožbeni razlog
85. Helenska republika z drugim pritožbenim razlogom očita, prvič, kršitev člena 296 PDEU, v skladu s katerim morajo biti pravni akti Unije obrazloženi, ker naj bi Splošno sodišče s tem, da je zavrnilo očitek, da sporni izvedbeni sklep ni zadostno utemeljen, napačno uporabilo pravo (o tem v podtočki a). Helenska republika poleg tega očita, da je pomanjkljivo obrazložena sama izpodbijana sodba, saj naj je Splošno sodišče ne bi zadostno obrazložilo, kakor se zahteva s členom 36 v povezavi s členom 53, prvi odstavek, Statuta Sodišča ter členom 117 Poslovnika Splošnega sodišča (o tem v podtočki b).
a) Prvi del drugega pritožbenega razloga
86. Helenska republika s prvim delom drugega pritožbenega razloga trdi, da je Splošno sodišče v točkah od 68 do 76 izpodbijane sodbe kršilo člen 296 PDEU. Splošno sodišče naj bi tako s tem, da je zavrnilo trditev, da Komisija v obrazložitvi spornega izvedbenega sklepa ni upoštevala vseh argumentov Helenske republike v zvezi z razlago pojma „trajni pašnik“, napačno uporabilo pravo.
87. Kot je Splošno sodišče pojasnilo ob sklicevanju na upoštevno sodno prakso(69), je obrazložitev odločbe o tem, da odhodki ne bremenijo skladov, zadostna, če je iz izmenjave dopisov v okviru postopka potrjevanja obračunov in zbirnega poročila razvidno, da je bila zadevna država članica močno vključena v postopek odločanja in je bila zato seznanjena z bistvenimi razlogi za sprejetje odločbe. To je upravičeno zaradi posebnosti postopka potrjevanja obračunov, v katerem se pričakuje obsežno sodelovanje države članice. V skladu z ugotovitvami Splošnega sodišča v točkah od 72 do 74 izpodbijane sodbe, ki jih Helenska republika ne prereka, je bilo vprašanje razlage pojma „trajni pašnik“ v obravnavani zadevi predmet preučitve v okviru postopka potrjevanja obračunov. Ni torej razvidno, da je s tem, da je zavrnilo trditev pomanjkljive obrazložitve, ki jo je Helenska republika uveljavljala v zvezi z odločbo Komisije, napačno uporabilo pravo.
88. Prvi del drugega pritožbenega razloga je zato neutemeljen.
b) Drugi del drugega pritožbenega razloga
89. Zavreči je treba tudi očitek, ki se uveljavlja z drugim delom drugega pritožbenega razloga, da Splošno sodišče v sami izpodbijani sodbi ni zadostno obravnavalo trditev Helenske republike v zvezi z razlago pojma „trajni pašnik“.
90. Splošno sodišče je namreč razlago pojma „trajni pašnik“ obravnavalo izčrpno in pri tem upoštevalo trditve Helenske republike(70). V tem okviru je Splošno sodišče zlasti preučilo trditve, ki jih je Helenska republika v okviru drugega pritožbenega razloga uveljavljala v zvezi s pomenom upravičenosti sredozemskih pašnikov za mediteranske države in nove ureditve iz Uredbe št. 1307/2013.
3. Tretji pritožbeni razlog
91. Helenska republika s tretjim pritožbenim razlogom graja ugotovitve Splošnega sodišča iz točk od 88 do 103 izpodbijane sodbe, v skladu s katerimi je ne glede na opredelitev pojma „trajni pašnik“ znesek popravka v višini 10 % v zvezi s pomočmi za kmete, ki so prijavili le pašnike, sorazmeren. V zvezi s tem Helenska republika v bistvenem trdi, da je Splošno sodišče obrazložitev spornega izvedbenega sklepa nedopustno razširilo in da tudi v tem smislu izpodbijana sodba ni zadostno obrazložena (o tem v podtočki a) ter da je kršilo načelo sorazmernosti (o tem v podtočki b).
a) Prvi del tretjega pritožbenega razloga
92. Helenska republika meni, da so točke od 88 do 103 izpodbijane sodbe pomanjkljive s treh vidikov: prvič, Splošno sodišče naj bi sporni izvedbeni sklep nedopustno razširilo s tem, da je predpostavilo, da že same nepravilnosti administrativnega in kontrolnega sistema zadostujejo za utemeljitev zneska popravka v višini 10 % za kmete, ki so prijavili le pašnike. Ta sklep naj bi bil namreč utemeljen le na neupravičenosti površin, prijavljenih kot „trajni pašniki“, in s tem na napačni razlagi pojma „trajni pašnik“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004. Drugič, Splošno sodišče naj ne bi obravnavalo neupravičenega povečanja zneska popravka na 10 % s 5 % v prejšnjem letu oziroma ugotovljenih izboljšav pri običajnih pregledih na kraju samem. Tretjič, Splošno sodišče naj v sodbi ne bi zadostno preučilo tako imenovanega „učinka rezerve“(71) in njegovega vpliva na znesek popravka.
93. Vendar je v nasprotju z dojemanjem Helenske republike iz zbirnega poročila, v katerem je zajeta obrazložitev spornega izvedbenega sklepa, razvidno, da so bile odločilni razlog, s katerim je Komisija utemeljila znesek popravka v višini 10 % v zvezi s pomočmi za kmete, ki so prijavili le pašnike, pomanjkljivosti kontrolnega sistema, ne pa neupravičenost določenih površin. Neupravičenost je bila upoštevana le kot indic za pomanjkljivosti pregledov na kraju samem. Tako Splošno sodišče s tem, da je v izpodbijani sodbi znesek popravka utemeljilo s posameznimi pomanjkljivostmi kontrolnega sistema, ni ob napačni uporabi prava razširilo odločbe Komisije.(72)
94. Splošno sodišče je prav tako izrecno presojalo pomen ugotovljenih izboljšav pri pregledih na kraju samem(73), znesek popravka iz prejšnjega leta(74) in učinek rezerve(75).
95. Glede na navedeno izsledki te presoje, zlasti ugotovitev, da je znesek popravka ne glede na vprašanje opredelitve „trajnega pašnika“ utemeljen zaradi pomanjkljivosti kontrolnega sistema, ne pomenijo nedopustne razširitve obrazložitve Komisije in niso pomanjkljivo obrazloženi. Prvi del tretjega pritožbenega razloga je zato neutemeljen.
b) Drugi del tretjega pritožbenega razloga
96. Helenska republika meni, da pomeni to, da je Splošno sodišče v točkah od 88 do 103 izpodbijane sodbe potrdilo znesek popravka v višini 10 % v zvezi s pomočmi za kmete, ki so prijavili le pašnike, kršitev načela sorazmernosti. Znesek popravka naj bi moral biti 5 %. Do zneska popravka v višini 10 % naj bi prišlo zato, ker so bile pomanjkljivosti kontrolnega sistema ovrednotene v zvezi z vsemi prijavljenimi površinami, ne da bi se pri tem dovolj upošteval učinek rezerve(76).
97. V skladu z merili(77), iz katerih je izhajalo Splošno sodišče in ki so bila razvita v sodni praksi, se pavšalni znesek popravka določi glede na obseg pomanjkljivosti kontrolnega sistema in na tej podlagi nastalega tveganja za izgube, ki sta mu kmetijska sklada izpostavljena zaradi odhodkov, ki niso utemeljeni s pravom Unije. Pri določitvi zneska popravka je treba vselej upoštevati načelo sorazmernosti.
98. V obravnavani zadevi se je Splošno sodišče strinjalo s Komisijo in predpostavilo, da je treba ugotovljene nepravilnosti pri delovanju LPIS-GIS in pri pregledih na kraju samem ovrednotiti kot skrajno pomanjkljivo uporabo kontrolnega sistema, zaradi katere sta sklada praviloma izpostavljena visokemu tveganju izgub. Po mnenju Splošnega sodišča naj bi bil zaradi tega v skladu s Smernicami Komisije za izračun finančnih posledic ob pripravi odločbe o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS(78) načeloma utemeljen znesek popravka v višini 25 %(79). Komisija je na obravnavi v okviru pritožbenega postopka celo opozorila, da je premišljevala o znesku popravka v višini do 50 %. Pri poznejši ponovni evidenci spornih površin v Grčiji ob upoštevanju razširjene opredelitve naj bi bilo zabeleženo približno 50 % skrčenje upravičenih površin, kar je razkrilo obseg prvotnih težav pri uporabi kontrolnega sistema. Na ta vidik je opozorilo tudi Splošno sodišče v izpodbijani sodbi(80). Do močnega zmanjšanja zneska popravka s 25 % oziroma 50 % na 10 % je torej prišlo zaradi upoštevanja učinka rezerve(81).
99. Ti preudarki ponazarjajo, da je Splošno sodišče ustrezno upoštevalo načelo sorazmernosti in vidike, ki so v tem okviru upoštevni, ne da bi bila razvidna napačna uporaba prava. Pri tem je sicer treba vselej upoštevati, da gre za pavšalni popravek. Zdi se, da Helenska republika to pozablja, ko si prizadeva za to, da bi se napake kontrolnega sistema upoštevale le v obsegu, v katerem se nanašajo na površine, ki so bile uveljavljane za aktivacijo pravic do plačila.
100. Helenska republika poleg tega trdi, da je kršitev načela sorazmernosti razvidna iz tega, da so ugotovitve iz točke 103 izpodbijane sodbe v nasprotju z ugotovitvami Sodišča v sodbi Planes Bresco(82). Vendar ni razvidno, kakšen pomen ima za presojo sorazmernosti zneska popravka lahko navedeni odlomek sodbe Planes Bresco, v katerem so upravičene površine trajnih pašnikov v skladu s členom 44(2) Uredbe št. 1782/2003 pojmovno ločene od krmnih površin, ki so bile prvotno upoštevane, v skladu s členom 43(2) te uredbe, za izračun pravic do plačila kmetijskega gospodarstva.
101. Zato je treba tudi drugi del tretjega pritožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
4. Vmesni predlog
102. Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da je utemeljen le prvi del prvega pritožbenega razloga. Splošno sodišče je s tem, da je v izpodbijani sodbi izhajalo iz preozke razlage pojma „trajni pašnik“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004, napačno uporabilo pravo.
103. Vendar ta napačna uporaba prava v obravnavani zadevi ni razlog za razveljavitev izpodbijane sodbe(83). Splošno sodišče je namreč izrecno ugotovilo, da je določeni znesek popravka v višini 10 % za kmete, ki so prijavili le pašnike, zaradi pomanjkljivosti integriranega administrativnega in kontrolnega sistema upravičen ne glede na vprašanje opredelitve „trajnega pašnika“(84). Pri tem je Splošno sodišče samo pojasnilo razloge, na podlagi katerih je izrek sodbe utemeljen ne glede na razlago pojma „trajni pašnik“. Te ugotovitve Splošnega sodišča Helenska republika ni uspešno izpodbijala. Zato zaradi uspeha prvega dela prvega pritožbenega razloga ne pride do razveljavitve izpodbijane sodbe.
104. Na to ugotovitev prav tako ne vpliva to, da v obravnavani zadevi pomoči, vezane na prijavljena kmetijska zemljišča, niso bile le pomoči kmetom, ki so prijavili le pašnike, temveč vse pomoči, na katere se nanašajo zmanjšanja iz spornega izvedbenega sklepa(85).
105. Po eni strani dodatne pomoči na površino namreč niso vezane na obstoj trajnega pašnika kot upravičene površine, temveč na površine, ki se uporabljajo za pridelavo določenih kmetijskih izdelkov(86). Po drugi strani Helenska republika v pritožbi ugotovitev Splošnega sodišča v zvezi z zmanjšanji pomoči za ukrepe za razvoj podeželja, ki temeljijo na površini, ni izpodbijala z vidika upravičenosti uporabljenih površin ali sorazmernosti zmanjšanj, temveč le z vidika neupoštevanja Izvedbenega sklepa 2013/214 glede leta zahtevka 2008/proračunsko leto 2010(87).
106. Tako ugotovitev, da je Splošno sodišče v okviru obravnavanega pritožbenega razloga pri razlagi pojma „trajni pašnik“ napačno uporabilo pravo, ne more biti upoštevna za presojo zmanjšanj v zvezi z dodatnimi pomočmi na površino in ukrepi za razvoj podeželja, ki temeljijo na površini.
C. Pritožbeni razlogi, s katerimi se izpodbija presoja Splošnega sodišča v zvezi s finančnim popravkom v višini 5 % za dodatne pomoči na površino
107. Helenska republika s četrtim in petim pritožbenim razlogom izpodbija presojo Splošnega sodišča v zvezi s pavšalnim popravkom v višini 5 % v zvezi z dodatnimi pomočmi na površino(88).
1. Četrti pritožbeni razlog
108. Helenska republika s četrtim pritožbenim razlogom zatrjuje napačno oziroma nezadostno obrazloženo razlago in uporabo člena 31 Uredbe (ES) št. 1290/2005(89) v povezavi s členom 11 Uredbe (ES) št.. 885/2006(90). V skladu z njima naj bi morala Komisija vse rezultate pregledov, na katerih naj bi v končni fazi temeljil finančni popravek, na lastno pobudo z zadevno državo članico preučiti v okviru dvostranskega sestanka.
109. Splošno sodišče naj dvostranskemu sestanku ne bi pripisalo takšnega pomena. Po njegovem mnenju naj bi se v skladu s členom 11(1), prvi pododstavek, Uredbe št. 885/2006 kontradiktorni postopek, ki se konča z odločitvijo o potrditvi obračuna, začel s prvim pisnim sporočilom, s katerim mora biti država članica jasno seznanjena z rezultati pregledov, da bi se ji zagotovila možnost predstavitve stališča(91). Če je Komisija to obveznost sporočitve izpolnila, naj se država članica ne bi mogla sklicevati na to, da rezultati niso bili predmet razprave tudi v okviru dvostranskega sestanka v skladu s členom 11(1), tretji pododstavek, Uredbe št. 885/2006(92).
110. Iz te razlage ni razvidna napačna uporaba prava.
111. Niti v členu 31 Uredbe št. 1290/2005 niti v členu 11 Uredbe št. 885/2005 niso določene zahteve v zvezi z vsebino dvostranskega sestanka. V prvonavedenem členu je zgolj določeno, da se državi članici ugotovitve preverjanj sporočijo pisno, medtem ko je v drugonavedenem členu dodatno določeno, da mora do tega priti že v prvem pisnem sporočilu.
112. Dvostranski sestanek sam torej ni več namenjen predvsem informiranju države članice, temveč bi moral že v tej zgodnji fazi postopka na podlagi predhodne izmenjave informacij omogočiti dogovor o pravni oceni kršitev in ukrepih, ki jih je treba sprejeti, ki se zahteva s členom 31(3) Uredbe št. 1290/2005.
113. Splošno sodišče je poleg tega svoje razumevanje vsebine procesnih jamstev iz člena 31 Uredbe št. 1290/2005 v povezavi s členom 11 Uredbe št. 885/2006 logično razumljivo uporabilo za upoštevno dejansko stanje(93).
114. Pojasnila Splošnega sodišča so tudi sicer dovolj izčrpna in razumljiva. Skladno s tem je treba zavrniti tudi očitek Helenske republike, da je obrazložitev Splošnega sodišča v zvezi z omenjenimi procesnimi jamstvi pomanjkljiva in protislovna.
115. Zato je četrti pritožbeni predlog v celoti neutemeljen.
2. Peti pritožbeni razlog
116. Helenska republika v okviru petega pritožbenega razloga očita nezadostno obrazložitev zneska popravka v višini 5 %, določenega v zvezi z dodatnimi pomočmi na površino, ter nedopustno dopolnitev obrazložitve spornega izvedbenega sklepa s točkami od 126 do 128 ter točkama 132 in 133 izpodbijane sodbe.
117. Drugače kot meni Komisija, tega petega pritožbenega razloga ni mogoče zavrniti kot nedopustnega. Njegova obrazložitev – kot tudi obrazložitev drugih delov pritožbe – je sicer nejasna, vendar je v bistvu ravno zaradi sklicevanja na določene odlomke sodbe dovolj konkretna, da je mogoče preizkusiti, ali je utemeljen.
118. Drugače kot meni Helenska republika, so vidiki, ki so bili odločilni za določitev zneska popravka v višini 5 % za dodatne pomoči na površino, v izpodbijani sodbi razumljivo pojasnjeni(94). To se nanaša zlasti na že omenjene nepravilnosti kontrolnega sistema, ki – kot je bilo že pokazano – izhajajo tudi iz zbirnega poročila(95), in na učinek rezerve(96), ki pri dodatnih pomočeh na površino ni upošteven, ter zato na okoliščino, da je bil znesek zmanjšanja v višini 5 % za dodatne pomoči na površino višji kot znesek zmanjšanja v višini 2 % v zvezi s pomočmi za kmete, ki niso prijavili pašnikov(97). Splošno sodišče je v okviru presoje, ki jo v zvezi s tem opravilo, primerno upoštevalo tudi ustrezne trditve Helenske republike.
119. Zato je tudi peti pritožbeni razlog neutemeljen.
D. Pritožbeni razlog, s katerim se izpodbija presoja Splošnega sodišča v zvezi s finančnim popravkom v višini 5 % za ukrepe za razvoj podeželja, ki temeljijo na površini (šesti pritožbeni razlog)
120. Šesti pritožbeni razlog se nanaša na del pavšalnega popravka v višini 5 % v sektorju razvoja podeželja, ki ga Splošno sodišče ni razglasilo za ničnega(98).
121. Helenska republika v zvezi s tem trdi, da Splošno sodišče očitka, ki ga je uveljavljala na prvi stopnji, ni obravnavalo v celoti, kar naj bi pomenilo pomanjkljivo obrazložitev. Splošno sodišče naj bi očitek nezadostnega upoštevanja popravka, ki je bil v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja določen že z Izvedbenim sklepom 2013/214, obravnavalo le glede leta zahtevka 2008/proračunsko leto 2009, ne pa tudi glede leta zahtevka 2008/proračunsko leto 2010.
122. Na prvi stopnji je Helenska republika v tožbi v okviru tožbenega razloga v zvezi s popravkom v višini 5 % v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja najprej zatrjevala pomanjkljivo obrazložitev in napako pri presoji dejanskega stanja ter kršitev načela sorazmernosti ter tako zadevni popravek izpodbijala v celoti (torej 5 % zadevnih odhodkov, kar ustreza znesku 10.504.391,90 EUR(99)). Po drugi strani je Helenska republika očitala, da Komisija predhodnega popravka, ki je bil zaradi istih razlogov določen v Izvedbenem sklepu 2013/214 in je znašal 6.175.094,49 EUR, ni zadostno upoštevala pri tem, ko je od zneska 10.504.391,90 EUR odbila zgolj 2.588.231,20 EUR(100). Helenska republika s to trditvijo ne želi doseči razveljavitve osnovnega zneska popravka v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja (5 % zadevnih odhodkov, 10.504.391,90 EUR), temveč razveljavitev spornega izvedbenega sklepa v delu, v katerem pri izračunu zneska, ki ga je treba odšteti od tega osnovnega zneska, ni bil ustrezno upoštevan Izvedbeni sklep 2013/214.
123. V izpodbijani sodbi je Splošno sodišče najprej zavrnilo očitek pomanjkljive obrazložitve in nato – čeprav le implicitno – še očitek napačne presoje dejanskega stanja ter kršitve načela sorazmernosti(101). Helenska republika je v zvezi s tem grajala, da Komisija ni dovolj upoštevala povečanja števila pregledov na kraju samem, čeprav se je zaradi tega poostrenega nadzora znatno zmanjšalo tveganje v zvezi z ugotovljenimi napakami. Splošno sodišče je ta očitek vsebinsko preučilo in ga zavrnilo, čeprav se ob tem znova ni ponovno izrecno sklicevalo(102) na očitka napačne presoje dejanskega stanja ter kršitve načela sorazmernosti. Iz te zavrnitve je razvidno, da je Splošno sodišče predlog Helenske republike za razveljavitev popravka v višini 5 % v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja zavrnilo v celoti.
124. Glede drugega dela v zvezi s tem uveljavljanega tožbenega razloga, ki se je nanašal na nezadostno upoštevanje predhodnega popravka, določenega že z Izvedbenim sklepom 2013/214, in na katerega se navezuje obravnavani pritožbeni razlog, pa je Splošno sodišče predlogu Helenske republike delno ugodilo. Splošno sodišče je tako kljub lastnim poizvedbam in izračunom ugotovilo, da ni razvidno, kako so bili izračunani zneski, ki jih je Komisija odbila od popravka v višini 5 % v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja. Na podlagi tega je Splošno sodišče sklepalo, da je sporni izvedbeni sklep v delu, ki se nanaša na upoštevanje predhodnega popravka, ki je bil v Izvedbenem sklepu 2013/214 določen v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja, pomanjkljivo obrazložen(103).
125. Vendar je Splošno sodišče pojasnila, ki jih je v zvezi s tem podalo v obrazložitvi in izreku izpodbijane sodbe, brez očitnega razloga omejilo na popravek, ki je bil s spornim izvedbenim sklepom določen za leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2009, in na znesek odbitka, ki je bil v zvezi z njim opravljen (popravek v višini 5.007.867,36 EUR, odbitek v višini 2.318.055,75 EUR in končni znesek v višini 2.689.811,61 EUR(104)). Helenska republika pa se je na prvi stopnji v tožbi izrecno sklicevala na upoštevanje v okviru spornega Izvedbenega sklepa celotnega popravka v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja, določenega z Izvedbenim sklepom 2013/214, ki sta se oba nanašala tako na leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2009 kot leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2010. Iz Izvedbenega sklepa 2013/214 in spornega Izvedbenega sklepa ter iz ustreznih zbirnih poročil je dejansko razvidno, da sta v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja oba izvedbena sklepa določala popravke za leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2009 in za leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2010(105).
126. Splošno sodišče s tem, da se je pri preučitvi omejilo na popravek za leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2009, trditev Helenske republike ni obravnavalo v celoti. To pomeni kršitev obveznosti obrazložitve(106).
127. Zato je šesti pritožbeni razlog utemeljen.
128. Iz pojasnil v točkah 122 in 125 teh sklepnih predlogov je poleg tega razvidno, da ta pritožbeni razlog, drugače kot trdi Komisija, ne pomeni razširitve tožbenih razlogov, uveljavljanih na prvi stopnji. Prav tako se ta pritožbeni razlog nanaša na obrazložitev izpodbijane sodbe in na vprašanje, ali je Splošno sodišče zadostno obravnavalo trditev Helenske republike, in ne – kot meni Komisija – na dejanska vprašanja, ki v pritožbenem postopku ne morejo biti predmet preizkusa.
129. Vendar je treba ob strinjanju s Komisijo ugotoviti, da je treba izrek izpodbijane sodbe glede na obrazložitev te sodbe razumeti tako, da Splošno sodišče popravka v višini 5 % v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja za leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2009 ni razveljavilo v delu, ki se nanaša na njegov osnovni znesek, temveč le v delu, ki se nanaša na (premajhen) znesek, ki ga je Komisija zaradi upoštevanja popravka, ki ga je določila že z Izvedbenim sklepom 2013/214, odbila od tega osnovnega zneska(107). Zato je treba zadevni pritožbeni razlog razumeti tako, da Helenska republika predlaga, naj se izpodbijana sodba razveljavi v delu, v katerem Splošno sodišče v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja ni upoštevalo popravka, ki je bil za leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2010 iz istih razlogov izveden že z Izvedbenim sklepom 2013/214.
VI. Razveljavitev izpodbijane sodbe in dokončna odločitev v sporu
130. Sodišče v skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta odločitev Splošnega sodišča razveljavi, če je pritožba utemeljena. Če stanje postopka to dovoljuje, lahko samo dokončno odloči o zadevi ali pa jo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču.
131. Prvi del prvega pritožbenega razloga in šesti pritožbeni razlog sta utemeljena. Vendar je bilo že ugotovljeno, da posledica uspeha prvega dela prvega pritožbenega razloga ne more biti razveljavitev izpodbijane sodbe(108). Zato je treba izpodbijano sodbo razveljaviti le v delu, ki zadeva presojo Splošnega sodišča v zvezi s finančnim popravkom v višini 5 % v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja, na katero se nanaša šesti pritožbeni razlog.
132. V zvezi s tem stanje postopka dovoljuje tudi dokončno odločitev o obravnavani zadevi. Splošno sodišče je očitek dvakratne določitve popravka obravnavalo le v zvezi z letom zahtevka 2008/proračunskim letom 2009. Vendar je mogoče v tem okviru podana pojasnila, v skladu s katerimi Komisija ni mogla obrazloženo izkazati, v kolikšnem obsegu je popravek, določen v Izvedbenem sklepu 2013/214, vplival na višino popravka iz spornega izvedbenega sklepa, uporabiti tudi v zvezi s popravkom za leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2010. Zato lahko Sodišče v tem smislu o sporu dokončno odloči.
VII. Stroški
133. V skladu s členom 138(3) Poslovnika Sodišča, ki se v pritožbenem postopku uporabi na podlagi njegovega člena 184(1), vsaka stranka, če uspe samo deloma, nosi svoje stroške. Vendar lahko Sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
134. V obravnavanem primeru je Helenska republika deloma uspela tako v zvezi s pritožbo kot v zvezi s prvostopenjskim postopkom.
135. Zato se zdi upravičeno, da v zvezi s stroški, nastalimi na prvi stopnji, in v zvezi s stroški, nastalimi v pritožbenem postopku, Helenska republika nosi tretjino svojih stroškov in tretjino stroškov Komisije, Komisija pa dve tretjini svojih stroškov in dve tretjini stroškov Helenske republike.
VIII. Predlog
136. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj odloči tako:
1. Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 30. marca 2017 (T‑112/15, EU:T:2017:239) se razveljavi v delu, v katerem je Splošno sodišče zavrnilo očitek, da je bil glede finančnega popravka v višini 5 % v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja za leto zahtevka 2008/proračunsko leto 2010 popravek na podlagi istega razloga določen dvakrat, in Helenski republiki naložilo celotne stroške prvostopenjskega postopka.
2. Izvedbeni sklep Komisije 2014/950/EU z dne 19. decembra 2014 se v zvezi z odhodki Helenske republike v sektorju razvoja podeželja EKSRP, os 2 (2007–2013, ukrepi v zvezi s površino) za ničen razglasi v delu, ki se nanaša na upoštevanje Izvedbenega sklepa Komisije 2013/214/EU z dne 2. maja 2013 pri izračunu popravka za proračunsko leto 2010 zaradi pomanjkljivosti v zvezi s sistemom za identifikacijo kmetijskih zemljišč (LPIS) in pregledi na kraju samem (drugi steber, leto zahtevka 2008).
3. V preostalem se pritožba zavrne.
4. Helenska republika nosi tretjino stroškov, ki jih je imela v postopku na prvi stopnji in v pritožbenem postopku, in tretjino stroškov, ki jih je imela Komisija v postopku na prvi stopnji in v pritožbenem postopku.
5. Komisija nosi dve tretjini stroškov, ki jih je imela v postopku na prvi stopnji in v pritožbenem postopku, in dve tretjini stroškov, ki jih je imela Helenska republika v postopku na prvi stopnji in v pritožbenem postopku.