JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
6 päivänä joulukuuta 2018 (1)
Asia C‑494/17
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – MIUR
vastaan
Fabio Rossato,
Conservatorio di Musica F.A. Bonporti
(Ennakkoratkaisupyyntö – Corte d’appello di Trento (Trenton ylioikeus, Italia))
Ennakkoratkaisupyyntö – Sosiaalipolitiikka – Määräaikainen työ – Julkisen sektorin työnantajan kanssa tehdyt työsopimukset – Määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä määrättäviä seuraamuksia koskevat toimenpiteet – Oikeutta vahingonkorvaukseen ei ole – Tehokkuusperiaate
I Johdanto
1. Kuten tuomioon Mascolo ym.(2) johtaneessa asiassa, unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi on jälleen saatettu oikeusriita, joka koskee Italian julkisiin kouluihin, erityisesti konservatorioihin, määräajaksi palkattujen työntekijöiden suojaa. Esillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole kyse niinkään Italian lainsäätäjän tämän unionin tuomioistuimen tuomion noudattamiseksi antaman lain nro 107/2015(3) sisällöstä, vaan Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin, Italia) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin, Italia) tälle laille antamasta tulkinnasta. Tämän tulkinnan seurauksena lain nro 107/2015 soveltamisala on ulotettu koskemaan opettajia, joiden määräaikainen työsuhde on muutettu toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi ”aikaisempia valinta- ja kilpailumenettelyjä käyttämällä”, sellaisina kuin niitä sovellettiin ennen tämän lain voimaantuloa.
2. Tämän tulkinnan vaikutuksena olisi kuitenkin käytännössä tilanteen ”nollaaminen”, toisin sanoen sillä estettäisiin minkä tahansa korvauksen määrääminen vahingosta, joka on aiheutunut perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen(4) vastaisesti lain nro 107/2015 voimaantuloa edeltäneiden 14 vuoden aikana, jättämällä soveltamatta näihin työntekijöihin tässä laissa säädettyjä oikeudellisia toimenpiteitä perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytön estämiseksi tai seuraamusten määräämiseksi siitä.
3. Esillä olevassa asiassa esitetty ennakkoratkaisukysymys koskee tätä ongelmaa.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
4. Puitesopimuksen 5 lausekkeessa, jonka otsikkona on ”Väärinkäytöksiä ehkäisevät toimenpiteet”, määrätään seuraavaa:
”1. Perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytösten estämiseksi jäsenvaltiot kuultuaan työmarkkinaosapuolia kansallisen lainsäädännön, työehtosopimusten tai käytännön mukaan ja/tai työmarkkinaosapuolten on otettava käyttöön erityisten alojen ja/tai työntekijäryhmien tarpeiden mukaan yksi tai useita seuraavista toimenpiteistä, jos käytettävissä ei ole vastaavia oikeudellisia toimenpiteitä väärinkäytösten estämiseksi:
a) perustellut syyt tällaisen työsopimuksen tai työsuhteen uudistamista varten;
b) perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden enimmäiskokonaiskesto;
c) tällaisten työsopimusten tai työsuhteiden uudistamisten lukumäärä.
2. Jäsenvaltiot kuultuaan työmarkkinaosapuolia ja/tai työmarkkinaosapuolet määrittävät tarvittaessa, millä edellytyksillä määräaikaisia työsopimuksia tai työsuhteita
a) pidetään perättäisenä;
b) pidetään toistaiseksi voimassa olevina työsopimuksina tai työsuhteina.”
B Italian oikeus
5. Lain nro 107/2015 1 §:n 95 momentissa säädetään seuraavaa:
”Lukuvuodelle 2015–2016 [Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (opetus-, korkeakoulu- ja tutkimusministeriö, jäljempänä ministeriö)] voi toteuttaa erityissuunnitelman, jonka mukaan opetushenkilökuntaa voidaan ottaa toistaiseksi voimassa oleviin työsuhteisiin kaikentasoisiin julkisiin oppilaitoksiin kaikkien sellaisten ’lakisääteiseen’ organisaatiokaavioon kuuluvien toimien ja niitä tukevien toimien täyttämiseksi, jotka ovat vielä avoinna ja täyttämättä samalle lukuvuodelle 16.4.1994 annetussa [asetuksessa nro 297/1994 (decreto legislativo n. 297)][(5)] tarkoitetun yhtenäisen säännöstön 399 §:n nojalla toteutettujen niiden vakinaistamisten jälkeen, joiden seurauksena ennen vuotta 2012 julkaistut sekä todistuksiin että kokeisiin perustuvien kilpailujen varallaololuettelot on lakkautettu. Lukuvuodelle 2016/2017 [ministeriö] voi myös täyttää muita tämän lain liitteenä olevassa taulukossa 1 lueteltuja toimia, jotka jakautuvat esi- ja peruskouluopetuksen ja toisen asteen opetuksen ja tässä samassa taulukossa ilmoitettujen erityyppisten toimien välillä sekä eri alueiden välillä kunkin asteen osalta valtion ylläpitämien koulujen oppilasmäärien suhteessa, kun otetaan huomioon myös vuoristojen ja pienten saarten alueet ja sisämaan alueet, joilla on pieni väestöntiheys tai voimakas muuttotappio, sekä alueet, joilla on suuri määrä koulunkäynnin keskeyttäneitä. Taulukossa 1 luetellut toimet täytetään 7 ja 85 momentissa mainittuihin tarkoituksiin. Taulukossa 1 tarkoitettujen toimien jakautuminen eri kilpailujen välillä varmistetaan Ufficio scolastico regionalesta [alueellinen opetusvirasto, Italia] vastaavan henkilön antamalla asetuksella oppilaitosten itsensä esittämän tarpeen mukaan 96 momentissa tarkoitettujen varallaololuettelojen rajoissa. Lukuvuodesta 2016/2017 lähtien taulukossa 1 luetellut toimet sisällytetään itsenäisen yksikön henkilöstömäärään ja ovat siten sen vahvistuksena. Lukuvuodesta 2015/2016 lähtien tilapäisiä ja satunnaisia sijaisuuksia koskevia työsopimuksia tehneet eivät voi hoitaa henkilöstömäärän vahvistukseksi perustettuja toimia. Pelkästään lukuvuonna 2015/2016 näitä toimia ei voida osoittaa 27.12.1997 annetun lain nro 449 [(6)] 40 §:n 9 momentissa tarkoitettuihin sijaisuuksiin, eikä niitä voida täyttää työvoiman väliaikaisen liikkuvuuden, käytön tai osoittamisen tarkoituksessa.”
6. Lain nro 107/2015 1 §:n 131 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.9.2016 alkaen valtion koulujen ja oppilaitosten opetus-, kasvatus- ja hallintohenkilökunnan sekä teknisen ja avustavan henkilökunnan kanssa avointen ja täyttämättä olevien toimien täyttämiseksi tehtyjen määräaikaisten työsopimusten yhteenlaskettu, vaikkakaan ei välttämättä yhtäjaksoinen, kesto ei saa ylittää 36:ta kuukautta.”
7. Lain nro 107/2015 1 §:n 132 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Ministeriön] ennakkoarviossa määrätään perustettavaksi rahasto, josta maksetaan tuomioistuinten määräämät vahingonkorvaukset yhteenlasketulta mutta ei välttämättä yhtäjaksoiselta kestoltaan yli 36 kuukauden mittaisten, avointen ja täyttämättä olevien toimien täyttämiseksi tehtyjen toistuvien määräaikaisten sopimusten käytöstä ja jonka käyttöön annetaan 10 miljoonaa euroa sekä vuodelle 2015 että vuodelle 2016 – –”
III Pääasian tosiseikat, ennakkoratkaisukysymys ja menettely unionin tuomioistuimessa
8. Fabio Rossato on palkattu perättäisten määräaikaisten työsopimusten nojalla harmonikansoiton opettajaksi Conservatorio Statale di Musica di Trento F. A. Bonportiin (Trenton valtiollinen konservatorio) 18.11.2003 lähtien. Näiden sopimusten mukaisesti Rossato on työskennellyt työnantajansa palveluksessa yhtäjaksoisesti 11 vuoden ja kahden kuukauden ajan ministeriön kanssa tehtyjen 17 sopimuksen nojalla.(7)
9. Rossato, joka piti perättäisiin määräaikaisiin työsopimuksiin sisällytettyjä määräaikaisuutta koskevia ehtoja lainvastaisina, vaati 20.12.2011 Tribunale di Roveretossa (Rovereton alioikeus, Italia) nostamallaan kanteella ensisijaisesti, että tällaiset ehdot todetaan lainvastaisiksi ja että hänen työsuhteensa muunnetaan toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi, tai toissijaisesti, että hänelle määrätään maksettavaksi vahingonkorvausta puitesopimuksen vastaisesta määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä ja että hänelle kertynyt palvelusaika otetaan huomioon hänen palkkaansa laskettaessa puitesopimuksen 4 lausekkeen mukaisesti.
10. Tribunale di Rovereto (Rovereton alioikeus) hyväksyi ainoastaan vaatimuksen, joka koski kertyneen palvelusajan huomioon ottamista palkkauksessa. Se hylkäsi määräaikaisten sopimusten väärinkäyttöön perustuvat vaatimukset Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) tuomiossa nro 10127/12(8) vahvistamien periaatteiden mukaisesti.
11. Ministeriö valitti 5.3.2013 tästä tuomiosta Corte d’appello di Trentoon (Trenton ylioikeus, Italia) siltä osin kuin siinä otettiin huomioon määräaikaisten sopimusten kuluessa kertynyt palvelusaika. Rossato teki 31.5.2013 kyseisestä tuomiosta vastavalituksen ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen siltä osin kuin kyseisessä tuomiossa ei todettu perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäyttöä ja hylättiin siten hänen vaatimuksensa työsuhteen muuntamisesta toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi ja aiheutuneen vahingon korvaamisesta.
12. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoittaa lykänneensä asian käsittelyä useita kertoja odottaessaan Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) unionin tuomioistuimen 26.11.2014 antaman tuomion Mascolo ym.(9) seurauksena antamia ratkaisuja. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että tämän tuomion jälkeen annettiin laki nro 107/2015, jonka tarkoituksena on ”mukauttaa kansallinen lainsäädäntö Euroopan unionin lainsäädäntöön perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytön estämiseksi julkisten koulujen opetushenkilöstön ja muun henkilöstön osalta – – [tuomion Mascolo ym.] seurauksena”.
13. Menettelyn kuluessa, 2.9.2015, Rossaton määräaikainen työsuhde muutettiin toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi aluksi tekemällä toistaiseksi voimassa oleva työsopimus(10) ja sen jälkeen vakinaistamalla hänet. Tämä muuttaminen tapahtui hänen pysyvässä varallaololuettelossa etenemisensä perusteella Ministero delle Finanzen (valtiovarainministeriö) muistion (nota ministeriale) nro 36913/15 ja Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricercan (opetus-, yliopisto- ja tutkimusministeriö) muistion nro 8893/15 mukaisesti. Muistioiden mukaan toistaiseksi voimassa olevia työsopimuksia oli mahdollista tehdä asetuksen nro 104/2013 (decreto-legge n. 104)(11) 19 §:n, asetuksen nro 97/2004 (decreto-legge n. 97/2004)(12) 2 bis §:n, lain nro 508/99 2 §:n ja asetuksen nro 297/94 270 §:n mukaisesti.
14. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin)(13) on Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin)(14) vahvistamien periaatteiden nojalla todennut opetushenkilöstön osalta, että työsuhteen muuttaminen toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi on ”oikeasuhteinen, tehokas ja riittävän toimiva” korvaustoimenpide, joka merkitsee seuraamuksen määräämistä määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä ja ”poistaa unionin oikeuden rikkomisen seuraukset”, minkä vuoksi kyseessä oleva työntekijä ei voi vaatia lainkaan korvausta tämän väärinkäytön perusteella.
15. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että työsuhteen toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi ”muuttamisella”, johon näiden ylimpien tuomioistuinten tuomioissa viitataan, on vain tulevaan kohdistuvia vaikutuksia, ja se on pidettävä erillään työsuhteen toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi ”muuntamisesta”, joka on – vahingonkorvauksen lisäksi – yksityisellä sektorilla sovellettava seuraamus ja jolla on taannehtivia vaikutuksia.(15) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Rossato ei voi kansallisen lain nojalla, sellaisena kuin se on muutettuna Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) tuomion seurauksena ja sellaisena kuin Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin) on sitä tulkinnut, vedota muuntamiseen toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi, sillä sitä ei sovelleta julkisen sektorin työsuhteisiin, eikä liioin vaatia vahingonkorvausta, sillä hänen työsuhteensa on muutettu toistaiseksi voimassa olevaksi hänen pysyvässä varallaololuettelossa olleen asemansa perusteella ”aikaisempia valinta- ja kilpailumenettelyjä käyttämällä”, sellaisina kuin niitä sovellettiin ennen lain nro 107/2015 voimaantuloa.
16. Tämä tilanne on omiaan herättämään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilykset siitä, onko tällainen seuraus Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) tulkinnasta laillinen, kun otetaan huomioon puitesopimus ja unionin tuomioistuimen tuomiossa Mascolo ym.(16) vahvistamat periaatteet.
17. Tässä tilanteessa Corte d’appello di Trento (Trenton ylioikeus) on 13.7.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimen kirjaamoon 14.8.2017, päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [puitesopimuksen] 5 lausekkeen 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä sille, että [lain] nro 107/2015 1 §:n 95, 131 ja 132 momenttia, joissa säädetään opettajien määräaikaisen työsuhteen muuttamisesta toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi tulevaisuutta ajatellen ilman taannehtivaa vaikutusta ja ilman vahingonkorvausta, sovelletaan oikeasuhteisina, riittävän tehokkaina ja ennalta ehkäisevinä toimenpiteinä, jotta niillä taattaisiin puitesopimuksen määräysten täysi tehokkuus, kun kyseessä on kyseisen puitesopimuksen rikkominen käyttämällä väärin perättäisiä määräaikaisia sopimuksia ajanjaksolla, joka on aikaisempi kuin se, jolloin mainituissa määräyksissä tarkoitettujen toimenpiteiden on määrä alkaa tuottaa vaikutuksia?”
18. Pääasian valittaja, Italian hallitus sekä Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia. Samat osapuolet olivat edustettuina 27.9.2018 pidetyssä istunnossa.
IV Asian arviointi
A Tutkittavaksi ottaminen
19. Italian hallitus vetoaa kirjallisissa huomautuksissaan ennakkoratkaisukysymyksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumiseen. Se väittää ensinnäkin, että esitetty kysymys on hypoteettinen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lähtee sen mukaan olettamasta, jonka mukaan lain nro 107/2015 1 §:n 95, 131 ja 132 momenttia ei sovelleta oikeusriitaan, vaan siitä säädetään asetuksen nro 297/1994 270 ja 485 §:ssä. Italian hallitus väittää tältä osin, että työsuhdetta ei ole muutettu toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi lain nro 107/2015 1 §:n 95 momentin nojalla vaan asetuksen nro 297/1994 270 §:ssä säädetyn, työsuhteiden muuttamista toistaiseksi voimassa oleviksi työsuhteiksi koskevan menettelyn mukaisesti. Näin ollen ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta antamaan neuvoa-antavan lausunnon puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan yhteensoveltuvuudesta lain nro 107/2015 taannehtivan soveltamisen kanssa. Italian hallitus väittää toiseksi, että tämä tuomioistuin ei ole ilmoittanut pääasian asianosaisten tekemien määräaikaisten sopimusten alkamis- ja päättymispäiviä, mikä estää tarkistamasta, onko tämänkaltaisiin sopimuksiin turvauduttaessa tapahtunut väärinkäyttöä.
20. Nämä väitteet on mielestäni hylättävä.
21. Ensinnäkin toisin kuin Italian hallitus väittää, ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että lakia nro 107/2015, sellaisena kuin Corte costituzionale (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin) ovat sitä tulkinneet, sovelletaan myös kaikkiin opettajiin, joiden työsuhde on muutettu toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi ”aikaisempia valinta- ja kilpailumenettelyjä käyttämällä”. Näin ollen tässä asiassa esille tullut ongelma ei ole hypoteettinen.
22. Toiseksi väite, jonka mukaan asianosaisten tekemien määräaikaisten sopimusten luonnehtimista väärinkäytöksi ei voida tarkistaa, kun otetaan huomioon, ettei näiden sopimusten päättymispäivää ole ilmoitettu, on täysin merkityksetön. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin itse toteaa toimivaltansa mukaisesti, että Rossato on opettanut ”yhtäjaksoisesti” 18.11.2003–2.9.2015, jolloin hänen työsuhteensa muutettiin toistaiseksi voimassa olevaksi.
23. Näissä olosuhteissa katson, että ennakkoratkaisupyyntö voidaan ottaa tutkittavaksi.
B Asiakysymys
1. Alustavat toteamukset
24. Esillä oleva asia, samoin kuin tuomion Mascolo ym.(17) taustalla olleet asiat, joissa esitin ratkaisuehdotuksen, liittyy monitahoiseen oikeudelliseen asiayhteyteen, ja siinä tulee jälleen esille kysymys puitesopimuksen tulkinnasta ja sen soveltamisesta julkisten koulujen ja erityisesti konservatorioiden opetushenkilöstön sijaisuuksia koskevaan kansalliseen järjestelmään. Jotta esillä olevan ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevat kysymyksenasettelut olisi helpompi ymmärtää, mielestäni on tässä vaiheessa tarkoituksenmukaista aloittaa tarkastelu palauttamalla mieleen kyseisen kansallisen järjestelmän olennaiset piirteet, sellaisina kuin ne ilmenevät ennakkoratkaisupyynnöstä. Tämän jälkeen tutkin ennakkoratkaisukysymystä oikeuskäytännön ja erityisesti tuomion Mascolo ym.(18) valossa.
25. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää ensinnäkin, että alioikeudessa nostetun kanteen ajankohtana sovellettavissa olleet kansalliset säännökset ovat lain nro 508/1999 2 §:n 6 momentti ja lain nro 124/1999 4 §:n 1 momentti,(19) koska Rossato oli tehnyt riidanalaiset määräaikaiset sopimukset työnantajansa kanssa sen jälkeen, kun ministeriö oli määrännyt hänet Trenton konservatorion toimeen pysyvien varallaololuettelojen perusteella.(20) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien tietojen mukaan laissa nro 508/1999 säädettiin määräaikaisten työsopimusten käytöstä konservatorioissa ja taidealan oppilaitoksissa tosiasiallisesti avointen ja täyttämättä olevien opetustointen täyttämiseksi, kunnes kilpailumenettelyt vakinaisen opetushenkilöstön palvelukseen ottamiseksi olisi saatu päätökseen. Kyseinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että näissä säännöksissä ei säädetty sitovia määräaikoja tai seuraamuksia siinä tapauksessa, että niissä vahvistettuja pelkästään suuntaa-antavia ehtoja rikottaisiin, eikä seuraamuksia määräaikaisten sopimusten toistuvasta uusimisesta julkishallinnon pysyvän ja jatkuvan tarpeen tyydyttämiseksi.
26. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, esillä olevassa asiassa Rossaton määräaikainen työsuhde muutettiin asetuksen nro 297/1994 270 §:ssä säädetyssä menettelyssä, joka koskee työsuhteiden muuttamista toistaiseksi voimassa oleviksi työsuhteiksi. Kyseinen tuomioistuin täsmentää, että tämän säännöksen mukaan opettajien palvelukseenotto tapahtui siten, että puolet lukuvuotta kohti vapaina olevista toimista täytettiin sekä todistuksiin että kokeisiin perustuvan kilpailun perusteella ja puolet pysyvien varallaololuettelojen perusteella.(21)
27. Toiseksi ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että tuomion Mascolo ym.(22) seurauksena tätä järjestelmää muutettiin lailla nro 107/2015. Tällä lailla säädetään organisaatiokaavioon kuuluvien täyttämättä olleiden toimien täyttämisestä ja siitä, että jatkossa kyseisten toimien osalta määräaikaisia sopimuksia ei enää käytetä väärin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selittää, että kyseisessä lainsäädännössä säädetyt toimenpiteet muodostuvat siitä, että avointen ja täyttämättä olevien opettajantoimien täyttämiseksi tehtyjen määräaikaisten työsopimusten yhteenlaskettu, vaikkakaan ei välttämättä yhtäjaksoinen, kesto rajataan 36:een kuukauteen (1 §:n 131 momentti), ja siitä, että perustetaan rahasto, josta maksetaan vahingonkorvaukset yhteenlasketulta mutta ei välttämättä yhtäjaksoiselta kestoltaan yli 36 kuukauden mittaisten, avointen ja täyttämättä olevien toimien täyttämiseksi tehtyjen toistuvien määräaikaisten sopimusten käytöstä sekä vuodelle 2015 että vuodelle 2016 (1 §:n 132 momentti).(23) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa niin ikään, että tämän saman lain 1 §:n 95 momentissa vahvistetaan, että kilpailuja pidetään kolmen vuoden välein, ja lukuvuodelle 2015–2016 säädetään erityissuunnitelmasta, jonka mukaan opetushenkilökuntaa voidaan ”lakisääteiseen” organisaatiokaavioon kuuluvien avointen virkojen täyttämiseksi ottaa toistaiseksi voimassa oleviin työsuhteisiin yksinkertaistetulla kilpailumenettelyllä sen jälkeen, kun pysyviin varallaololuetteloihin asianmukaisesti merkityt opettajat on vakinaistettu.(24)
28. Kolmanneksi ennakkoratkaisupyynnöstä ja istunnossa esitetyistä tiedoista ilmenee, että Rossaton työsuhteen muuttaminen toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi ei tapahtunut laissa nro 107/2015 säädetyn erityisen palvelukseenoton perusteella. Tästä huolimatta esillä olevassa asiassa Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) tälle laille antaman tulkinnan seurauksena olisi se, ettei Rossato voisi vaatia korvausta vahingosta, joka on aiheutunut perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä ennen lain nro 107/2015 voimaantuloa.(25)
29. Pääasia liittyy tähän tilanteeseen.
2. Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
30. Esillä oleva ennakkoratkaisukysymys, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen muotoillut, koskee tuomion Mascolo ym.(26) seurauksena annetun lain nro 107/2015 säännösten yhteensopivuutta puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan kanssa. Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) tälle laille antamassa tulkinnassa estettäisiin pääasian valittajan kaltaista opettajaa, jonka ministeriö on ottanut palvelukseen 17 perättäisen määräaikaisen sopimuksen nojalla 11 vuoden ja kahden kuukauden yhtäjaksoiseksi ajaksi ja joka on vakinaistettu, saamasta koko työsuhdettaan ”muunnetuksi” toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi taannehtivin vaikutuksin ja saamasta korvausta määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä aiheutuneesta vahingosta.
31. Palautan heti alkuun mieleen, että kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen.(27)
32. Esillä olevassa asiassa katson, että Corte d’appello di Trento pyytää kysymyksellään vastausta ennen kaikkea siihen, onko puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä toimenpiteitä perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytön estämiseksi koskeville, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisille kansallisille säännöksille oikeuskäytännössä annetulle tulkinnalle, jonka mukaan perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä kyseisten säännösten voimaantuloa edeltäneenä ajanjaksona aiheutuneesta vahingosta ei voitaisi määrätä vahingonkorvausta.
a) Puitesopimuksen soveltamisala ja 5 lausekkeen 1 kohdan tulkinta
33. Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdasta ilmenee, että sen tarkoituksena on panna täytäntöön yksi puitesopimuksen tavoitteista, eli laatia puitteet perättäisten määräaikaisten työsopimusten tai työsuhteiden väärinkäytön estämiseksi. Näissä puitteissa otetaan käyttöön tietty määrä vähimmäissuojasäännöksiä, joilla pyritään estämään työntekijöiden aseman heikkeneminen(28) sen vuoksi, että he ovat pitkään palveluksessa määräaikaisella sopimuksella.(29) Tämä työntekijöiden ryhmä uhkaa nimittäin työuransa huomattavan ajanjakson aikana jäädä sen työpaikan pysyvyyttä koskevan edun ulkopuolelle, joka on, kuten puitesopimuksesta käy ilmi,(30) työntekijöiden suojelun keskeinen osatekijä.(31)
34. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi kyseisiin puitteisiin sisältyy kahdentyyppisiä toimenpiteitä.(32) Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohta sisältää jäsenvaltioille asetetun velvollisuuden ottaa käyttöön yksi tai useampi sen a–c alakohdassa luetelluista toimenpiteistä tällaisten väärinkäytösten estämiseksi, jos kansalliseen oikeuteen ei sisälly vastaavia oikeudellisia toimenpiteitä.(33) Näin ollen puitesopimuksessa asetetaan jäsenvaltioille yleinen tavoite estää tällaiset väärinkäytökset mutta annetaan niiden valita keinot tämän tavoitteen saavuttamiseksi, kunhan niillä ei vaaranneta puitesopimuksen tavoitetta tai tehokasta vaikutusta.(34) Toisaalta puitesopimuksen 5 lausekkeessa ja erityisesti sen 2 kohdan b alakohdassa jäsenvaltiot tai työmarkkinaosapuolet velvoitetaan toteuttamaan toimenpiteitä seuraamusten määräämiseksi väärinkäytöistä.(35)
35. Esillä olevassa asiassa on selvää, että kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tuonut esille, tällaista perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäyttöä on tapahtunut. Rossato on opettanut ”yhtäjaksoisesti” ajanjaksona 18.11.2003–2.9.2015, jolloin hänen työsuhteensa muutettiin tekemällä toistaiseksi voimassa oleva sopimus taannehtivin vaikutuksin tammikuusta 2014 lähtien. Näin ollen pääasian valittajan kaltainen työntekijä, joka on palkattu opettajaksi hoitamaan vuosittaisia sijaisuuksia valtion ylläpitämissä konservatorioissa perättäisten määräaikaisten työsopimusten perusteella yhtäjaksoisesti 11 vuoden ja kahden kuukauden ajanjakson ajaksi ilman objektiivisia perusteita, kuuluu puitesopimuksen soveltamisalaan tämän puitesopimuksen 2 ja 5 lausekkeiden nojalla.(36)
36. Tässä vaiheessa on täsmennettävä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo esille kaksi ongelmallista näkökohtaa, jotka koskevat yhtäältä Rossaton palvelusajan osittaista huomioon ottamista, kun hänet on vakinaistettu lakia nro 107/2015 edeltäneen lainsäädännön nojalla, ja toisaalta Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) tälle laille antaman tulkinnan seurausta, eli kieltoa määrätä korvausta perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä aiheutuneesta vahingosta opettajille, joiden määräaikainen työsuhde on muutettu toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi tätä lakia edeltäneen lainsäädännön nojalla.
b) Palvelusajan osittainen huomioon ottaminen
37. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Rossaton palvelusaika on otettu osittain huomioon, kun hänet on vakinaistettu lakia nro 107/2015 edeltäneen lainsäädännön nojalla, eli tammikuusta 2014 lähtien.
38. Italian hallituksen esittämien huomautusten mukaan asetuksen nro 297/1994 485 §:ssä, jota oli sovellettava Rossatoon häntä vakinaistettaessa, säädettiin koulujärjestelmän opettajiin sovellettavasta erityisestä järjestelmästä, jonka perusteella heidät voitiin vakinaistaa määrittämällä heidän uransa osittain uudelleen. Kyseisen hallituksen mukaan tämä uudelleen määrittäminen toteutettiin kertoimilla ja mukautuksilla, joissa otettiin huomioon opettajan aikaisempi työura ja joissa hänen tilanteensa erotettiin sellaisen opettajan tilanteesta, joka on samana päivänä läpäissyt kilpailun työskentelemättä ensin määräaikaisena työntekijänä opetushallinnon palveluksessa. Italian hallitus väittää, että nämä mukautukset, joiden perusteella nämä ajanjaksot otetaan huomioon vain osittain, merkitsevät puitesopimuksen 4 lausekkeen 2 kohdassa määrätyn pro rata temporis ‑periaatteen lainmukaista soveltamista.
39. Jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näitä seikkoja koskevasta tarkistuksesta muuta johdu, nähdäkseni unionin oikeudessa ei velvoiteta määräaikaisten sopimusten väärinkäyttötapauksissa muuttamaan koko määräaikaista työsuhdetta toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi taannehtivin vaikutuksin (”muuntaminen”). Tässä yhteydessä on muistettava unionin tuomioistuimen jo todenneen, että kun otetaan huomioon jäsenvaltioilla oman julkishallintonsa järjestämisessä oleva harkintavalta, ne voivat lähtökohtaisesti direktiiviä 1999/70 ja puitesopimusta rikkomatta säätää vakituisiin virkoihin pääsemisen edellytyksistä ja tällaisten virkamiesten palvelukseen ottamisen ehdoista muun muassa silloin, kun he ovat olleet aiemmin tämän julkishallinnon palveluksessa määräaikaisten työsopimusten nojalla.(37) Unionin tuomioistuin on myös myöntänyt tältä osin, että tietty erilainen kohtelu avoimella kilpailulla palvelukseen otettujen vakituisten virkamiesten ja niiden virkamiesten, jotka on otettu palvelukseen heidän hankittua ammatillisen kokemuksen määräaikaisten työsopimusten nojalla, välillä voi lähtökohtaisesti olla oikeutettua johtuen eroavaisuuksista pätevyysvaatimuksissa ja niiden tehtävien luonteessa, joista heidän on vastattava.(38)
40. Erityisesti on korostettava, että asetuksen nro 297/1994 485 §(39) oli kyseessä viimeaikaisen tuomion Motter(40) taustalla olleessa asiassa. Tässä asiassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohti, onko Italian oikeus, siltä osin kuin kyseisessä säännöksessä säädetään alenevasta laskentatavasta määräaikaisten työsopimusten nojalla kertyneen palvelusajan huomioon ottamiseksi sen vuoksi, että voidaan välttää julkishallinnon virkaan pääsemiseksi järjestetyn kilpailun läpäisseiden henkilöiden käänteinen syrjintä, yhteensoveltuva puitesopimuksen 4 lausekkeen kanssa. Unionin tuomioistuin totesi, että puitesopimuksen 4 lauseketta on tulkittava siten, ettei se lähtökohtaisesti ole esteenä tälle säännökselle, jossa luokiteltaessa työntekijää palkkaluokkaan silloin, kun hänet otetaan palvelukseen vakituiseksi virkamieheksi todistusten perusteella, määräaikaisten työsopimusten nojalla suoritettu palvelusaika otetaan täysimääräisesti huomioon neljältä vuodelta ja tuon jälkeen vain kahdelta kolmasosaltaan.(41)
41. Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymyksellä on ymmärrettävä tarkoitettavan ainoastaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esille tuomaa tilannetta, jossa perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä aiheutunutta vahinkoa ei korvata lainkaan opettajille, jotka oli vakinaistettu lakia nro 107/2015 edeltäneen lainsäädännön nojalla ja joilta on näin ollen viety olemassa oleva oikeus vahingonkorvaukseen puitesopimuksessa ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettuna seuraamuksena.
c) Oikeuskäytännössä laille nro 107/2015 annetun tulkinnan seuraus
42. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka on selvästi todennut väärinkäytön, haluaa selvittää, onko oikeuskäytännössä laille nro 107/2015 annetun tulkinnan seuraus, eli kielto määrätä korvausta perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä aiheutuneesta vahingosta tämän lain voimaantuloa edeltäneenä ajanjaksona, toimenpide, joka merkitsee seuraamuksen määräämistä tällaisesta väärinkäytöstä.
43. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun – kuten esillä olevassa asiassa – unionin oikeudessa ei säädetä erityisistä seuraamuksista sitä tilannetta varten, että väärinkäytöksiä kaikesta huolimatta todetaan tapahtuneen, kansallisten viranomaisten tehtävänä on toteuttaa toimenpiteet, joiden on oltava oikeasuhteisia ja tämän lisäksi riittävän tehokkaita ja ennalta ehkäiseviä, jotta niillä voidaan taata puitesopimuksen mukaisesti annettujen sääntöjen täysi tehokkuus.(42) Lisäksi, kuten unionin tuomioistuin on useita kertoja todennut, jos perättäisiä määräaikaisia työsopimuksia tai ‑suhteita on käytetty väärin, toimenpidettä, jolla tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteen mukaisesti taataan työntekijöiden suojelu, on voitava soveltaa, jotta tästä väärinkäytöstä seuraisi asianmukainen seuraamus ja jotta unionin oikeuden rikkomisen seuraukset poistettaisiin.(43)
44. Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että jäsenvaltioiden on taattava direktiivissä 1999/70 ja puitesopimuksessa edellytettyjen tulosten saavuttaminen ja siten niiden tehokas vaikutus. Tehokkuusperiaatteen ja – jos valtionsisäisestä oikeudesta löytyy sopiva vertailukohde – vastaavuusperiaatteen noudattaminen on joka tapauksessa varmistettava(44)
45. Kun otetaan huomioon Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) pääasiassa kyseessä olevalle lainsäädännölle antama tulkinta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää epäilynsä siitä, onko tehokkuusperiaatetta noudatettu.
46. Kuten unionin tuomioistuin on todennut useaan otteeseen, puitesopimuksella ei aseteta jäsenvaltioille yleistä velvollisuutta säätää määräaikaisten työsopimusten muuttamisesta toistaiseksi voimassa oleviksi sopimuksiksi. Puitesopimuksen 5 lausekkeen 2 kohdassa jätetään nimittäin lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää, millä edellytyksillä määräaikaisia työsopimuksia tai ‑suhteita pidetään toistaiseksi voimassa olevina. Tästä seuraa, että puitesopimuksella ei ole määrätty siitä, missä olosuhteissa toistaiseksi voimassa olevia työsopimuksia voidaan käyttää.(45)
47. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Italian lainsäätäjä on päättänyt säätää laissa nro 107/2015 puitesopimuksen täytäntöönpanotoimenpiteenä muun muassa erityissuunnitelmasta, jonka mukaan opetushenkilökuntaa voidaan ottaa toistaiseksi voimassa oleviin työsuhteisiin ja jonka mukaan yhteenlasketulta kestoltaan yli 36 kuukauden mittaisten, perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä aiheutunut vahinko korvataan.(46) Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) tälle laille antaman tulkinnan seurauksena on tämän lain soveltamisalan ulottaminen koskemaan pääasian valittajan kaltaisia opettajia pelkästään siinä tarkoituksessa, että näitä toimenpiteitä ei sovellettaisi heihin. Erityisesti siltä osin kuin kyse on perättäisten määräaikaisten työsopimusten muuttamisesta toistaiseksi voimassa oleviksi sopimuksiksi, lakia nro 107/2015 edeltäneen lainsäädännön nojalla oikeuskäytännössä tälle laille annetussa tulkinnassa kielletään ehdottomasti määräämästä korvausta vahingosta, joka on aiheutunut määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä sen voimaantuloa edeltäneiden 14 vuoden aikana.
48. Tässä yhteydessä herää kysymys siitä, voiko tällainen oikeuskäytännössä annettu tulkinta estää kokonaan kansallisen lainsäätäjän direktiivin 1999/70 ja puitesopimuksen noudattamiseksi säätämän toimenpiteen, joka koskee seuraamuksen määräämistä perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä, taannehtivan vaikutuksen. Esille tulee siksi toinen kysymys: olisiko tällainen seuraamus, jonka soveltaminen on kielletty oikeuskäytännössä annetulla tulkinnalla, riittävän tehokas ja ennalta ehkäisevä seuraamus?
49. Mielestäni ei olisi.
50. Ensinnäkin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivistä jäsenvaltioille seuraava velvoite saavuttaa siinä säädetty lopputulos sekä SEU 4 artiklan mukainen velvollisuus toteuttaa kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet, jotka ovat aiheellisia tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi, sitovat kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia, myös tuomioistuimia niiden toimivallan rajoissa.(47)
51. Toiseksi – vaikka olen samaa mieltä siitä, että lähtökohtaisesti laissa nro 107/2015 otetaan käyttöön toimenpiteitä julkisen sektorin opettajien perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytön estämiseksi ja siitä seuraamusten määräämiseksi(48) – on selvää, että tässä laissa säädetään kyseisistä toimenpiteistä pelkästään tulevaisuutta ajatellen ja että oikeuskäytännössä tälle laille annetun tulkinnan seurauksena on kielto määrätä korvausta ennen sen voimaantuloa eli sitä edeltäneiden 14 vuoden aikana tapahtuneista väärinkäytöistä aiheutuneista vahingoista.(49)
52. Kolmanneksi on todettava, että – kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee – pääasian valittajan perättäisten määräaikaisten työsopimusten muuttaminen toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi perustuu yksinomaan hänen etenemiseensä varallaololuettelossa lakia nro 107/2015 edeltäneen lainsäädännön mukaisesti.(50)
53. Tältä osin on todettava, että tuomiossa Mascolo ym.(51) unionin tuomioistuin totesi lakia nro 107/2015 edeltäneen lainsäädännön yhteensopimattomaksi unionin oikeuden kanssa siltä osin kuin siinä suljettiin pois oikeus saada korvausta vahingosta, joka on aiheutunut perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä opetusalalla. Unionin tuomioistuin totesi, että koska tuossa asiassa kyseessä olleessa säännöstössä ei myöskään sallittu perättäisten määräaikaisten työsopimusten muuttamista toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi tai ‑suhteeksi, lain nro 124/1999 4 §:ssä tarkoitettuja sijaisuuksia valtion ylläpitämässä koulussa tehneen työntekijän ainoa mahdollisuus saada perättäiset määräaikaiset työsopimuksensa tai ‑suhteensa muutetuiksi toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi tai ‑suhteeksi oli vakinaistaminen, joka tapahtui etenemällä varallaololuettelossa.(52) Unionin tuomioistuin totesi kuitenkin, että ”koska tällainen mahdollisuus – – on – – sattumanvarainen, sitä ei voida pitää riittävän tehokkaana ja ennalta ehkäisevänä seuraamuksena, jotta sillä voidaan taata puitesopimuksen nojalla annettujen sääntöjen täysi tehokkuus”. Unionin tuomioistuin katsoi myös, että opettajien vakinaistamiseen kuluva aika ennen lain nro 107/2015 voimaantuloa sovelletussa järjestelmässä oli ”yhtä vaihteleva kuin epävarmakin”.(53)
54. Nähdäkseni on selvää, että Rossato on vastaavassa tilanteessa kuin tuomion Mascolo ym.(54) taustalla olleiden asioiden kantajat. Rossaton vakinaistaminen ei tapahtunut laissa nro 107/2015 säädetyn erityisen palvelukseenoton mukaisesti vaan pysyvässä varallaololuettelossa etenemisen vuoksi lakia nro 107/2015 edeltäneessä järjestelmässä, toisin sanoen lain nro 124/1999 4 §:n 1 momenttia vastaavan lain nro 508/1999 2 §:n 6 momentin nojalla.(55) Tästä seuraa paitsi se, että pääasian valittajan vakinaistaminen riippui, kuten tuomion Mascolo ym. taustalla olleissa asioissa, ennalta arvaamattomista ja sattumanvaraisista seikoista,(56) myös se, että Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazionen (ylin tuomioistuin) laille nro 107/2015 antamassa tulkinnassa evätään näiltä ”opettajilta mahdollisuus saada korvausta” määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä ”mahdollisesti aiheutuneesta vahingosta”.(57) Tässä tilanteessa korvaus perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä on kuitenkin ainoa seuraamus, jolla voidaan taata puitesopimuksen nojalla annettujen sääntöjen täysi tehokkuus.
55. Esillä olevassa asiassa yksi asia on selvä: pääasian valittajan työsuhteen muuttaminen ei johdu kyseessä olevassa lainsäädännössä säädetystä seuraamuksesta. Opettajien määräaikaisen työsopimuksen tai ‑suhteen muuttamista toistaiseksi voimassa olevaksi työsopimukseksi tai ‑suhteeksi varallaololuettelossa etenemisen vuoksi ennen lain nro 107/2015 voimaantuloa sovelletussa järjestelmässä ei siis pidä sekoittaa muuttamiseen erityisen palvelukseenottosuunnitelman nojalla Italian lainsäätäjän direktiivin 1999/70 ja puitesopimuksen noudattamiseksi säätämänä seuraamuksena.
56. Unionin tuomioistuin on todennut, että vaikka jäsenvaltiolla on kyllä oikeus puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohtaa täytäntöön pantaessa ottaa huomioon opetusalan kaltaisen erityisalan tarpeet, tätä oikeutta ei voida ymmärtää niin, että se vapauttaisi velvollisuudesta säätää riittävistä toimenpiteistä perättäisten määräaikaisten työsopimusten väärinkäytöstä aiheutuvien asianmukaisten seuraamusten määräämiseksi.(58) Siten se, että Rossaton määräaikainen työsuhde on 11 vuoden ja kahden kuukauden pituisen ajanjakson jälkeen muutettu toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi lakia nro 107/2015 edeltäneen järjestelmän nojalla, ei vapauta jäsenvaltiota sen velvollisuudesta määrätä seuraamus tämän ajanjakson ajan jatkuneesta rikkomisesta. Tällainen työsuhteen muuttaminen, johon ei oikeuskäytännössä annetun tulkinnan vuoksi liity minkäänlaista mahdollisuutta saada korvausta perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä aiheutuneesta vahingosta, ei ole riittävän tehokas ja ennalta ehkäisevä, jotta sillä voidaan taata puitesopimuksen nojalla annettujen sääntöjen täysi tehokkuus.
57. Neljänneksi on korostettava, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että kun jäsenvaltio päättää määrätä seuraamuksia unionin oikeuden rikkomisesta vahingonkorvausteitse, korvauksen on oltava tehokas ja sillä on oltava riittävän ennalta ehkäisevä vaikutus niin, että se mahdollistaa kärsityn vahingon riittävän ja täysimääräisen korvaamisen.(59)
58. Kuten komissio toteaa perustellusti, nähdäkseni nämä edellytykset eivät täyty esillä olevassa asiassa. Yhtään toimenpidettä ennen lain nro 107/2015 voimaantuloa tehtyjen määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä 14 vuoden aikana ei ole toteutettu, ja kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, huomioon ei ole otettu tehtyjen sopimusten lukumäärää ja niiden vuosien lukumäärää, joiden aikana tämä väärinkäyttö on jatkunut. Oikeuskäytännössä laille nro 107/2015 annetun tulkinnan soveltumattomuus menneistä väärinkäytöistä määrättävien seuraamusten osalta on sitäkin ilmeisempää, jos otetaan huomioon, että tämän lain 1 §:n 132 momentissa säädetään rahaston perustamisesta tulevaisuudessa maksettavia mahdollisia korvauksia varten, kun määräaikaisen sopimuksen kesto ylittää 36 kuukautta. Minkäänlaista korvausta ei sen sijaan makseta pääasian valittajan kaltaiselle henkilölle, joka on työskennellyt yhtäjaksoisesti yli 11 vuoden ajan määräaikaisten sopimusten väärinkäyttöä merkitsevien uudistamisten perusteella sellaisten pysyvien ja jatkuvien tarpeiden tyydyttämiseksi, jotka eivät sellaisenaan oikeuta turvautumaan tämänkaltaisiin sopimuksiin puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.(60)
59. Edellä esitetystä seuraa näin ollen, että oikeuskäytännössä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle annettu tulkinta ei ole tuomiosta Mascolo ym. seuraavien vaatimusten mukainen, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamista tarkistuksista muuta johdu.(61)
60. Puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohdan tulkitsemiseksi on mielestäni tuotava esille vielä yksi seikka. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Corte costituzionale (perustuslakituomioistuin) ja Corte suprema di cassazione (ylin tuomioistuin) ovat todenneet, että työntekijä voi vaatia korvausta vahingosta ja esittää vahingosta näyttöä ainoastaan, jos kyse on erityisestä ja muusta kuin perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäyttöön välittömästi liittyvästä vahingosta.
61. Tältä osin on täsmennettävä, että korvaukseen oikeuttava vahinko, johon puitesopimuksessa ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä viitataan, koskee perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäyttöön työntekijän työuran huomattavan ajanjakson aikana liittyvää erityistä vahinkoa, kun työntekijä jää sen työpaikan pysyvyyttä koskevan edun ulkopuolelle, jota pidetään – kuten puitesopimuksen johdanto-osan toisesta kohdasta ja yleisten huomioiden 6 ja 8 kohdasta ilmenee – työntekijöiden suojelun keskeisenä osatekijänä.(62) Korvaus tästä vahingosta on puitesopimuksen rikkomisesta määrättävä erityinen seuraamus. Siten se, että tämä sama työntekijä voi kansallisen oikeuden mukaan vaatia korvausta muuntyyppisestä vahingosta, joka voi olla pääasialliseen vahinkoon nähden liitännäinen vahinko tai seurannaisvahinko (kuten terveyteen kohdistuva vahinko tai henkinen kärsimys) mutta joka ei liity suoraan unionin oikeuden rikkomiseen, ei vaikuta ratkaisuehdotukseeni, jonka mukaan seuraamus, joka ei ole sovellettavissa pääasian valittajan kaltaisiin, lakia nro 107/2015 edeltäneen lainsäädännön nojalla vakinaistettuihin opettajiin, ei ole riittävän tehokas ja ennalta ehkäisevä.
62. Italian lainsäätäjän unionin oikeuden noudattamiseksi säätämän lain nro 107/2015 seurauksena on parannettu niiden opettajien tilannetta, joiden määräaikainen työsuhde on muutettu tai on määrä muuttaa toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi sen voimaantulon jälkeen. Sitä vastoin oikeuskäytännössä tälle laille annettu tulkinta on heikentänyt sellaisten pääasian valittajan kaltaisten opettajien tilannetta, joiden määräaikainen työsuhde on muutettu varallaololuettelon perusteella toistaiseksi voimassa olevaksi työsuhteeksi ennen tämän lain voimaantuloa tuomiosta Mascolo ym.(63) seuraavista vaatimuksista huolimatta. Tällainen toimenpide ei siis ole perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä seuraava asianmukainen seuraamus eikä sillä poisteta unionin oikeuden rikkomisen seurauksia,(64) minkä tarkistaminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
V Ratkaisuehdotus
63. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Corte d’appello di Trentolle seuraavasti:
Euroopan ammatillisen yhteisjärjestön (EAY), Euroopan teollisuuden ja työnantajain keskusjärjestön (UNICE) ja julkisten yritysten Euroopan keskuksen (CEEP) tekemästä määräaikaista työtä koskevasta puitesopimuksesta 28.6.1999 annetun neuvoston direktiivin 1999/70/EY liitteenä olevan 18.3.1999 tehdyn määräaikaista työtä koskevan puitesopimuksen 5 lausekkeen 1 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä toimenpiteitä perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytön estämiseksi koskeville, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisille kansallisille säännöksille oikeuskäytännössä annetulle tulkinnalle, jonka mukaan perättäisten määräaikaisten sopimusten väärinkäytöstä kyseisten säännösten voimaantuloa edeltäneenä ajanjaksona aiheutuneesta vahingosta ei voitaisi määrätä vahingonkorvausta, minkä tarkistaminen kuuluu ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.