SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
de 10 de abril de 2019 (*)
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas, grupos y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Congelación de fondos — Posibilidad de considerar a una autoridad de un Estado tercero una autoridad competente en el sentido de la Posición Común 2001/931/PESC — Fundamento de hecho de las decisiones de congelación de fondos — Obligación de motivación — Autenticación de los actos del Consejo»
En el asunto T‑643/16,
Al-Gama’a al — Islamiyya Egypt, representada por la Sra. L. Glock, abogada,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado inicialmente por el Sr. G. Étienne y la Sra. H. Marcos Fraile, posteriormente por la Sra. Marcos Fraile y los Sres. B. Driessen y V. Piessevaux, y finalmente por la Sra. Marcos Fraile, el Sr. Driessen y la Sra. A. Sikora-Kalėda, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Comisión Europea, representada inicialmente por la Sra. J. Norris-Usher y los Sres. L. Havas, R. Tricot y L. Baumgart, y posteriormente por los Sres. Tricot y C. Zadra y la Sra. A. Tizzano, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación, en primer lugar, de la Decisión (PESC) 2016/1136 del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y se deroga la Decisión (PESC) 2015/2430 (DO 2016, L 188, p. 21), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1127 del Consejo, de 12 de julio de 2016, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2425 (DO 2016, L 188, p. 1); en segundo lugar, de la Decisión (PESC) 2017/154 del Consejo, de 27 de enero de 2017, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y por la que se deroga la Decisión (PESC) 2016/1136 (DO 2017, L 23, p. 21), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2017/150 del Consejo, de 27 de enero de 2017, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1127 (DO 2017, L 23, p. 3); en tercer lugar, de la Decisión (PESC) 2017/1426 del Consejo, de 4 de agosto de 2017, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y se deroga la Decisión (PESC) 2017/154 (DO 2017, L 204, p. 95), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1420 del Consejo, de 4 de agosto de 2017, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/150 (DO 2017, L 204, p. 3); en cuarto lugar, de la Decisión (PESC) 2018/475 del Consejo, de 21 de marzo de 2018, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y por la que se deroga la Decisión (PESC) 2017/1426 (DO 2018, L 79, p. 26), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2018/468 del Consejo, de 21 de marzo de 2018, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y por el que se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1420 (DO 2018, L 79, p. 7), y, en quinto lugar, de la Decisión (PESC) 2018/1084 del Consejo, de 30 de julio de 2018, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo y se deroga la Decisión (PESC) 2018/475 (DO 2018, L 194, p. 144), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1071 del Consejo, de 30 de julio de 2018, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/468 (DO 2018, L 194, p. 23), en la medida en que esos actos afectan a la demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera),
integrado por la Sra. I. Pelikánová, Presidenta, y los Sres. P. Nihoul (Ponente) y J. Svenningsen, Jueces;
Secretario: Sr. L. Ramette, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 6 de noviembre de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio y hechos posteriores a la interposición del presente recurso
Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
1 El 28 de septiembre de 2001, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 1373 (2001), que establece una serie de estrategias de amplio alcance para luchar contra el terrorismo y, en particular, contra la financiación del terrorismo. El punto 1, letra c), de dicha Resolución dispone, entre otros extremos, que todos los Estados deben congelar sin dilación los fondos y demás activos financieros o recursos económicos de las personas que cometen, o intentan cometer, actos de terrorismo o participan en ellos o facilitan su comisión, de las entidades de propiedad o bajo el control, directos o indirectos, de esas personas y de las personas y entidades que actúan en nombre de esas personas y entidades o bajo sus órdenes.
2 Dicha resolución no establece una lista de personas, entidades o grupos a los que deben aplicarse tales medidas.
Derecho de la Unión Europea
3 El 27 de diciembre de 2001, considerando que era necesario que la Unión Europea actuase con el fin de aplicar la Resolución 1373 (2001), el Consejo de la Unión Europea adoptó la Posición Común 2001/931/PESC, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (DO 2001, L 344, p. 93). En particular, el artículo 2 de la Posición Común 2001/931 establece la congelación de los fondos y de otros activos financieros o recursos económicos de las personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas y se enumeren en el anexo de dicha Posición Común.
4 Ese mismo día, al objeto de aplicar en el ámbito de la Unión las medidas descritas en la Posición Común 2001/931, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) n.o 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo (DO 2001, L 344, p. 70), y la Decisión 2001/927/CE, por la que se establece la lista prevista en el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n.o 2580/2001 (DO 2001, L 344, p. 83).
5 El 2 de mayo de 2002, el nombre «“Gama’a al-Islamiyya” (también denominado “Al Gama’a al-Islamiyya”) (“Grupo islámico”—“GI”)» fue incluido por el Consejo en la lista que figura como anexo de la Posición Común 2002/340/PESC, por la que se actualiza la Posición Común 2001/931 (DO 2002, L 116, p. 75), y en la incluida en la Decisión 2002/334/CE, relativa a la aplicación del apartado 3 del artículo 2 del Reglamento n.o 2580/2001 y por la que se deroga la Decisión 2001/927 (DO 2002, L 116, p. 33).
6 Estas listas fueron actualizadas con arreglo al artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931 y al artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001.
7 El 21 de diciembre de 2015, el Consejo mantuvo el nombre de la demandante en dichas listas mediante la Decisión (PESC) 2015/2430, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931, y se deroga la Decisión (PESC) 2015/1334 (DO 2015, L 334, p. 18), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2425, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001, y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/1325 (DO 2015, L 334, p. 1).
8 El 22 de diciembre de 2015, el Consejo publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea un anuncio dirigido a las personas, grupos y entidades incluidos en la lista contemplada en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 (DO 2015, C 430, p. 5). Mediante dicho anuncio se comunicaba a estas personas, grupos o entidades que se había decidido mantener su nombre en las listas de congelación de fondos y que podían cursar al Consejo una solicitud para obtener la exposición de motivos sobre esta decisión de mantenimiento.
9 El 20 de mayo de 2016, la abogada de la demandante solicitó al Consejo que le comunicase la exposición de los motivos por los que el nombre de su cliente había sido incluido inicialmente en las listas de congelación de fondos y posteriormente mantenido en dichas listas mediante el Reglamento de Ejecución 2015/2425, poniendo al mismo tiempo en duda el hecho de que dichas listas se refirieran en realidad a su cliente.
10 El 26 de mayo de 2016 el Consejo le comunicó once exposiciones de motivos, indicando lo siguiente:
«A continuación se adjuntan las exposiciones de los motivos que justifican la inclusión y el mantenimiento de su cliente en la lista que figura en el Reglamento [de Ejecución] 2015/2425 […] por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento […] n.o 2580/2001.»
Actos impugnados
Actos de julio de 2016
11 El 12 de julio de 2016 el Consejo adoptó, por una parte, la Decisión (PESC) 2016/1136, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931, y se deroga la Decisión 2015/2430 (DO 2016, L 188, p. 21) y, por otra parte, el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1127, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001, y se deroga el Reglamento de Ejecución 2015/2425 (DO 2016, L 188, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de julio de 2016»). El nombre de la demandante se mantuvo en las listas anexas a dichos actos (en lo sucesivo, «listas controvertidas de julio de 2016»).
12 Mediante escrito de 13 de julio de 2016, el Consejo dirigió a la abogada de la demandante la exposición de los motivos que justificaban el mantenimiento del nombre de esta en las listas controvertidas de julio de 2016, indicándole al mismo tiempo la posibilidad de solicitar la revisión de estas listas con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 y del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931. En dicho escrito señaló asimismo lo siguiente:
«A juicio del Consejo, no se han encontrado nuevos elementos en el expediente que justifiquen que modifique su posición. Este considera, por lo tanto, que los motivos que le comunicó en su escrito de 26 de mayo de 2016 siguen siendo válidos.»
13 De la exposición de motivos de los actos de julio de 2016 se desprende que la inclusión del nombre de la demandante en las listas controvertidas traía causa de cuatro decisiones nacionales.
14 La primera decisión nacional era el Decreto n.o 1261 del Secretary of State for the Home Department (Ministerio del Interior, Reino Unido; en lo sucesivo, «Home Secretary»), de 29 de marzo de 2001, por el que se modifica la UK Terrorism Act 2000 (Ley del Reino Unido de 2000 sobre terrorismo) y que tenía por objeto la ilegalización de la demandante, a la que se considera una organización implicada en actos de terrorismo (en lo sucesivo, «decisión del Home Secretary»).
15 La segunda decisión nacional era una decisión del United States Secretary of State (Secretario de Estado de los Estados Unidos), de 8 de octubre de 1997, por la que se califica a la demandante, a efectos de la Immigration and Nationality Act (Ley de los Estados Unidos sobre inmigración y nacionalidad), de «organización terrorista extranjera» (en lo sucesivo, «decisión de los Estados Unidos de 1997»).
16 La tercera decisión nacional procedía del Secretario de Estado de los Estados Unidos y fue adoptada el 31 de octubre de 2001 de conformidad con el Executive Order n.o 13224 (Decreto Presidencial n.o 13224) (en lo sucesivo, «decisión de los Estados Unidos de 2001»).
17 La cuarta decisión nacional tiene fecha de 23 de enero de 1995 y fue adoptada con arreglo al Executive Order n.o 12947 (Decreto Presidencial n.o 12947) (en lo sucesivo, «decisión de los Estados Unidos de 1995»).
18 En la parte principal de la exposición de motivos relativa a los actos de julio de 2016, en primer lugar el Consejo constató que cada una de estas decisiones nacionales constituía una decisión de una autoridad competente en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 y que permanecían vigentes. A continuación, indicó que había examinado si obraban en su poder elementos que abogaran por la retirada del nombre de la demandante de las listas controvertidas de julio de 2016, sin haber hallado ninguno. Por último, afirmó que consideraba que las razones que habían justificado la inclusión del nombre de la demandante en las listas de congelación de fondos seguían siendo válidas y concluía que este debía mantenerse en las listas controvertidas de julio de 2016.
19 Además, la exposición de motivos relativa a los actos de julio de 2016 incluía un anexo A, sobre la «decisión de la autoridad competente del Reino Unido», y un anexo B, sobre las «decisiones de las autoridades competentes de los Estados Unidos». Cada uno de estos anexos contenía una descripción de las normativas nacionales en virtud de las cuales se habían adoptado esas decisiones de las autoridades nacionales, una presentación de las definiciones de los conceptos de terrorismo que figuraban en estas normativas, una descripción de los procedimientos de revisión de estas decisiones, una descripción de los hechos en los que se basaron las autoridades en cuestión y la afirmación de que los citados hechos constituían actos de terrorismo en el sentido del artículo 1, apartado 3, de la Posición Común 2001/931.
20 En el punto 16 del anexo A de la exposición de motivos relativa a los actos de julio de 2016, el Consejo indicó que, en noviembre de 2013, el Home Secretary concluyó, sobre la base de las pruebas disponibles, que «el grupo estaba implicado de una manera diferente en el terrorismo y que, en consecuencia, debía mantenerse la ilegalización».
21 En el punto 10 del anexo B de los actos de julio de 2016, el Consejo indicó que, en los Estados Unidos, la revisión más reciente de la designación de la demandante como organización terrorista extranjera había concluido el 15 de diciembre de 2010 y que el Gobierno de los Estados Unidos había decidido mantener esta designación. Además, en el punto 18 del anexo B, el Consejo se refirió a los «expedientes administrativos (“administrative records”) Gama’a al-Islamiyya de 2010 y 2003 del Departamento de Estado».
Actos de enero de 2017
22 El 27 de enero de 2017, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2017/154 del Consejo, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC, y por la que se deroga la Decisión (PESC) 2016/1136 (DO 2017, L 23, p. 21), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/150, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1127 (DO 2017, L 23, p. 3) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de enero de 2017»). El nombre de la demandante se mantuvo en las listas anexas a dichos actos (en lo sucesivo, «listas controvertidas de enero de 2017»).
23 Mediante escrito de 30 de enero de 2017, el Consejo dirigió a la abogada de la demandante la exposición de los motivos que justificaban el mantenimiento del nombre de esta en las listas controvertidas de enero de 2017, indicándole al mismo tiempo la posibilidad de solicitar la revisión de estas listas con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 y del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931.
24 Esta exposición de motivos era idéntica a la relativa a los actos de julio de 2016.
25 La demandante no respondió a este escrito.
Actos de agosto de 2017
26 El 4 de agosto de 2017 el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2017/1426, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931, y se deroga la Decisión 2017/154 (DO 2017, L 204, p. 95), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1420, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001, y se deroga el Reglamento de Ejecución 2017/150 (DO 2017, L 204, p. 3) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de agosto de 2017»). El nombre de la demandante se mantuvo en las listas anexas a dichos actos (en lo sucesivo, «listas controvertidas de agosto de 2017»).
27 Mediante escrito de 7 de agosto de 2017, el Consejo dirigió a la abogada de la demandante la exposición de los motivos que justificaban el mantenimiento del nombre de esta en las listas controvertidas de agosto de 2017, indicándole al mismo tiempo la posibilidad de solicitar la revisión de estas listas con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 y del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931.
28 Esta exposición de motivos era idéntica a la relativa a los actos de julio de 2016 y de enero de 2017.
29 La demandante no respondió a este escrito.
Actos de marzo de 2018
30 El 21 de marzo de 2018, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2018/475, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931, y por la que se deroga la Decisión 2017/1426 (DO 2018, L 79, p. 26), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/468, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001, y por el que se deroga el Reglamento de Ejecución 2017/1420 (DO 2018, L 79, p. 7) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de marzo de 2018»). El nombre de la demandante se mantuvo en las listas anexas a dichos actos (en lo sucesivo, «listas controvertidas de marzo de 2018»).
31 Mediante escrito de 22 de marzo de 2018, el Consejo dirigió a la abogada de la demandante la exposición de los motivos que justificaban el mantenimiento del nombre de esta en las listas controvertidas de marzo de 2018, indicándole al mismo tiempo la posibilidad de solicitar la revisión de estas listas con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 y del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931.
32 Esta exposición de motivos era idéntica a la relativa a los actos de julio de 2016, así como a la de los actos de enero y de agosto de 2017.
33 La demandante no respondió a este escrito.
Actos de julio de 2018
34 El 30 de julio de 2018, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2018/1084, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931 y se deroga la Decisión 2018/475 (DO 2018, L 194, p. 144), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1071, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001, y se deroga el Reglamento de Ejecución 2018/468 (DO 2018, L 194, p. 23) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de julio de 2018»). El nombre de la demandante se mantuvo en las listas anexas a dichos actos (en lo sucesivo, «listas controvertidas de julio de 2018»).
35 Mediante escrito de 31 de julio de 2018, el Consejo dirigió a la abogada de la demandante la exposición de los motivos que justificaban el mantenimiento del nombre de esta en las listas controvertidas de julio de 2018, indicándole al mismo tiempo la posibilidad de solicitar la revisión de estas listas con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.o 2580/2001 y del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931.
36 Esta exposición de motivos era idéntica a la relativa a los actos de julio de 2016, a la de los actos de enero y de agosto de 2017 y a la de los actos de marzo de 2018, a excepción de algunas diferencias formales y de una referencia, en el punto 16 del anexo B, al «derecho a una tutela judicial efectiva» y ya no al «derecho a una tutela judicial».
37 La demandante no respondió a este escrito.
Procedimiento y pretensiones de las partes
38 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de septiembre de 2016, la demandante interpuso el presente recurso, en el que solicitaba la anulación de los actos de julio de 2016 en la medida en que esos actos afectan a la demandante.
39 El 18 de octubre de 2016, el asunto se atribuyó a la Sala Quinta del Tribunal.
40 El 2 de diciembre de 2016, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal decidió, con arreglo al artículo 69, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia pronunciara sus resoluciones poniendo fin a los procedimientos en los asuntos C‑599/14 P, Consejo/LTTE, y C‑79/15 P, Consejo/Hamas.
41 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 21 de diciembre de 2016, la Comisión Europea solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo.
42 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 27 de marzo de 2017, la demandante, sobre la base del artículo 86 del Reglamento de Procedimiento, adaptó la demanda para tener en cuenta los actos de enero de 2017, en la medida en que la afectaban.
43 Mediante escrito de 16 de agosto de 2017 se invitó a las partes a formular observaciones sobre las consecuencias que debían extraerse de las sentencias de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), y de 26 de julio de 2017, Consejo/Hamas (C‑79/15 P, EU:C:2017:584), en relación con el presente asunto.
44 El 3 de septiembre de 2017, la demandante respondió a esta solicitud.
45 El 18 de septiembre de 2017, el Consejo presentó su escrito de contestación, que contenía, además, la respuesta al escrito de adaptación de 27 de marzo de 2017 y las observaciones citadas en el apartado 43 de la presente sentencia.
46 Mediante resolución de 26 de septiembre de 2017, el Presidente de la Sala Quinta del Tribunal admitió la intervención de la Comisión.
47 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de octubre de 2017, la demandante, sobre la base del artículo 86 del Reglamento de Procedimiento, adaptó la demanda para tener en cuenta los actos de agosto de 2017.
48 El 12 de octubre de 2017 el Consejo, a instancias del Tribunal, respondió al escrito de adaptación de 3 de octubre de 2017.
49 El 8 de noviembre de 2017, la demandante presentó un escrito de réplica.
50 El 9 de noviembre de 2017, la Comisión presentó un escrito de formalización de la intervención.
51 El 28 de noviembre de 2017, el Consejo presentó, a instancias del Tribunal, sus observaciones sobre el escrito de intervención de la Comisión.
52 El 15 de enero de 2018, el Consejo presentó un escrito de dúplica.
53 El 13 de abril de 2018, con arreglo al artículo 27, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, el Presidente del Tribunal reasignó el asunto, por razones de conexión, a otro Juez Ponente, adscrito a la Sala Primera.
54 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 13 de mayo de 2018, la demandante adaptó la demanda sobre la base del artículo 86 del Reglamento de Procedimiento para tener en cuenta los actos de marzo de 2018.
55 Mediante escritos de 4 y de 19 de junio de 2018, el Consejo y la Comisión, a instancias del Tribunal, respondieron al escrito de adaptación de 13 de mayo de 2018.
56 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 14 de septiembre de 2018, la demandante adaptó la demanda sobre la base del artículo 86 del Reglamento de Procedimiento para tener en cuenta los actos de julio de 2018.
57 Mediante escritos de 27 de septiembre y de 17 de octubre de 2018, el Consejo y la Comisión, a instancias del Tribunal, respondieron al escrito de adaptación de 14 de septiembre de 2018.
58 A propuesta del Juez Ponente, la Sala Primera del Tribunal decidió abrir la fase oral del procedimiento.
59 En la vista de 6 de noviembre de 2018, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal.
60 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule los actos de julio de 2016, de enero y de agosto de 2017 y de marzo y de julio de 2018, en la medida en que la afectan (en lo sucesivo, denominados conjuntamente, «actos impugnados»).
– Condene al Consejo a cargar con la totalidad de las costas.
61 El Consejo, apoyado por la Comisión, solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
62 La demandante invoca ocho motivos, basados respectivamente:
– en la infracción del artículo 1, apartado 5, de la Posición Común 2001/931;
– en la infracción del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931;
– en errores sobre la realidad de los hechos;
– en un error de apreciación en cuanto a su carácter de «grupo terrorista»;
– en la infracción del artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931;
– en el incumplimiento de la obligación de motivación;
– en la vulneración del derecho de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva;
– en la falta de autenticación de los motivos expuestos.
63 El Tribunal considera oportuno examinar los motivos primero, segundo, tercero y sexto, en la medida en que, en este último, la demandante reprocha al Consejo no haber indicado, en los actos impugnados, las pruebas o los indicios serios en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, así como el octavo motivo.
64 El sexto motivo será examinado después del segundo motivo.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 1, apartado 5, de la Posición Común 2001/931
65 La demandante considera que el Consejo infringió el artículo 1, apartado 5, de la Posición Común 2001/931 dado que no indicó, en su denominación tal como figura en las listas controvertidas de julio de 2016, de enero y de agosto de 2017 y de marzo y de julio de 2018 (en lo sucesivo, «listas controvertidas»), el lugar de su implantación, a saber, Egipto. Observa a este respecto, que, con el paso del tiempo, su denominación cambió en los actos del Consejo y que existen numerosos grupos cuya denominación es similar a la suya. Estas denominaciones difieren únicamente en algunas letras y significan, en todos los casos, «grupo islámico». Afirma que, debido a esta imprecisión, no le quedó claro si estaba mencionada en las listas controvertidas.
66 El Consejo, apoyado por la Comisión, considera infundado el motivo.
67 Con carácter preliminar, es importante señalar que el objeto del recurso se limita a los actos impugnados, de manera que el motivo únicamente puede examinarse en la medida en que se refiere a estos.
68 A este respecto, cabe subrayar que el artículo 1, apartado 5, de la Posición Común 2001/931 tiene el siguiente tenor:
«El Consejo garantizará que los nombres de las personas físicas o jurídicas, los grupos o las entidades que se enumeran en el anexo van acompañados de suficientes detalles complementarios que permitan la identificación efectiva de personas físicas, personas jurídicas, entidades u organismos, y que se facilite, de este modo, la exculpación de quienes tengan nombres iguales o parecidos.»
69 En el presente asunto, el Consejo designó a la demandante en todos los actos impugnados de la siguiente manera: «“Gama’a al-Islamiyya” (también denominado “Al Gama’a al-Islamiyya”) (“Grupo islámico” — “GI”)».
70 Como señala la demandante, esta denominación no incluye la indicación del lugar de implantación de su organización.
71 No obstante, la indicación de este dato no es necesaria con arreglo a la disposición mencionada en el apartado 68 de la presente sentencia, puesto que la exigencia únicamente consiste en la que la denominación utilizada por el Consejo sea lo suficientemente precisa para evitar una confusión con las organizaciones que tengan nombres iguales o parecidos.
72 En el presente asunto, la denominación de la demandante mencionada en los actos impugnados y reproducida en el apartado 69 de la presente sentencia es suficientemente particular, puesto que difiere, en parte en todo caso, del nombre de los grupos y entidades cuya denominación habría podido, en su opinión, confundirse con la suya, a saber, «Al-Jamâ’h al-Islâmiyah», «Jemaah Islamiyah», «Al-Jama’ah Al-Islamiyah», «Jamaat al-Islamiya» y «Jamaa Islamiya».
73 Aun suponiendo que exista un riesgo de confusión, como observa el Consejo tal riesgo no pudo perjudicar a la demandante, dado que pudo tener conocimiento de los actos impugnados sabiendo que estos la concernían, como demuestran los escritos del Consejo de 13 de julio de 2016, de 30 de enero y de 7 de agosto de 2017 y de 22 de marzo y de 31 de julio de 2018 (véanse los apartados 12, 23, 27, 31 y 35 de la presente sentencia) y los escritos procesales por los que solicitó su anulación.
74 En estas circunstancias, procede desestimar por infundado el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931
75 La demandante reprocha al Consejo haber infringido el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 al calificar la decisión del Home Secretary y las decisiones de los Estados Unidos de 1995, de 1997 y de 2001 (en lo sucesivo, conjuntamente, «decisiones de los Estados Unidos») de decisiones adoptadas por una autoridad competente en el sentido de esta disposición.
76 El mantenimiento del nombre de una persona o de una entidad en la lista de congelación de fondos constituye, en esencia, la confirmación de la inscripción inicial y, por lo tanto, presupone que subsiste el mismo riesgo de implicación de la persona o la entidad de que se trate en actividades terroristas que fue constatado inicialmente por el Consejo sobre la base de la decisión nacional que sirvió de fundamento a esa inscripción nacional (sentencias de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 61, y de 26 de julio de 2017, Consejo/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, apartado 39).
77 En consecuencia, el motivo es operante.
78 Procede examinar las críticas propias de las decisiones de las autoridades de los Estados Unidos antes de las que son comunes a las autoridades de los Estados Unidos y del Reino Unido.
Sobre las críticas propias de las decisiones de las autoridades de los Estados Unidos
79 Con carácter principal, la demandante considera que el Consejo no podía basar los actos impugnados en las decisiones de las autoridades de los Estados Unidos puesto que los Estados Unidos constituyen un tercer Estado y que, en principio, las autoridades de estos Estados no son «autoridades competentes» en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
80 Sobre este particular, la demandante alega que el sistema establecido por el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 descansa en la confianza depositada en las autoridades nacionales, que se basa en el principio de cooperación leal entre el Consejo y los Estados miembros de la Unión y se apoya en la asunción de valores comunes, inscritos en los tratados, así como en el sometimiento a unas normas compartidas, como el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Las autoridades de terceros países no pueden beneficiarse de esta confianza.
81 En este sentido, es preciso señalar que, según el Tribunal de Justicia, el concepto de «autoridad competente» consignado en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 no se limita a las autoridades de los Estados miembros, sino que en él también tienen cabida, en principio, las autoridades de Estados terceros (sentencia de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 22).
82 La interpretación adoptada por el Tribunal de Justicia está justificada, por un lado, por el propio tenor del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, que no restringe el concepto de «autoridades competentes» a las autoridades de los Estado miembros, y, por otro, a la vista del objetivo de dicha Posición Común, que fue adoptada con el fin de aplicar la Resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, la cual persigue intensificar la lucha contra el terrorismo a escala mundial mediante una cooperación sistemática y estrecha de todos los Estados (sentencia de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 23).
83 Con carácter subsidiario, en caso de que se admita que la autoridad de un tercer Estado puede constituir una autoridad competente en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, la demandante alega que la validez de los actos adoptados por el Consejo depende, asimismo, de las verificaciones que este ha de efectuar para cerciorarse, en particular, de la compatibilidad de la normativa de los Estados Unidos con el principio del respeto del derecho de defensa y el derecho a una tutela judicial efectiva.
84 Pues bien, la demandante sostiene que, en el presente asunto, el Consejo, en la motivación de los actos impugnados, se limitó fundamentalmente a describir los procedimientos de revisión y a observar que había posibilidades de recurso sin verificar si el derecho de defensa y el derecho a una tutela judicial efectiva estaban garantizados.
85 A este respecto, es preciso señalar que, según el Tribunal de Justicia, cuando el Consejo se basa en una decisión de un Estado tercero, debe comprobar, previamente, si en la adopción de esa decisión se respetaron el derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 31).
86 En las exposiciones de motivos relativas a sus propios actos, el Consejo debe proporcionar información que permita considerar que ha llevado a cabo esta comprobación (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 31).
87 A tal fin, el Consejo debe presentar, en estas exposiciones de motivos, las razones por las que considera que en la adopción de la decisión del Estado tercero en la que se basa se respetaron tanto el derecho de defensa como el derecho a la tutela judicial efectiva (sentencia de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 33).
88 Según la jurisprudencia, las menciones que deben figurar en las exposiciones de motivos sobre esta apreciación pueden ser, en su caso, sucintas (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 33).
89 Procede examinar las alegaciones formuladas por la demandante relativas, por una parte, al derecho a la tutela judicial efectiva y, por otra parte, al principio del respeto del derecho de defensa a la luz de la jurisprudencia recordada en los apartados 85 a 88 de la presente sentencia.
90 El Tribunal considera oportuno comenzar por esta segunda cuestión.
91 En este sentido, la demandante alega que, en la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, el Consejo no proporcionó información sobre las razones por las que consideró, al término de una verificación, que, en los Estados Unidos, el respeto del derecho de defensa estaba garantizado en el marco de los procedimientos administrativos para la designación de organizaciones como terroristas.
92 Asimismo, afirma que la normativa de los Estados Unidos no exige que se notifiquen, y ni siquiera que se motiven, las decisiones adoptadas por las autoridades en la materia. Según la demandante, si bien el artículo 219 de la Ley de los Estados Unidos sobre inmigración y nacionalidad, en la que se basa la decisión de los Estados Unidos de 1997, contiene una obligación de publicar la decisión de designación en el Registro federal, no ocurre lo mismo en el caso del Decreto Presidencial n.o 13224, en el que se basa la decisión de los Estados Unidos de 2001 y que no prevé ninguna medida de esta naturaleza.
93 A este respecto, es preciso recordar que, según la jurisprudencia, el principio del respeto del derecho de defensa exige que se permita a los destinatarios de decisiones que afecten sensiblemente a sus intereses expresar de manera adecuada su punto de vista acerca de los datos que obran en su contra para fundamentar las decisiones de que se trata (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2013, Texdata Software, C‑418/11, EU:C:2013:588, apartado 83 y jurisprudencia citada).
94 En el caso de las medidas destinadas a incluir los nombres de personas o de entidades en una lista de congelación de fondos, este principio implica que los motivos de estas medidas se comuniquen a estas personas o entidades al mismo tiempo que se adopta esa decisión o inmediatamente después (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, apartado 61).
95 En el punto 16 del anexo B de la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, el Consejo afirma lo siguiente:
«En cuanto a los procedimientos de revisión y a la descripción que figura de las vías de recurso disponibles, el Consejo considera que la normativa de los Estados Unidos garantiza la protección del derecho de defensa […]».
96 La información proporcionada por el Consejo en la exposición de motivos relativa a los actos impugnados difiere a continuación en función de las decisiones de los Estados Unidos examinadas.
97 Por una parte, para los Decretos Presidenciales n.os 12947 y 13224, en los que se basan las decisiones de los Estados Unidos de 1995 y de 2001, la descripción general facilitada por el Consejo no menciona ninguna obligación que incumba a las autoridades estadounidenses de comunicar a los interesados una motivación ni de publicar estas decisiones.
98 De lo anterior se desprende que el respeto del principio del derecho de defensa no queda garantizado para estas dos decisiones y que, en consecuencia, con arreglo a la jurisprudencia recordada en los apartados 85 a 88 de la presente sentencia, estas no pueden servir de fundamento a los actos impugnados.
99 Por otra parte, por lo que se refiere a la decisión de los Estados Unidos de 1997, es cierto que de los puntos 10 y 11 del anexo B de los actos impugnados se deduce que, de conformidad con la Ley de los Estados Unidos sobre inmigración y nacionalidad, las designaciones de organizaciones terroristas extranjeras o las decisiones tomadas a raíz de una solicitud de revocación de estas designaciones son publicadas en el Registro federal. No obstante, el Consejo no proporciona ninguna información sobre si, en el presente asunto, la publicación de la decisión de los Estados Unidos de 1997 contenía alguna motivación. Además, de la exposición de motivos relativa a los actos impugnados tampoco se desprende que, aparte de la parte dispositiva de dicha decisión, se haya puesto a disposición de la demandante de algún modo una motivación, del tipo que sea.
100 En estas circunstancias, procede examinar si la indicación de que una decisión ha sido publicada en un diario oficial del tercer Estado basta para considerar que el Consejo, con arreglo a la jurisprudencia citada en los apartados 85 a 88 de la presente sentencia, cumplió su obligación de verificar si, en el tercer Estado del que emanan las decisiones en las que se basan los actos impugnados, se ha respetado el derecho de defensa.
101 A tal fin, es preciso remitirse al asunto que dio lugar a las sentencias de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), y de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo (T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885). En este asunto, el Consejo indicó, en la exposición de motivos de uno de los actos contemplados, que las decisiones de las autoridades del tercer Estado en cuestión se publicaron en el diario oficial de dicho Estado, sin proporcionar ninguna otra información (sentencia de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartado 145).
102 En la sentencia de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE (C‑599/14 P, EU:C:2017:583), apartados 36 y 37, el Tribunal de Justicia, considerando en su conjunto todas las menciones relativas a las decisiones de las autoridades del tercer Estado que figuraban en la exposición de motivos del Reglamento del Consejo, declaró que estas eran insuficientes para que pudiese constatarse que dicha institución había llevado a cabo la comprobación exigida por lo que se refería al respeto, en este tercer Estado, del principio del derecho de defensa.
103 Por identidad de motivos, la misma conclusión es válida en el presente asunto por lo que se refiere a la única mención, que figura en la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, según la cual la decisión de los Estados Unidos de 1997 fue publicada en el Registro federal de dicho Estado.
104 Por estas razones y sin que sea necesario examinar la cuestión del respeto del derecho a una tutela judicial efectiva, cabe considerar que, en el presente asunto, la motivación relativa a las decisiones de los Estados Unidos es insuficiente, de manera que estas no pueden servir de fundamento a los actos impugnados.
105 Puesto que el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 no exige que los actos del Consejo se basen en una pluralidad de decisiones de autoridades competentes, los actos impugnados pudieron, por lo que se refiere a la inclusión del nombre de la demandante en las listas controvertidas, referirse no obstante únicamente a la decisión del Home Secretary, de manera que es preciso proseguir el examen del recurso limitándolo a los actos impugnados, en la medida en que se basen, inicialmente, en esta última decisión.
Sobre las críticas comunes a las decisiones de las autoridades del Reino Unido y a las decisiones de las autoridades de los Estados Unidos
106 La demandante alega que, por tres razones, las decisiones de las autoridades de los Estados Unidos y del Reino Unido, en las que se basan los actos impugnados, no constituyen «decisiones de una autoridad competente» en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
107 Con arreglo al apartado 105 de la presente sentencia, estas razones serán examinadas a continuación, en la medida en la que se refieren a la decisión del Home Secretary.
– Sobre la preferencia que ha de concederse a las autoridades judiciales
108 La demandante sostiene que, según el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, el Consejo solo podrá basarse en decisiones administrativas cuando las autoridades judiciales no tengan ninguna competencia en materia de lucha contra el terrorismo. Pues bien, esto no ocurre en el presente asunto, puesto que en el Reino Unido las autoridades judiciales tienen competencias en este ámbito. En consecuencia, el Consejo no podía tener en cuenta la decisión del Home Secretary en los actos impugnados.
109 El Consejo, apoyado por la Comisión, considera infundada esta alegación.
110 A este respecto, es preciso señalar que, según la jurisprudencia, la naturaleza administrativa y no judicial de una decisión no es determinante para la aplicación del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, en la medida en que el propio tenor de esta disposición prevé explícitamente que una autoridad no judicial pueda ser calificada de autoridad competente en el sentido de esta disposición (sentencias de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑256/07, EU:T:2008:461, apartados 144 y 145, y de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartado 105).
111 Aun cuando el artículo 1, apartado 4, párrafo segundo, de la Posición Común 2001/931 supone una preferencia por las decisiones que emanan de las autoridades judiciales, no excluye en absoluto la toma en consideración de decisiones que emanen de autoridades administrativas, cuando, por un lado, estas autoridades son efectivamente competentes, en Derecho nacional, para adoptar decisiones restrictivas contra grupos que intervengan en actos terroristas y, por otro lado, cuando estas autoridades, aun meramente administrativas, pueden sin embargo ser consideradas «equivalentes» a las autoridades judiciales (sentencia de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartado 107).
112 Según la jurisprudencia, las autoridades administrativas deben considerarse equivalentes a autoridades judiciales cuando contra sus decisiones cabe interponer recurso judicial (sentencia de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑256/07, EU:T:2008:461, apartado 145).
113 En consecuencia, la circunstancia de que los tribunales del Estado en cuestión sean competentes en materia de represión del terrorismo no implica que el Consejo no pueda tener en cuenta las decisiones de la autoridad administrativa nacional encargada de adoptar medidas restrictivas en materia de terrorismo (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartado 108).
114 En el presente asunto, de la información proporcionada por el Consejo se desprende que contra las decisiones del Home Secretary cabe interponer recurso judicial ante la Proscribed Organisations Appeal Commission (Comisión de apelación en materia de organizaciones ilegalizadas, Reino Unido), que resolverá de conformidad con los principios que regulan el control judicial, y que cada parte puede recurrir la decisión de la Comisión de apelación relativa a las organizaciones ilegalizadas sobre una cuestión de Derecho ante un órgano jurisdiccional de apelación si obtiene la autorización de dicha Comisión o, en su defecto, del órgano jurisdiccional de apelación (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, T‑228/02, EU:T:2006:384, apartado 2).
115 En estas circunstancias, parece que contra las decisiones del Home Secretary cabe interponer recurso judicial, de manera que, con arreglo a la jurisprudencia mencionada en los apartados 111 y 112 de la presente sentencia, esta autoridad administrativa debe ser considerada equivalente a una autoridad judicial y, por lo tanto, autoridad competente, como sostiene el Consejo, en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931 de conformidad con la jurisprudencia, que ya se ha pronunciado en varias ocasiones en este sentido (sentencias de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑256/07, EU:T:2008:461, apartado 144, y de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartados 120 a 123).
116 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, no cabe anular los actos impugnados debido a que, en su exposición de motivos, el Consejo se refirió a una decisión del Home Secretary, que constituye una autoridad administrativa.
– Sobre el hecho de que la decisión del Home Secretary consista en un listado de organizaciones terroristas
117 La demandante alega que la actuación de las autoridades competentes afectadas por los actos impugnados, incluido el Home Secretary, consiste, en la práctica, en establecer listas de organizaciones terroristas a fin de imponerles un régimen restrictivo. Esta actividad de enumeración no constituye una competencia represiva asimilable a una «apertura de investigaciones o de procedimientos» o ni siquiera a una «condena», por citar las facultades de las que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, debería gozar la «autoridad competente».
118 El Consejo, apoyado por la Comisión, considera infundada esta alegación.
119 En este sentido, es preciso subrayar que, según la jurisprudencia, la Posición Común 2001/931 no requiere que la decisión de la autoridad competente se adopte en el marco de un proceso penal stricto sensu, siempre que, habida cuenta de los objetivos perseguidos por la Posición Común 2001/931, en el marco de la aplicación de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad, el procedimiento nacional en cuestión tenga por objeto la lucha contra el terrorismo en sentido amplio (sentencia de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartado 113).
120 En este sentido, el Tribunal de Justicia consideró que la protección de las personas interesadas no quedaba mermada por el hecho de que la decisión adoptada por la autoridad nacional no se enmarcara en un procedimiento de imposición de sanciones penales, sino en un procedimiento que tenía por objeto medidas de naturaleza preventiva (sentencia de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, C‑539/10 P y C‑550/10 P, EU:C:2012:711, apartado 70).
121 En el presente asunto, la decisión del Home Secretary dispone medidas de ilegalización contra organizaciones consideradas terroristas y se inscribe por lo tanto, como exige la jurisprudencia, en el marco de un procedimiento nacional que tiene por objeto, con carácter principal, la imposición de medidas preventivas o represivas contra la demandante, en relación con la lucha contra el terrorismo (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartado 115).
122 En cuanto al hecho de que la actividad de la autoridad de que se trata conduzca al establecimiento de una lista de personas o de entidades implicadas en el terrorismo, es preciso subrayar que este no implica, como tal, que dicha autoridad no haya realizado una apreciación individual sobre cada una de estas personas o entidades previamente a su inserción en tales listas, ni que esa apreciación deba ser necesariamente arbitraria o infundada (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartado 118).
123 Así pues, lo que importa no es que la actividad de la autoridad de que se trate conduzca al establecimiento de una lista de personas o de entidades que intervengan en actos terroristas, sino si dicha actividad se ejerce con suficientes garantías como para permitir que el Consejo se apoye en ella para basar su propia decisión de inclusión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2014, LTTE/Consejo, T‑208/11 y T‑508/11, EU:T:2014:885, apartado 118).
124 En consecuencia, la demandante incurre en error al afirmar que admitir que el poder de establecer una lista pueda caracterizar a una autoridad competente contradice, en principio, la Posición Común 2001/931.
125 Esta posición no queda desvirtuada por las demás alegaciones formuladas por la demandante.
126 En primer lugar, la demandante sostiene que, con arreglo al artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, el Consejo solo puede tener en cuenta las listas confeccionadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
127 No cabe admitir esta alegación, puesto que el objeto de la última frase del artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Posición Común 2001/931 consiste únicamente en ofrecer al Consejo una posibilidad de designación adicional además de las designaciones que este puede efectuar sobre la base de decisiones de autoridades nacionales competentes.
128 En segundo lugar, la demandante subraya que, en la medida en que reproduce las listas propuestas por las autoridades competentes, la lista de la Unión se limita a ser una lista de listas, ampliando de este modo a esta el ámbito de aplicación de las medidas administrativas nacionales adoptadas, en su caso, por las autoridades de terceros Estados, sin que las personas en cuestión hayan sido informadas y sin que puedan defenderse de manera efectiva.
129 A este respecto, es preciso señalar que, como indica la demandante, el Consejo, al identificar a las personas o entidades que han de someterse a las medidas de congelación de fondos, se basa en las comprobaciones efectuadas por las autoridades competentes.
130 En el marco de la Posición Común 2001/931 se instauró una forma de cooperación específica entre las autoridades de los Estados miembros y las instituciones europeas, que crea, para el Consejo, la obligación de ajustarse tanto como sea posible a la apreciación de las autoridades nacionales competentes (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de octubre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑256/07, EU:T:2008:461, apartado 133, y de 4 de diciembre de 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consejo, T‑284/08, EU:T:2008:550, apartado 53).
131 En principio, no compete al Consejo, sino a los órganos jurisdiccionales nacionales competentes, pronunciarse sobre el respeto de los derechos fundamentales del interesado por las autoridades de los Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2007, Sison/Consejo, T‑47/03, no publicada, EU:T:2007:207, apartado 168).
132 Solo cuando, de manera excepcional, la demandante ponga en cuestión, sobre la base de elementos concretos, el respeto de los derechos fundamentales por las autoridades de los Estados miembros, el Tribunal deberá comprobar que estos han sido efectivamente respetados [véase, por analogía, la sentencia de 25 de julio de 2018, Minister for Justice and Equality (Deficiencias del sistema judicial), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, apartado 36].
133 En cambio, cuando intervienen autoridades de terceros Estados, el Consejo debe, como se ha expuesto en los apartados 85 y 86 de la presente sentencia, garantizar de oficio que dichas garantías se han aplicado efectivamente y motivar su decisión sobre ese punto.
– Sobre la falta de pruebas o de indicios serios y creíbles que sirvan de fundamento a la decisión del Home Secretary
134 La demandante considera que, puesto que su fundamento era una decisión administrativa y no una decisión judicial, el Consejo debió establecer que esta decisión estaba «basada en pruebas o en indicios serios y creíbles», como exige el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
135 Dado que no se refiere a la calificación de «decisión adoptada por una autoridad competente» en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, que es el objeto del presente motivo, esta alegación será examinada en el marco de los motivos segundo y sexto, en la medida en que estos versan sobre las pruebas o los indicios serios y creíbles en el sentido de esta disposición.
136 Habida cuenta del conjunto de consideraciones que preceden y sin perjuicio del examen de la alegación mencionada en el apartado 134 de la presente sentencia, el segundo motivo debe ser desestimado por infundado.
Sobre los motivos segundo y sexto, en la medida en que versan sobre las pruebas o los indicios serios y creíbles en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931
137 En el marco de los motivos segundo y sexto, la demandante sostiene que el Consejo debió, en las exposiciones de motivos relativas a los actos impugnados, indicar «las pruebas o los indicios serios y creíbles» en los que se basaron las decisiones de las autoridades competentes. Afirma que es cierto que se mencionaron una serie de hechos en las mismas; no obstante, ello se hizo en términos vagos y abstractos.
138 Como se desprende del apartado 134 de la presente sentencia, en el marco del segundo motivo la demandante considera además que el Consejo no proporciona ninguna prueba relativa a los hechos mencionados en los actos impugnados.
139 Habida cuenta de lo decidido en el apartado 105 de la presente sentencia, este motivo únicamente debe examinarse en la medida en que se refiere a la decisión del Home Secretary.
140 En este sentido, es preciso señalar que, con arreglo al artículo 1, apartado 4, párrafo primero, de la Posición Común 2001/931, las listas de congelación de fondos se confeccionarán sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto de las personas y entidades mencionadas, tanto si se trata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, como de la tentativa de cometer, o de participar, o de facilitar dicho acto, «basada en pruebas o en indicios serios y creíbles», o si se trata de una condena por dichos hechos.
141 Del sistema general de esta disposición se desprende que la obligación que incumbe al Consejo de verificar, antes de incluir el nombre de personas o de entidades en las listas de congelación de fondos sobre la base de decisiones adoptadas por autoridades competentes, que estas decisiones estén «basadas en pruebas o en indicios serios y creíbles» tan solo se refiere a las decisiones de apertura de investigaciones o de procedimientos y no a las de condena.
142 La distinción que se efectúa de este modo entre los dos tipos de decisión trae causa de la aplicación del principio de cooperación leal entre las instituciones y los Estados miembros, principio en cuyo marco se inscribe la adopción de medidas restrictivas en materia de lucha contra el terrorismo y en virtud del cual el Consejo debe basar la inclusión de personas o de entidades terroristas en las listas de congelación de fondos en las decisiones adoptadas por las autoridades nacionales sin estar obligado o sin ni siquiera tener la posibilidad de cuestionarlas.
143 Así definido, el principio de cooperación leal se aplica a las decisiones nacionales que comprenden una condena, lo que tiene como consecuencia que el Consejo no deba verificar, antes de incluir el nombre de personas o de entidades en las listas de congelación de fondos, que estas decisiones estén basadas en pruebas o en indicios serios y creíbles y que deba ajustarse, sobre este punto, a la apreciación de la autoridad nacional.
144 En cuanto a las decisiones nacionales de apertura de investigaciones o de procedimientos, estas se sitúan, por su naturaleza, en el comienzo o en el transcurso de un procedimiento que aún no ha finalizado. Para garantizar el carácter efectivo de esta lucha, se ha considerado útil que el Consejo, para adoptar medidas restrictivas, pueda basarse en tales decisiones, aun cuando estas presenten un carácter meramente preparatorio, previendo al mismo tiempo, para garantizar la protección de las personas afectadas por estos procedimientos, que tal uso esté sujeto a la verificación por el Consejo de que estas estén basadas en pruebas o en indicios serios y creíbles.
145 En el presente asunto, la decisión del Home Secretary es definitiva en el sentido de que tras su adopción no debe iniciarse una investigación. Además, esta decisión tiene por objeto prohibir a la demandante en el Reino Unido con consecuencias penales para las personas que estén vinculadas en mayor o menor medida a ella.
146 En estas circunstancias, la decisión del Home Secretary no constituye una decisión de apertura de investigaciones o de procedimientos, sino que debe equipararse a una decisión de condena, de manera que, con arreglo al artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, el Consejo no debía indicar, en la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, las pruebas o indicios serios que servían de fundamento a la decisión de esta autoridad.
147 A este respecto, el hecho de que el Home Secretary constituya una autoridad administrativa es indiferente, dado que, como se desprende de los apartados 114 y 115 de la presente sentencia, cabe interponer recurso judicial contra sus decisiones y, por tanto, debe ser considerado equivalente a una autoridad judicial.
148 En consecuencia, no se puede reprochar al Consejo no haber indicado, en las exposiciones de motivos relativas a los actos impugnados, «las pruebas y los indicios serios y creíbles» en los que se basó la decisión del Home Secretary.
149 Al no tener que indicarse, a fortiori, estos hechos no deben ser probados.
150 Por consiguiente, procede desestimar los motivos segundo y sexto, en la medida en que se refieren a las pruebas o los indicios serios y creíbles en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
Sobre el tercer motivo, basado en errores relativos al carácter material de los hechos
151 La demandante critica los hechos mencionados por el Consejo en las exposiciones de motivos relativas a los actos impugnados, puesto que considera que se describen de manera demasiado imprecisa, que no han quedado probados y que son demasiado antiguos para justificar el mantenimiento de la inclusión de su nombre en las listas controvertidas.
152 Este tercer motivo únicamente debe examinarse en la medida en que se refiere a los hechos en los que el Consejo se basó para mantener el nombre de la demandante en las listas controvertidas. En efecto, como se desprende del examen del motivo anterior, los hechos en los que se basa la decisión del Home Secretary no deben indicarse en los actos impugnados.
153 En lo que atañe al mantenimiento de la inscripción del nombre de la demandante en las listas controvertidas, el Consejo, en el punto 7 de la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, señala que, en el presente asunto, las decisiones de las autoridades competentes en las que se basó para la inclusión inicial siguen estando vigentes.
154 De la jurisprudencia se desprende que, cuando transcurre un intervalo de tiempo considerable entre la decisión nacional que sirvió de base a la inscripción inicial y la adopción de los actos que tienen por objeto el mantenimiento de esta inscripción, el Consejo no puede limitarse, para deducir que persiste el riesgo de implicación de la persona o entidad de que se trate en actividades de terrorismo, a constatar que dicha decisión sigue vigente, sino que debe efectuar una valoración actualizada de la situación en la que se tengan en cuenta hechos más recientes que demuestren que subsiste un riesgo (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartados 54 y 55, y de 26 de julio de 2017, Consejo/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, apartados 32 y 33).
155 De la jurisprudencia citada en el apartado 154 de la presente sentencia se desprende asimismo que los hechos más recientes que fundamentan el mantenimiento del nombre de una persona o de una entidad en las listas de congelación de fondos pueden deducirse de fuentes que no sean decisiones nacionales adoptadas por autoridades competentes (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 72, y de 26 de julio de 2017, Consejo/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, apartado 50).
156 En el presente asunto, la decisión inicial de Home Secretary tiene fecha de 2001, mientras que los actos impugnados fueron adoptados entre julio de 2016 y julio de 2018.
157 Habida cuenta de la importancia del período que separa la decisión inicial del Home Secretary de los actos impugnados, que oscila entre quince y diecisiete años, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 154 de la presente sentencia, el Consejo no podía, limitarse a constatar que la decisión del Home Secretary seguía vigente sin proporcionar datos más recientes que demostrasen que subsistía el riesgo de implicación de la demandante en actividades terroristas.
158 Por lo que se refiere a estos datos, en primer lugar, el Consejo indicó, en el punto 16 del anexo A de la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, en relación con el procedimiento de revisión que se desarrolló en 2013 en el Reino Unido:
«En noviembre de 2013, el Home Secretary concluyó, sobre la base de las pruebas disponibles, que el grupo estaba implicado de una manera diferente en el terrorismo puesto que poseía armas y seguía estando decidido a usar la violencia para alcanzar su objeto de un Estado islámico […]».
159 Según la demandante, este hecho es demasiado impreciso para justificar el mantenimiento de la inscripción de su nombre en las listas controvertidas.
160 En este sentido, es preciso señalar que, en cuanto a las decisiones subsiguientes de congelación de fondos, el Tribunal de Justicia consideró que el juez de la Unión debía verificar, en particular, por un lado, el cumplimiento de la obligación de motivación que impone el artículo 296 TFUE y, por otro lado, que los motivos invocados estaban respaldados por hechos (sentencias de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 70, y de 26 de julio de 2017, Consejo/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, apartado 48).
161 En lo tocante a la obligación de motivación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que el interesado pueda conocer las razones de las medidas adoptadas y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase la sentencia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 50 y jurisprudencia citada).
162 La motivación no ha de especificar todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no solo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 53, y de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, T‑390/08, EU:T:2009:401, apartado 82).
163 En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado, permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (sentencias de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 54, y de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, T‑390/08, EU:T:2009:401, apartado 82).
164 En el presente asunto es preciso observar que, cuando indica, en el punto 16 del anexo A de la exposición de motivos de los actos impugnados, que «[la demandante] poseía armas y seguía estando decidid[a] a usar la violencia para alcanzar su objeto de un Estado islámico», el Consejo no cumple la obligación de motivación tal y como acaba de definirse.
165 En efecto, por una parte, en dicha declaración el Consejo se limita a referirse, en términos generales, a una posesión de armas, sin situarla en el tiempo ni localizarla. Por otra parte, presume una intención de la demandante que no está respaldada por ningún hecho determinado, o siquiera determinable.
166 En estas circunstancias, la demandante se halla, por lo que se refiere a este hecho, en la imposibilidad de identificar, incluso con la ayuda del contexto, qué se le reprocha, mientras que el Tribunal se encuentra en una situación en la que, por la misma razón, le es imposible ejercer el control exigido por el Tribunal de Justicia.
167 Por consiguiente, la motivación de este hecho no cumple los requisitos impuestos por la jurisprudencia recordada en los apartados 160 a 163 de la presente sentencia.
168 En segundo lugar, el Consejo, en el punto 18 del anexo B de la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, enumeró los hechos procedentes de los «expedientes administrativos (“administrative records”) Gama’a al-Islamiyya de 2010 y 2003 del Departamento de Estado», indicando, en el punto 10 del mismo anexo, que la revisión más reciente de la designación de la demandante como organización terrorista extranjera concluyó el 15 de diciembre de 2010.
169 Estos hechos son los siguientes:
– «[la demandante] reivindicó el intento de asesinato de junio de 1995 contra el Presidente egipcio Hosni Moubarak»;
– «en 1997, [la demandante] perpetró un ataque contra turistas en Luxor (Egipto), con un resultado de 58 víctimas»;
– «en un boletín de 2006, el [Federal Bureau of Investigation (FBI, Oficina Federal de Investigación, Estados Unidos de América)] advirtió a las autoridades de que Rahman, un responsable [de la demandante], había lanzado un llamamiento para que se llevaran a cabo atentados como represalia en caso de que se produjera su muerte en prisión. El boletín citaba las últimas voluntades y el testamento de Rahman, que fueron difundidos durante una conferencia de Al-Qaeda en 1998.»
170 Como se desprende de la jurisprudencia recordada en los apartados 154 y 155 de la presente sentencia, estos hechos pueden justificar el mantenimiento del nombre de la demandante en la lista de congelación de fondos y la fuente utilizada para referirse a los mismos es indiferente, puesto que lo esencial es que el Consejo disponga de datos lo suficientemente recientes para fundamentar su posición.
171 Entre estos hechos, los dos primeros son anteriores a la decisión del Home Secretary en la que se basa la inscripción inicial de la demandante. En consecuencia, estos no pueden ser tomados en consideración para justificar el mantenimiento de dicha inscripción.
172 En cuanto al tercer hecho, la demandante alega que este se menciona de manera demasiado aproximativa y, en particular, que el denominado Rahman no queda claramente identificado. Esta añade que las declaraciones de esta persona no son imputables a su organización y que este hecho, al igual que los otros que se mencionan en los actos impugnados, es demasiado antiguo.
173 A este respecto, conviene recordar que el grado de motivación que se exige al Consejo debe apreciarse a la luz del contexto en el que se inscribe el acto impugnado y del conocimiento que puede tener la demandante de dicho contexto. En el presente asunto, es un hecho notorio que el Sr. Omar Abdel Rahman era responsable de la demandante, que fue encarcelado en los Estados Unidos en 1993 a raíz de una serie de atentados cometidos en el territorio estadounidense y que permaneció en prisión hasta su muerte, que tuvo lugar en 2017.
174 Habida cuenta de este contexto conocido, cabe considerar que este hecho fue descrito de manera suficientemente precisa para poder cumplir la obligación de motivación.
175 En particular, el denominado Rahman podía ser identificado fácilmente y no era descabellado, vista su posición, imputar sus declaraciones a la demandante.
176 No obstante, este hecho no basta para justificar, por sí solo, el mantenimiento del nombre de la demandante en las listas controvertidas.
177 En efecto, la conferencia de prensa en la que se difundieron las últimas voluntades del Sr. Rahman se celebró en 1998, por lo que es anterior a la decisión del Home Secretary, que fue adoptada en 2001. En cuanto al boletín del FBI, fue difundido en 2006, es decir, diez años antes de la adopción de los actos impugnados.
178 El análisis anterior es rebatido por el Consejo, según el cual el Tribunal no puede ejercer el control descrito en el apartado 160 de la presente sentencia sobre los hechos mencionados en la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, puesto que estos proceden de decisiones adoptadas por las autoridades nacionales competentes en el marco de la revisión de las decisiones adoptadas, inicialmente, por dichas autoridades para efectuar la inscripción inicial de la demandante.
179 Según el Consejo, estas decisiones de revisión deben equipararse a las contempladas por el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, de modo que los hechos en los que se basan tales decisiones no deben ser objeto de control por parte del Tribunal por lo que se refiere a su motivación y a su veracidad, aun cuando estas sean puestas en tela de juicio.
180 Esta alegación no está fundada fáctica ni jurídicamente.
181 En primer lugar, en cuanto a los hechos reproducidos en el punto 16 del anexo A de la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, cabe, en primer lugar, observar que, en el marco de las preguntas planteadas por el Tribunal, el Consejo indicó que, en noviembre de 2013, la decisión del Home Secretary fue revisada por el grupo interministerial encargado de la revisión de las prohibiciones. Sin embargo, en la vista, este reconoció de manera formal que tal revisión no dio lugar a la adopción por parte de las autoridades del Reino Unido de un acto específico que pudiese aportarse ante el Tribunal. Por lo tanto, no existe ninguna decisión que pueda equipararse a una decisión de una autoridad competente en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
182 Por otra parte, en lo tocante a los hechos mencionados en el punto 18 del anexo B de la exposición de motivos relativa a los actos impugnados, es preciso señalar que no se ha establecido claramente un vínculo concreto con una decisión de revisión adoptada en los Estados Unidos. En efecto, en este punto 18 únicamente se hace referencia a los hechos comprobados en los «administrative records», sin que se haya precisado el estatuto de estos a la luz de la revisión mencionada en el punto 10 del mismo anexo, y la fecha que se atribuye a uno de estos «records» no se corresponde con la de dicha revisión.
183 Además, procede recordar que las decisiones de los Estados Unidos citadas por el Consejo en los actos impugnados no pueden servirles de fundamento, puesto que esa institución no comprobó en la exposición de motivos que las exigencias vinculadas al respeto del derecho de defensa se cumplieran de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
184 De estos diferentes elementos se desprende que el Consejo no puede invocar decisiones nacionales de revisión que cumplan los requisitos previstos en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
185 En segundo lugar, aun cuando la revisión de las decisiones de las autoridades competentes que han servido de fundamento para la inscripción inicial haya sido objeto de decisiones que cumplan los requisitos del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, es preciso afirmar que, en cualquier caso, estas decisiones no servirían de fundamento para una primera inscripción, en el sentido de esta disposición, sino para una decisión de mantenimiento de inscripción, en el sentido del artículo 1, apartado 6, de dicha Posición Común.
186 Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que, mediante un recurso interpuesto contra una decisión de mantenimiento de una inscripción, la persona o la entidad en cuestión puede impugnar todos los puntos en los que se haya apoyado el Consejo para demostrar la persistencia del riesgo de implicación de aquella en actividades terroristas, con independencia de si están basados en una decisión nacional adoptada por una autoridad competente o en otras fuentes (sentencias de 26 de julio de 2017, Consejo/LTTE, C‑599/14 P, EU:C:2017:583, apartado 71, y de 26 de julio de 2017, Consejo/Hamas, C‑79/15 P, EU:C:2017:584, apartado 49).
187 La circunstancia de que los hechos mencionados en el punto 16 del anexo A y en el punto 18 del anexo B de las exposiciones de motivos de los actos impugnados constituyan la base de decisiones de autoridades nacionales más recientes, que cumplen los requisitos previstos en el artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931, no suprime, por lo tanto, el derecho que asiste a la demandante de criticar su motivación y su realidad, ni la obligación que incumbe al Tribunal de controlarlas, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 160 de la presente sentencia.
188 De este modo, en los apartados 161 a 177 de la presente sentencia, resulta legítimo examinar la motivación y el carácter material de los hechos invocados por el Consejo para mantener la inscripción del nombre de la demandante en las listas de congelación de fondos, aun cuando traigan causa de una decisión nacional de revisión.
189 Una vez finalizado este examen, cabe observar, en el presente asunto, que los hechos mencionados por el Consejo en las exposiciones de motivos relativas a los actos impugnados no permiten justificar el mantenimiento del nombre de la demandante en las listas controvertidas.
190 En consecuencia, procede considerar que el tercer motivo es fundado.
191 Sin embargo, el Tribunal considera oportuno continuar, pasando a examinar el octavo motivo.
Sobre el octavo motivo, basado en la falta de autenticación de las exposiciones de motivos de los actos impugnados
192 En la demanda, la demandante observa que las exposiciones de motivos relativas a los actos impugnados, que fueron transmitidas a su abogada mediante los escritos del Consejo de 26 de mayo y de 13 de julio de 2016, de 30 de enero y de 7 de agosto de 2017 y de 22 de marzo y de 31 de julio de 2018, no estaban firmadas por el Presidente de esta institución y, por tanto, no habían sido autenticadas, como exige el artículo 15 del Reglamento interno de esta institución, tal como fue aprobado por la Decisión 2009/937/UE de 1 de diciembre de 2009 (DO 2009, L 325, p. 35).
193 La demandante sostiene que, debido a que no han sido autenticadas, no puede estar segura de que las exposiciones de motivos que le han sido remitidas se correspondan plenamente con las adoptadas por el Consejo y que han sido reproducidas en su totalidad sin haber sufrido ninguna modificación posteriormente a su adopción.
194 A este respecto, la demandante observa que todas las exposiciones de motivos que le fueron comunicadas mediante escrito de 26 de mayo de 2016 tenían fecha de 24 de mayo de 2016, lo que implica que fueron objeto de modificaciones, en cualquier caso por lo que se refiere a su fecha, puesto que fueron adoptadas en momentos diferentes, sin que sea posible determinar si esta modificación es la única que se les ha efectuado.
195 Con carácter preliminar, es importante observar que el motivo solo es plenamente operante en la medida en que se refiere a las exposiciones de motivos relativas a los actos impugnados. En consecuencia, las exposiciones de motivos comunicadas a través del escrito de 26 de mayo de 2016, que versan sobre actos anteriores a este, no pueden tenerse válidamente en cuenta.
196 Sobre el fondo, es preciso recordar que el artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo primero, tiene el siguiente tenor:
«Los actos no legislativos adoptados en forma de reglamentos, directivas y decisiones, cuando estas últimas no indiquen destinatario, serán firmados por el Presidente de la institución que los haya adoptado.»
197 Además, el artículo 15 del Reglamento interno del Consejo prevé:
«En el texto […] de los actos adoptados por el Consejo […] figurará la firma del Presidente en ejercicio en el momento de su adopción y la del Secretario General. El Secretario General podrá delegar la firma en directores generales de la Secretaría General.»
198 En la sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C‑137/92 P, EU:C:1994:247), apartado 75, citada por la demandante, el Tribunal de Justicia declaró, en relación con una decisión adoptada por la Comisión, que la autenticación prevista por el Reglamento interno de esta institución no podía ser analizada como una simple formalidad destinada a dejar constancia, sino que tenía la finalidad de garantizar la seguridad jurídica fijando, en las lenguas auténticas, el texto adoptado por el Colegio de Comisarios.
199 Según el Tribunal de Justicia, la autenticación prevista por el Reglamento interno de la Comisión permite verificar, en caso de controversia, la correspondencia perfecta de los textos notificados o publicados con el texto adoptado por la institución y, por lo tanto, con la voluntad de su autor (sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros, C‑137/92 P, EU:C:1994:247, apartado 75).
200 De ello se desprende, según el Tribunal de Justicia, que la autenticación exigida por el Reglamento interno de la Comisión constituye, en el sentido del artículo 263 TFUE, un requisito de forma sustancial cuyo quebrantamiento puede dar lugar a un recurso de anulación (sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros, C‑137/92 P, EU:C:1994:247, apartado 76).
201 Estas reglas, enunciadas en la sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C‑137/92 P, EU:C:1994:247), apartados 75 y 76, en relación con los actos de la Comisión, deben extrapolarse a los actos del Consejo.
202 En efecto, al igual que sucede con los actos de la Comisión, el principio de seguridad jurídica exige que los terceros dispongan de un medio para comprobar que los actos del Consejo que se publican o notifican se corresponden con los que han sido adoptados.
203 Lo mismo también es válido aun cuando, a diferencia de la Comisión, el Consejo no constituye un Colegio de Comisarios. En efecto, en la sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C‑137/92 P, EU:C:1994:247), el Tribunal de Justicia se basó concretamente, para justificar la obligación de autenticar los actos, en la necesidad de garantizar la seguridad jurídica, al permitir verificar, en caso de controversia, la correspondencia perfecta de los textos notificados o publicados con el texto adoptado por la institución. Pues bien, la seguridad jurídica es un principio general del Derecho que se aplica al conjunto de las instituciones, con independencia de su naturaleza, especialmente cuando, como sucede en el presente asunto, estas adoptan actos dirigidos a surtir efectos en la situación jurídica de las personas jurídicas o los particulares.
204 Además, al igual que sucede con la Comisión, los actos del Consejo están, en particular en virtud del artículo 215 TFUE, sujetos a normas sobre mayorías, respecto de las que es importante poder verificar su observancia.
205 En el presente asunto consta que las exposiciones de motivos relativas a los actos impugnados, que han sido remitidas a la demandante, no contienen ninguna firma, si bien se presentan, en sí mismas, como documentos mecanográficos carentes de encabezamiento y que no incluyen ninguna mención, ni siquiera una fecha, que permita identificarlos como actos que emanan del Consejo y determinar la fecha en la que fueron adoptados.
206 En el escrito de contestación, el Consejo explicó que las exposiciones de motivos que fueron comunicadas a la demandante se extrajeron de notas dirigidas al Comité de Representantes Permanentes (Coreper) antes de la aprobación de los actos impugnados por el Consejo de conformidad con el procedimiento aplicable. Este presentó, asimismo, el anexo B 25 que contenía:
– la nota 10272/16, remitida al Coreper el 17 de junio de 2016, en cuyo anexo se encontraba la exposición de motivos relativa a los actos de julio de 2016;
– el orden del día provisional de la 2591.a reunión del Coreper de los días 21 y 22 de junio de 2016; en el punto 25 del orden del día provisional del Coreper de 21 de junio de 2016 figuraban, entre los puntos I, los proyectos de actos de julio de 2016 con una referencia a la nota 10272/16 así como a otros documentos;
– el orden del día de la 3480.a sesión del Consejo, de 12 de julio de 2016, relativa a los puntos A; en el punto 21 de este orden del día se mencionaban los proyectos de actos de julio de 2016 con una referencia a la nota 10272/16 y a los documentos mencionados en el orden del día del Coreper así como a otros documentos.
207 Mediante una diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal solicitó el 29 de junio de 2018 al Consejo que le comunicase los actos impugnados, firmados de conformidad con el artículo 297 TFUE, apartado 2, párrafo primero y con el artículo 15 de su Reglamento interno.
208 El 20 de julio de 2018, el Consejo remitió al Tribunal los actos impugnados, fechados y firmados por su Presidente y por su Secretario General, sin que tales actos incluyesen, no obstante, la exposición de motivos que justificaba su adopción.
209 En definitiva, el Consejo reconoció en la vista que las exposiciones de motivos relativas a los actos impugnados no habían sido firmadas ni por su Presidente ni por su Secretario General.
210 Así pues, parece que se ha incurrido en un vicio sustancial de forma al adoptar los actos impugnados, por lo que procede anularlos.
211 El Consejo rebate este análisis.
212 En primer lugar, el Consejo indica que los actos han sido firmados de conformidad con el Reglamento interno y que únicamente falta la firma en la exposición de motivos. En la medida en que se han respetado las formalidades respecto de dichos actos, considera que no deben anularse.
213 A este respecto, es preciso señalar que la alegación formulada por el Consejo opera, entre los actos y su motivación, una disociación que no es aceptable.
214 Con arreglo al artículo 296 TFUE, los actos adoptados deberán estar motivados, puesto que esta disposición exige, de conformidad con reiterada jurisprudencia, que la institución de que se trate exponga los motivos que le han llevado a adoptarlos, de manera que el interesado pueda conocer las razones de las medidas adoptadas y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartado 50 y jurisprudencia citada).
215 La parte dispositiva de un acto únicamente puede comprenderse y su alcance únicamente puede medirse a la luz de los fundamentos de Derecho. Por lo tanto, la parte dispositiva y la motivación constituyen un todo indivisible (sentencias de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros, C‑137/92 P, EU:C:1994:247, apartado 67, y de 18 de enero de 2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel/Comisión, T‑93/02, EU:T:2005:11, apartado 124), y corresponde a la institución adoptar a la vez la una y la otra.
216 Habida cuenta de estas consideraciones, no cabe trazar ninguna distinción entre la motivación y la parte dispositiva de un acto para la aplicación de las disposiciones que exigen su autenticación. Cuando, como sucede en el presente asunto, el acto y la exposición de motivos figuran en documentos separados, tanto uno como otro deben autenticarse, como exigen estas disposiciones, sin que la presencia de una firma en uno de ellos pueda dar lugar a la presunción, ius tantum o ius et de iure, de que el segundo también ha sido autenticado.
217 En segundo lugar, el Consejo alega que, en el presente asunto, el contexto fáctico es diferente del controvertido en el asunto que dio lugar a la sentencia de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros (C‑137/92 P, EU:C:1994:247), en la medida en que, en el presente asunto, los actos impugnados y las exposiciones de motivos relativas a ellos fueron adoptados, en su totalidad, por la institución de que se trata.
218 A este respecto, procede señalar que, según la jurisprudencia, la falta de autenticación de un acto constituye por sí sola un vicio sustancial de forma, sin que sea necesario demostrar, además, que el acto está afectado por otro vicio o que la falta de autenticación ha causado un perjuicio a quien la invoca (sentencias de 6 de abril de 2000, Comisión/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, apartado 42, y de 6 de abril de 2000, Comisión/Solvay, C‑287/95 P y C‑288/95 P, EU:C:2000:189, apartado 46.
219 En el presente asunto, puesto que la exposición de motivos no fue autenticada, se ha incurrido en un vicio sustancial de forma, lo que debe dar lugar a la anulación de los actos impugnados, sin que sea necesario examinar si los documentos notificados a la demandante se corresponden plenamente con los adoptados por el Consejo.
220 En tercer lugar, el Consejo afirma que la jurisprudencia le exige separar, en el marco de la Posición Común 2001/931, las exposiciones de motivos de los actos en sí mismos. En lo que atañe a las medidas restrictivas adoptadas por el Consejo, la situación actual, en la que se han firmado los actos, pero no las exposiciones de motivos, resulta de la propia jurisprudencia, por lo que no cabe dirigirle reproche alguno sobre este punto y los actos no pueden, en consecuencia, ser anulados.
221 A este respecto, es importante señalar que, de conformidad con el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, todos los actos deberán estar motivados y que, como se ha expuesto en el apartado 215 de la presente sentencia, la parte dispositiva y la motivación constituyen un todo indivisible.
222 Es cierto que, habida cuenta del hecho de que la publicación detallada de las imputaciones que se hacen a las personas y a las entidades afectadas podría entrar en conflicto con consideraciones imperiosas de interés general y perjudicar sus intereses legítimos, se ha reconocido que la publicación en el Diario Oficial de la parte dispositiva y de una motivación general de las medidas de congelación de fondos era suficiente, dado que la motivación específica y concreta de esta decisión debía formalizarse y notificarse a los interesados por cualquier medio adecuado (véase en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, T‑228/02, EU:T:2006:384, apartado 147).
223 Sin embargo, tal flexibilidad únicamente se refiere a la publicación de los actos y no a estos actos en sí mismos ni, en consecuencia, a la obligación de firmarlos, prevista en el artículo 15 del Reglamento interno del Consejo.
224 En cuarto lugar, el Consejo alega que el procedimiento utilizado para su funcionamiento permitía, en el presente asunto, verificar, por un medio diferente a una firma, que las exposiciones de motivos dirigidas a la abogada de la demandante se correspondían con las que había adoptado.
225 El Consejo considera haber demostrado este hecho cuando, el 5 de octubre de 2018, en respuesta a las cuestiones que el Tribunal le había planteado, describió el procedimiento interno que había seguido para adoptar los actos de julio de 2016 y notificó una serie de documentos relativos a estos actos, de lo que dedujo que las exposiciones de motivos transmitidas a la demandante se correspondían con las que había aprobado.
226 De esta alegación se desprende que, según el Consejo, las instituciones pueden instaurar una alternativa a la firma cuando lo estimen útil o necesario.
227 No puede acogerse semejante alegación.
228 Cuando el Tratado y el Reglamento interno de una institución exigen a esta que cumpla una formalidad determinada en un contexto particular, dicha institución no puede sustituir esta exigencia por prácticas que no están previstas en las normas que le son aplicables.
229 En todo caso, el Consejo no ha demostrado que un tercero pueda cerciorarse de que las exposiciones de motivos que le han sido dirigidas se correspondan con las que ha adoptado.
230 Habida cuenta de lo anterior, procede acoger los motivos tercero y octavo y anular los actos impugnados, en la medida en que se refieren a la demandante, sin que sea necesario examinar los motivos cuarto, quinto y sexto, ni las partes del sexto motivo que no tienen por objeto las pruebas o los indicios serios y creíbles en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición Común 2001/931.
Costas
231 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
232 Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por el Consejo, este cargará con sus propias costas y con las de la demandante, conforme a lo solicitado por esta.
233 Además, según el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas.
234 Por consiguiente, la Comisión cargará con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:
1) Anular la Decisión (PESC) 2016/1136 del Consejo, de 12 de julio de 2016, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y se deroga la Decisión (PESC) 2015/2430; el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1127 del Consejo, de 12 de julio de 2016, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2425; la Decisión (PESC) 2017/154 del Consejo, de 27 de enero de 2017, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y por la que se deroga la Decisión (PESC) 2016/1136; el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/150 del Consejo, de 27 de enero de 2017, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2016/1127; la Decisión (PESC) 2017/1426 del Consejo, de 4 de agosto de 2017, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y se deroga la Decisión (PESC) 2017/154; el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1420 del Consejo, de 4 de agosto de 2017, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/150; la Decisión (PESC) 2018/475 del Consejo, de 21 de marzo de 2018, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y por la que se deroga la Decisión (PESC) 2017/1426; el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/468 del Consejo, de 21 de marzo de 2018, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y por el que se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/1420; la Decisión (PESC) 2018/1084 del Consejo, de 30 de julio de 2018, por la que se actualiza la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplican los artículos 2, 3 y 4 de la Posición Común 2001/931/PESC sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo y se deroga la Decisión (PESC) 2018/475, y el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1071 del Consejo, de 30 de julio de 2018, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.o 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, y se deroga el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/468, en la medida en que estos actos afectan a «“Gama’a al-Islamiyya” (también conocido con el nombre de “Al Gama’a al-Islamiyya”) (“grupo islámico” “GI”)».
2) Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar con sus propias costas y con las de Al-Gama’a al - Islamiyya Egypt.
3) La Comisión Europea cargará con sus propias costas.
Pelikánová | Nihoul | Svenningsen |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de abril de 2019.
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