SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 4 de abril de 2019 (*)
«Función pública — Funcionarios — Asunto “Eurostat” — Proceso penal nacional — Sobreseimiento — Solicitud de asistencia — Denunciante de irregularidades — Presunción de inocencia — Recurso de indemnización y de anulación»
En el asunto T–61/18,
Amador Rodríguez Prieto, antiguo funcionario de la Comisión Europea, con domicilio en Steinsel (Luxemburgo), representado por los Sres. S. Orlandi, T. Martin y R. García-Valdecasas y Fernández, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. B. Mongin y la Sra. R. Striani, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que se solicita, con carácter principal, una indemnización por los daños materiales y morales supuestamente sufridos por el demandante y, con carácter subsidiario, la anulación de la decisión de la Comisión de 28 de marzo de 2017 por la que se denegó una solicitud de asistencia presentada por el demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. A.M. Collins, Presidente, y los Sres. R. Barents y J. Passer (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. L. Ramette, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 17 de enero de 2019;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que originaron el litigio
1 El demandante, el Sr. Amador Rodríguez Prieto, fue funcionario de la Comisión Europea entre 1987 y 2003.
2 El 1 de marzo de 1998, el demandante fue nombrado jefe de la Unidad C1 de la Dirección C, Información y Difusión; Transportes; Cooperación Técnica con Terceros Países; Estadísticas de Comercio Exterior e Intracomunitario de Eurostat (Oficina Estadística de la Unión Europea).
3 Desde 1996, Eurostat llevaba a cabo la difusión pública de los datos estadísticos recopilados a través de la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (OPOCE), que había establecido una red de puntos de venta (en lo sucesivo, «datashops»). Los contratos tripartitos celebrados entre Eurostat, la OPOCE y los datashops en 1996 establecían un sistema de facturación complejo que permitía a Eurostat percibir hasta un 55 % del precio de facturación de los datos comercializados.
4 El Sr. B., director para el que trabajaba el demandante, encomendó a este la aprobación de los gastos derivados de los contratos tripartitos celebrados, entre otras, con la sociedad Planistat.
5 Mediante nota de 27 de octubre de 1998, el demandante solicitó que se llevara a cabo una auditoría interna en Eurostat en relación con la gestión de dichos contratos. Solicitó asimismo que se le retirase la habilitación para firmar las órdenes de pago de los gastos, lo cual se hizo mediante nota de 27 de noviembre de 1998.
6 En septiembre de 1999, la auditoría interna llegó a la conclusión de que se habían producido irregularidades en la gestión financiera de los contratos tripartitos celebrados con las sociedades Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat y CESD Communautaire, lo que había permitido alimentar una dotación financiera que no se hallaba sometida a las normas presupuestarias de la Comisión.
7 El 3 de enero de 2000, el informe de auditoría interna fue remitido a la dirección general competente en materia de control financiero de la Comisión.
8 Dicha dirección general puso el caso en conocimiento de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) el 17 de marzo de 2000. La OLAF inició diversas investigaciones en relación con los contratos celebrados por Eurostat con las sociedades Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat y CESD Communautaire, las subvenciones concedidas a dichas sociedades y el sistema de facturación aplicado.
9 El 19 de marzo de 2003, la OLAF transmitió el expediente relativo al contrato celebrado con Planistat al procureur de la République de Paris (Fiscal de la República de París, Francia), quien inició una investigación judicial por encubrimiento y complicidad en la comisión de un delito de malversación de fondos el 4 de abril de 2003.
10 El 11 de junio de 2003, la Comisión ordenó a su servicio de auditoría interna que examinase este asunto, y este elaboró tres informes, a saber, dos informes con fecha de 7 de julio y 24 de septiembre de 2003, y un informe final, de 22 de octubre de 2003.
11 Sobre la base de un informe de la OLAF de 22 de abril de 2003, la Comisión habilitó a su Servicio Jurídico para presentar una denuncia, cosa que hizo el 10 de julio de 2003, ante el procureur de la République de Paris (Fiscal de la República de París), por encubrimiento y complicidad en la comisión de un delito de malversación de fondos. La denuncia hacía referencia a posibles desvíos de fondos cometidos por funcionarios o agentes de la Unión Europea que habían causado un perjuicio a los intereses financieros de la Unión. El objeto de la investigación judicial iniciada por el procureur de la République de Paris (Fiscal de la República de París) fue ampliado mediante escrito de acusación complementario de 4 de agosto de 2003, alegando como fundamento el delito de malversación de fondos.
12 El 11 de junio de 2008, el demandante informó a la Comisión de que había sido llamado a declarar como testigo por la policía en el mencionado proceso penal. Por ello, pidió a la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») que suspendiera su deber de reserva de conformidad con el artículo 19 del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto») y que se le reembolsaran los gastos de desplazamiento entre Luxemburgo (Luxemburgo) y París.
13 El 30 de junio de 2008, la AFPN suspendió el deber de reserva del demandante, pero denegó su solicitud de reembolso de los gastos de desplazamiento. La reclamación presentada el 21 de julio de 2008 contra esta decisión fue desestimada el 20 de noviembre de 2008.
14 El 7 de octubre de 2008, el demandante declaró ante la policía francesa.
15 El 22 de octubre de 2008, el demandante presentó una primera solicitud de asistencia (registrada con la referencia D/505/08), basada en el artículo 24 del Estatuto. Entre otros argumentos alegó que, al solicitar una auditoría interna en octubre de 1998, había actuado como denunciante de irregularidades y que la comunidad de intereses existente entre él y la institución afectada exigía que esta le prestase asistencia. En su opinión, la Comisión debía por tanto asumir los gastos de abogado en que había incurrido al haber sido citado como testigo por la policía francesa.
16 Esta primera solicitud de asistencia fue denegada el 17 de diciembre de 2008. La Comisión indicó que había tenido conocimiento de que el demandante había sido imputado tras la comparecencia de 7 de octubre de 2008. Consideró que no concurrían los dos requisitos de aplicación del artículo 24 del Estatuto, a saber, la existencia de amenazas, ultrajes, etc., contra la persona y los bienes del funcionario y la existencia de una relación de causalidad entre estos hechos y la condición de funcionario o las funciones que debe ejercer. La decisión de la Comisión no ha sido impugnada.
17 El 9 de septiembre de 2013, el juez de instrucción del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París, Francia) dictó auto de sobreseimiento respecto de todos los imputados en el proceso penal, entre los que figuraba el demandante (en lo sucesivo, «auto de sobreseimiento»).
18 El 17 de septiembre de 2013, la Comisión interpuso recurso de apelación contra el auto de sobreseimiento.
19 Mediante sentencia de 23 de junio de 2014, la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París, Francia) confirmó el auto de sobreseimiento.
20 El 27 de junio de 2014, la Comisión interpuso recurso de casación contra la sentencia de la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) de 23 de junio de 2014 que confirmaba el auto de sobreseimiento.
21 Mediante sentencia de 15 de junio de 2016, la Cour de cassation (Tribunal de Casación, Francia) desestimó el recurso de casación interpuesto por la Comisión contra la sentencia de la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) de 23 de junio de 2014 que confirmaba el auto de sobreseimiento, poniendo así fin al proceso penal.
22 El 28 de noviembre de 2016, el demandante, invocando, en particular, la sentencia de 9 de septiembre de 2016, De Esteban Alonso/Comisión (T‑557/15 P, no publicada, EU:T:2016:456), apartado 59 y la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 15 de junio de 2016, presentó una segunda solicitud de asistencia en virtud del artículo 24 del Estatuto, en la que solicitaba que la Comisión se hiciera cargo de los gastos y honorarios de abogado en que había incurrido para las necesidades de su defensa ante los órganos jurisdiccionales franceses. Solicitaba igualmente que se le reconociera la condición de denunciante de irregularidades mediante una nota que debía adjuntarse a su expediente personal, con el fin de rehabilitar su reputación profesional. Con carácter subsidiario, pedía la reparación del perjuicio causado por el comportamiento lesivo de la institución, que hizo caso omiso de su condición de denunciante de irregularidades y le denegó su protección.
23 Mediante decisión de 28 de marzo de 2017 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la AFPN declaró la inadmisibilidad de la segunda solicitud de asistencia esgrimiendo como razón principal que el demandante no justificaba la existencia de ningún hecho nuevo desde la decisión denegatoria de la primera solicitud de asistencia de 17 de diciembre de 2008. Consideró asimismo que, al igual que la demanda de indemnización, la segunda solicitud de asistencia carecía de fundamento.
24 Mediante escrito de la Comisión de 10 de abril de 2017, con la referencia CMS 16/056, el demandante fue informado de la existencia de un «expediente» disciplinario abierto en su contra en el marco del asunto Eurostat y del archivo de este, según los términos empleados por la Comisión.
25 El 28 de junio de 2017, el demandante presentó una reclamación administrativa previa contra la decisión impugnada.
26 El 30 de octubre de 2017, esta reclamación fue desestimada.
Procedimiento y pretensiones de las partes
27 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 5 de febrero de 2018, el demandante interpuso el presente recurso.
28 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 4 de junio de 2018, el demandante indicó que renunciaba a presentar réplica.
29 El demandante solicita, en esencia, al Tribunal que:
– Con carácter principal, condene a la Comisión a abonarle 68 831 euros en concepto de indemnización del perjuicio material y 100 000 euros en concepto de indemnización del perjuicio moral.
– Con carácter subsidiario, anule la decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
30 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso y, en cualquier caso, lo desestime por infundado.
– Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
31 En apoyo de su recurso el demandante alega, para empezar, que la solicitud de asistencia que había presentado en virtud del artículo 24 del Estatuto era admisible y que, por tanto, su recurso de anulación contra la denegación de dicha solicitud también lo es. A continuación invoca, con carácter principal, la responsabilidad extracontractual de la Unión debido a que, según afirma, la Comisión hizo caso omiso de su condición de denunciante de irregularidades, y solicita, con carácter subsidiario, la anulación de la decisión impugnada.
Sobre la admisibilidad de la solicitud de asistencia y del recurso de anulación de la decisión impugnada
32 En el escrito de interposición del recurso, el demandante rebate la postura que la Comisión expuso en la decisión impugnada, según la cual la segunda solicitud de asistencia era inadmisible.
33 Según el demandante, si bien es cierto que la AFPN no está obligada a asistir a un funcionario de quien se sospecha que ha incumplido sus obligaciones profesionales, la personación como actor civil de la Comisión no impide definitivamente que esta pueda ulteriormente prestarle su asistencia. Considera que, en el caso de autos, la AFPN disponía de elementos que demostraban que había actuado como denunciante de irregularidades.
34 El demandante sostiene que el hecho de que el perjuicio que se le ha causado resulte de acciones de las autoridades francesas no obsta a la aplicación del artículo 24 del Estatuto. Afirma que invocó su condición de denunciante de irregularidades para poner de manifiesto la ilegalidad de su imputación y de la sustanciación de un proceso penal en su contra.
35 Por último, el demandante alega que siempre ha negado haber participado deliberadamente en un sistema de gestión que infringía las normas presupuestarias, lo que, según él, queda demostrado por su solicitud de que le fuera retirada la habilitación para firmar las órdenes de pago de los gastos. En su opinión, estas circunstancias deberían haber llevado a la AFPN a considerar que no perseguía un interés contrario al suyo y que su caso debía diferenciarse del de los otros funcionarios implicados, en particular, en lo que concierne a la asunción de los gastos de su defensa ante los órganos jurisdiccionales franceses.
36 La Comisión alega, en esencia, que la pretensión de anulación de la decisión impugnada es inadmisible porque la segunda solicitud de asistencia también lo era, puesto que, por un lado, el demandante se había limitado a reiterar una solicitud de asistencia anterior sin alegar hechos nuevos y, por otro lado, había presentado la nueva solicitud de asistencia sin agotar las vías de recurso nacionales.
37 En lo que atañe, por un lado, a la alegación de la Comisión basada en la inadmisibilidad de la segunda solicitud de asistencia debido a que el demandante no había invocado hechos nuevos, procede declarar que dicha solicitud de asistencia (véase el anterior apartado 22) incluye un hecho nuevo respecto de la primera solicitud (véase el anterior apartado 15), presentada poco después de la imputación del demandante por el juez de instrucción del tribunal de grande instance de Paris (Tribunal de Primera Instancia de París).
38 Este hecho nuevo es el auto de sobreseimiento, dictado el 9 de diciembre de 2013 por el juez de instrucción y confirmado en dos ocasiones a raíz de los recursos interpuestos por la Comisión, la última de las cuales con carácter definitivo por la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 15 de junio de 2016.
39 El auto de sobreseimiento, su posterior confirmación en apelación y la desestimación del recurso de casación, que contradecían la convicción expresada por la Comisión en los escritos que había presentado en el marco de los procedimientos de apelación y de casación, de que el demandante había cometido un delito, constituyen, en su conjunto, un hecho nuevo.
40 Es cierto que, en el auto de sobreseimiento, el juez de instrucción francés declaró que «el mecanismo resultante de la aplicación de los [contratos] tripartitos celebrado[s] bajo los auspicios de Eurostat [había] infringido el artículo 4, apartado 1, del Reglamento financiero», de 21 de diciembre de 1977, aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO 1977, L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90; en lo sucesivo, «Reglamento financiero»), y que, en su sentencia de 23 de junio de 2014, la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) declaró que «se [habían] infringido las normas sobre nueva utilización establecidas en el Reglamento financiero».
41 No obstante, estas apreciaciones se hicieron de manera impersonal, sin mencionar al demandante.
42 Además, el juez penal francés declaró que no concurría ánimo fraudulento ni existía intención de desviar los fondos y realizó una serie de declaraciones según las cuales, en primer término, el sistema de datashops, a pesar de no ser conforme al Reglamento financiero, era, según el Tribunal de Cuentas Europeo, «una necesidad debido a la inadecuación de dicho Reglamento» y una «mera reproducción de un sistema que ya había sido utilizado de manera plenamente conforme a Derecho por la OPOCE»; en segundo término, «los procedimientos comunitarios existentes no permitían garantizar, en un marco flexible y funcional, la comercialización de los datos producidos por Eurostat, y[, a] falta de un procedimiento adecuado, [había] sido necesario encontrar soluciones que permitieran a Eurostat llevar a cabo su misión»; y, en tercer lugar, «el control financiero, que inicialmente había estado asociado a la creación de la red de datashops y que no había sido favorable a que esta se constituyese mediante el sistema de acuerdos tripartitos, se [había desentendido] completamente de las modalidades de funcionamiento de dicha red, lo que [había dejado] a los responsables de Eurostat en una posición en la que debían y podían actuar “de la mejor manera posible” [y] ello en un contexto en el que la estrategia de la Comisión era aumentar la oferta de estadísticas debido a la elevada demanda».
43 De las anteriores consideraciones se desprende que el demandante invocaba correctamente, refiriéndose a las resoluciones penales francesas, la existencia de un hecho nuevo.
44 Por otro lado, en lo que concierne a la inadmisibilidad de la segunda solicitud de asistencia debido a que el demandante no había agotado todas las vías de recurso nacionales, procede señalar que dicha alegación se basa en la premisa de que el artículo 24 del Estatuto, relativo a la asistencia, es aplicable en caso de autos, y que, por tanto, la responsabilidad objetiva de la Administración en virtud de esta disposición del Estatuto está supeditada al agotamiento de las vías de recurso nacionales contra el tercero autor del daño.
45 Pues bien, como se expondrá en los posteriores apartados 46 a 59, esta premisa es errónea.
46 El artículo 24 del Estatuto dispone:
«La Unión asistirá a los funcionarios, en especial mediante la persecución contra los autores de amenazas, ultrajes, injurias, difamaciones o atentados contra la persona y los bienes, de que el funcionario, o los miembros de su familia, sean objeto por su condición de tales o como consecuencia del ejercicio de sus funciones.
La Unión reparará solidariamente los daños sufridos por el funcionario por esta causa siempre que este no los haya originado, intencionadamente o por negligencia grave y no haya podido obtener resarcimiento por parte del autor.»
47 Según la jurisprudencia, la finalidad del artículo 24 del Estatuto consiste en dar a los funcionarios y agentes una seguridad para el presente y el futuro, con el fin de permitirles, en interés general del servicio, cumplir mejor sus funciones (sentencias de 12 de junio de 1986, Sommerlatte/Comisión, 229/84, EU:C:1986:241, apartado 19; de 27 de junio de 2000, K/Comisión, T‑67/99, EU:T:2000:169, apartado 35, y de 20 de julio de 2011, Gozi/Comisión, F‑116/10, EU:F:2011:124, apartado 12). Por lo tanto, el deber de asistencia de una institución persigue tanto la protección de su personal como la salvaguarda de sus propios intereses y descansa, por ende, en el postulado de una comunidad de intereses. Así, ya se ha declarado que la Administración no puede estar obligada a asistir a un funcionario de quien se sospecha que ha incumplido gravemente sus obligaciones profesionales y que puede ser objeto por ello de diligencias disciplinarias (sentencia de 23 de noviembre de 2010, Wenig/Comisión, F‑75/09, EU:F:2010:150, apartado 49).
48 Más en concreto, y según reiterada jurisprudencia, la obligación de asistencia impuesta por el artículo 24 del Estatuto tiene por objeto la defensa de los funcionarios, por su institución, contra los comportamientos de terceros, y no contra los actos que emanen de la propia institución, cuyo control se contempla en otras disposiciones del Estatuto (sentencias de 9 de septiembre de 2016, De Esteban Alonso/Comisión, T‑557/15 P, no publicada, EU:T:2016:456, apartado 45, y de 13 de julio de 2018, Curto/Parlamento, T‑275/17, EU:T:2018:479, apartado 111; véase también, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2011, Comisión/Q, T‑80/09 P, EU:T:2011:347, apartado 66 y jurisprudencia citada).
49 En el caso de autos, las autoridades judiciales francesas atribuyeron al demandante la condición de imputado el 7 de octubre de 2008. Dicha imputación se produjo a raíz de la ampliación de la investigación judicial ordenada por dichas autoridades el 4 de abril de 2003 sobre la base de la información facilitada por la OLAF el 19 de marzo de 2003 y a raíz de una denuncia presentada por la Comisión el 10 de julio de 2003.
50 Tras el auto de sobreseimiento dictado a favor de todos los imputados, entre ellos el demandante, el procedimiento penal francés siguió adelante debido al recurso de apelación interpuesto por la Comisión contra dicho auto, que fue desestimado mediante sentencia de la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) de 23 de junio de 2014, que confirmó el referido auto, y como consecuencia del recurso de casación interpuesto por la Comisión contra esta última sentencia, que fue desestimado mediante sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 15 de junio de 2016.
51 Procede observar que, como ya señaló el Tribunal en relación con el Sr. Fernando De Esteban Alonso en el contexto del asunto que dio lugar a la sentencia de 9 de septiembre de 2016, De Esteban Alonso/Comisión (T‑557/15 P, no publicada, EU:T:2016:456), apartado 49, los actos realizados por las autoridades judiciales francesas, en particular, la imputación del demandante, no son actos de los contemplados por el artículo 24 del Estatuto. No solo se trata de actos que se inscriben en el desarrollo normal del procedimiento penal en cuestión, sino que, además, el demandante no alega en modo alguno que fueran actos ilícitos realizados en su contra por las referidas autoridades judiciales, y que pudieran, por ello, justificar la asistencia de la Comisión en virtud del artículo 24 del Estatuto.
52 Pues bien, según se desprende esencialmente de la jurisprudencia, si bien la obligación de asistencia a que se refiere el artículo 24, párrafo primero, del Estatuto constituye una garantía estatutaria esencial para el funcionario y no está supeditada al requisito de que previamente se haya acreditado la ilegalidad de las actuaciones que motivaron la solicitud de asistencia por parte del funcionario, es necesario que este aporte elementos que apunten, a primera vista, a que dichas actuaciones le afectan por su condición de tal o como consecuencia del ejercicio de sus funciones y son ilegales con arreglo a la ley nacional aplicable (sentencia de 23 de noviembre de 2010, Wenig/Comisión, F‑75/09, EU:F:2010:150, apartado 48).
53 No sucede así en el caso de autos, puesto que el demandante no alega seriamente que las autoridades judiciales francesas hubieran actuado ilegalmente en su contra y no aporta ninguna prueba en este sentido.
54 Además, procede señalar que, en realidad, el demandante no solicita la asistencia de la Comisión contra comportamientos de terceros, sino contra los actos de la propia institución que dieron lugar al procedimiento penal incoado en su contra y, sobre todo, que dieron lugar a que el procedimiento penal se prolongase hasta la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 15 de junio de 2016.
55 En efecto, si bien es cierto que fueron las autoridades judiciales francesas quienes imputaron al demandante, no lo es menos que fue la Comisión quien, debido a la información que había facilitado a estas últimas y a la presentación una denuncia, había dado lugar al proceso penal. Además, y sobre todo, fue la Comisión quien hizo que el proceso se prolongase más allá del auto de sobreseimiento.
56 Así, en la demanda, el demandante afirma que, «si bien podía parecer necesario que la Comisión se personase como actor civil para garantizar la protección de los intereses financieros de la Unión, nada justificaba el procedimiento penal seguido en [su] contra, puesto que la Comisión sabía que no podía reprocharle haber participado deliberadamente en el sistema ilegal de gestión de datashops establecido por sus superiores jerárquicos».
57 De las consideraciones anteriores se desprende que, según la jurisprudencia recordada en el anterior apartado 48, dado que los actos para los que el demandante solicita la asistencia en virtud del artículo 24 del Estatuto no son los de las autoridades judiciales francesas (actos cuya legalidad tampoco se cuestiona seriamente; véanse los anteriores apartados 51 a 53), sino los de la propia Comisión, esta disposición no es aplicable en el caso de autos.
58 Por tanto, procede desestimar las alegaciones de la Comisión basadas en la inadmisibilidad de la segunda solicitud de asistencia debido a que no se habían agotado las vías de recurso nacionales.
59 De las anteriores consideraciones se desprende que deben desestimarse las alegaciones de la Comisión en apoyo de la inadmisibilidad del recurso de anulación, basadas en la inexistencia de hechos nuevos y en el incumplimiento de uno de los requisitos de aplicación del artículo 24 del Estatuto.
Sobre el fondo
60 Con carácter subsidiario a su solicitud de asistencia y en caso de que esta fuera desestimada, el demandante adujo, en dicha solicitud y en su reclamación administrativa previa, que la Comisión había incurrido en falta al no tener en cuenta que había actuado como denunciante de irregularidades. El demandante se refirió, a este respecto, al artículo 22 bis del Estatuto. Alegó que, a más tardar, la Comisión supo de su papel en la revelación de los hechos en el momento en que se elaboró el informe final de su servicio de auditoría interna en 2003. Señaló que, si hubiera sido objeto de un procedimiento disciplinario, se habría beneficiado del artículo 21 del anexo IX del Estatuto, relativo a la asunción, por parte de la institución, de los gastos de defensa del funcionario no sancionado tras un procedimiento disciplinario.
61 El demandante negó haber participado deliberadamente en el sistema de gestión problemático. Alegó que había informado rápidamente de sus dudas acerca de este sistema y que no sabía que el control financiero no estaba implicado en la ejecución de la red de datashops. Adujo que había exigido que se realizara una auditoría interna y solicitado que se le retirase habilitación para firmar. Según él, en este asunto, fue víctima de una trampa. Añadió que no había tenido conocimiento de la existencia de un procedimiento disciplinario en su contra hasta el 10 de abril de 2017.
62 El demandante consideró pues que la Comisión había incumplido su deber de protección de los denunciantes de irregularidades, falta que, a su parecer, se vio agravada por su personación como actor civil, por el recurso de apelación que interpuso contra el auto de sobreseimiento y por el recurso de casación que interpuso contra la sentencia de la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) de 23 de junio de 2014 que confirmaba el referido auto, actos estos constitutivos de otras tantas acusaciones injustas de haber participado deliberadamente en un sistema que infringía el Reglamento financiero formuladas en su contra.
63 Así pues, el demandante estimó que los daños que se le habían causado consistían, por un lado, en el perjuicio material constituido por los gastos de defensa en que había incurrido en el proceso penal francés, que ascendían a 68 331 euros, y, por otro lado, en el perjuicio moral constituido por el sentimiento de injusticia por haberse visto expuesto a un proceso penal por hechos que había contribuido a revelar, que valoraba en 90 000 euros. Además, pidió a la Comisión que incluyera en su expediente personal una nota en la que se reconociese su condición de denunciante de irregularidades en el asunto Eurostat, con el fin de rehabilitar su reputación profesional.
64 En el escrito de interposición de recurso, el demandante mantiene sustancialmente su posición. Afirma que el hecho de que no se tuviera en cuenta su condición de denunciante de irregularidades constituye una infracción del artículo 22 bis del Estatuto y del deber de asistencia y protección. A su parecer, la circunstancia de que esta disposición no se introdujese en el Estatuto hasta el 2004 no impedía que la Comisión reconociera, en 2016, el papel de denunciante de irregularidades que había desempeñado en aquella época de conformidad con las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 11 y 12 del Estatuto. Según afirma, el deber de asistencia y protección y el principio de igualdad de trato obligaban a la Comisión a distinguir su caso del de los demás imputados en el asunto Eurostat.
65 El demandante señala que, sin embargo, la Comisión, que conocía al menos desde el 22 de octubre de 2003 el papel que había desempeñado, no informó de ello a las autoridades francesas y prolongó injustamente el proceso penal incoado en su contra, siendo así que no podía ignorar que no había participado deliberadamente en el sistema de datashops. En su opinión, el hecho de que la Comisión no le protegiera contra todo perjuicio derivado del mero hecho de hallarse en la posición de jefe de unidad en el momento en que se reveló el asunto Eurostat constituye un comportamiento lesivo. Por último, en lo que concierne al procedimiento disciplinario incoado en su contra por la Comisión, señala que las razones aducidas por esta para ponerle fin no restablecen su reputación profesional, sino que dejan que subsistan ciertas dudas en cuanto a la manera en que desempeñó sus funciones.
66 En lo que respecta al artículo 24 del Estatuto, el demandante sostiene que la Comisión se equivoca al afirmar que persigue un interés contrario al suyo, que impide toda posibilidad de asistencia, incluso después de la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 15 de junio de 2016.
67 La Comisión rechaza la postura del demandante. Afirma que el artículo 22 bis del Estatuto no se introdujo en este hasta el 1 de mayo de 2004. Sostiene que el demandante no puede reprochar a la Comisión no haberle reconocido una condición que no existía en la fecha de la nota en que se solicitó la realización de una auditoría. Sobre el supuesto incumplimiento del deber de asistencia y protección, afirma que es jurisprudencia reiterada que este deber no permite otorgar ventajas que el Estatuto no ofrece. En lo que concierne a la supuesta agravación del perjuicio causado debido al ejercicio de las vías de recurso, considera que únicamente ejercía un derecho. En cuanto atañe a la supuesta falta consistente en incoar un procedimiento disciplinario, alega que es pacífico que dicho procedimiento no dio lugar a ningún acto que afectase al demandante, lo que explica por qué no fue informado de él. Añade que la incoación de un procedimiento disciplinario puramente formal, que nunca se hizo público, y que no dio lugar a ningún acto de investigación, no pudo haber causado ningún perjuicio al demandante.
68 En lo que concierne a la supuesta infracción del artículo 24 del Estatuto, la Comisión reitera su posición en cuanto a la inadmisibilidad de la segunda solicitud de asistencia formulada en virtud de esta disposición y sostiene que, en todo caso, dicha pretensión carece de fundamento, puesto que se refiere al reembolso de gastos en los que el demandante hubo de incurrir para defender su inocencia en una situación en la que los intereses de la Comisión y los del interesado nunca habían dejado de ser antagonistas, y no al reembolso de gastos efectuados para defenderse contra ataques de terceros o contra ilegalidades cometidas por estos.
Sobre las pretensiones indemnizatorias
69 El artículo 22 bis del Estatuto dispone lo siguiente:
«1. Cuando, en el desempeño o con ocasión del ejercicio de sus funciones, el funcionario tenga conocimiento de hechos que lleven a presumir que existe una posible actividad ilegal, y en particular fraude o corrupción, perjudicial para los intereses de la Unión, o que una conducta relacionada con el ejercicio de tareas profesionales puede constituir un incumplimiento grave de las obligaciones de los funcionarios de la Unión, informará de inmediato a su superior jerárquico o a su Director General o, si lo juzga oportuno, al Secretario General, o las personas de rango equivalente, o directamente a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).
[…]
3. Ningún funcionario podrá verse perjudicado en forma alguna por la institución por haber comunicado la información a que se refieren los apartados 1 y 2, siempre que haya actuado de manera razonable y de buena fe.»
70 El artículo 22 del Estatuto, que introdujo, para todos los funcionarios, la obligación de informar de hechos que puedan llevar a presumir que existe una actividad ilegal o un incumplimiento grave de las obligaciones de los funcionarios de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de octubre de 2014, Bermejo Garde/CESE, T‑530/12 P, EU:T:2014:860, apartados 103 a 106), entró en vigor el 1 de mayo de 2004.
71 Procede señalar asimismo que todo funcionario que, antes del 1 de mayo de 2004, hubiese tomado la iniciativa de avisar a sus superiores de la existencia de ilegalidades o de incumplimientos de obligaciones estatutarias de los que hubiera tenido conocimiento que hubiesen podido resultar perjudiciales para los intereses financieros de la Unión ya habría tenido derecho a beneficiarse de la protección de la institución para la que trabajaba contra cualquier eventual represalia derivada de dicha divulgación y a no verse perjudicado en forma alguna por la referida institución, siempre que hubiera actuado de buena fe.
72 No obstante, cabe añadir que, si bien esta protección conferida al funcionario le protege frente a los perjuicios que pudiera causarle la institución, no puede tener por objeto evitar investigaciones destinadas a determinar si, y en qué medida, dicho funcionario estaba él mismo implicado en las irregularidades que denuncia. A lo sumo, la iniciativa tomada por el funcionario de denunciar tales irregularidades puede constituir, si las investigaciones confirman su participación en los hechos denunciados, una circunstancia atenuante en el marco de eventuales procedimientos sancionadores incoados por la institución a raíz de tales investigaciones, tal y como se indica en la Comunicación del vicepresidente Šefčovič a la Comisión, SEC(12012) 679 final, de 6 de diciembre de 2012, sobre las directrices relativas a la transmisión de información en caso de disfunciones graves (denuncia de irregularidades) (apartado 3, in fine).
73 De las anteriores consideraciones se desprende que la condición de denunciante de irregularidades reivindicada por el demandante no le protegía en modo alguno frente a procedimientos destinados a determinar su posible implicación en los hechos denunciados.
74 La cuestión que se plantea en el caso de autos no es tanto si el demandante debía beneficiarse de la condición de denunciante de irregularidades, sino si, habida cuenta de las circunstancias concretas del caso de autos, la Comisión incurrió en un comportamiento contrario a Derecho al promover la continuación del proceso penal tras el auto de sobreseimiento.
75 En lo que atañe a la continuación del proceso penal tras el auto de sobreseimiento debido al recurso de apelación interpuesto contra dicho auto y al recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París) de 23 de junio de 2014, que lo confirmaba, procede recordar que la posibilidad de hacer valer los derechos propios en vía judicial y el control jurisdiccional que ello implica es la expresión de un principio general del Derecho que es básico en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y que fue igualmente consagrado por los artículos 6 y 13 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 [sentencias de 15 de mayo de 1986, Johnston (222/84, EU:C:1986:206), apartados 17 y 18, y de 17 de julio de 1998, ITT Promedia/Comisión (T‑111/96, EU:T:1998:183), apartado 60], y por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Dado que la tutela judicial es un derecho fundamental y un principio general que garantiza el respeto del Derecho, únicamente en circunstancias excepcionales el ejercicio de una acción judicial por parte de una institución podrá constituir un comportamiento lesivo (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de septiembre de 1999, Frederiksen/Parlamento, T‑48/97, EU:T:1999:175, apartado 97).
76 En el caso de autos procede considerar que, a pesar de los términos del auto de sobreseimiento y de la sentencia de la cour d’appel de Paris (Tribunal de Apelación de París), de 23 de junio de 2014, que confirmó dicho auto, en los que el juez penal francés consideró, en esencia, que las irregularidades detectadas debían imputarse más bien a la inadecuación del marco normativo establecido por la Unión que a los funcionarios imputados, quienes se habían limitado a buscar soluciones en interés de Eurostat en ese contexto reglamentario inadecuado, las circunstancias del presente asunto no parecen ser excepcionales hasta el punto de que proceda concluir que el recurso de apelación interpuesto contra dicho auto y el recurso de casación interpuesto contra esa sentencia constituían un comportamiento lesivo por parte de la Comisión. De ello se desprende que el demandante carece de fundamento para reclamar una indemnización por los daños morales y materiales causados por el hecho de haber debido hacer frente a un proceso penal durante el período comprendido entre 2003 y 2016.
Sobre las pretensiones de anulación
77 En cuanto atañe a la decisión de la Comisión de no asumir los gastos de defensa en que incurrió el demandante en el marco del proceso penal nacional una vez que este ya había sido exculpado mediante la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 15 de junio de 2016, procede señalar que los motivos de esta denegación, tal y como fueron expuestos por la Comisión en su decisión denegatoria de la solicitud de asistencia y en la posterior desestimación de la reclamación administrativa previa, permiten comprender la verdadera razón por el que la Comisión denegó la segunda solicitud de asistencia a pesar de no responder claramente a algunas de las inquietudes del demandante en el procedimiento administrativo.
78 En lo que concierne a las inquietudes del demandante, parece que, mediante sus referencias a los artículos 22 bis y 24 del Estatuto, respecto de los cuales se ha declarado que el segundo no era aplicable en el caso de autos (véase el anterior apartado 57) y el primero no protegía al demandante frente a eventuales procesos penales o disciplinarios (véase el anterior apartado 73), el demandante alegaba, en esencia, que no era culpable del asunto Eurostat.
79 Así, desde el principio del procedimiento administrativo, el demandante alegaba que el sistema de datashops se le había presentado de manera convincente como un sistema conforme a Derecho y avalado, que él había actuado de buena fe, que nunca había participado deliberadamente en el mecanismo controvertido, que había denunciado las irregularidades rápidamente y que, en definitiva, había sido víctima de una trampa. Debido a esta convicción, reforzada por las resoluciones penales francesas favorables, solicitó a la Comisión que se hiciese cargo de los gastos de defensa en que había incurrido en el proceso penal nacional y que le resarciera por el perjuicio moral derivado del sentimiento de injusticia resultante de la falta de protección de la Comisión a pesar de haber actuado como denunciante de irregularidades en el asunto Eurostat. Esta es también la razón por la que había solicitado la inclusión en su expediente de una nota en la que se reconociera su papel de denunciante de irregularidades, con el fin de rehabilitar su reputación profesional.
80 Después de haber sido eximido de responsabilidad en el marco del proceso penal, el demandante alegó, en su segunda solicitud de asistencia y, más tarde, en su reclamación administrativa previa, que un resultado comparable en el marco de un procedimiento disciplinario le habría dado derecho a obtener el reembolso de sus gastos de defensa con arreglo al artículo 21 del anexo XI del Estatuto.
81 Pues bien, cuando denegó la solicitud de asistencia y desestimó, posteriormente, la reclamación administrativa previa, la Comisión no respondió claramente a estas inquietudes del demandante. Rechazó, por razones técnicas, las afirmaciones del demandante relativas a los artículos 22 bis y 24 del Estatuto.
82 No obstante, determinadas afirmaciones de la Comisión ponen de manifiesto que su negativa, en el procedimiento administrativo, a hacerse cargo de los gastos del demandante se derivaba, en definitiva, no tanto de la imposibilidad técnica de aplicar esas disposiciones del Estatuto, sino más bien de la consideración de que el demandante era culpable de haber infringido sus obligaciones estatutarias.
83 Así, la Comisión destacó en negrita, en dos ocasiones, en la denegación de la solicitud y, posteriormente, en la desestimación de la reclamación administrativa previa, que en la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 15 de junio de 2016, dicho tribunal confirmó la existencia de un «incumplimiento de las normas presupuestarias europeas» y señaló que no existían elementos «suficientes» para que los imputados pasaran a disposición del juez que debía conocer del fondo del asunto.
84 Por otra parte, en la desestimación de la reclamación administrativa previa la Comisión expuso apreciaciones según las cuales «había perseguido, en el proceso penal[,] un interés opuesto al del [demandante], lo que suponía que el artículo 24 del Estatuto no podía constituir, ni siquiera en el supuesto de una sentencia confirmatoria del [auto de sobreseimiento], el fundamento de una solicitud de asistencia para obtener reparación del perjuicio sufrido como consecuencia o con ocasión de ese procedimiento».
85 Es preciso señalar que, si bien es cierto, y además evidente, que el interés de la Comisión era opuesto al del demandante en el proceso penal, desde un punto de vista lógico, después de la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) que confirmó el auto de sobreseimiento, el carácter contrario de los intereses solo podía subsistir si la Comisión seguía considerando que el demandante había incumplido sus obligaciones estatutarias a pesar de haber sido exculpado en el proceso penal.
86 Que la Comisión mantenía tal opinión incriminatoria del demandante, incluso después de la sentencia de la Cour de cassation (Tribunal de Casación) de 15 de junio de 2016, queda corroborado, además, por el escrito de contestación.
87 Así, en dicho escrito la Comisión alega que «las circunstancias en que se adoptó el auto de sobreseimiento (que mantiene la posibilidad de que se haya producido una manipulación financiera) y el archivo por razones de oportunidad del procedimiento disciplinario no hicieron desaparecer el antagonismo que existía entre los intereses de las partes y justificaban que no cambiara su decisión de no conceder la asistencia».
88 En definitiva, la decisión de la Comisión de no asumir los gastos de defensa en que incurrió el demandante en el proceso nacional no se debe a la imposibilidad técnica de aplicar el artículo 24 del Estatuto, respecto del cual la Comisión afirma, además, que no habría constituido un obstáculo insuperable para la asunción de dichos gastos, sino más bien a la subsistencia de «intereses antagónicos» y, por tanto, a la opinión persistente de la Comisión de que el demandante había incumplido sus obligaciones estatutarias.
89 Sin embargo, puesto que el demandante ya no se enfrentaba a acciones penales en el marco del proceso penal nacional —toda vez que el juez francés no le había designado personalmente, en ningún momento, como autor de una infracción de las normas financieras— y dado que, además, no había sido objeto, en el momento de la adopción de la decisión impugnada, de ninguna decisión disciplinaria en la que se declarase que había infringido sus obligaciones estatutarias, no solo había sido exculpado en el marco del proceso penal en Francia, sino que además gozaba necesariamente de la presunción de inocencia en lo que respecta al cumplimiento de sus obligaciones estatutarias.
90 Es cierto que el demandante no formula expresamente un motivo basado en la vulneración de la presunción de inocencia. La razón es que, convencido de su inocencia, la invoca directamente en contra de la decisión impugnada. Sin embargo, tal y como confirmó el demandante en la vista, esta postura supone necesariamente, a maiore ad minus, la alegación de la violación del principio de presunción de inocencia, en particular cuando, después de afirmar que no era culpable (véase el anterior apartado 79), el demandante aduce que, con su comportamiento, «la Comisión [dejó que subsistieran] ciertas dudas en cuanto a la manera en que [había desempeñado] sus funciones [y] acerca de su integridad profesional».
91 Procede recordar que el principio de presunción de inocencia, que constituye un derecho fundamental enunciado en el artículo 6, apartado 2, del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en el artículo 48, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, confiere a los particulares derechos cuyo respeto garantiza el juez de la Unión (sentencias de 4 de octubre de 2006, Tillack/Comisión, T‑193/04, EU:T:2006:292, apartado 121; de 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión, T‑48/05, EU:T:2008:257, apartado 209, y de 12 de julio de 2012, Comisión/Nanopoulos, T‑308/10 P, EU:T:2012:370, apartado 90).
92 Este principio, que forma parte de los derechos fundamentales (sentencias de 8 de julio de 1999, Montecatini/Comisión, C‑235/92 P, EU:C:1999:362, apartado 175, y de 4 de octubre de 2006, Tillack/Comisión, T‑193/04, EU:T:2006:292, apartado 121), que son, a su vez, según la jurisprudencia, principios generales del Derecho de la Unión (sentencia de 27 de septiembre de 2006, Dresdner Bank y otros/Comisión, T‑44/02 OP, T‑54/05 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP y T‑61/02 OP, EU:T:2006:271, apartado 61), es aplicable a los procedimientos administrativos habida cuenta de la naturaleza de los incumplimientos de que se trata y de la naturaleza y el grado de severidad de las medidas que se adoptan (véanse, en materia de competencia, las sentencias de 8 de julio de 2004, JFE Engineering/Comisión, T‑67/00, T‑68/00, T‑71/00 y T‑78/00, EU:T:2004:221, apartado 178; de 27 de septiembre de 2006, Dresdner Bank y otros/Comisión, T‑44/02 OP, T‑54/05 OP, T‑56/02 OP, T‑60/02 OP y T‑61/02 OP, EU:T:2006:271, apartado 61, y de 5 de octubre de 2011, Romana Tabacchi/Comisión, T‑11/06, EU:T:2011:560, apartado 129). De ello se desprende que el derecho a la presunción de inocencia se aplica, incluso a falta de persecución penal, al funcionario acusado de un incumplimiento de las obligaciones estatutarias suficientemente grave para justificar una investigación de la OLAF ante la que la Administración podrá adoptar cualquier medida, en su caso severa, que proceda (sentencias de 28 de marzo de 2012, BD/Comisión, F‑36/11, EU:F:2012:49, apartado 51, y de 29 de abril de 2015, CJ/ECDC, F‑159/12 y F‑161/12, EU:F:2015:38, apartado 154).
93 En el caso de autos, al rechazar la solicitud del demandante mediante la que este solicitaba la asunción de los gastos de defensa en que había incurrido en el procedimiento penal nacional, alegando como fundamento, en esencia, que seguían existiendo intereses antagónicos entre ellos, la Comisión vulneró el derecho a la presunción de inocencia del demandante.
94 Procede desestimar la alegación de la Comisión, formulada en la vista, según la cual, en el momento de la adopción de la decisión impugnada, el antagonismo entre sus respectivos intereses seguía legítimamente existiendo debido a que la decisión de cerrar el «expediente» disciplinario se adoptó unos días más tarde, a saber, el 10 de abril de 2017, por las razones que se exponen a continuación.
95 Para empezar, la existencia, según los términos imprecisos empleados por la Comisión, de un «expediente» disciplinario abierto en contra del demandante en la fecha de la decisión impugnada no solo no se ha demostrado, sino que parece haber sido desmentida. En efecto, no parece que la apertura del expediente CMS 04/002 en enero de 2004, a raíz de una solicitud de suspensión de la inmunidad de jurisdicción del demandante, supusiera la incoación de un procedimiento disciplinario ni tan siquiera de una investigación administrativa en relación con el demandante. Además, y en todo caso, ese expediente CMS 04/002 fue retirado de la lista CMS [case management system (sistema de gestión de expedientes)] en 2010, y destruido en 2012 una vez finalizado el plazo de conservación de los archivos.
96 A continuación, y en todo caso, aun suponiendo que hubiera existido un procedimiento en curso relativo al demandante en la fecha de la decisión impugnada, la Comisión no podía, sin incurrir en falta, denegar la segunda solicitud de ayuda basándose en su opinión incriminatoria y proceder, acto seguido, al cierre de ese supuesto procedimiento unos días más tarde, siendo así que dicho procedimiento tenía precisamente como finalidad corroborar o desmentir la referida opinión.
97 Por último, y en la medida en que las alegaciones de la Comisión sugieren que el demandante únicamente podía invocar la presunción de inocencia a partir del momento en que se puso fin a ese supuesto procedimiento, procede observar, incidentalmente, por un lado, que un funcionario goza de la presunción de inocencia en todas las fases previas a la adopción de una decisión que declare su culpabilidad y, por otro lado, que, en la fase de recurso ante el Tribunal, la Comisión siguió, en realidad, vulnerando la presunción de inocencia del demandante al alegar, en su escrito de contestación, que «el archivo por razones de oportunidad del procedimiento disciplinario [no hizo] desaparecer el antagonismo que existía entre los intereses de las partes».
98 Como conclusión de las anteriores consideraciones, de las que se desprende que la decisión impugnada se basó en una vulneración de la presunción de inocencia, procede anular la referida decisión y señalar que corresponde a la Comisión adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la presente sentencia.
Costas
99 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que vea desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. El artículo 134, apartado 2, del mismo Reglamento dispone que, si son varias las partes que han visto desestimadas sus pretensiones, el Tribunal decidirá sobre el reparto de las costas.
100 Al haber sido desestimadas en lo esencial las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar las pretensiones de indemnización.
2) Anular la decisión de la Comisión Europea de 28 de marzo de 2017 mediante la que se denegó una solicitud de asistencia del Sr. Amador Rodríguez Prieto.
3) Condenar a la Comisión a cargar con sus propias costas y con las del Sr. Rodríguez Prieto.
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de abril de 2019.
Firmas