KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JULIANE KOKOTT
esitatud 25. jaanuaril 2018(1)
Kohtuasi C‑671/16
Inter-Environnement Bruxelles ASBL,
Groupe d’Animation du Quartier Européen de la Ville de Bruxelles ASBL,
Association du Quartier Léopold ASBL,
Brusselse Raad voor het Leefmilieu ASBL,
Pierre Picard,
David Weytsman
versus
Région de Bruxelles-Capitale
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Direktiiv 2001/42/EÜ – Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine – Kavad ja programmid – Määratlus – Piirkondliku tsooni linnaplaneerimise määrus
I. Sissejuhatus
1. Teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise direktiivi(2) kohaldamisala määratlemisel on keskse tähtsusega mõistepaar „kavad ja programmid“. Euroopa Kohus on selle mõiste tõlgendamist hiljuti küll täpsustanud,(3) kuid nagu näitab ka kohtuasi Thybaut jt (C‑160/17), milles samuti esitan täna ettepaneku, leidub ikka veel küsimusi, millele tuleb kõnealuses kontekstis vastata.
2. Käesoleva kohtuasja ese on piirkondlik tsooni linnaplaneerimise määrus, mis sisaldab teatavaid tingimusi ehitusprojektide teostamisele Brüsseli Euroopa kvartalis (Quartier européen). Siiski kasutab eelkõige Belgia käesolevat menetlust selleks, et välistada keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kohaldamine seadusega samaväärsete üldnormide puhul.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
3. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi eesmärgid nähtuvad eelkõige artiklist 1:
„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada keskkonnakaitse kõrge tase ja aidata kaasa keskkonnakaalutluste integreerimisele kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse, eesmärgiga edendada säästvat arengut, tagades vastavalt käesolevale direktiivile teatavate tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise.“
4. Kavad ja programmid on määratletud keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punktis a:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
a) kavad ja programmid – kavad ja programmid, kaasa arvatud need, mida kaasrahastab Euroopa Ühendus, ja nende mis tahes muudatused:
– mille koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu, ja
– mida nõutakse siseriiklike õigusnormidega.“
5. Põhikohtuasjas pakub huvi eelkõige artikli 3 lõike 2 punktis a sätestatud keskkonnamõju strateegilise hindamise kohustus:
„Kui lõikest 3 ei tulene teisiti, hinnatakse kõigi nende kavade ja programmide keskkonnamõju,
a) mis on koostatud põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, veonduse, jäätmehoolduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, asulaplaneerimise või maakasutuse valdkonnas ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud [keskkonnamõju hindamise direktiivi(4)] I ja II lisas […]“
B. Liikmesriigi õigus
6. Linna-alade ehitusmääruste eset ja vastuvõtmist reguleerivad Brüsseli ruumilise planeerimise seadustiku (Code bruxellois de l’aménagement du territoire) artiklid 88 ja 89.
III. Asjaolud ja eelotsusetaotlus
7. Eelotsusetaotlus puudutab Inter-Environnement Bruxelles jt kaebust Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale’i (pealinna Brüsseli piirkonna valitsus, Belgia; edaspidi „valitsus“) 12. detsembri 2013. aasta käskkirja peale, millega kiidetakse heaks piirkondlik tsooni linnaplaneerimise määrus (règlement régional d’urbanisme zoné) ning Loi tänava piiride ja ümbruse linnaplaneerimistõendite ja ‑lubade taotluse puhul koostatud toimiku koosseis.
8. Piirkondlikes nn „tsooni“ linnaplaneerimise määrustes on sisuliselt sätestatud linnajao (tsooni) kohta normid, mida kohaldatakse hoonete suhtes (kõrgus, gabariit, asend, ehitisealune pind, katus, antenn) ning hoonestamata alade (minimaalsed pindalad, rajatised) ja (avalike) avatud alade suhtes. Nende erinormidega asendati piirkondlikus linnaplaneerimise (alus)määruses selle linnajao kohta sätestatud üldnormid.
9. Käesolevas asjas vaidlustatud määruse võttis valitsus vastu 12. detsembril 2013.
10. Samal päeval andis valitsus käskkirja viia Euroopa kvartali (Quartier européen) koosseisu kuuluva Loi tänava ja selle ümbruse asustusvormi kindlaksmääramise kava ellu maakasutuse erikava abil. Kasutusotstarbed on selles elamu, büroohoone, kauplus, majutusasutus ning kollektiivseks kasutamiseks mõeldud või avaliku teenuse rajatis. Selles on käsitletud ka teid, parkimisvõimalusi ning alale juurdepääsu. Viidatud käskkirja tühistamiseks esitati kaebus, mille Conseil d’État (Belgia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) jättis ühe teise, 14. detsembri 2016. aasta kohtuotsusega rahuldamata.
11. Conseil d’État esitab käesolevas menetluses Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a tuleb tõlgendada nii, et mõiste „kavad ja programmid“ hõlmab piirkondliku ametiasutuse vastu võetud linnaplaneerimise määrust,
– mis sisaldab kaarte, millel määratakse kindlaks selle kohaldamisala, mis piirdub ühe linnajaoga, ja määratakse nendes piirides kindlaks alad, mille suhtes kohaldatakse teistsuguseid õigusnorme, mis puudutab nende hoonete paigutust ja kõrgust; ning,
– milles on nähtud ette ka linnaplaneerimise erinormid tsoonide kohta hoonete ümbruses, samuti täpsed juhised, kuidas kohaldada teatavaid norme, mis on selles sätestatud, võttes arvesse tänavaid, nende tänavatega risti asetsevaid sirgjooni ja vahemaid nende tänavate vahel, ning,
– mille eesmärk on asjaomane linnajagu ümber kujundada ning
– millega määratakse kindlaks nõuded, mis peab olema nende linnaplaneerimise lubade taotluste toimikutes, millega seoses hinnatakse keskkonnamõju selles linnajaos?“
12. Kirjalikud seisukohad esitasid Inter-Environnement Bruxelles jt, Belgia Kuningriik, Tšehhi Vabariik ja Euroopa Komisjon. Peale Tšehhi Vabariigi osalesid nimetatud menetlusosalised ja Taani Kuningriik 30. novembril 2017 toimunud kohtuistungil, mille ese oli nii käesolev asi kui ka kohtuasi Thybaut jt (C‑160/17).
IV. Õiguslik hinnang
13. Conseil d’État soovib teada, kas vaidluse esemeks olevat piirkondliku tsooni linnaplaneerimise määrust tuleb pidada kavaks või programmiks keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a tähenduses.
14. Selleks tuleb kõigepealt lühidalt käsitleda keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punktis a sisalduva mõiste „kavad ja programmid“ määratlust ja seejärel tõlgendust, mille on nimetatud mõistepaarile andnud Euroopa Kohus. Sellele tuginedes saab anda juhiseid, mis on tarvilikud hindamisel, kas vaidluse esemeks olev linnaplaneerimise määrus on käsitatav kava või programmina, ja lõpuks tuleb arutada vastuväiteid, millele tugineb Euroopa Kohtu praktika vastu eelkõige Belgia.
A. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkt a
15. Keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a kohaselt tähistab väljend „kavad ja programmid“ kavasid ja programme ning nende muudatusi, mille esiteks koostab ja/või võtab vastu riigi, piirkondliku või kohaliku tasandi asutus või mille koostab asutus vastuvõtmiseks parlamendi või valitsuse õigusloomemenetluse kaudu ja mida teiseks nõutakse siseriiklike õigus- ja haldusnormidega.
16. Mõlemad tingimused on käesoleval juhul kahtlemata täidetud. Linnaplaneerimise määruse võttis vastu piirkondlik ametiasutus, konkreetselt pealinna Brüsseli piirkonna valitsus. Mis puudutab teist tingimust, siis ei nähtu eelotsusetaotlusest küll linnaplaneerimise määruse vastuvõtmise kohustust, kuid selles osas piisab sellest, et meede on reguleeritud siseriiklikes õigus- ja haldusnormides, millega määratakse kindlaks selle vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused ning selle koostamise menetlus.(5) Eelotsusetaotluses nimetatud Brüsseli ruumilise planeerimise seadustiku artiklid 88 ja 89 sisaldavad asjaomaseid sätteid linnaplaneerimise määruste kohta.
17. Järelikult vastab vaidluse esemeks olev linnaplaneerimise määrus keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a tingimustele.
B. Mõistepaari „kavad ja programmid“ tõlgendamine kohtuotsust D‘Oultremont arvestades
18. Tegelikult ei huvita Conseil d’État’d mitte keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkt a, vaid see, kas esineb täiendavaid tunnuseid, mis on olulised vastamisel küsimusele, kas selline meede nagu vaidluse esemeks olev piirkondliku tsooni linnaplaneerimise määrus on kava või programm.
19. Lähtepunktiks sellele küsimusele vastamisel on see, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi põhjendusest 4 tulenevalt on keskkonnamõju hindamine tähtis vahend keskkonnakaalutluste integreerimisel teatavate kavade ja programmide koostamisse ja vastuvõtmisse.(6) Samuti tuleb mõistepaari „kavad ja programmid“ piiritlemisel teistest meetmetest, mis direktiivi esemelisesse kohaldamisalasse ei kuulu, lähtuda selle direktiivi artiklis 1 sätestatud põhieesmärgist, mis on tagada, et hinnatakse tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju.(7) Seepärast tuleb, arvestades direktiivi 2001/42 eesmärki tagada keskkonnakaitse kõrge tase, tõlgendada laialt sätteid, mis piiritlevad kõnealuse direktiivi kohaldamisala, ja eeskätt sätteid, milles sätestatakse direktiiviga hõlmatud aktide määratlused.(8)
20. Senine kohtupraktika puudutas peamiselt kavasid ja programme, mille puhul tuli kõne alla keskkonnamõju hindamine keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punkti a alusel. Selle kohaselt hinnatakse kõikide selliste kavade ja programmide keskkonnamõju, mis töötatakse välja põllumajanduse, metsanduse, kalanduse, energeetika, tööstuse, transpordi, jäätmemajanduse, veemajanduse, telekommunikatsiooni, turismi, ruumilise planeerimise või maakasutuse valdkondades ja millega luuakse raamistik tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, mis on loetletud keskkonnamõju hindamise direktiivis. Lisaks võib keskkonnamõju hindamine vastavalt keskkonnamõju strateegilise hindamise artikli 3 lõikele 4 osutuda vajalikuks kavade ja programmide puhul, mis loovad raamistiku tulevase nõusoleku saamiseks projektidele, kuid ei kuulu keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisalasse.(9)
21. Meetmetele, mis on osa regulatsioonide hierarhiast, on iseloomulik see, et nad loovad raamistiku järgnevatele otsustele. Seejuures täpsustatakse nõudeid seda rohkem, mida lähemal on üksikjuhtumi üle lõpliku otsuse tegemine, näiteks ehitusloa andmine. Samal ajal on teatud kaalutlusruum üksikjuhtumi üle otsustamisel siiski reeglina piiratud juba hierarhias eespool olevate meetmetega, ehitusloa puhul näiteks teatud alade hoonestamise või kasutamise eeskirjadega. Sellises hierarhilises mudelis peab keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv tagama, et kriteeriumid ja tingimused, millel on tõenäoliselt oluline keskkonnamõju, kehtestatakse alles siis, kui seda mõju on hinnatud.(10)
22. Öeldut arvestades tuleb käsitleda Euroopa Kohtu otsust D’Oultremont: selle kohaselt hõlmab mõistepaar „kavad ja programmid“ „[…] mis tahes akti, mis asjaomase sektori suhtes kohaldatavaid eeskirju ja kontrollimenetlusi määratledes kehtestab tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektile või projektidele loa andmise ja selle või nende teostamise kriteeriumide ja tingimuste arvestatava suurusega kogumi“.(11)
23. Ühelt poolt peab mõistepaari „kavad ja programmid“ tõlgendus kohtuotsuses D’Oultremont tagama õigusaktide hierarhias olulist keskkonnamõju põhjustavate nõuete keskkonnamõju hindamise. Teiselt poolt peab see aga ka de minimis-normina ära hoidma, et juba üksikute kriteeriumide või tingimuste isoleeritud kehtestamine muudab vajalikuks keskkonnamõju hindamise.
24. Taani rõhutab seetõttu, et kriteeriumide ja tingimuste arvestatava suurusega kogum eeldab mitme kriteeriumi ja tingimuse kehtestamist, mis peavad lisaks omama teatud kaalu.
25. Kvantitatiivne lähenemine, mis keskendub kriteeriumide ja tingimuste arvule, mind siiski ei veena. Nimelt on ka Euroopa Kohus rõhutanud, et on vaja takistada, et keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivis nimetatud kohustustest kõrvalehoidmiseks kasutatakse võimalikke strateegiaid, mis võivad väljenduda meetmete osadeks jagamises, vähendades nii direktiivi kasulikku mõju.(12)
26. Kriteeriumi „arvestatava suurusega kogum“ täpsustamisel tuleks järelikult kvalitatiivses mõttes lähtuda eelkõige keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artiklis 1 sätestatud eesmärgist tagada olulise keskkonnamõjuga kavade ja programmide keskkonnamõju hindamine.(13)
27. Tõenäoliselt olulise keskkonnamõjuga projektidele teostusloa andmise kriteeriumide ja tingimuste kehtestamist tuleb seetõttu pidada arvestatava suurusega kogumiks ja seega kavaks või programmiks, kui projektide keskkonnamõju tuleneb just asjaomastest kriteeriumidest ja tingimustest. Kui kehtestatud kriteeriumid ja tingimused seevastu olulist keskkonnamõju põhjustada ei saa, siis ei ole tegemist arvestatava suurusega kogumiga ja seega ka mitte kava ega programmiga.
28. Hinnates, kas tegemist on kava või programmiga keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a tähenduses, tuleb niisiis uurida, kas asjaomase meetme kriteeriumid ja tingimused põhjustavad tõenäoliselt olulist keskkonnamõju.
C. Kriteeriumide kohaldamine „kavadele ja programmidele“
29. Põhikohtuasjas peab Conseil d’État hindama, kas vaidluse esemeks olev piirkondliku tsooni linnaplaneerimise määrus vastab äsja väljatöötatud kriteeriumidele.
30. Hindamisel on ilmselt oluline, et piirkondliku tsooni linnaplaneerimise määrus hõlmab eelotsusetaotluse kohaselt eelkõige hoonete asukoha ja kõrguse kohta tehtud ettekirjutusi ning erieeskirju hooneid ümbritsevate alade kujundamise kohta ja selle üldeesmärk on asjaomane linnajagu ümber kujundada. Olenevalt sellest, kuidas on need kriteeriumid ja tingimused määratletud, võivad need linnakeskkonda, näiteks kohalikku ilmastikku ja elurikkust oluliselt mõjutada.
31. Seevastu ei ole esmapilgul selge, mil määral võivad keskkonda mõjutada eeskirjad, millega määratakse kindlaks, mis peab sisalduma nende linnaplaneerimise lubade taotluste toimikutes, millega seoses hinnatakse keskkonnamõju selles linnajaos.
D. Belgia vastuväited
32. Belgia väidab siiski vastu, et vaidluse esemeks olev piirkondliku tsooni linnaplaneerimise määrus ei saa juba sellepärast olla „kava ega programm“, et tegemist on seadusega võrdväärse üldnormiga.
33. Tõepoolest ei saa välistada, et kõikidele keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punktis a sätestatud tingimustele vastab isegi liikmesriigi valitsuse esitatud seadus, mille parlament heaks kiidab. Nimelt on ka seadus reguleeritud liikmesriigi õigusaktidega, nimelt redaktsioonidega, mis määravad kindlaks selles osas pädevad „ametiasutused“ ja koostamise menetluse.
34. Tuleb siiski meenutada, et Euroopa Kohus on õigusega tagasi lükanud seadusandlike meetmete kategoorilise väljajätmise mõistepaarist „kavad ja programmid“ nagu ka analoogia kategooriatega, mis on ette nähtud Århusi konventsioonis(14) ja Kiievi protokollis(15). Esiteks on seadusandlikud meetmed sõnaselgelt keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 2 punkti a esimese taande määratluse osa(16) ja teiseks on keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiiv Århusi konventsioonist ja Kiievi protokollist erinev, sest see direktiiv just nimelt ei sisalda erisätteid poliitika või üldise regulatsiooni kohta, mis vajaksid eristamist „kavadest ja programmidest“.(17)
35. Samuti ei ole veenev Belgia katse käsitada mõistepaari „kavad ja programmid“ oluliselt kitsamalt kui kohtuotsuses D‘Oultremont.
36. Lõppkokkuvõttes soovib Belgia, et hõlmatud oleksid eeskätt konkreetsed haldusprogrammid, mille abil seavad ametiasutused endale teatavaid eesmärke ning määravad kindlaks kasutatavad vahendid ja ajalise raamistiku.
37. Sellele tuleb vastu väita, et mõistepaar „kavad ja programmid“ ei sisalda mitte üksnes programme, vaid ka kavasid. Viimaseid saaks Belgia programmipõhisesse käsitusse integreerida äärmisel juhul väga kaudselt, kuna üldjuhul ei pea need reguleerima mitte ainult ametiasutuste tegevust, vaid eelkõige – olgugi et kaudselt, kehtestades lubade andmiseks tingimused – eraettevõtjate projekte. See nähtub eelkõige ka keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi artikli 3 lõike 2 punktist a ja lõikest 4. Hindamiskohustuse mõlemad variandid ei käsitle mitte esmajoones programme, vaid projektidele lubade andmise raamistikku. Nimelt on keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi eesmärk tagada nende kriteeriumide ja tingimuste keskkonnamõju hindamine, mis on kehtestatud projektide suhtes, mis kuuluvad keskkonnamõju hindamise direktiivi kohaldamisalasse.(18)
38. Lõpuks rõhutab Belgia õiguslikku ebakindlust, mis tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, kuna see hõlmab paljusid üldnorme, mis on pärast keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi ülevõtmise tähtaja möödumist vastu võetud keskkonnamõju hindamata.
39. Seda ebakindlust leevendab siiski vähemasti osaliselt eelmisel aastal tehtud kohtuotsus Association France Nature Environnement, kuna see annab liikmesriikide kohtutele loa teatud tingimustel ajutiselt säilitada keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi rikkudes vastu võetud meetmete mõju.(19)
40. Kokkuvõtteks tuleb seetõttu märkida, et Belgia vastuväited ei ole põhjendatud.
41. Sooviksin siiski märkida, et Euroopa Kohtu praktika võib keskkonnamõju strateegilise hindamise direktiivi kohaldamisala olla tegelikult laiendanud rohkem, kui seadusandjal kavas oli ja liikmesriigid ette näha võisid. Minu arvates ei tulene see aga mõistepaari „kavad ja programmid“ määratlusest, vaid tõlgendusest, mis on antud artikli 2 punkti a teises taandes nimetatud tunnusele, mille kohaselt peavad need kavad ja programmid olema nõutud siseriiklike õigusnormidega.
42. Nagu öeldud, on piisav see, kui meedet reguleerivad siseriiklikud õigus- ja haldusnormid, millega määratakse kindlaks selle vastuvõtmiseks pädevad ametiasutused ning samuti selle koostamise menetlus.(20) Seetõttu ei ole nõutav asjaomase meetme võtmise kohustus – mis on pigem harv –, vaid piisab, kui meede tehakse kättesaadavaks vahendina. See laiendab keskkonnamõju hindamise kohustust oluliselt. Nagu juba selgitasin, on kõnealune tõlgendus, mis lähtub õigustatud eesmärgist tagada kõiki asjassepuutuvaid meetmeid hõlmav keskkonnamõju hindamine,(21) vastuolus seadusandja ilmse tahtega.(22) Ühendkuningriigi Supreme Court (kõrgeim kohus) on seda seetõttu teravalt kritiseerinud,(23) kuid ei ole asjaomast eelotsusetaotlust Euroopa Kohtule esitanud.
43. Käesolev eelotsusetaotlus ega menetlusosalised ei sea kõnealust kohtupraktikat siiski kahtluse alla. Seepärast ei peaks Euroopa Kohus seda käesolevas menetluses omal algatusel käsitlema ega kontrollima, vaid peaks selle jätma sobivamaks juhuks.
V. Ettepanek
44. Eelnevale tuginedes teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada järgmiselt:
Hindamisel, kas tegemist on kava või programmiga direktiivi 2001/42/EÜ teatavate kavade ja programmide keskkonnamõju hindamise kohta artikli 2 punkti a tähenduses, tuleb uurida, kas asjaomase meetme suhtes kehtestatud tingimused ja kriteeriumid põhjustavad tõenäoliselt olulist keskkonnamõju.