FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 8. maj 2018 (1)
Sag C-114/17 P
Kongeriget Spanien
mod
Europa-Kommissionen
»Appel – støtte til implementering af jordbaseret digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder i Comunidad Autónoma Castilla-La Mancha – tilskud til operatører af platforme for jordbaseret digital-TV – afgørelse, hvorved støtteforanstaltningerne erklæres delvist uforenelige med det indre marked – Kommissionens vedtagelse af en ændringsafgørelse – nye anbringender – ændring af påstand – den pågældende medlemsstats ret til at blive hørt inden vedtagelsen af ændringsafgørelsen«
1. I denne appelsag har Spanien nedlagt påstand om ophævelse af Rettens dom i sagen Spanien mod Kommissionen (2), hvorved Retten frifandt Europa-Kommissionen i det søgsmål, som Spanien havde anlagt med påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2014) 6846 (3). Spanien har til støtte for sin appel særligt anført, at Kommissionen tilsidesatte Spaniens ret til at blive hørt, da Kommissionen vedtog afgørelse C(2015) 7193 (4), hvorved afgørelse C(2014) 6846 blev ændret.
2. Domstolen har her lejlighed at udbygge sin praksis vedrørende omfanget af Europa-Kommissionens forpligtelse til at høre den medlemsstat, der er genstand for en statsstøtteundersøgelse, inden den vedtager en afgørelse, hvorved dens tidligere afgørelse vedrørende samme statsstøtte ændres. Domstolens dom i nærværende sag vil meget vel kunne tjene som nyttig vejledning i sag C-56/18 P, Kommissionen mod Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kossakowo (5), der verserer ved Domstolen.
3. I første omgang vil Domstolen dog skulle afklare betingelserne for, at der i en sag, hvor der er nedlagt påstand om annullation af en kommissionsafgørelse vedrørende statsstøtte, kan fremføres argumenter imod en retsakt, hvorved en sådan afgørelse ændres. Med henblik herpå vil Domstolen skulle forklare betydningen af og forholdet mellem artikel 84 og 86 i Rettens procesreglement.
Retlig baggrund
Rettens procesreglement
4. I henhold til artikel 84 i Rettens procesreglement må der kun fremsættes et nyt anbringende under sagens behandling, hvis det støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som kommer frem under retsforhandlingerne. Den pågældende part skal fremsætte anbringendet, så snart vedkommende får kendskab til disse forhold.
5. Det fremgår af artikel 86, stk. 1, at »når en retsakt, der påstås annulleret, bliver erstattet af eller ændret ved en anden retsakt med samme genstand, kan sagsøgeren […] tilpasse stævningen for at tage hensyn til dette nye forhold«. Artikel 86, stk. 2, bestemmer, at »[t]ilpasning af stævningen skal foretages i et særskilt dokument og inden for den i artikel 263, stk. 6, TEUF fastsatte frist, hvor der kan nedlægges påstand om annullation af den retsakt, som begrunder en tilpasning af stævningen«. Det fremgår af artikel 86, stk. 4, at anmodningen om tilpasning skal indeholde de tilpassede påstande og om fornødent de tilpassede anbringender og argumenter.
Forordning 2015/1589
6. I henhold til artikel 15, stk. 1, i forordning (EU) 2015/1589 (6) kan undersøgelsen af en eventuel ulovlig støtteforanstaltning resultere i en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Hvis en sådan procedure indledes, skal den afsluttes ved en afgørelse vedtaget efter artikel 9. I henhold til artikel 9, stk. 8, skal Kommissionen, inden den træffer en afgørelse, give den pågældende medlemsstat mulighed for at fremsætte bemærkninger til de oplysninger, som Kommissionen har modtaget som led i undersøgelsen.
7. Artikel 11, der finder anvendelse på en sådan procedure i henhold til artikel 15, stk. 3, gør det muligt for Kommissionen at ophæve en sådan afgørelse, hvis oplysninger, som var af afgørende betydning for afgørelsen, var urigtige. I henhold til artikel 11 skal Kommissionen – inden en sådan ophævelse og inden vedtagelse af en ny afgørelse – indlede den formelle undersøgelsesprocedure og give den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger.
Faktiske omstændigheder og sagens behandling ved Retten
8. Mellem 2005 og 2008 vedtog Spanien en række foranstaltninger for at støtte implementeringen af et system for jordbaseret digital-TV i fjerntliggende og mindre urbaniserede områder i landet, særligt i Castilla-La Mancha.
9. På baggrund af klager modtaget fra to TV-operatører ved brev af 29. september 2010 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede en formel undersøgelsesprocedure med hensyn til disse foranstaltninger. I forbindelse med undersøgelsen modtog Kommissionen bemærkninger fra de interesserede parter og fremsendte disse til Spanien, for at sidstnævnte kunne fremsætte sine bemærkninger hertil. Spanien afgav bemærkninger ad flere omgange.
10. Den 1. oktober 2014 vedtog Kommissionen afgørelse C(2014) 6846 vedrørende statsstøtte til området Castilla-La Mancha (7).
11. Det fremgik af artikel 1, første afsnit, i afgørelsen, at den statsstøtte, som var blevet ydet til to TV-operatører, Telecom CLM og Abertis, til opgradering af deres transmissionscentre, opførelse af nye transmissionscentre og levering, drift og vedligeholdelse af digitale tjenester i område II i Castilla-La Mancha, var blevet ydet af Spanien i strid med artikel 108, stk. 3, TEUF, og at støtten var uforenelig med det indre marked. Denne konklusion blev gentaget i artikel 1, andet afsnit for så vidt angår satellitoperatøren Hispasats installation af satellitmodtagere til transmission af signaler i området. Artikel 3, stk. 1, pålagde Spanien at tilbagesøge den således definerede støtten fra disse tre operatører.
12. Den 12. december 2014 anlagde Spanien sag ved Retten med påstand om annullation af afgørelse C(2014) 6846 (8).
13. Den 23. januar 2015 anlagde Hispasat sag ved Retten med påstand om annullation af denne afgørelse (9). I stævningen gjorde Hispasat gældende, at selskabet aldrig havde modtaget nogen støtte fra Spanien eller fra lokale myndigheder i Spanien.
14. I forbindelse med gennemførelsen af afgørelse C(2014) 6846 var Spanien og Kommissionen uenige om, hvorvidt omkostningerne til det digitale udstyr (som de lokale myndigheder i Castilla-La Mancha havde købt for at kunne transmittere TV-signalet) var omfattet af denne afgørelse, og om Spanien således skulle tilbagesøge disse fra de pågældende operatører.
15. Den 20. oktober 2015 vedtog Kommissionen afgørelse C(2015) 7193, hvorved afgørelse C(2014) 6846 blev ændret. Af indledningen til afgørelsen fremgik det, at ændringen havde til formål at rette nogle fejl vedrørende Hispasat. Ændringsafgørelsen fjernede Hispasat fra listen over modtagere af statsstøtte (10). Samtidig blev udtrykket »levering af digitale tjenester« i artikel 1, første afsnit, i den oprindelige afgørelse erstattet med »levering af digitalt udstyr« (11).
16. Ved brev indleveret til Retten den 23. december 2015 fremsatte Spanien et nyt anbringende i den verserende sag T-808/14 (herefter »Spaniens nye indlæg«). Det anførtes, at ændringsafgørelsen gik videre end det anførte formål om at fjerne Hispasat fra anvendelsesområdet for den oprindelige afgørelse, og at den udvidede omfanget af den støtte, der skulle tilbagesøges, betydeligt ved at medtage den støtte, der var ydet til levering af udstyret (32,5 mio. EUR). Spanien gjorde gældende, at Kommissionen derved havde tilsidesat retssikkerhedsprincippet.
17. Kommissionen fremsatte sine bemærkninger den 28. januar 2016. Den anførte, at ændringsafgørelsen blot udgjorde en berigtigelse af den oprindelige afgørelse og ikke pålagde Spanien nogen nye forpligtelser. Kommissionen tilføjede, at Spaniens nye indlæg skulle afvises, idet det ikke gik videre end de argumenter, som Spanien tidligere havde fremført til støtte for anbringendet om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
18. Ved kendelse afsagt i sagen Hispasat mod Kommissionen (12) fandt Retten, at afgørelse C(2014) 6846 efter ændringen var blevet uden genstand, og at det således ikke længere var nødvendigt at træffe nogen afgørelse i relation til Hispasats stævning.
Den appellerede dom og appelskriftet
19. I den appellerede dom fandt Retten, at alle de anbringender, som Spanien havde fremsat i stævningen, var ugrundede, og frifandt derfor Kommissionen i det hele.
20. Med hensyn til Spaniens nye indlæg fandt Retten, at det reelt var rettet mod ændringsafgørelsen, og at det derfor kunne antages til realitetsbehandling (13). Retten fandt dernæst af egen drift, at Kommissionen ved at fratage Spanien muligheden for at fremsætte bemærkninger inden vedtagelsen af afgørelsen havde tilsidesat Spaniens ret til at blive hørt (14). Retten fandt også, at eftersom den oprindelige afgørelse ab initio dækkede støtten til levering af digitalt udstyr, pålagde ændringsafgørelsen ikke Spanien nogen ny forpligtelse, og at tilsidesættelsen således ikke var af en sådan karakter, at ændringsafgørelsen skulle annulleres (15). Retten forkastede derfor det yderligere anbringende i Spaniens nye indlæg.
21. I appelskriftet har Spanien nedlagt påstand om, at Domstolen ophæver den appellerede dom, annullerer afgørelse C(2014) 6846 og pålægger Kommissionen at betale sagsomkostningerne. Spanien har fremsat tre appelanbringender.
22. Spanien har for det første anført, at Retten begik en retlig fejl ved sin fortolkning af artikel 1 i afgørelse C(2014) 6846 i dens oprindelige version, idet den fejlfortolkede arten af den af Spanien tildelte statsstøtte og begrebet statsstøtte i artikel 107 TEUF’s forstand. Den begik også en retlig fejl ved at undlade at fastslå, at tilsidesættelsen af Spaniens ret til at blive hørt udgjorde en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik og retssikkerhedsprincippet. For det andet begik Retten en retlig fejl, da den fastslog, at Spanien ikke havde overholdt den første og den fjerde betingelse i dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (16).For det tredje tilsidesatte Retten artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, da den fastslog, at den af Spanien tildelte støtte var uforenelig med det indre marked, med den begrundelse, at denne medlemsstat favoriserede jordbaseret teknologi over satellitteknologi til TV-distribution.
23. Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes. Kommissionen har navnlig anført, at selv om Domstolen måtte tage det første appelanbringende til følge, kan dette højst resultere i annullation af ændringsafgørelsen, mens der med appellen nedlægges påstand om annullation af den oprindelige afgørelse.
24. Spanien og Kommissionen har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 7. marts 2018.
25. Som anmodet om af Domstolen vil jeg i dette forslag til afgørelse begrænse mig til at undersøge det første appelanbringende.
Bedømmelse
Spørgsmålet, om det første appelanbringende kan antages til realitetsbehandling
26. Ud fra en naturlig fortolkning af det første appelanbringende er dets genstand den oprindelige afgørelse. Med anbringendet anfægtes Rettens fortolkning af artikel 1 i denne afgørelse i den version, der var gældende, før ændringsafgørelsen blev vedtaget. Med argumenterne fremført til støtte for det første appelanbringende anfægtes imidlertid Rettens konklusioner vedrørende gyldigheden af den procedure, der blev anvendt ved vedtagelsen af ændringsafgørelsen.
27. Den stævning, som Spanien indleverede til Retten, lå forud for ændringsafgørelsen og kunne kun være rettet mod den oprindelige afgørelse. Den påstand, som blev nedlagt i appelsagen, henviser udtrykkeligt til ophævelse af den appellerede dom og annullation af den oprindelige afgørelse, men ikke af ændringsafgørelsen. I retsmødet har repræsentanten for Spanien gjort gældende, at Spanien ved fremsættelsen af det nye anbringende har søgt at udvide sagens genstand med henblik på annullation af den »oprindelige afgørelse med senere ændringer«.
28. På denne baggrund vil jeg indledningsvis undersøge, om ændringsafgørelsen er omfattet af nærværende sag, og dermed om Domstolen har kompetence til at behandle Spaniens argumenter vedrørende denne afgørelse (17).
Spørgsmålet, om sagens genstand ipso facto omfatter ændringsafgørelsen fra den dato, hvor den blev vedtaget
29. Kan der argumenteres for, at sagens genstand ipso facto omfattede ændringsafgørelsen fra den dato, hvor den blev vedtaget?
30. Kommissionen har anført, at virkningerne af ændringsafgørelsen ikke går videre end en simpel berigtigelse af skrivefejl og åbenlyse urigtigheder i den oprindelige afgørelse.
31. Hvis Kommissionen har ret heri, ville ændringsafgørelsen ikke have nogen selvstændige retsvirkninger og ville ikke »skulle have retsvirkning over for tredjemand« i artikel 263 TEUF’s forstand. Dermed ville den heller ikke kunne være genstand for et selvstændigt annullationssøgsmål.
32. Jeg mener, at hvis dette havde været tilfældet, kunne ændringsafgørelsen i forbindelse med et annullationssøgsmål anses for »fusioneret« med den oprindelige afgørelse og således for at udgøre en udelelig helhed med denne. Spaniens stævning og appelskrift kunne dermed anses for at være rettet ipso facto mod den »berigtigede« oprindelige afgørelse, uden at det var nødvendigt at ændre den oprindelige påstand.
33. Selv om nogle ændringer ganske rigtigt udgør simple berigtigelser af teksten i den oprindelige afgørelse (18), synes andre at gå længere og påvirke afgørelsens materielle indhold (19).
34. Dette er uden tvivl tilfældet for så vidt angår sletningen af alle henvisningerne til Hispasat. Ændringen betød, at Hispasat blev fjernet fra kategorien af modtagere af den omtvistede statsstøtte (20).
35. Ud fra en naturlig fortolkning påvirker det også det materielle indhold af den oprindelige afgørelse, hvis udtrykket »tjenester« i artikel 1, første afsnit, i den oprindelige afgørelse erstattes med udtrykket »udstyr«. Disse udtryk synes ikke ligefrem at være synonyme.
36. Ændringsafgørelsens form forstærker indtrykket af, at indholdet ikke er begrænset til simple berigtigelser. Kommissionens repræsentant har i retsmødet forklaret, at ændringsafgørelsen var vedtaget af kommissærkollegiet. Han har forklaret, at det er denne procedure, der følges, når Kommissionen vedtager materielle statsstøtteafgørelser, mens rene berigtigelsesafgørelser vedtages af Kommissionens generalsekretær. Han har anerkendt, at valget af procedure i nærværende sag var begrundet i, at ændringsafgørelsen i væsentlig grad begrænsede rækkevidden af den oprindelige afgørelse.
37. I sidste ende kan det kun afgøres, om og i hvilket omfang erstatningen af »tjenester« med »udstyr« udgør en væsentlig ændring af rækkevidden af Spaniens forpligtelse til at tilbagesøge støtten, hvis man sammenligner den oprindelige og den ændrede version af artikel 1 i lyset af de begrundelser, som Kommissionen anførte i hver afgørelse. Ændringsafgørelsen indeholder dog ikke nogen begrundelser, hvilket gør en sådan analyse (bortset fra hvad angår Hispasat) næsten umulig (21).
38. Alt i alt synes det sandsynligt, at ændringsafgørelsen havde selvstændige retsvirkninger, der i væsentlig grad påvirkede Spaniens retsstilling, således som den var på tidspunktet for den oprindelige afgørelse. Hvis dette er tilfældet, udgør ændringsafgørelsen en retsakt, der kan være genstand for et selvstændigt annullationssøgsmål. Hvis Spanien ønskede at udvide rækkevidden af den oprindelige stævning til også at omfatte ændringsafgørelsen, skulle der have været foretaget en formel tilpasning af stævningen.
39. Jeg vil nu undersøge, om Spanien gjorde dette ved at indlevere det nye indlæg til Retten.
Udvidede Spanien rækkevidden af stævningen?
40. I henhold til artikel 76, litra d), i Rettens procesreglement skal sagsøgeren beskrive søgsmålets genstand i stævningen. Principielt må en part ikke ændre søgsmålets genstand under sagens behandling, og sagens realitet kan kun prøves på grundlag af de i stævningen nedlagte påstande (22).
41. Artikel 84 og 86 i Rettens procesreglement indeholder to undtagelser til denne regel. Artikel 84 finder anvendelse, når nye retlige eller faktiske omstændigheder kommer frem under retsforhandlingerne. Artikel 86 har et mere begrænset anvendelsesområde: Bestemmelsen kan kun anvendes, hvis de »nye omstændigheder« består i, at den omtvistede retsakt bliver erstattet eller ændret ved en anden retsakt med samme genstand.
42. Mens artikel 84 kun gør det muligt for sagsøgeren at fremsætte nye anbringender (sammen med argumenter og beviser til støtte for disse), går artikel 86 videre: Bestemmelsen gør det også muligt for parten at tilpasse stævningens genstand, dvs. at omformulere påstandene, således at de er rettet mod den nye retsakt i den verserende sag (23).
43. Med tilføjelsen af artikel 86 til procesreglementet i 2015 blev formalitetskravene skærpet (24). Således er det et udtrykkeligt krav i stk. 2 og 4 i artikel 86, at en sådan tilpasning skal foretages i et skriftligt dokument, der indeholder de tilpassede påstande.
44. Formkravene i artikel 86 tjener selvfølgelig et formål: De skal sikre en kontradiktorisk procedure og en god retspleje (25).
45. Indlevering af et processkrift under sagens behandling ved Retten med henblik på at tilpasse stævningen svarer til at anlægge et annullationssøgsmål ved indlevering af en stævning (26). Fast retspraksis, der fastlægger kravene til søgsmålets form og indhold, gælder derfor analogt.
46. Det følger heraf, at en stævning utvetydigt og på en tilstrækkelig klar og præcis måde skal angive søgsmålets genstand, de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, samt en kort fremstilling af påstandene for at undgå, at Domstolen træffer afgørelse ultra petita eller undlader at tage stilling til et anbringende (27).
47. Omvendt er et indlæg, som indeholder nye anbringender eller argumenter, men som ikke opfylder alle kravene i artikel 86 eller i den ovenfor nævnte retspraksis, ikke tilstrækkeligt til reelt at ændre sagens genstand. Det har ingen retsvirkninger ud over dem, der følger af artikel 84, dvs. at der rejses nye anbringender eller argumenter vedrørende den samme genstand (28).
48. I den foreliggende sag forholder det sig således, at godt et år efter at have vedtaget den oprindelige afgørelse i den foreliggende sag, og mens annullationssøgsmålet anlagt til prøvelse denne afgørelse stadig verserede, vedtog Kommissionen en retsakt, der ændrede denne afgørelse (afgørelse C(2015) 7193). Spanien indleverede herefter sit nye indlæg til Retten.
49. Det er ubestridt, at genstanden for ændringsafgørelsen var den samme som i den oprindelige afgørelse (statsstøttesag SA.27408). Det følger heraf, at artikel 86 fandt anvendelse (29).
50. Retten fastslog uden nogen videre begrundelse, at da Spanien med sit nye indlæg anfægtede ændringsafgørelsen, kunne det nye anbringende indeholdt heri ikke antages til realitetsbehandling (30).
51. Jeg kan ikke følge eller acceptere Rettens logik.
52. Baseret på ordlyden af Spaniens nye indlæg havde Spanien ikke til hensigt at anfægte ændringsafgørelsen, selv om nogle af de argumenter, som fremførtes heri, vedrørte denne. I sidste afsnit af det nye indlæg fastholdt Spanien udtrykkeligt den oprindelige påstand, dvs. annullation af den oprindelige afgørelse.
53. Appelskriftet synes at bekræfte, at (i) det første appelanbringende vedrører fortolkningen af den oprindelige afgørelse i den version, som forelå inden ændringen, og (ii) påstanden udtrykkeligt henviser til annullation af den oprindelige afgørelse.
54. Jeg mener derfor ikke, at Retten med rette kunne fortolke og omklassificere Spaniens nye indlæg som værende reelt indleveret med det formål at nedlægge påstand om annullation af ændringsafgørelsen (31).
55. Der kan aldrig være nogen formodning om, at der er tale om et annullationssøgsmål, eller om, at der er tale om en anmodning om ændring af søgsmålets rækkevidde, og det er alene den udtrykkeligt anførte påstand, der skal lægges til grund (32). Stævningens indhold skal alene vurderes i forhold til den deri nævnte påstand eller i forhold til en anmodning om tilpasning af stævningen (33). Et søgsmål, der ikke indeholder nogen påstand, kan ikke antages til realitetsbehandling (34). Jeg er ikke enig med Spaniens repræsentant i, at denne fremgangsmåde indebærer for mange formaliteter.
56. Dernæst mener jeg ikke, at Retten var forpligtet til at bede Spanien om at præcisere, om medlemsstatens hensigt var at anfægte ændringsafgørelsen (35). Ud fra de faktiske omstændigheder i sagen ville det have svaret til at bede Spanien om at supplere et væsentligt element i medlemsstatens annullationssøgsmål under tilsidesættelse af den i artikel 263 TEUF fastsatte frist (36).
57. Den i punkt 45, 46 og 55 ovenfor nævnte retspraksis indeholder ingen tvingende grunde, der kan begrunde en lempelse af kravene for antagelse til realitetsbehandling. Når som i nærværende sag der er tale om en individuel afgørelse, hvis adressat er en medlemsstat, og denne medlemsstat modtager meddelelse om afgørelsen, må medlemsstaten selv bære konsekvenserne af undladelsen af inden for den fastsatte frist at præcisere den påstand, som nedlægges i forbindelse med denne afgørelse under sagens behandling ved Retten (37).
58. Det følger heraf, at selv om Spanien indleverede et nyt indlæg, undlod Spanien at udvide sagens genstand.
Konklusion vedrørende spørgsmålet, om det første appelanbringende kan antages til realitetsbehandling
59. Det følger af det ovenstående, at ændringsafgørelsen ikke er omfattet af nærværende sag. Det første appelanbringende, som vedrører denne afgørelse, går derfor ud på at udvide tvistens genstand. I henhold til artikel 170, stk. 1, i Rettens procesreglement er dette ikke muligt på appelstadiet (38).
60. Jeg foreslår derfor, at Domstolen afviser det første appelanbringende. Jeg foreslår endvidere, at Domstolen konkluderer, at Retten fejlfortolkede Spaniens argumenter, da den udvidede tvistens rækkevidde på grundlag af Spaniens nye indlæg, og at Retten dermed begik en retlig fejl ved at træffe afgørelse ultra petita (39). Eftersom Retten forkastede indlægget som ugrundet, havde fejlen ingen betydning for sagens udfald. Det er således ikke nødvendigt at ophæve den appellerede dom på dette grundlag.
Realiteten i det første appelanbringende
Kommissionens kompetence til at vedtage ændringsafgørelsen og Kommissionens forpligtelse til at begrunde afgørelsen
61. Hvis Domstolen er uenig i ovennævnte analyse, skal den vurdere lovligheden af den appellerede dom, for så vidt som den vedrører ændringsafgørelsen.
62. Jeg foreslår i denne forbindelse, at Domstolen af egen drift undersøger to grundlæggende spørgsmål. For det første, om Kommissionen havde kompetence til at vedtage ændringsafgørelsen? For det andet, om Kommissionen levede op til sin forpligtelse til at begrunde afgørelsen (40)?
63. For det første fandt Retten, at Kommissionen havde kompetence til at vedtage afgørelsen på grundlag af artikel 108, stk. 2, TEUF (41).
64. Jeg er enig i denne konklusion. Kommissionen har i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF, ikke blot kompetence til at berigtige en afgørelse vedtaget i henhold til artikel 9 i forordning 2015/1589, hvilket sker jævnligt, uden at dette princip anfægtes, og til at ophæve en sådan afgørelse i henhold til forordningens artikel 11. Den har også kompetence til at ændre afgørelsen materielt, hvis det er nødvendigt for at nå de mål, der fremgår af ovennævnte traktat.
65. Kommissionen kan have gode grunde til at gøre dette, herunder for at tage højde for udviklingen i praksis fra Unionens retsinstanser eller for at berigtige egne fejl (42), således som det synes at have været tilfældet i nærværende sag. Set ud fra det perspektiv er artikel 11 blot et specifikt udtryk for de beføjelser, som Kommissionen er tillagt i medfør af traktaten for at sikre, at statsstøttereglerne anvendes korrekt og effektivt (43), og skal således ikke fortolkes a contrario som en begrænsning af disse beføjelser til alene at omfatte det spørgsmål (ophævelse), der udtrykkeligt er nævnt.
66. Der er intet i traktaten, der antyder, at Kommissionens kompetence er begrænset til afgørelser, som er i medlemsstaternes favør. Det er således uden betydning, om ændringsafgørelsen var i Spaniens favør, således som Kommissionen har anført, eller om den pålagde Spanien nye forpligtelser som hævdet af sidstnævnte.
67. For det andet skal det anføres, at selv om Retten ikke har udtalt sig herom, indeholder ændringsafgørelsen ingen begrundelse af nogen art for dens vedtagelse. Dette gør det næsten umuligt for Domstolen at undersøge ændringsafgørelsens karakter (44) og retsvirkninger (45) og at fastslå, om Spanien – inden afgørelsen blev vedtaget – havde mulighed for at fremkomme med bemærkninger til alle relevante oplysninger, som lå til grund for afgørelsen (46).
68. Den manglende begrundelse i ændringsafgørelsen gør det derfor vanskeligt at prøve lovligheden deraf og udgør dermed en åbenbar tilsidesættelse af artikel 296 TEUF.
69. Jeg konkluderer, at ændringsafgørelsen indebærer en åbenbar tilsidesættelse af Kommissionens forpligtelse til at give en begrundelse, dvs. en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift. Alene som følge af denne tilsidesættelse bør afgørelsen annulleres (47). Ved ikke at nå frem til denne konklusion begik Retten en retlig fejl. Dommen bør derfor ophæves, henset til ændringsafgørelsen.
70. Kun hvis Domstolen vælger ikke at følge det ræsonnement, vil den skulle undersøge de specifikke argumenter fremført i Spaniens første appelanbringende. Jeg vil nu analysere dem nedenfor.
Artikel 107 TEUF og retssikkerhedsprincippet
71. Som jeg har forstået det, har Spanien gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved fortolkningen af artikel 1 den oprindelige afgørelse. Som følge heraf undlod Retten angiveligt at fastslå, at Kommissionen – ved at vedtage en afgørelse, der pålagde Spanien yderligere forpligtelser – havde tilsidesat selve substansen i den statsstøtteforanstaltning, som denne medlemsstat havde tildelt, havde anvendt begrebet statsstøtte i artikel 107 TEUF’s forstand forkert og havde overtrådt retssikkerhedsprincippet.
72. Det er mig helt uforståeligt, hvori den hævdede ulovlighed består. Spanien har ikke fremført nogen argumenter til støtte for sit udsagn. Spanien har heller ikke forklaret, hvilken del af artikel 107 TEUF der angiveligt blev overtrådt og på hvilken måde. Det samme kan siges om argumentet vedrørende den hævdede tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet.
73. Ifølge fast retspraksis kan sådanne argumenter ikke antages til realitetsbehandling (48). Jeg foreslår derfor, at Domstolen afviser dem.
Hvorvidt Spanien havde ret til at blive hørt inden vedtagelsen af ændringsafgørelsen
74. Det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at Kommissionen vedtog ændringsafgørelsen godt et år efter den oprindelige afgørelse. Der blev tilsyneladende ikke truffet nogen afgørelse om at indlede eller genoptage den formelle undersøgelsesprocedure forud for sidstnævnte afgørelse.
75. På den ene side er det ubestridt, at Spanien fik mulighed for at fremsætte bemærkninger vedrørende alle elementerne i Kommissionens sagsakter i den administrative procedure forud for vedtagelsen af den oprindelige afgørelse. På den anden side fremgår det af sagsakterne, at Spanien ikke fik mulighed herfor efter vedtagelsen af den oprindelige afgørelse, men før meddelelsen om ændringsafgørelsen.
76. Spanien har gjort gældende, at ændringsafgørelsen ved at introducere begrebet »levering af digitalt udstyr« i artikel 1 i den første afgørelse udvidede omfanget af den støtte, der skulle tilbagesøges, og dermed pålagde Spanien nye forpligtelser. Da Kommissionen ikke gav Spanien mulighed for at give sin mening til kende, inden afgørelsen blev vedtaget, blev Spaniens ret til forsvar tilsidesat. Kommissionen har gjort gældende, at det var med føje, at Retten under henvisning til 118. og 197. betragtning til den oprindelige afgørelse fandt, at statsstøtten til levering af digitalt udstyr allerede var omfattet af støttens omfang, og at ændringsafgørelsen derfor ikke pålagde nogen nye forpligtelser. Eftersom artikel 41, stk. 2, litra a) i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (49) kun indeholder bestemmelse om retten til at blive hørt for personer, hvis rettigheder berøres negativt af en retsakt, og eftersom ændringsafgørelsen var i Spaniens favør, havde sidstnævnte ikke denne rettighed.
77. Jeg vil herefter undersøge, (i) om Spanien under de foreliggende omstændigheder havde en ret til at blive hørt, (ii) hvorvidt Kommissionen i givet fald respekterede denne rettighed, og (iii) hvad konsekvenserne af en mulig tilsidesættelse af denne rettighed må være.
78. Ifølge fast retspraksis udgør »overholdelse af retten til kontradiktion i enhver procedure, der indledes over for en person, og som kan udmunde i en akt, der indeholder et klagepunkt mod denne, et grundlæggende [EU-]retligt princip og skal sikres, selv i mangel af bestemmelser om den pågældende procedure« (50).
79. Hvis der er rimelig tvivl om, hvorvidt en retsakt berører den medlemsstat, der er genstand for statsstøtteundersøgelsen, negativt, bør Kommissionen give medlemsstaten mulighed for at blive hørt, under alle omstændigheder for en sikkerheds skyld. Proceduren for tilbagesøgning af ulovligt ydet statsstøtte er baseret på, at medlemsstaten og Kommissionen samarbejder efter bedste evne (51). Hvis en af Kommissionen foreslået afgørelse kan påvirke omfanget af en medlemsstats forpligtelse til at tilbagesøge den omtvistede statsstøtte, bør Kommissionen a fortiori give medlemsstaten mulighed for at fremsætte bemærkninger.
80. Da der ikke er givet nogen begrundelse i ændringsafgørelsen, er det vanskeligt at afgøre, om ændringsafgørelsen var i Spaniens favør eller pålagde Spanien nye forpligtelser. Hvis, som Kommissionen har anført, ændringen af artikel 1 ikke påvirkede omfanget af denne støtte, er det rimeligt at spørge, hvorfor Kommissionen overhovedet ændrede den.
81. Under alle omstændigheder har jeg allerede konkluderet, at ændringsafgørelsen med overvejende sandsynlighed påvirkede Spaniens retsstilling (52) og dermed udgjorde en retsakt, der kan anfægtes i henhold til artikel 263 T EUF. Eftersom Kommissionen med ændringsafgørelsen fastholdt, at de af Spanien tildelte foranstaltninger udgjorde ulovlig statsstøtte, udgør denne afgørelse en retsakt, som berører Spanien negativt (53). Jeg har også påpeget, at ændringsafgørelsen blev vedtaget efter samme interne procedure i Kommissionen, som anvendes til at træffematerielle statsstøtteafgørelser og ikke efter den mere lempelige administrative procedure, som er forbeholdt rettelser af rene skrivefejl (54). Endelig ville afgørelsen sandsynligvis allerede kunne påvirke omfanget af Spaniens forpligtelse til at tilbagesøge den støtte, der var ydet i relation til Hispasat.
82. Det følger heraf, at Retten med fastslog, at Spanien i princippet havde ret til at blive hørt forud for Kommissionens vedtagelse af ændringsafgørelsen.
Hvorvidt Kommissionen respekterede Spaniens ret til at blive hørt
83. Vedtagelsen af ændringsafgørelsen kan ikke betragtes isoleret. Den markerer sidste trin i den procedure, der blev indledt med Kommissionens meddelelse om iværksættelse af den formelle undersøgelsesprocedure, som (efter undersøgelsen) blev efterfulgt af vedtagelsen af den oprindelige afgørelse.
84. Formålet med proceduren til sikring af, at retten til at blive hørt opretholdes fuldt ud, er opfyldt, hvis den pågældende part har haft mulighed for at få kendskab til de relevante elementer i sagsakterne i administrative procedure i enhver fase af den procedure, der er gået forud for vedtagelsen af den pågældende retsakt (55). Når først den pågældende part har fået mulighed for dette, er partens ret til at blive hørt så at sige opbrugt.
85. Særligt ved undersøgelsesprocedurer i forbindelse med statsstøtte gælder det, at når først Kommissionen har givet den pågældende medlemsstat mulighed for at fremsætte bemærkninger til alle de elementer, der er (eller vil blive) lagt til grund for dens afgørelse (56), er Kommissionen, før den vedtager afgørelsen, ikke forpligtet til at underrette den pågældende medlemsstat om den retlige bedømmelse, som den har til hensigt at anlægge (57), at høre dens synspunkter til en sådan bedømmelse (58) eller at informere den om, at denne afgørelse er forestående (59). Tilsvarende er Kommissionen før vedtagelse af en erstatnings- eller ændringsafgørelse ikke forpligtet til at gentage alle de stadier af proceduren, som fremgår af forordning 2015/1589 (60), og i denne forbindelse sende sagsakterne til den pågældende medlemsstat med henblik på dennes bemærkninger (61).
86. I nærværende sag har sagens behandling ikke gjort det muligt at fjerne tvivlen om, hvorvidt Kommissionen støttede sig på nye eller yderligere elementer i forbindelse med vedtagelsen af ændringsafgørelsen.
87. Hvis Kommissionen har ret i, at ændringsafgørelsen – ud over de elementer, der var indeholdt i sagsakterne i den administrative procedure på tidspunktet for vedtagelsen af den oprindelige afgørelse – også var baseret på oplysningerne hidrørende fra Hispasats stævning i sag T-36/15, havde Spanien ikke mulighed for at fremføre sine synspunkter i denne henseende. Spanien intervenerede ikke i sag T-36/15 og blev derfor ikke underrettet om de mellem parterne udvekslede skriftlige indlæg i sagen.
88. Hvis Spanien derimod har ret i, at ændringsafgørelsen var baseret på oplysninger hidrørende fra tilbagesøgningssagen, kan det i princippet ikke udelukkes, at Spanien allerede havde kendskab til hovedindholdet af disse oplysninger, og at Spanien havde mulighed for at fremføre sine synspunkter i forbindelse med den pågældende sag.
89. Manglen på en begrundelse i ændringsafgørelsen gør det næsten umuligt at afgøre, hvilke af de ovennævnte tilfælde der er korrekt.
90. Under disse omstændigheder bør bevisbyrden påhvile Kommissionen. Sidstnævnte har aldrig gjort gældende, at Spanien havde mulighed for at fremsætte bemærkninger vedrørende de oplysninger, der dannede grundlag for tilbagesøgningssagen, endsige ført noget bevis i denne henseende.
91. På grundlag heraf konkluderer jeg, at Spanien ikke fik mulighed for på en effektiv måde at fremføre sine synspunkter vedrørende rigtigheden og relevansen af de omstændigheder, klagepunkter og forhold, som Kommissionen havde fremført til støtte for sin konklusion (navnlig i artikel 1 i ændringsafgørelsen) om, at den konstaterede tilsidesættelse af EU-retten havde fundet sted, og at den deri definerede statsstøtte skulle tilbagesøges.
92. Det følger heraf, at eftersom Kommissionen baserede sin ændringsafgørelse på oplysninger, som Spanien ikke var i stand til at fremsætte bemærkninger til, tilsidesatte Kommissionen den pågældende medlemsstats ret til at blive hørt og dermed også princippet om god forvaltningsskik.
Konsekvenser af tilsidesættelsen af Spaniens ret til at blive hørt
93. I den appellerede doms præmis 47 fandt Retten, at uregelmæssigheder i sagsbehandlingen kun medfører annullation af den heraf omfattede retsakt, hvis det påvises, at sagen ville have ført til et andet resultat, hvis det ikke var for de pågældende uregelmæssigheder (62). I de efterfølgende præmisser anvendte Retten dog et andet kriterium, nemlig om ændringsafgørelsen pålagde Spanien nye forpligtelser. På grundlag heraf fastslog Retten, at tilsidesættelsen af Spaniens ret til at blive hørt ikke medførte annullation af ændringsafgørelsen. Spanien har anfægtet denne argumentation. Spaniens repræsentant har i retsmødet fremsat den indvending, at en tilsidesættelse af retten til at blive hørt altid burde medføre annullation.
94. Jeg kan ikke følge Rettens argumentation. Jeg vil indlede min egen analyse med en gennemgang af den relevante retspraksis.
95. På den ene side har Domstolen fastslået, at manglende overholdelse af en væsentlig formforskrift medfører annullation af den retsakt, der er behæftet hermed (63). I denne forbindelse er jeg enig med generaladvokat Fennelly i, at kun de formforskrifter, som i det væsentlige er forbundet med udformningen og tilkendegivelsen af hensigten hos den vedtagende myndighed, er væsentlige. Overholdelse af disse er af generel interesse (64). Disse formforskrifter er af så afgørende betydning, at enhver tilsidesættelse af disse medfører annullation af den efterfølgende retsakt, uanset om udfaldet af proceduren ville have været anderledes, såfremt formforskrifterne var blevet overholdt (65).
96. På den anden side har Domstolen ligeledes fastslået, at tilsidesættelse af enhver anden (ikke-væsentlig) formforskrift kun kan begrunde en annullation, hvis det kan godtgøres, at proceduren ville have kunnet føre til et anderledes resultat, hvis en sådan uregelmæssighed ikke havde foreligget (66).
97. Uanset om ræsonnementet hos Unionens retsinstanser ikke altid har været utvetydigt i denne henseende (67), er jeg helt på det rene med, at en medlemsstats ret til at blive hørt i en statsstøttesag falder under den førstnævnte kategori.
98. Jeg er enig med generaladvokat Mengozzi, der konkluderede, at forpligtelsen til at høre den berørte medlemsstat i sidste ende kan betragtes som et særligt udtryk for fordelingen af kompetencerne mellem institutionerne og medlemsstaterne eller for den institutionelle (jeg ville kalde det »konstitutionelle«) ligevægt i Den Europæiske Union (68).
99. Domstolen har således i forbindelse med forskellige typer procedure fastslået, at den berørte medlemsstats ret til at blive hørt er en væsentlig formskrift, og at manglende overholdelse heraf ipso facto har væsentlige konsekvenser. F.eks. kan den omhandlede afgørelse blive annulleret (69), eller et traktatbrudssøgsmål, der er anlagt som følge af en sådan procedure, kan afvises (70).
100. Situationen for en medlemsstat, der er involveret i en statsstøttesag, er sammenlignelig med ovennævnte situationer (71). Dette taler for i nærværende sag at anvende en analog formforskrift og dermed tillægge retten til at blive hørt mere vægt, hvilken ret – trods alt – er en grundlæggende ret, der er garanteret i chartrets artikel 47.
101. Det følger af fast retspraksis, at hvis den pågældende medlemsstat ikke får mulighed for at fremsætte sine bemærkninger til de bemærkninger, der er afgivet af interesserede tredjeparter, har Kommissionen ikke ret til at gøre brug af oplysningerne i sin efterfølgende afgørelse (72), henset til den centrale rolle, som den berørte medlemsstat har i en statsstøttesag (73).
102. Således bør det også i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 47, være uvæsentligt, hvorvidt det lykkes for den berørte medlemsstat in concreto at påvise, at hvis der ikke havde været en tilsidesættelse af den pågældende rettighed fra Kommissionens side, ville sidstnævntes afgørelse vedrørende statsstøtten have været anderledes (74).
103. Et sådant kriterium er nødvendigvis spekulativt og baseret på en række formodninger. Det er ikke tydeligt, hvad det fornødne beviskrav ville være, og hvilken detaljegrad der ville være nødvendig for at påvise forskellen mellem den faktiske og den hypotetiske afgørelse. Jeg er overbevist om, at et sådant kriterium ikke på fornuftig vis kan tjene som målestok i forbindelse med bedømmelsen af, om medlemsstatens ret til at blive hørt i en statsstøttesag er blevet overholdt.
104. I sidste ende ville det kræve, at såvel medlemsstaten som Domstolen satte sig i Kommissionens sted med henblik på at gisne om, hvorvidt de bemærkninger, som den pågældende medlemsstat ville have fremsat, hvis Kommissionen havde givet mulighed for dette, ville have ændret sidstnævntes bedømmelse af sagen. Det er efter min formodning sandsynligt, at Kommissionen i så fald under alle omstændigheder ville argumentere, at medlemsstatens bemærkninger ikke ville have fået Kommissionen til at ændre holdning. Dette undergraver yderligere et sådant kriteriums objektivitet og dermed lovlighed (75).
105. Domstolen burde snarere efterprøve – som den har gjort ved mange lejligheder (76) – hvorvidt medlemsstaten (objektivt), før Kommissionen vedtog sin afgørelse, blev givet en reel mulighed for effektivt at fremføre sine synspunkter til de dokumenter, som Kommissionen påberåber sig til støtte for, at der foreligger en overtrædelse af EU-retten, samt til de af interesserede tredjeparter fremsatte bemærkninger, som tjente som grundlag for den pågældende afgørelse (77).
106. Jeg konkluderer, at Kommissionens undladelse af at opfylde denne forpligtelse må medføre, at dens afgørelse, hvorved den pågældende støtte ophæves eller ændres, annulleres, i det omfang denne afgørelse var baseret på oplysninger, som ikke var blevet fremlagt for den pågældende medlemsstat med henblik på dennes bemærkninger.
107. På baggrund af det ovenstående og i modsætning til, hvad Retten fastslog i den appellerede doms præmis 48 ff., er det uden betydning, hvorvidt ændringsafgørelsen pålagde Spanien nye forpligtelser. Spaniens argument om, at Retten fejlfortolkede artikel 1 den oprindelige afgørelse, når man sammenligner den med ændringsafgørelsen, er således ligeledes uden betydning.
108. Jeg har tidligere konkluderet, at Kommissionen ved at vedtage ændringsafgørelsen tilsidesatte Spaniens ret til at blive hørt (78). På baggrund af ovenstående betragtninger og under den forudsætning quod non, at Spaniens nye indlæg accepteres, er tilsidesættelsen af en sådan art, at den medfører en annullation af denne afgørelse.
109. Retten begik en retlig fejl, da den ikke traf en afgørelse i denne retning. På denne baggrund bør den appellerede dom således ophæves, for så vidt som den vedrører ændringsafgørelsen.
Konsekvenserne af en ophævelse af den appellerede dom
110. Jeg har konkluderet, at Retten begik en retlig fejl ved ikke at fastslå, at ændringsafgørelsen var behæftet med to tilsidesættelser (overtrædelse af Kommissionens forpligtelse til at anføre en begrundelse samt overtrædelse af Spaniens ret til at blive hørt), og at dommen, hvis Spaniens nye indlæg kan antages til realitetsbehandling, bør ophæves af denne grund.
111. I henhold til artikel 61 i statutten for den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen efter at have ophævet Rettens dom selv træffe endelig afgørelse i sagen, hvis sagen er moden til påkendelse, i stedet for at hjemvise den til Retten til afgørelse.
112. Da de ovennævnte overtrædelser i sig selv medfører en annullation af ændringsafgørelsen, kan Domstolen således træffe endelig afgørelse i sagen.
113. Jeg foreslår derfor, at hvis Domstolen måtte fastslå, at det første appelanbringende kan antages til realitetsbehandling, bør Domstolen tage dette appelanbringende til følge, ophæve den appellerede dom, for så vidt som den vedrører Kommissionens ændringsafgørelse, og annullere denne afgørelse.
Sagsomkostninger
114. Eftersom jeg af Domstolen alene er blevet bedt om at tage stilling til Spaniens første appelanbringende, og eftersom spørgsmålet om, hvorvidt appellen endeligt skal forkastes, afhænger af den holdning, som Domstolen måtte indtage ikke kun for så vidt angå dette anbringende, men også for så vidt angår det andet og det tredje appelanbringende, vil jeg ikke fremsætte noget forslag med hensyn til omkostningerne i forbindelse med denne sag.
Forslag til afgørelse
115. I lyset af ovenstående betragtninger og uden at foregribe Domstolens bedømmelse af det andet og det tredje appelanbringende foreslår jeg Domstolen at afvise det første appelanbringende.
116. Subsidiært foreslår jeg, at dersom Domstolen måtte vurdere, at det pågældende appelanbringende kan antages til realitetsbehandling, bør Domstolen tage anbringendet til følge, ophæve den appellerede dom, for så vidt som den vedrører ændringsafgørelsen, og annullere den pågældende afgørelse.