PRESUDA OPĆEG SUDA (osmo vijeće)
7. ožujka 2019. (*)
„Pristup dokumentima – Uredba (EZ) br. 1049/2001 – Dokumenti koji se odnose na studije toksičnosti u okviru produljenja odobrenja aktivne tvari glifosata – Djelomično odbijanje pristupa – Izuzeće u vezi sa zaštitom komercijalnih interesa – Prevladavajući javni interes – Uredba (EZ) br. 1367/2006 – Pojam ‚informacije koje se odnose na emisije u okoliš’”
U predmetu T‑716/14,
Anthony C. Tweedale, sa stalnom adresom u Bruxellesu (Belgija), kojeg zastupa B. Kloostra, odvjetnik,
tužitelj,
kojeg podupire
Kraljevina Švedska, koju su zastupali A. Falk, C. Meyer‑Seitz, U. Persson, N. Otte Widgren, E. Karlsson i L. Swedenborg, a zatim A. Falk, C. Meyer‑Seitz, H. Shev, L. Swedenborg i F. Bergius, u svojstvu agenata,
intervenijent,
protiv
Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA), koju zastupaju D. Detken, J. Tarazona, C. Pintado i B. Vagenende, u svojstvu agenata, uz asistenciju R. van der Houta i A. Köhler, a zatim R. van der Houta i C. Wagner, odvjetnika
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a, kojim se traži djelomično poništenje odluke EFSA‑e od 16. listopada 2017. kojom se poništava i zamjenjuje odluka od 30. srpnja 2014. i odobrava djelomični pristup dvjema studijama toksičnosti za aktivnu tvar glifosat, utvrđenima u okviru postupka za produljenje odobrenja za tu aktivnu tvar u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (SL 2009., L 309, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.)
OPĆI SUD (osmo vijeće),
u sastavu: A. M. Collins, predsjednik, M. Kancheva i G. De Baere (izvjestitelj), suci,
tajnik: P. Cullen, administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 13. rujna 2018.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Glifosat je kemijski proizvod koji se upotrebljava u pesticidima koji su sredstva za zaštitu bilja.
2 U svrhu upisa kao aktivne tvari u Prilog I. Direktivi Vijeća 91/414/EEZ od 15. srpnja 1991. o stavljanju sredstava za zaštitu bilja na tržište (SL 1991., L 230, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 55., str. 32.), glifosat je bio predmet izvještaja o procjeni koji je sastavila Savezna Republika Njemačka, na temelju kojeg je Komisija Europskih zajednica 29. lipnja 2001. donijela izvještaj o pregledu glifosata, koji je objavljen 21. siječnja 2002.
3 Glifosat je uvršten na popis aktivnih tvari u Prilogu I. Direktivi 91/414 Direktivom Komisije 2001/99/EZ od 20. studenoga 2001. o izmjeni Priloga I. Direktivi 91/414 radi uvrštavanja glifosata i tifensulfuron‑metila kao aktivnih tvari (SL 2001., L 304, str. 14.). Upis glifosata kao aktivne tvari bio je na snazi od 1. srpnja 2002. do 30. lipnja 2012.
4 Nakon što je Komisija primila zahtjev za produljenje odobrenja glifosata kao aktivne tvari, uvrštenje glifosata na popis aktivnih tvari u Prilogu I. Direktivi 91/414 privremeno je produljeno do 31. prosinca 2015. Direktivom Komisije 2010/77/EU od 10. studenoga 2010. o izmjeni Direktive 91/414 u pogledu datuma isteka upisa određenih aktivnih tvari u Prilog I. (SL 2010., L 293, str. 48.).
5 Nakon donošenja Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ(SL 2009., L 309, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.) glifosat je upisan u prilog Provedbenoj uredbi Komisije (EU) br. 540/2011 od 25. svibnja 2011. o provedbi Uredbe br. 1107/2009 u pogledu popisa odobrenih aktivnih tvari (SL 2011., L 153, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 6., str. 133.). Datum isteka odobrenja ostao je nepromijenjen do 31. prosinca 2015.
6 Uredbom Komisije (EU) br. 1141/2010 od 7. prosinca 2010. o utvrđivanju postupka za produljenje uvrštenja druge grupe aktivnih tvari u Prilog I. Direktivi 91/414 i utvrđivanju popisa tih tvari (SL 2010., L 322, str. 10.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 66., str. 108.) Savezna Republika Njemačka određena je kao država članica izvjestiteljica, a Slovačka Republika kao država članica suizvjestiteljica u postupku produljenja odobrenja aktivne tvari glifosata.
7 U svrhu produljenja odobrenja aktivne tvari glifosata u skladu s Uredbom br. 1141/2010 Savezna Republika Njemačka je Komisiji i Europskoj agenciji za sigurnost hrane (EFSA) podnijela „nacrt izvještaja o procjeni produljenja” (u daljnjem tekstu: IOP), od 18. prosinca 2013., čiju je javnu verziju EFSA objavila 12. ožujka 2014.
8 Tužitelj, Anthony C. Tweedale, je dopisom od 11. travnja 2014. poslanim poštom idućeg dana EFSA‑i podnio zahtjev za pristup dokumentima na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) kao i na temelju Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Arhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (SL 2006., L 264, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.).
9 Taj se zahtjev odnosio na studije toksičnosti ASB2012‑11499 i TOX95552393, „dvije ‚ključne studije’ korištene da bi se utvrdio prihvatljivi dnevni unos (ADI) glifosata” (u daljnjem tekstu: zatražene studije).
10 Tužitelj u zahtjevu navodi da „IOP ne sadržava njihove javne sažetke niti ikakve pojedinosti o protokolima ili rezultatima, koji su potrebni za ocjenu njihove pouzdanosti, što nije samo zadatak EFSA‑e” i da su traženi „[p]odaci izvješće o ispitivanjima na životinjama i o svim neobrađenim podacima ili drugim pomoćnim podacima tog ispitivanja”.
11 Dopisom od 5. lipnja 2014. EFSA je uskratila pristup zatraženim studijama. EFSA je navela da se savjetovala s vlasnicima studija zatraženih na temelju članka 4. stavka 4. Uredbe br. 1049/2001. Navela je da iz stajališta potonjih i vlastite procjene proizlazi da su te analize obuhvaćene izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001, koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa, uključujući intelektualno vlasništvo, i da je njihova potpuna zaštita također bila izravna posljedica njihove kvalifikacije kao „povjerljivih” u skladu s člankom 63. Uredbe br. 1107/2009. Smatrala je da bi se otkrivanjem zatraženih studija otkrilo znanje i iskustvo u području znanstvene ekspertize i poslovna strategija njihovih vlasnika, uključujući znanja u području prikupljanja spisa, i ugrozili njihovi komercijalni interesi.
12 EFSA je dodala da je, u pogledu odvagivanja interesa i provjere postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje zatraženih studija, interes javnosti za pristup znanstvenim informacijama povezanima s neškodljivošću aktivne tvari glifosata očito i u potpunosti zadovoljen objavom javne verzije IOP‑a (dostupan na internetskoj stranici EFSA‑e). EFSA je tužitelju odbila otkriti zatražene studije na temelju izuzeća iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, u vezi s odredbama o povjerljivom postupanju s poslovnim podacima primljenima u svrhu znanstvene procjene, ne dovodeći u pitanje Uredbu br. 1367/2006.
13 Dopisom od 24. lipnja 2014. tužitelj je podnio ponovni zahtjev kojim se traži da EFSA revidira svoje stajalište.
14 Odlukom od 30. srpnja 2014. EFSA je potvrdila svoje odbijanje pristupa traženim studijama na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 i članka 63. Uredbe br. 1107/2009. Komisija je također navela da te studije ne predstavljaju informacije koje se „odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
15 Nakon podnošenja ove tužbe, s obzirom na to da je ocjena aktivne tvari glifosata odgođena, razdoblje valjanosti odobrenja produljeno je do 30. lipnja 2016. Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2015/1885 od 20. listopada 2015. o izmjeni Provedbene uredbe br. 540/2011 u pogledu produljenja rokova odobrenja sljedećih aktivnih tvari: 2,4-D, acibenzolar‑s-metil, amitrol, bentazon, cihalofop butil, dikvat, esfenvalerat, famoksadon, flumioksazin, DPX KE 459 (flupirsulfuron‑metil), glifosat, iprovalikarb, izoproturon, lambda‑cihalotrin, metalaksil‑M, metsulfuron‑metil, pikolinafen, prosulfuron, pimetrozin, piraflufen‑etil, tiabendazol, tifensulfuron‑metil i triasulfuron (SL 2015., L 276, str. 48.).
16 Procjena rizika aktivne tvari glifosata koju je provela država članica izvjestiteljica u IOP‑u podvrgnuta je EFSA‑inom stručnom pregledu (u daljnjem tekstu: istorazinski pregled). Zaključci istorazinskog pregleda doneseni su 30. listopada 2015. te objavljeni 12. studenoga 2015.
17 Provedbena uredba Komisije (EU) 2016/1056 od 29. lipnja 2016. o izmjeni Provedbene uredbe br. 540/2011 u pogledu produljenja roka valjanosti odobrenja aktivne tvari glifosat (SL 2016., L 173, str. 52.) produljila je upis glifosata u Prilog Uredbi br. 540/2011 do 31. prosinca 2017. jer su procjena te tvari i donošenje odluke u pogledu produljenja odobrenja bili odgođeni.
18 EFSA je 16. listopada 2017. donijela novu potvrđujuću odluku kojom se poništava i zamjenjuje odluka od 30. srpnja 2014. i tužitelju odobrava djelomičan pristup zatraženim studijama.
19 U toj je odluci EFSA pojasnila da su zatražene studije identificirane kao sljedeće:
– 1991, Brooker e.a., „The Effect of Glyphosate on Pregnancy of the Rabbit (Incorporates Preliminary Investigations)”, Huntingdon Research Centre, date: 1991‑10-14, Reference TOX95552393,
– 1996, Coles e.a., „Glyphosate technical: oral gavage teratology study in the rabbit Safepharm Laboratories Limited”, Shardlow Business Park, dated 1996‑07-04.
20 EFSA je, uzimajući u obzir argumente tužitelja u ovoj tužbi, odlučila tužitelju dati pristup izvornim podacima i zaključcima (agregiranima u tablicama i shemama) zatraženih studija. Smatrala je da se zahtjevi povjerljivosti, na koje su se vlasnici tih studija pozvali na temelju Uredbe br. 1049/2001, u vezi s člankom 63. stavkom 2. Uredbe br. 1107/2009, ne primjenjuju na te informacije.
21 Nasuprot tomu, kao prvo, EFSA je smatrala da dijelovi zatraženih studija za koje je utvrđeno da se nalaze na popisu informacija koje mogu nanijeti štetu komercijalnim interesima vlasnika tih studija, u smislu članka 63. stavka 2. Uredbe br. 1107/2009, moraju biti zaštićeni u skladu s člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom Uredbe br. 1049/2001. Kao drugo, EFSA je smatrala da su informacije o „znanstvenom znanju i iskustvu” iz zatraženih studija, odnosno uvod koji sadržava administrativne informacije o tim studijama, dijelovi koji se odnose na materijale i metode koji sadržavaju informacije o lotovima i metodama analiza također obuhvaćeni izuzećem koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa kako je predviđeno u članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Kao treće, smatrala je da su prilozi i ostali administrativni dijelovi zatraženih studija, koji sadržavaju zakonsku certifikaciju pobijane odluke te studije koju su izvršili stručni laboratoriji i koja uključuje izjavu o usklađenosti s dobrom laboratorijskom praksom, kao i protokole koje su pratili vlasnici tih studija, bili zaštićeni na temelju te iste odredbe.
22 EFSA je navela i da su imena i potpisi iz zatraženih studija, koji još nisu bili javni, bili obuhvaćeni izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 1. točki (b) Uredbe br. 1049/2001.
23 Osim toga, EFSA je navela da je izvršila odvagivanje interesa u skladu s uredbama br. 1049/2001 i 1367/2006 te je zaključila da nije bilo javnog interesa koji je prevladavao nad otkrivanjem zatraženih studija. Smatrala je da su informacije koje su dostavljene tužitelju zadovoljile zahtjev javnosti za informacijama i omogućile reprodukciju njegove ocjene, uz istodobnu zaštitu interesa vlasnika zatraženih studija. Prema mišljenju EFSA‑e, neobrađeni podaci i zaključci su bili dovoljni da pažljivo razmotri procjenu rezultata zatraženih studija provedenih prilikom procjene glifosata i određivanja „najveće doze bez štetnih učinaka na ljude” (NOAEL), koje su, odabrane i zajedno s već objavljenim informacijama, bile dovoljne za provjeru njihove uloge u utvrđivanju predloženog prihvatljivog dnevnog unosa (ADI).
24 Konačno, EFSA je smatrala da dijelovi zatraženih studija koji nisu bili objavljeni nisu sadržavali podatke o emisijama sredstava za zaštitu bilja ili njihovih ostataka u okoliš, ni informacije koje se odnose na emisije ili ispuštanja glifosata odnosno učinke toga na okoliš, te da pretpostavka iz članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 stoga nije primjenjiva.
25 Osim toga, Provedbenom uredbom Komisije (EU) 2017/2324 od 12. prosinca 2017. o produljenju odobrenja aktivne tvari glifosat u skladu s Uredbom br. 1107/2009 i o izmjeni Priloga Provedbenoj uredbi br. 540/2011 (SL 2017., L 333, str. 10.) obnovljeno je odobrenje glifosata do 15. prosinca 2022., podložno uvjetima utvrđenima u Prilogu I.
Postupak i zahtjevi stranaka
26 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 9. listopada 2014. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
27 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. siječnja 2015. EFSA je zatražila da se postupak suspendira do donošenja odluka kojom se okončava postupak u predmetu C‑673/13 P, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, i C‑442/14, Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting. Tužitelj nije dostavio očitovanja na taj zahtjev.
28 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 22. siječnja 2015. Kraljevina Švedska zatražila je intervenciju u predmetu u potporu zahtjevu tužitelja.
29 Rješenjem od 14. travnja 2015. predsjednik petog vijeća Općeg suda prihvatio je zahtjev za prekid postupka, na temelju članka 54. trećeg stavka Statuta Suda Europske unije i članka 77. točke (a) Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991.
30 Uslijed promjene sastava vijećâ Općeg suda, na temelju članka 27. stavka 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u četvrto vijeće, kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.
31 Nakon objave presude od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe (C‑673/13 P, EU:C:2016:889), i od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890), postupak je nastavljen.
32 Odlukom od 8. prosinca 2016. predsjednik četvrtog vijeća Općeg suda odobrio je intervenciju Kraljevine Švedske, koja je 28. veljače 2017. podnijela intervencijski podnesak. U za to određenom roku tužitelj i EFSA su podnijeli očitovanja na taj podnesak.
33 Odlukom predsjednika Općeg suda ovaj je predmet dodijeljen novom sucu izvjestitelju, koji zasjeda u osmom vijeću.
34 Dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda 19. listopada 2017. EFSA je obavijestila Opći sud o donošenju odluke od 16. listopada 2017.
35 Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 22. prosinca 2017. tužitelj je prilagodio svoj tužbeni zahtjev tražeći također poništenje Odluke od 16. listopada 2017.
36 EFSA i Kraljevina Švedska podnijele su svoja očitovanja o podnesku za preinaku tužbenog zahtjeva 9. veljače odnosno 19. ožujka 2018.
37 Na raspravi održanoj 13. rujna 2018. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja im je Opći sud postavio usmenim putem.
38 U podnesku o prilagodbi tužbenog zahtjeva tužitelj, kojeg podupire Kraljevina Švedska, od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi odluke od 30. srpnja 2014. i od 16. listopada 2017.;
– naloži EFSA‑i snošenje troškova.
39 EFSA od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
40 Tužitelj je na raspravi povukao svoj zahtjev za poništenje EFSA‑ine odluke od 30. srpnja 2014. Tužitelj je također naveo da ne traži objavljivanje imena i potpisa osoba navedenih u zatraženim studijama. Stoga treba smatrati da se ovom tužbom traži djelomično poništenje Odluke od 16. listopada 2017. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravo
41 U prilog osnovanosti tužbe tužitelj ističe dva tužbena razloga u tužbi i četiri nova tužbena razloga u podnesku o preinaci tužbenog zahtjeva.
42 Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001 i članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 jer su se studije mogle kvalificirati kao informacije koje se „odnose na emisije u okoliš” u smislu potonje odredbe.
43 Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 i članka 4. Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisane u Aarhusu 25. lipnja 1998. i odobrene u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10., u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija), jer EFSA nije procijenila stvaran rizik štete koja bi mogla nastati za navedene komercijalne interese zbog otkrivanja zatraženih studija.
44 Treći tužbeni razlog temelji se na pogrešnoj primjeni članka 63. stavka 2. Uredbe br. 1107/2009.
45 Četvrti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 jer EFSA nije priznala postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje zatraženih studija.
46 Peti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001 jer EFSA nije odvagnula interes javnosti za pristup informacijama o okolišu iz zatraženih studija u odnosu na interes za zaštitu njihovih komercijalnih interesa i/ili je dopustila da prevagne komercijalni interes tih društava.
47 Šesti tužbeni razlog temelji se na povredi članaka 2. i 4. Uredbe br. 1049/2001 i članka 41. Uredbe (EZ) br. 178/2002 Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane (SL 2002., L 31, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 91.) jer je EFSA zanemarila javni interes i tužiteljev interes koji opravdava otkrivanje zatraženih studija.
48 Prvim tužbenim razlogom tužitelj ističe da je EFSA povrijedila članak 4. stavak 2. Uredbe br. 1049/2001 i članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 time što nije priznala da se zatražene studije mogu kvalificirati kao informacije koje se „odnose na emisije u okoliš” u smislu potonje odredbe.
49 Prema tužiteljevu mišljenju, primjenu izuzeća na objavu dokumenata, na temelju zaštite komercijalnih interesa, navedenog u članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001, treba odbiti zbog postojanja prevladavajućeg javnog interesa. Naime, u skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006 njihovo otkrivanje moglo bi predstavljati prevladavajući javni interes ako se tražene informacije odnose na „emisije u okoliš”. Međutim, zatražene studije su, što se tiče glifosata, informacije koje se „odnose na emisije u okoliš” u smislu te odredbe i stoga su morale biti otkrivene.
50 Članak 4. stavak 2. Uredbe br. 1049/2001 propisuje:
„2. Institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu:
– komercijalnih interesa fizičke ili pravne osobe, uključujući intelektualno vlasništvo,
– sudskog postupka i pravnog savjetovanja,
– svrhe inspekcija, istraga i revizija,
osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.”
51 Uvodnom izjavom 15. Uredbe br. 1367/2006 propisuje se:
„Izuzetke predviđene Uredbom […] br. 1049/2001 trebalo bi primjenjivati podložno posebnim odredbama ove uredbe u vezi sa zahtjevima za pružanje informacija o okolišu. Razloge za odbijanje pristupa informacijama o okolišu trebalo bi tumačiti restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš. Izraz ‚poslovni interesi’ obuhvaća sporazume o tajnosti podataka koje sklapaju institucije i tijela koja djeluju u okviru bankovnih aktivnosti”.
52 Članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 propisuje:
„Što se tiče odredaba prve i treće alineje članka 4. stavka 2. Uredbe […] br. 1049/2001, uz izuzetak istraga, posebno onih koje se odnose na moguće povrede prava Zajednice, smatra se da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Što se tiče ostalih izuzetaka iz članka 4. Uredbe […] br. 1049/2001, razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.”
53 Člankom 6. Uredbe br. 1367/2006 u Uredbi br. 1049/2001 dodana su posebna pravila o zahtjevima za pristup informacijama o okolišu (presuda od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, EU:C:2013:738, t. 79.).
54 Što se tiče pojma informacija „koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, valja podsjetiti da je Sud naveo da iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1049/2001 proizlazi da transparentnost daje više legitimnosti institucijama Unije i da ih čini učinkovitijima i odgovornijima prema građanima u demokratskom sustavu, i da omogućavajući otvorenu raspravu o različitim stajalištima, ona, nadalje, doprinosi jačanju povjerenja svojih građana (presuda od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 75.).
55 U tu svrhu, cilj je Uredbe br. 1049/2001, kao što se to navodi u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i njezinu članku 1., da se javnosti da pravo na najširi mogući pristup dokumentima institucija. Cilj je Uredbe br. 1367/2006, u skladu s njezinim člankom 1., osigurati najširu moguću sustavnu raspoloživost i raširenost informacija o okolišu kojima raspolažu institucije i tijela Unije (vidjeti presudu od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 52. i navedenu sudsku praksu; presudu od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 98.).
56 Prema tome, samo u mjeri u kojoj odstupaju od načela najšireg mogućeg pristupa tim dokumentima ograničavajući taj pristup, iznimke od tog načela, a osobito one predviđene člankom 4. Uredbe br. 1049/2001, moraju se prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda usko tumačiti i primjenjivati. Potreba za takvim uskim tumačenjem osim toga je potvrđena uvodnom izjavom 15. Uredbe br. 1367/2006 (vidjeti presudu od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 53. i navedenu sudsku praksu).
57 S druge strane, uspostavljanjem predmnijeve prema kojoj se smatra da je otkrivanje informacija koje se odnose na emisije u okoliš, osim onih koje se odnose na istrage, u prevladavajućem javnom interesu u odnosu na interes koji se temelji na zaštiti komercijalnih interesa određene fizičke ili pravne osobe, tako da se zaštita navedenih komercijalnih interesa ne može suprotstaviti otkrivanju tih informacija, članak 6. stavak 1. prva rečenica Uredbe br. 1367/2006 uistinu odstupa od pravila odvagivanja interesa predviđenog u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001. Međutim, navedeni članak 6. stavak 1. prva rečenica tako omogućuje konkretnu provedbu načela najšireg mogućeg pristupa informacijama koje posjeduju institucije i tijela Unije, tako da se usko tumačenje te odredbe ne može opravdati (presuda od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 54.).
58 To znači da institucija Unije koja je zaprimila zahtjev za pristup dokumentu ne može opravdati odbijanje njegove objave na temelju izuzeća koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa određene fizičke ili pravne osobe, u smislu članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001, ako informacije sadržane u tom dokumentu predstavljaju informacije „koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
59 Valja podsjetiti da je u ovom slučaju, u pobijanoj odluci, EFSA opravdala svoje odbijanje otkrivanja dijelova zatraženih studija na temelju članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001, pozivajući se na zaštitu komercijalnih interesa vlasnika zatraženih studija.
60 Tužitelj je u svojem zahtjevu za pristup dokumentima zatražene studije definirao kao „dvije ključne studije korištene za utvrđivanje [ADI] glifosata”. Riječ je o dvije studije toksičnosti za razvoj korištene u okviru zahtjeva za produljenje odobrenja za aktivnu tvar glifosat.
61 Među strankama je nesporno da su te dvije studije provedene u laboratoriju na skotnim zečicama šopanjem visokim dozama glifosata. Cilj je tih studija bio procijeniti učinke na zametak i razvoj fetusa u slučaju izloženosti aktivnoj tvari glifosatu i utvrditi dozu bez opaženih štetnih učinaka (NOAEL) po toksičnost kod majke i na razvoj fetusa.
62 Stranke su suglasne i o činjenici da je, na temelju zatraženih studija, AOEL utvrđen na 50 mg po kilogramu tjelesne težine i po danu (u daljnjem tekstu: mg/kg tt/dan) i da je ADI glifosata, izračunan na temelju AOEL‑a primjenjujući faktor sigurnosti 100, utvrđen u IOP‑u na 0,5 mg/kg tt/dan.
63 Članak 3. stavak 2. točka (j) Uredbe (EZ) br. 396/2005 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. veljače 2005. o maksimalnim razinama ostataka pesticida u ili na hrani i hrani za životinje biljnog i životinjskog podrijetla i o izmjeni Direktive 91/414 (SL 2005., L 70, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 1., str. 129.) definira ADI kao „procjenu količine tvari u hrani, izražen[u] na osnovi tjelesne težine, koja se može unijeti svaki dan tijekom životnog vijeka bez znatnog rizika za potrošače, na osnovi svih činjenica poznatih u vrijeme ocjenjivanja, uzimajući u obzir osjetljive skupine stanovništva (npr. djeca i nerođeni)”.
64 Iz dijela 2.6. poglavlja 1. ADI‑ja, o učincima aktivne tvari glifosata na zdravlje ljudi i životinja, proizlazi da je AOEL utvrđen u zatraženim studijama također omogućio i utvrđenje „akutne referentne doze” (ARfD), primjenjujući faktor sigurnosti od 100 do 0,5 mg po kilogramu tjelesne težine.
65 Članak 3. stavak 2. točka (i) Uredbe (EZ) br. 396/2005 utvrđuje „akutnu referentnu dozu” kao „procjen[u] količine tvari u hrani, izražen[u] na osnovi tjelesne težine, koja se može unijeti u kratkom vremenskom razdoblju, obično tijekom jednoga dana, bez znatnog rizika za potrošače, na temelju podataka iz odgovarajućih istraživanja i uzimajući u obzir osjetljive skupine stanovništva (djeca i nerođeni)”.
66 S jedne strane, valja istaknuti da zatražene studije, koje su označene kao „‚ključne studije’ korištene za utvrđivanje [ADI‑ja] glifosata”, čine potrebne informacije koje treba uključiti u dokumentaciju za produljenje.
67 Naime, članak 7. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009 predviđa da zahtjev za odobrenje aktivne tvari podnosi proizvođač te tvari državi izvjestiteljici zajedno s cjelokupnom dokumentacijom kao i njezinim sažetkom, kako je predviđeno u članku 8. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1107/2009.
68 Točka 3.1. Priloga II. Uredbi br. 1107/2009 navodi da „dokumentacija podnesena prema članku 7. stavku 1. mora sadržavati informacije potrebne za utvrđivanje, prema potrebi, prihvatljivog dnevnog unosa (ADI), dopuštene razine izloženosti primjenitelja (AOEL) i akutne referentne doze (ARfD)”.
69 S druge strane, valja smatrati da zatražene studije imaju za cilj utvrđivanje učinaka izloženosti glifosatu na ljudsko zdravlje.
70 U skladu s člankom 3. točkom 23. Uredbe br. 1107/2009, „pokusi i studije” definirani su kao „istraživanja ili testiranja čija je svrha istražiti svojstva i ponašanje neke aktivne tvari ili sredstva za zaštitu bilja, predvidjeti izlaganje aktivnoj tvari i/ili njihovim odgovarajućim metabolitima, odrediti sigurne razine izlaganja i utvrditi uvjete za sigurnu uporabu sredstva za zaštitu bilja”.
71 Usto, članak 3. Uredbe Komisije (EU) br. 283/2013 od 1. ožujka 2013. o utvrđivanju zahtjeva u pogledu podataka o aktivnim tvarima, u skladu s Uredbom (EZ) br. 1107/2009 (SL 2013., L 93, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 71., str. 44.), predviđa da se Uredba Komisije (EU) br. 544/2011 od 10. lipnja 2011. o provedbi Uredbe (EZ) br. 1107/2009 (SL 2011., L 155, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 47., str. 185.) primjenjuje na postupke produljenja odobrenja aktivne tvari pokrenute prije 31. prosinca 2013. Prema tome, Uredba br. 544/2011 se primjenjuje na postupak produljenja odobrenja glifosata (vidjeti točku 4. ove presude).
72 Prilog Uredbi br. 544/2011 sadržava popis zahtjeva u pogledu podataka o aktivnim tvarima, u skladu s člankom 8. stavkom 1. točkom (b) Uredbe br. 1107/2009.
73 Što se tiče toksikoloških studija i studija metabolizma, točka 5. Priloga Uredbi br. 544/2011, predviđa, među ostalim, u uvodu:
„i. Dostavljene informacije, zajedno s onima dostavljenima za jedno ili više sredstava koja sadrže aktivnu tvar, moraju biti dovoljne da omoguće procjenu opasnosti kojima su izloženi ljudi pri postupanju i primjeni sredstava koja sadrže aktivnu tvar, kao i rizika za ljude koje uzrokuju ostaci sredstava u hrani i vodi. Uz to, dostavljene informacije moraju biti dovoljne za:
– — odlučivanje o mogućem odobrenju aktivne tvari,
– — navođenje odgovarajućih uvjeta ili ograničenja vezanih uz odobrenja,
– — razvrstavanje aktivnih tvari s obzirom na opasnost,
– — utvrđivanje relevantnog [ADI‑a] za ljude,
– — utvrđivanje [AOEL‑a],
– […]”
74 U vezi s konkretno studijama razvojne toksičnosti, koje su dio zatraženih studija, točka 5.6.2. Priloga Uredbi br. 544/2011 navodi:
„Navedene studije, zajedno s ostalim bitnim podacima i informacijama o aktivnoj tvari, moraju biti dovoljne da omoguće procjenu učinaka na razvoj zametka i ploda nakon višekratne izloženosti aktivnoj tvari, a posebno moraju omogućiti:
– — utvrđivanje izravnih i neizravnih učinaka na razvoj zametka i ploda koji proizlaze iz izloženosti aktivnoj tvari,
[…]
– — i utvrđivanje AOEL‑a.”
75 Iz toga proizlazi da su zatražene studije, s obzirom na to da omogućuju utvrđivanje ADI‑ja i ArfD‑a glifosata koji predstavljaju procijenjene količine u hrani koja se može konzumirati svakodnevno ili tijekom cijelog životnog vijeka, bez opasnosti za zdravlje potrošača, dio procesa procjene rizika aktivne tvari za zdravlje ljudi u svrhu produljenja odobrenja za glifosat.
76 S obzirom na prethodna razmatranja, potrebno je ispitati jesu li informacije sadržane u zatraženim studijama „informacije koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, što EFSA osporava.
77 Kao prvo, EFSA ističe da se zatražene studije ne odnose na stvarne ili predvidljive emisije u okoliš, ni na učinke takvih emisija.
78 Prema sudskoj praksi Suda, iz članka 1. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1367/2006, u vezi s njezinim člankom 2. stavkom 1. točkom (d), u biti proizlazi da je njezin cilj zajamčiti pravo na pristup informacijama o čimbenicima poput emisija koji utječu ili bi mogli utjecati na elemente okoliša kao što su zrak, voda i tlo. Međutim, to nije slučaj s isključivo hipotetskim emisijama (vidjeti presudu od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 72. i navedenu sudsku praksu).
79 Međutim, pojam informacije „koje se odnose na emisije u okoliš” se ipak ne može ograničiti samo na informacije koje se tiču emisija stvarno ispuštenih u okoliš prilikom primjene predmetnog sredstva za zaštitu bilja ili aktivne tvari na biljke ili zemlju, emisija koje osobito ovise o količinama proizvoda koje poljoprivrednici stvarno koriste kao i o točnom sastavu konačnog proizvoda stavljenog na tržište (presuda od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 73.).
80 Prema tome, pod navedeni pojam također potpadaju informacije o predvidljivim emisijama predmetnog sredstva za zaštitu bilja ili aktivne tvari u okoliš u uobičajenim ili realnim uvjetima uporabe tog proizvoda ili tvari koji odgovaraju onima za koje je dodijeljeno odobrenje za stavljanje na tržište dotičnog proizvoda ili tvari i koji prevladavaju na području za koje je namijenjena uporaba tog proizvoda ili te tvari (vidjeti presudu od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 74. i navedenu sudsku praksu).
81 Naime, iako stavljanje proizvoda ili tvari na tržište općenito nije dovoljno za zaključiti da će taj proizvod ili tvar nužno biti ispušteni u okoliš i da su podaci koji se na njih odnose tiču „emisija u okoliš”, isto ne vrijedi kad je riječ o proizvodu, poput sredstva za zaštitu bilja, i tvari koju taj proizvod sadržava, koji su u okviru uobičajene upotrebe namijenjeni tome da se otpuste u okoliš zbog same svoje funkcije. U tom slučaju predvidljive emisije predmetnog proizvoda ili tvari koje on sadržava u okoliš u uobičajenim ili realnim uvjetima uporabe nisu hipotetske i potpadaju pod pojam „emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. prve rečenice Uredbe br. 1367/2006 (vidjeti presudu od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
82 Iz toga proizlazi da je aktivna tvar sadržana u sredstvima za zaštitu bilja, kao što je glifosat, u okviru njezine uobičajene uporabe namijenjena oslobađanju u okoliš zbog njezine funkcije i predvidljivih emisija, koje se stoga ne mogu smatrati isključivo hipotetskim.
83 U svakom slučaju, emisije glifosata ne mogu se kvalificirati kao isključivo predvidljive emisije. Naime, zatražene studije dio su spisa za produljenje odobrenja aktivne tvari glifosata.
84 Treba podsjetiti, u tom pogledu, da je glifosat uvršten kao aktivna tvar od 1. srpnja 2002. Od tog datuma glifosat je odobren u državama članicama i stvarno se koristi u sredstvima za zaštitu bilja. Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 19. Provedbene uredbe 2017/2324, glifosat je jedan od najupotrebljavanijih herbicida u Uniji.
85 Emisije glifosata u okoliš stoga su stvarne. Ova je aktivna tvar posebno prisutna u tragovima u biljkama, vodi i hrani.
86 Zatražene studije su, stoga, studije toksičnosti aktivne tvari koja je stvarno prisutna u okolišu.
87 Slijedom toga, EFSA ne može tvrditi da se zatražene studije ne odnose na stvarne emisije ili učinke stvarnih emisija.
88 Kao drugo, EFSA ističe da su zatražene studije provedene za utvrđivanje opasnih svojstava glifosata, a ne za utvrđivanje razine emisija koja se može dopustiti i da stoga nemaju za cilj procijeniti stvarne ili predvidljive emisije. Povezanost s emisijama u okoliš nije dovoljna da bi te studije bile obuhvaćene člankom 6. stavkom 1. Uredbe br. 1367/2006.
89 Sud je presudio da iako ne treba prihvatiti usko tumačenje pojma informacija „koje se odnose na emisije u okoliš”, taj pojam ipak ne može obuhvaćati sve informacije koje su u ikakvoj vezi, čak i izravnoj, s emisijama u okoliš. Naime, ako bi se navedeni pojam tumačio na način da obuhvaća takve informacije, on bi u velikom dijelu oduzeo sadržaj pojmu „informacije o okolišu” u smislu članka 2. stavka 1. točke (d) Uredbe br. 1367/2006. Takvo tumačenje također bi oduzelo svaki koristan učinak mogućnosti, predviđenoj člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom Uredbe br. 1049/2001, da institucije odbiju otkrivanje informacija o okolišu osobito iz razloga što bi takvo otkrivanje ugrozilo zaštitu komercijalnih interesa određene fizičke ili pravne osobe i ugrozilo ravnotežu koju je zakonodavac Unije želio osigurati između cilja transparentnosti i zaštite tih interesa. Također bi neproporcionalno negativno utjecalo na zaštitu poslovne tajne zajamčene člankom 339. UFEU‑a (presuda od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 81.).
90 Međutim, valja podsjetiti da, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 57. ove presude, Uredba br. 1367/2006 u skladu sa svojim člankom 1. ima za cilj osigurati najširu moguću sustavnu raspoloživost i raširenost informacija o okolišu. Naime, iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1367/2006 u biti proizlazi da je pristup informacijama o okolišu zajamčen tom uredbom namijenjen osobito tome da doprinese učinkovitijem sudjelovanju javnosti u procesu odlučivanja, pomoću povećanja odgovornosti nadležnih tijela pri odlučivanju, u svrhu podizanja javne svijesti i osiguravanja veće potpore donesenim odlukama (presude od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 80., i od 4. rujna 2018., ClientEarth/Komisija, C‑57/16 P, EU:C:2018:660, t. 98.).
91 Međutim, kako bi se moglo osigurati da su odluke koje su donijela tijela nadležna za pitanja okoliša utemeljene i kako bi se moglo učinkovito sudjelovati u procesu odlučivanja u području okoliša, javnost mora imati pristup informacijama koje joj omogućuju da provjeri jesu li emisije pravilno procijenjene i mora biti u mogućnosti razumno pojmiti način na koji navedene emisije mogu utjecati na okoliš. Sud je zaključio da u pojam informacije „koje se odnose na emisije u okoliš” valja uključiti informacije koje javnosti omogućuju da nadzire je li procjena stvarnih ili predvidljivih emisija – na temelju koje je nadležno tijelo odobrilo predmetni proizvod ili tvar – točna, kao i informacije o utjecajima tih emisija na okoliš (presuda od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 80.).
92 Iz te sudske prakse proizlazi da pojam informacije „koje se odnose na emisije u okoliš”, u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, nije ograničen na podatke za procjenu emisija kao takvih, nego obuhvaća i informacije o učincima tih emisija.
93 U tom pogledu, Sud je dao dodatna pojašnjenja u okviru tumačenja pojma „informacije koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 4. stavka 2. drugog podstavka Direktive br. 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL 2003., L 41, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 128.).
94 Članak 4. stavak 2. drugi podstavak Direktive 2003/4 ima za cilj provedbu članka 4. stavka 4. točke (d) Arhuške konvencije, čije odredbe čine sastavni dio pravnog poretka Unije (vidjeti presudu od 15. ožujka 2018., North East Pylon Pressure Campaign i Sheehy, C‑470/16, EU:C:2018:185, t. 46. i navedenu sudsku praksu). Ta konvencija ima prednost pred aktima sekundarnog prava Unije, koje treba tumačiti, koliko je to moguće, u skladu s njom (vidjeti, po analogiji, presudu od 11. srpnja 2018., Bosphorus Queen Shipping, C‑15/17, EU:C:2018:557, t. 44.).
95 Prema tome, potrebno je uzeti u obzir Arhušku konvenciju za potrebe tumačenja Direktive 2003/4 (presuda od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 54.) i Uredbe br. 1367/2006 (presuda od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe, C‑673/13 P, EU:C:2016:889, t. 61.).
96 Valja istaknuti da članak 4. stavak 2. točka (d) Direktive 2003/4 i članak 6. stavak 1. Uredbe br. 1367/2006 nastoje provesti iste odredbe Arhuške konvencije.
97 Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik M. Szpunar, u točki 40. svojeg mišljenja u predmetu Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisija (C‑60/15 P, EU:C:2016:778), poželjno je osigurati dosljednost u tumačenju tih dvaju akata (Direktiva 2003/4 i Uredba br. 1367/2006) jer oni provode iste odredbe Arhuške konvencije. Osim ako postoje izričito suprotni pokazatelji, razumno je smatrati da je zakonodavac Unije namjeravao ujednačeno provesti tu konvenciju u pravu Unije, kako za države članice tako i za institucije Unije.
98 Stoga valja smatrati da se tumačenje koje je Sud prihvatio u presudi od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890), pojma „informacije o emisijama u okoliš” u smislu članka 4. stavka 2. točke (d) Direktive 2003/4 primjenjuje i na pojam informacija „koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
99 Sud je presudio da u tu svrhu javnost mora imati pristup ne samo informacijama o emisijama kao takvima, već i o onima koje se odnose na više ili manje dugoročne posljedice tih emisija na stanje okoliša, poput učinaka navedenih emisija na neciljane organizme. Naime, interes javnosti u pristupu podacima o emisijama u okoliš jest upravo saznati ne samo što je ispušteno u okoliš ili za što se može predvidjeti da će biti ispušteno, već i razumjeti na koji način predmetne emisije mogu utjecati na okoliš (vidjeti, po analogiji, presudu od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 86.).
100 Slijedi da pojam „informacije koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 treba tumačiti na način da obuhvaća ne samo podatke o emisijama kao takvima, tj. naznake o prirodi, sastavu, količini, datumu i mjestu tih emisija, nego i podatke o više ili manje dugoročnim utjecajima navedenih emisija na okoliš (vidjeti, po analogiji, presudu od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 87.).
101 U tom pogledu, za utvrđivanje AOEL‑a i ADI‑ja glifosata, tj. maksimalne doze izloženosti aktivnoj tvari u kojoj nije uočen nikakav štetan učinak kao i procijenjene količine tvari koja se dnevno konzumira tijekom cijelog životnog vijeka bez znatnih rizika za potrošača, moraju se, u skladu s definicijom iz članka 3. točke 23. Uredbe br. 1107/2009, uzeti u obzir zatražene studije jer su dovele do „određivanja razine sigurnosti u pogledu izloženosti” i do „definicije uvjeta za neškodljivu uporabu” glifosata.
102 Osim toga, iz točke 5. Priloga Uredbi br. 544/2011 proizlazi da zatražene studije, s obzirom na to da omogućuju utvrđivanje ADI‑ja glifosata, predstavljaju informacije koje omogućuju „procjenu opasnosti kojima su izloženi ljudi pri postupanju i primjeni sredstava koja sadrže aktivnu tvar”, kao i „rizika za ljude koje uzrokuju ostaci sredstava u hrani i vodi”. Točnije, zatražene studije, kao studije razvojne toksičnosti, imaju za cilj, u skladu s točkom 5.6.2. Priloga Uredbi br. 544/2011, „omogućiti procjenu učinaka na razvoj zametka i ploda nakon višekratne izloženosti aktivnoj tvari”.
103 Stoga je primjereno smatrati da su zatražene studije, utvrđivanjem AOEL‑a, na temelju čega su izračunati ADI i ARfD, omogućile odrediti granice unutar kojih glifosat, ako je prisutan u hrani, ne predstavlja sigurnosni, više ili manje dugoročni, rizik za zdravlje ljudi i stoga utvrditi različite vrijednosti koje određuju učinak emisija glifosata na ljudsko zdravlje.
104 Nadalje, kao što ističe Kraljevina Švedska, ADI predstavlja prag izloženosti bez dugoročnog rizika za potrošače. Stoga će se upotreba ili ostaci sredstva za zaštitu bilja, ako dovode do prekoračenja ADI‑ja, smatrati štetnima za zdravlje.
105 U tom pogledu EFSA uvažava da je ADI dio postupka procjene rizika za potrebe odobrenja aktivne tvari, koje zahtijeva da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u članku 4. Uredbe br. 1107/2009. Ona navodi da, u tu svrhu, treba ocijeniti imaju li aktivna tvar ili njezini ostaci štetne učinke na zdravlje ljudi. EFSA ističe da je u prvoj fazi toksikološka referentna vrijednost koja se upotrebljava za procjenu dugoročne izloženosti ljudi ADI, koji se izračunava na temelju AOEL‑a, a da se u drugoj fazi procjenjuje izloženost aktivnoj tvari i njezinim ostacima te se to uspoređuje s ADI‑jem.
106 Međutim, iz istorazinskog pregleda proizlazi i među strankama nije sporno da je, na temelju zatraženih studija, ADI glifosata porastao s 0,3 mg/kg tt/dan od prvog odobrenja glifosata na 0,5 mg/kg tt/dan prilikom produljenja odobrenja te aktivne tvari.
107 Povećanje ADI‑ja podrazumijeva mogućnost povećanja ostataka glifosata za koje se smatra da nemaju štetne učinke na zdravlje. Kao što ističe Kraljevina Švedska, povećanje ADI‑ja ima za posljedicu da nadležna tijela prihvaćaju više ostataka glifosata u hrani.
108 Kao treće, EFSA tvrdi da doze primijenjene na kralježnjacima u laboratoriju nisu jednakovrijedne dozama s kojima će ljudi stupiti u kontakt prilikom uporabe tvari i da su te studije provedene u laboratoriju neovisne o predviđenom načinu korištenja te ne odgovaraju stvarnim uvjetima. Uvjeti izloženosti korišteni u ispitivanju u laboratoriju nisu usporedivi s rasponom izlaganja ljudi i okoliša raspršivanju glifosata u skladu s dobrom poljoprivrednom praksom.
109 Točno je da, u ovom slučaju, nije sporno da su zatražene studije provedene u laboratoriju na skotnim zečicama šopanjem s visokim dozama glifosata koje ne odgovaraju onima s kojima se ljudi suočavaju pri uobičajenoj upotrebi te tvari.
110 Međutim, Sud je presudio da ono što je bitno nije toliko to što predmetni podaci proizlaze iz terenskih ili poluterenskih studija ili laboratorijskih ispitivanja, ili pak translokacijskih studija, nego to što je predmet navedenih studija bila procjena „emisija u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 – tj. stvarnih ili predvidljivih emisija predmetnog proizvoda ili tvari u okoliš u okolnostima koje čine uobičajene ili realne uvjete uporabe tog proizvoda ili tvari – ili analizirati utjecaje tih emisija (vidjeti, po analogiji, presudu od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 89.).
111 Prema tome, osobito ne čine informacije „koje se odnose na emisije u okoliš” podaci izdvojeni iz testiranja čiji je predmet ispitati učinke korištenja doze predmetnog proizvoda ili tvari koja je očito viša od najviše doze za koju je dodijeljeno odobrenje za stavljanje na tržište i koja će se koristiti u praksi, ili u puno višoj koncentraciji, s obzirom na to da se takvi podaci odnose na emisije koje nisu predvidljive u uobičajenim ili realnim uvjetima uporabe (vidjeti, po analogiji, presudu od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 90.).
112 S druge strane, suprotno onome što ističe Komisija, obuhvaćene su pojmom informacije „koje se odnose na emisije u okoliš” studije kojima se želi utvrditi toksičnost, učinci i drugi aspekti proizvoda ili tvari u najnepovoljnijim realnim uvjetima koji se razumno mogu ostvariti, kao i studije provedene u uvjetima koji su koliko god je to moguće bliski uobičajenoj poljoprivrednoj praksi i u uvjetima koji prevladavaju na području na kojem će se taj proizvod ili ta tvar koristiti (vidjeti, po analogiji, presudu od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 91.).
113 Iz toga proizlazi da, da bi se studije mogle okvalificirati kao informacije „koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006, nisu bitni uvjeti za provedbu tih studija, a osobito jesu li provedene u laboratoriju, nego njihov predmet.
114 Stoga EFSA ne može tvrditi da, s obzirom na to da visoke doze koje se koriste u zatraženim studijama za utvrđivanje ADI‑ja ne odgovaraju onima koje se stvarno ispuštaju u okoliš, zatražene studije nisu povezane s predviđenim upotrebama i da su strogo teoretske naravi.
115 Naime, to bi značilo da su zatražene studije utvrdile AOEL za ljude, na temelju kojeg se računa ADI, na temelju isključivo hipotetskih podataka koji nemaju nikakve veze s načinom na koji se ljudi susreću s glifosatom tijekom njegove uporabe.
116 Stoga argument, prema kojem uvjeti u kojima su provedene studije nisu povezani s emisijama, nije relevantan. Nisu bitni uvjeti provođenja zatraženih studija, nego njihov cilj, a to je definiranje AOEL‑a, koji je služio kao osnova za utvrđivanje ADI‑ja i ARfD‑a. Iz toga slijedi da je cilj zatraženih studija određivanje graničnih vrijednosti izloženosti iznad kojih aktivna tvar glifosat predstavlja opasnost za ljudsko zdravlje.
117 Prema tome, zatražene su studije, omogućujući utvrđivanje maksimalne doze izloženosti glifosatu iznad koje se ostaci aktivne tvari smatraju štetnima za zdravlje ljudi, studije za utvrđivanje toksičnosti glifosata u najnepovoljnijim stvarnim uvjetima koji razumno mogu nastati.
118 Osim toga, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 91. ove presude, prema kojoj javnost mora biti u mogućnosti razumno shvatiti način na koji okoliš može biti zahvaćen emisijama, valja zaključiti da bi pristup zatraženim studijama tužitelju omogućio razumjeti kako na ljudsko zdravlje mogu negativno utjecati ispuštanja glifosata u okoliš.
119 Iz prethodno navedenog proizlazi da se zatražene studije moraju smatrati informacijama „koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
120 Stoga se, u skladu s tom odredbom, njihovo otkrivanje smatra pitanjem od prevladavajućeg javnog interesa i EFSA ne može odbiti njihovo otkrivanje uz obrazloženje da bi se time ugrozila zaštita komercijalnih interesa vlasnika zatraženih studija, u smislu članka 4. stavka 2. prve alineje Uredbe br. 1049/2001.
121 Iz toga proizlazi da nije relevantan EFSA‑in argument prema kojem nije potreban pristup potpunim studijama jer objavljeni dijelovi zatraženih studija omogućuju provjeru rezultata studija ili procjene.
122 Osim toga, u pobijanoj odluci, u kontekstu primjene izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001, EFSA je navela da članak 63. stavak 2. Uredbe br. 1107/2009 sadržava neiscrpan popis osjetljivih informacija čije se otkrivanje u načelu smatra protivnim zaštiti komercijalnih interesa dotičnih osoba. Zaključila je da dijelovi studija za koje je utvrđeno da su obuhvaćene tim popisom moraju biti zaštićeni u skladu s člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom Uredbe br. 1049/2001.
123 S jedne strane, iz pobijane odluke proizlazi da EFSA nije precizirala koji su dijelovi zatraženih studija obuhvaćeni popisom iz članka 63. stavka 2. Uredbe br. 1107/2009.
124 U tom pogledu, valja istaknuti da, što se tiče informacija koje se odnose na imena i adrese osoba koje provode pokuse na kralježnjacima, iz članka 63. stavka 2. točke (g) Uredbe br. 1107/2009, EFSA je izričito navela da su zaštićeni na temelju iznimke iz članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001. Međutim, valja podsjetiti da te informacije nisu predmet ove tužbe.
125 S druge strane, EFSA ne navodi koje su informacije iz zatraženih studija obuhvaćene jednom od drugih iznimaka sadržanih u popisu iz članka 63. stavka 2. Uredbe br. 1107/2009. U tom pogledu, valja istaknuti da tablica u prilogu pobijanoj odluci, u kojoj se navodi koji su dijelovi zatraženih studija otkriveni, a koji nisu i zašto, upućuje na članak 63. stavak 2. Uredbe br. 1107/2009 samo u odnosu na dijelove tih studija koji su objavljeni, odnosno na naslov, sadržaj i tablice, sheme i priloge koji sadržavaju neobrađene podatke studija.
126 S druge strane, EFSA izričito navodi, u pobijanoj odluci, da je primijenila članak 63. stavak 2. Uredbe br. 1107/2009 u okviru izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001, odnosno zaštite komercijalnih interesa.
127 Međutim, iz prethodno navedenog proizlazi da se na izuzeće koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa, u skladu s člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom Uredbe br. 1049/2001, ne može pozvati da bi se protivilo otkrivanju zatraženih studija koje se smatraju informacijama „koje se odnose na emisije u okoliš” u smislu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006.
128 Prema tome, valja smatrati da EFSA nije opravdala primjenu članka 63. stavka 2. Uredbe br. 1107/2009.
129 S obzirom na sve navedeno, valja prihvatiti prvi tužbeni razlog i poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome odbija otkrivanje svih zatraženih studija, osim imena i potpisa osoba koje su u njima navedene.
Troškovi
130 Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
131 Budući da EFSA nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova kao i tužiteljevih, sukladno njegovu zahtjevu.
132 U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Kraljevina Švedska snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Poništava se Odluka Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) od 16. listopada 2017. kojom se poništava i zamjenjuje odluka od 30. srpnja 2014. i odobrava djelomični pristup dvjema studijama toksičnosti za aktivnu tvar glifosat, utvrđenima u okviru postupka za produljenje odobrenja za tu aktivnu tvar u dijelu u kojem je EFSA odbila otkriti cjelokupne studije, uz iznimku imena i potpisa u njima navedenih osoba.
2. EFSA će snositi vlastite troškove i troškove Anthonyja Tweedalea.
3. Kraljevina Švedska će snositi vlastite troškove.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 7. ožujka 2019.
Potpisi