GENERALINIO ADVOKATO
GIOVANNI PITRUZZELLA IŠVADA,
pateikta 2019 m vasario 28 d.(1)
Byla C‑254/18
Syndicat des cadres de la sécurité intérieure
prieš
Premier ministre,
Ministre de l’Intérieur,
Ministre de l’Action et des Comptes publics
(Conseil d’État (Valstybės Taryba, Prancūzija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Socialinė politika – Darbo laiko organizavimas – Direktyva 2003/88/EB – 6 straipsnio b punktas ir 16 straipsnis – Maksimalus savaitės darbo laikas – Leidžianti nukrypti nuostata – 17 straipsnio 2 ir 3 dalys ir 19 straipsnio pirma pastraipa – Policijos pareigūnai – Pamatinis laikotarpis – Slankusis ar fiksuotasis pobūdis – Darbuotojų sauga ir sveikatos apsauga“
1. Ar „pamatinį laikotarpį“, kurį pagal Direktyvą 2003/88/EB(2) valstybės narės gali numatyti maksimaliam vidutiniam savaitės darbo laikui apskaičiuoti, reikia suprasti kaip „slankųjį“ laikotarpį, t. y. laikotarpį, kurio pradžia kinta, atsižvelgiant į praėjusį laiką, ar jį galima apibrėžti ir kaip „fiksuotąjį“, t. y. kad minėtas laikotarpis gali prasidėti ir baigtis nustatytą kalendorinę dieną?
2. Toks iš esmės yra klausimas, į kurį Teisingumo Teismas turės atsakyti šioje byloje dėl Conseil d’État (Valstybės Taryba, Prancūzija) pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą dėl kelių Direktyvos 2003/88 nuostatų aiškinimo.
3. Šis klausimas kilo policijos pareigūnų profesinės sąjungos Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (Vidaus saugumo sistemų darbuotojų profesinė sąjunga, toliau – SCSI) inicijuotoje byloje; joje ši sąjunga prašo Conseil d’État panaikinti dekretą, kuriuo iš dalies keičiamos nuostatos, leidžiančios nukrypti nuo Prancūzijos nacionalinės policijos darbuotojams taikomos minimalios garantuojamos darbo ir poilsio laiko trukmės. SCSI teigia, kad šiuo dekretu pažeidžiamos Direktyvos 2003/88 nuostatos, nes jame numatytas „fiksuotasis“ pamatinis laikotarpis maksimaliam vidutiniam savaitės darbo laikui apskaičiuoti.
4. Tai, ar pasirenkamas „slankusis“, ar „fiksuotasis“ pamatinis laikotarpis, iš tiesų turi tam tikrą reikšmę Direktyvos 2003/88 nuostatose numatyto maksimalaus savaitės darbo laiko nustatymo sąlygoms. Iš tikrųjų taikant „slankųjį“ pamatinį laikotarpį užtikrinama, kad visada bus laikomasi maksimalaus vidutinio savaitės darbo laiko, o pasirinkus „fiksuotąjį“ pamatinį laikotarpį, laikotarpis, į kurį reikia atsižvelgti skaičiuojant darbuotojų faktiškai išdirbtas valandas, yra statiškas.
5. Taigi šioje byloje Teisingumo Teismo prašoma patikslinti Direktyvoje 2003/88 numatytos sąvokos „pamatinis laikotarpis“, apskaičiuojant maksimalų savaitės darbo laiką, apimtį, atsižvelgiant į tos direktyvos pagrindinį tikslą, t. y. darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą.
I. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
6. Direktyvos 2003/88 6 straipsnyje „Maksimalus savaitės darbo laikas“ nustatyta:
„Valstybės narės imasi priemonių užtikrinti, kad, atsižvelgiant į būtinybę garantuoti darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą:
<…>
b) vidutinis darbo laikas, įskaitant viršvalandžius, per kiekvieną septynių dienų laikotarpį nebūtų ilgesnis kaip 48 valandos.“
7. Direktyvos 2003/88 16 straipsnis dėl pamatinių laikotarpių suformuluotas taip:
„Valstybės narės gali nustatyti:
<…>
b) taikydamos 6 straipsnį (maksimalus savaitės darbo laikas), ne ilgesnį kaip keturių mėnesių pamatinį laikotarpį <…>
<…>“
8. Šios direktyvos 17 straipsnio 2 ir 3 dalyse, be kita ko, įtvirtintos šios nukrypti leidžiančios nuostatos:
„2. 3, 4 ir 5 daly[se] numatytos leidžiančios nukrypti nuostatos gali būti priimtos įstatymais ir kitais teisės aktais arba kolektyvinėmis sutartimis ar darbdavių ir darbuotojų susitarimais su sąlyga, kad darbuotojams suteikiamas lygiavertis kompensuojamojo poilsio laikas arba išskirtiniais atvejais, kai dėl objektyvių priežasčių suteikti lygiavertį kompensuojamojo poilsio laiką neįmanoma, suinteresuotiems darbuotojams suteikiama atitinkama apsauga.
3. Remiantis šio straipsnio 2 dalimi, nuo <…> 16 straipsni[o] leidžiama nukrypti:
<…>
b) su apsauga ir sekimu susijusiai veiklai, reikalaujančiai nuolatinio buvimo, kad būtų apsaugotas turtas ir asmenys, ypač apsaugos darbuotojams, prižiūrėtojams ir apsaugos firmoms;
c) veiklai, susijusiai su nepertraukiamomis paslaugomis arba nenutrūkstama gamyba <…>
<…>“
9. Direktyvos 2003/88 19 straipsnyje „Nukrypimo nuo pamatinių laikotarpių apribojimai“ išdėstytos šios nuostatos:
„Naudojantis 17 straipsnio 3 dalyje <…> numatyta galimybe nukrypti nuo 16 straipsnio b punkto, negali būti nustatytas didesnis kaip šešių mėnesių pamatinis laikotarpis. <…>“
B. Prancūzijos teisė
10. Prancūzijos teisėje dėl valstybės viešosios tarnybos ir teismų sistemos personalo darbo laiko nustatyta, kad paprastai „faktinis savaitės darbo laikas, įskaitant viršvalandžius, negali viršyti 48 valandų per savaitę ir 44 valandų vidurkio per bet kurį viena po kitos einančių 12 savaičių laikotarpį“ (Dekreto Nr. 2000‑815 3 straipsnio I dalis)(3). Nuo šios taisyklės leidžiama nukrypti tik tuo atveju, jei, be kita ko, tai nuolat reikalinga atitinkamiems viešosios tarnybos uždaviniams vykdyti, įskaitant asmenų ir turto apsaugą, kai tai nustatoma Conseil d’État (Valstybės Tarybos) dekretu, priimtu po konsultacijų su kai kuriais administraciniais komitetais ir Conseil supérieur de la fonction publique (Aukščiausioji viešosios tarnybos taryba), kuri nustato atitinkamoms kategorijoms priskirtiems tarnautojams skirtinas kompensacijas (Dekreto Nr. 2000‑815 3 straipsnio II dalies a punktas).
11. Nuostatos, leidžiančios nukrypti nuo nacionalinės policijos darbuotojams taikomos minimalios garantuojamos darbo ir poilsio laiko trukmės, įtvirtintos 2002 m. spalio 23 d. Dekretu Nr. 2002‑1279. Šio dekreto 1 straipsnis buvo iš dalies pakeistas 2017 m. sausio 30 d. Dekretu Nr. 2017‑109 (toliau – Dekretas Nr. 2017‑109). Ši iš dalies pakeista nuostata suformuluota taip:
„Organizuojant dirbančių nacionalinės policijos pareigūnų darbą, nukrypstama nuo minėto 2000 m. rugpjūčio 25 d. dekreto 3 straipsnio I dalyje nustatytų minimalių garantijų, kai tai reikalinga jiems patikėtiems visuomenės saugumo ir viešosios tvarkos, teisėsaugos, žvalgybos ir informavimo veiklos uždaviniams vykdyti.
Ši nukrypti leidžianti nuostata turi atitikti toliau išvardytas sąlygas:
1) Apskaičiuotas savaitės darbo laikas per kiekvieną septynių dienų laikotarpį, įskaitant viršvalandžius, negali viršyti vidutiniškai 48 valandų per kalendorinių metų pusmetį;
<…>“
II. Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
12. 2017 m. kovo 28 d. SCSI pateikė Conseil d’État (Valstybės Taryba) ieškinį, kuriuo prašo panaikinti Dekreto Nr. 2017‑109 1 straipsnį. Be kita ko, SCSI teigia, kad vidutiniam savaitės darbo laikui apskaičiuoti nustačius fiksuotą laikotarpį, apibrėžtą kalendorinių metų pusmečiais, o ne slankųjį šešių mėnesių laikotarpį, minėta nuostata pažeidžiama Direktyva 2003/88.
13. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2003/88 6 ir 16 straipsnių nuostatas kartu reikia aiškinti taip, kad pagal jas privaloma nustatyti slankųjį pamatinį laikotarpį, ar taip, kad valstybėms narėms paliekama galimybė pasirinkti, ar nustatyti slankųjį, ar fiksuotąjį laikotarpį.
14. Taip pat jis siekia išsiaiškinti, ar, darant prielaidą, kad įmanomas tik slankusis pamatinis laikotarpis, jis turėtų likti slankusis, net kai pagal Direktyvos 2003/88 17 straipsnio 3 dalies b punkte numatytą nukrypti leidžiančią nuostatą jis būtų pratęstas iki šešių mėnesių.
15. Šiomis aplinkybėmis Conseil d’État (Valstybės Taryba) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar [Direktyvos 2003/88] 6 ir 16 straipsnių nuostatos turi būti aiškinamos taip, kad pagal jas privaloma nustatyti slankųjį pamatinį laikotarpį, ar taip, kad valstybėms narėms paliekama galimybė pasirinkti, ar nustatyti slankųjį, ar fiksuotąjį laikotarpį?
2. Jeigu tas nuostatas reikėtų aiškinti taip, kad pagal jas turi būti nustatytas slankusis pamatinis laikotarpis, ar 17 straipsnyje numatyta galimybė nukrypti nuo 16 straipsnio b punkto nuostatų taikytina ne tik pamatinio laikotarpio trukmei, bet ir jo slankumui?“
III. Teisinis vertinimas
A. Pirminės pastabos
16. Šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo užduoti prejudiciniai klausimai susiję su sąvoka „pamatinis laikotarpis“, kurį valstybės narės gali numatyti, taikydamos Direktyvos 2003/88 nuostatas dėl maksimalaus savaitės darbo laiko.
17. Dėl maksimalaus vidutinio savaitės darbo laiko pirmiausia reikia pažymėti, kad Direktyvoje 2003/88 numatyta dvejopa tvarka: įprasta tvarka ir leidžianti nukrypti tvarka.
18. Konkrečiai, pagal įprastą tvarką maksimalus savaitės darbo laikas apibrėžtas Direktyvos 2003/88 6 straipsnio b punkte ir 16 straipsnio b punkte. Pagal pirmąją iš šių nuostatų vidutinis darbo laikas, įskaitant viršvalandžius, per kiekvieną septynių dienų laikotarpį negali būti ilgesnis kaip 48 valandos. Pagal antrąją nuostatą, apskaičiuojant maksimalų vidutinį darbo laiką, valstybės narės gali nustatyti ne ilgesnį kaip keturių mėnesių pamatinį laikotarpį.
19. Vis dėlto Direktyvoje 2003/88 įtvirtintos ir nuostatos, kuriomis valstybėms narėms suteikta galimybė nukrypti nuo įprastos tvarkos, pagal kurią reglamentuojamas maksimalus savaitės darbo laikas. Pagal Direktyvos 2003/88 17 straipsnio 3 dalies b ir c punktus valstybėms narėms leidžiama nukrypti nuo, be kita ko, tos direktyvos 16 straipsnio „su apsauga ir sekimu susijusiai veiklai, reikalaujančiai nuolatinio buvimo, kad būtų apsaugotas turtas ir asmenys, ypač apsaugos darbuotojams, prižiūrėtojams ir apsaugos firmoms“, ir „veiklai, susijusiai su nepertraukiamomis paslaugomis arba nenutrūkstama gamyba“. Vis dėlto, remiantis 19 straipsnio pirma pastraipa, naudojantis galimybe nukrypti „negali būti nustatytas didesnis kaip šešių mėnesių pamatinis laikotarpis“.
20. Dekrete Nr. 2017‑109, kurį prašoma panaikinti pagrindinėje byloje, numatytos nuostatos, leidžiančios nukrypti nuo įprastos tvarkos, susijusios su valstybės tarnautojų maksimaliu savaitės darbo laiku, konkrečiai, nukrypti leidžiančios nuostatos, taikytinos dirbantiems nacionalinės policijos pareigūnams. Kaip matyti iš Teisingumo Teismui pateiktos bylos medžiagos ir kaip per posėdį patvirtino įvairios bylos šalys, teikusios Teisingumo Teismui pastabas, priimdama šį dekretą, Prancūzijos Respublika pasinaudojo Direktyvos 2003/88 17 straipsnio 3 dalyje suteikta galimybe nukrypti nuo įprastos tvarkos, kiek tai susiję su maksimaliu savaitės darbo laiku.
21. Darytina išvada, kad šios išvados 19 punkte cituotos Direktyvos 2003/88 nuostatos, kuriose numatyta galimybė nukrypti nuo įprastos tvarkos, kiek tai susiję su maksimaliu savaitės darbo laiku, yra reikšmingos šioje byloje(4).
22. Be to, konstatuotina, kad tiek Direktyvos 2003/88 nuostatose dėl įprastos tvarkos, tiek joje nustatytose nukrypti leidžiančiose nuostatose, susijusiose su maksimaliu savaitės darbo laiku, t. y. direktyvos 16 straipsnio b punkte ir 19 straipsnio pirmoje pastraipoje, vartojama ta pati sąvoka „pamatinis laikotarpis“.
23. Šiomis aplinkybėmis manytina, kad sąvoka „pamatinis laikotarpis“ apskaičiuojant maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką yra vienoda Direktyvos 2003/88 kontekste ir, atsižvelgiant į tai, turi tą pačią reikšmę ir turi būti aiškinama taip pat.
24. Be to, kadangi minėtose Direktyvos 2003/88 nuostatose nėra jokių nuorodų į valstybių narių nacionalinę teisę, šią sąvoką taip pat reikia suprasti kaip savarankišką Sąjungos teisės sąvoką, kurią Sąjungoje reikia aiškinti vienodai, neatsižvelgiant į tai, kaip ji kvalifikuojama valstybėse narėse(5).
25. Šiomis aplinkybėmis vis dėlto pažymėtina, kad iš Conseil d’État (Valstybės Taryba) pateiktų dviejų prejudicinių klausimų formuluočių matyti, kad juose daroma prielaida dėl galimo skirtingo sąvokos „pamatinis laikotarpis“ aiškinimo, atsižvelgiant į tai, ar taikytina įprasta tvarka, ar nukrypti leidžiančios nuostatos, susijusios su maksimaliu vidutiniu savaitės darbo laiku(6).
26. Bet kuriuo atveju, atsižvelgiant į sąvokos „pamatinis laikotarpis“, skirtos maksimaliam vidutiniam savaitės darbo laikui apskaičiuoti, vienodumą, manytina, kad iš tiesų šie du klausimai susiję su tos pačios sąvokos aiškinimu ir turi būti sprendžiami kartu.
27. Šiomis aplinkybėmis, mano nuomone, reikėtų manyti, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas savo dviem klausimais iš esmės klausia Teisingumo Teismo, ar, neatsižvelgiant į tai, ar taikoma įprasta tvarka, ar nukrypti leidžiančios nuostatos dėl maksimalaus savaitės darbo laiko, minėtos reikšmingos Direktyvos 2003/88 nuostatos, nurodytos šios išvados 18 ir 19 punktuose, turi būti aiškinamos taip, kad valstybės narės turi apibrėžti pamatinį laikotarpį, kuriuo reikia vadovautis apskaičiuojant tą laiką kaip „slankųjį“, ar taip, kad jos turi galimybę jį apibrėžti ir kaip „fiksuotąjį“.
28. Šiuo klausimu tarp procese Teisingumo Teisme dalyvavusių šalių iš esmės išryškėjo dvi pozicijos.
29. Tiek Europos Komisija ir Prancūzijos vyriausybe, tiek ir SCSI laikosi nuomonės, kad Direktyvos 2003/88 nuostatas reikia aiškinti taip, kad pagal jas valstybėms narėms leidžiama pasirinkti, ar nustatyti slankųjį, ar fiksuotąjį pamatinį laikotarpį, kuriuo reikia vadovautis apskaičiuojant savaitės darbo laiką.
30. Vis dėlto, priešingai nei Komisija ir Prancūzijos vyriausybė, SCSI teigia, kad jeigu valstybė narė pasinaudojo Direktyvos 2003/88 19 straipsnyje numatyta galimybe nukrypti nuo įprastos tvarkos (joje nustatytas šešių mėnesių pamatinis laikotarpis), galima įtvirtinti tik slankųjį pamatinį laikotarpį.
31. Kad būtų galima atsakyti į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimus, manau, pirmiausia, atsižvelgiant į šioje srityje Teisingumo Teismo jurisprudencijoje suformuotus principus, vertėtų išanalizuoti Direktyvos 2003/88 sistemą, kurioje vartojama sąvoka „pamatinis laikotarpis“. Tada, remiantis šia analize, bus galima pateikti šios sąvokos išaiškinimą.
B. Direktyva 2003/88 Teisingumo Teismo jurisprudencijoje
32. Remiantis suformuota jurisprudencija, Direktyva 2003/88 siekiama nustatyti būtiniausius reikalavimus, skirtus darbuotojų gyvenimo ir darbo sąlygoms gerinti, derinant nacionalinės teisės aktus dėl darbo laiko(7).
33. Šiuo darbo laiko organizavimo taisyklių suderinimu Europos Sąjungos lygiu siekiama užtikrinti geresnę darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą, suteikiant jiems minimalius poilsio laikotarpius, ypač dienos ir savaitės poilsį, ir atitinkamas poilsio pertraukas ir numatant savaitės darbo laiko maksimalią ribą(8).
34. Taigi šios išvados 18 ir 19 punktuose cituotose Direktyvos 2003/88 nuostatose įtvirtintas savaitės darbo laiko maksimalios ribos reglamentavimas. Teisė į darbo laiko maksimalią ribą, be kita ko, tiesiogiai įtvirtinta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 31 straipsnio 2 dalyje.
35. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas pažymėjo, kad vidutinio darbo laiko, įskaitant viršvalandžius, per kiekvieną septynių dienų laikotarpį 48 valandų maksimali riba, dėl kurios laikymosi Direktyvos 2003/88 6 straipsnio b punktu valstybės narės įpareigojamos imtis reikiamų priemonių, pagrįsta būtinybe garantuoti darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą(9).
36. Teisingumo Teismas taip pat nurodė, kad ši maksimali riba, įtvirtinta Direktyvos 2003/88 nuostatose, yra ypač svarbi Sąjungos socialinės teisės norma, kuria gali pasinaudoti kiekvienas darbuotojas kaip būtiniausiu reikalavimu, skirtu jo saugai ir sveikatos apsaugai užtikrinti(10).
37. Šiuo klausimu Teisingumo Teismas taip pat pažymėjo, kad Direktyvoje 2003/88 įtvirtintais būtiniausiais reikalavimais, skirtais darbuotojų saugai ir sveikatos apsaugai užtikrinti, valstybėms narėms nustatytos aiškios ir tikslios pareigos dėl rezultato, susijusios su pasinaudojimu šia direktyva suteiktomis teisėmis(11). Tai ypač pasakytina apie minėtoje direktyvoje įtvirtintą normą, pagal kurią numatyta 48 valandų vidutinio savaitės darbo laiko, įskaitant viršvalandžius, riba(12).
38. Taip pat, remdamasis straipsnių, kuriuose numatyti minėti būtiniausi reikalavimai, formuluotėmis, Direktyva 2003/88 siekiamais tikslais ir ja įtvirtinta sistema, Teisingumo Teismas pabrėžė būtinybę, kad darbuotojai faktiškai naudotųsi šia direktyva suteiktomis teisėmis(13).
39. Teisingumo Teismas pažymėjo, jog svarbu, kad būtų visapusiškai užtikrintas Direktyva 2003/88 darbuotojams suteiktų teisių veiksmingumas, o tai būtinai apima valstybių narių pareigą užtikrinti visų šioje direktyvoje nustatytų būtiniausių reikalavimų laikymąsi. Šis aiškinimas yra vienintelis, kuris atitinka Direktyvos 2003/88 tikslą užtikrinti veiksmingą darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą jiems faktiškai leidžiant pasinaudoti direktyva suteiktomis teisėmis(14).
40. Vis dėlto, nors Direktyvos 2003/88 būtiniausiais reikalavimais valstybėms narėms nustatyti įpareigojimai pasiekti rezultatą, siekiant užtikrinti darbuotojams ja suteiktų teisių veiksmingumą, iš minėtos direktyvos, ypač iš jos 15 konstatuojamosios dalies, matyti, kad joje valstybėms narėms taip pat suteikiama tam tikro lankstumo įgyvendinant minėtas nuostatas(15).
41. Darytina išvada, kad valstybės narės turi tam tikrą diskreciją įgyvendindamos minėtus būtiniausius reikalavimus, tačiau, kaip aiškiai matyti iš minėtos Direktyvos 2003/88 konstatuojamosios dalies, kartu yra įpareigotos užtikrinti principų dėl darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos laikymąsi(16).
C. Sąvokos „pamatinis laikotarpis“ aiškinimas, siekiant apskaičiuoti maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką
42. Sąvoką „pamatinis laikotarpis“, kaip ji vartojama Direktyvoje 2003/88 siekiant apskaičiuoti maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką, reikėtų aiškinti atsižvelgiant būtent į pirmesniuose punktuose apibūdintą kontekstą ir konkrečiai nustatyti, ar pagal šią direktyvą valstybės narės privalo apibrėžti tą laikotarpį kaip „slankųjį“, ar gali jį apibrėžti ir kaip „fiksuotąjį“.
43. Remiantis suformuota jurisprudencija, tokią savarankišką Sąjungos teisės sąvoką kaip „pamatinis laikotarpis“ reikia aiškinti vienodai, nepaisant to, kaip ji kvalifikuojama valstybėse narėse, remiantis objektyviais kriterijais ir atsižvelgiant į nuostatos, kurioje ji vartojama, formuluotę, kontekstą ir teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus(17). Tik toks nepriklausomas aiškinimas gali užtikrinti visapusišką Direktyvos 2003/88 veiksmingumą ir vienodą minėtos sąvokos taikymą visose valstybėse narėse(18).
44. Pirma, šiuo aspektu dėl sąvokos „pamatinis laikotarpis“ ir Direktyvos 2003/88 nuostatų, kuriose ši sąvoka vartojama siekiant apskaičiuoti maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką, formuluotės konstatuotina, kad iš jos neįmanoma nustatyti, ar šis laikotarpis turi būti „slankusis“, ar „fiksuotasis“.
45. Iš tiesų nei iš paties žodžių junginio „pamatinis laikotarpis“, nei iš Direktyvos 2003/88 16 straipsnio b punkto ir 19 straipsnio pirmos pastraipos teksto neįmanoma nustatyti, ar šio laikotarpio pradžia turi būti fiksuota, ar kisti, atsižvelgiant į praėjusį laiką. Taigi šioje direktyvoje nepatikslinta, kaip į šį laikotarpį reikia atsižvelgti, apskaičiuojant maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką. Išanalizavus šio žodžių junginio ir šių nuostatų įvairias kalbines versijas, ši išvada nepasikeitė.
46. Nors dėl to, kad minėtoje direktyvoje šiuo aspektu nepateikta informacijos, negalima daryti galutinių išvadų, vis dėlto manau, kad tai greičiau rodo pritarimą aiškinimui, kad valstybėms narėms turėtų būti suteiktas tam tikras lankstumas ir palikta laisvė pasirinkti, ar pamatinį laikotarpį, siekiant apskaičiuoti maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką, apibrėžti kaip „slankųjį“, ar kaip „fiksuotąjį“.
47. Antra, dėl konteksto, kuriame vartojama sąvoka „pamatinis laikotarpis“, visų pirma pažymėtina, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas keliose Direktyvos 2003/88 nuostatose pavartojo šią sąvoką, nustatydamas laikotarpį, per kurį turi būti apskaičiuojamas maksimalus vidutinis darbo laikas.
48. Direktyvos 2003/88 16 straipsnio b punkte nustatyta, kad, taikydamos 6 straipsnyje numatytą maksimalų savaitės darbo laiką, valstybės narės gali nustatyti ne ilgesnį kaip keturių mėnesių pamatinį laikotarpį, o direktyvos 19 straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta, kad, naudojantis 17 straipsnio 3 dalyje numatyta galimybe nukrypti nuo 16 straipsnio b punkto, negali būti nustatytas ilgesnius kaip šešių mėnesių pamatinis laikotarpis.
49. Direktyvoje 2003/88 sąvoka „pamatinis laikotarpis“ aiškiai vartojama siekiant apskaičiuoti maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką, be kita ko, 17 straipsnio 5 dalyje dėl mokomąją praktiką atliekantiems gydytojams taikomų leidžiančių nukrypti nuostatų, 20 straipsnio 2 dalyje dėl darbuotojų, kurie daugiausia dirba atviroje jūroje, 21 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje dėl darbuotojų, dirbančių jūrų žvejybos laivuose, plaukiojančiuose su kurios nors valstybės narės vėliava, ir 22 straipsnio 1 dalies a ir e punktuose dėl valstybėms narėms suteiktos galimybės, laikantis griežtų sąlygų, netaikyti Direktyvos 2003/88 6 straipsnio. Tačiau šiose nuostatose nepateikta jokių konkrečių nurodymų dėl sąvokos „pamatinis laikotarpis“ slankiojo ar fiksuoto pobūdžio.
50. Atsižvelgiant į kontekstą, pažymėtina ir tai, kad Direktyvoje 2003/88 sąvoka „pamatinis laikotarpis“ taip pat vartojama įvairiais kitais tikslais nei maksimaliam vidutiniam savaitės darbo laikui nustatyti. Taigi, pavyzdžiui, šios direktyvos 16 straipsnio a punkte apibrėžtas pamatinis laikotarpis, kurį valstybės narės gali numatyti taikydamos tos direktyvos 5 straipsnį dėl minimalaus savaitės poilsio laiko, o Direktyvos 2003/88 16 straipsnio c punkte ta pati sąvoka vartojama taikant tos direktyvos 8 straipsnį dėl naktinio darbo trukmės.
51. Konkrečiai dėl pamatinio laikotarpio sąvokos, susijusios su minimalaus savaitės poilsio laiko apskaičiavimu, kaip numatyta Direktyvos 2003/88 5 straipsnyje ir 16 straipsnio a punkte, pažymėtina, kad 2017 m. lapkričio 9 d. Sprendime Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844), būtent jo 43 punkte, Teisingumo Teismas konstatavo, kad „pamatinis laikotarpis gali būti apibrėžiamas kaip [fiksuotasis] laikotarpis, per kurį turi būti suteiktas tam tikras iš eilės einančių poilsio valandų skaičius, neatsižvelgiant į momentą, kada šis poilsis suteikiamas“(19).
52. Remdamasi šia Teisingumo Teismo pateikta apibrėžtimi, kuri vis dėlto buvo susijusi su minimaliu savaitės poilsio laiku pagal Direktyvos 2003/88 5 straipsnį, Prancūzijos Respublika tvirtina, kad šios direktyvos 16 straipsnio b punkte numatytas pamatinis laikotarpis maksimaliam vidutiniam savaitės darbo laikui apskaičiuoti pagal analogiją taip pat turėtų būti apibrėžtas kaip fiksuotasis laikotarpis.
53. Šiuo klausimu vis dėlto pažymėtina, kad Teisingumo Teismas byloje Maio Marques da Rosa nagrinėjo kitokį klausimą, nei pateiktas šioje byloje. Minėtoje byloje Teisingumo Teismo buvo paprašyta nustatyti, ar minimalus 24 valandų nepertraukiamas savaitės poilsio laikas, į kurį darbuotojas turi teisę pagal Direktyvos 2003/88 5 straipsnio pirmą pastraipą, turi būti suteikiamas vėliausiai dieną, einančią po šešių iš eilės dirbtų dienų.
54. Tomis aplinkybėmis Teisingumo Teismas nuspendė, kad 5 straipsnyje nurodytas septynių dienų laikotarpis gali būti laikomas „pamatiniu laikotarpiu“, ir, kaip matyti iš šios išvados 51 punkto, sąvoką „pamatinis laikotarpis“ šiuo tikslu apibrėžė vartodamas terminą „[fiksuotasis] laikotarpis“.
55. Vis dėlto manau, kad šioje apibrėžtyje pavartojęs terminą „[fiksuotasis]“, Teisingumo Teismas nesiekė nustatyti, kad sąvoka „pamatinis laikotarpis“ turi būti aiškinama tik taip, kad šio laikotarpio pradžia būtinai turi būti fiksuota, t. y. turi atitikti konkrečią datą. Be to, šis klausimas nebuvo Teisingumo Teismo nagrinėtos bylos dalykas. Mano nuomone, pavartojęs terminą „[fiksuotasis]“, Teisingumo Teismas kaip tik norėjo pasakyti, kad pamatinis laikotarpis yra fiksuotasis laikotarpis ta prasme, kad tai yra apibrėžtos trukmės laikotarpis (nagrinėtu atveju pagal Direktyvos 2003/88 5 straipsnį – septynių dienų trukmės). Taip pat priduriu, kad minėto Sprendimo Maio Marques da Rosa 43 punkte Teisingumo Teismas aiškiai apribojo apibrėžties taikymo sritį „šiomis aplinkybėmis“, t. y. nagrinėjant nuostatas, susijusias su savaitės poilsiu.
56. Mano nuomone, šiomis aplinkybėmis, priešingai, nei tvirtina Prancūzijos Respublika, siekiant išsiaiškinti, ar pamatinis laikotarpis, kurį pagal Direktyvą 2003/88 valstybės narės gali taikyti maksimaliam savaitės darbo laikui apskaičiuoti, turi būti „slankusis“, ar „fiksuotasis“, neįmanoma padaryti galutinės išvados remiantis „pamatinio laikotarpio“ sąvokos apibrėžtimi, kurią Teisingumo Teismas pateikė Sprendimo Maio Marques da Rosa (C‑306/16, EU:C:2017:844) 43 punkte dėl minimalaus savaitės poilsio.
57. Tačiau į minėtame Teisingumo Teismo sprendime Maio Marques da Rosa pateiktą apibrėžtį galima atsižvelgti siekiant apibrėžti pamatinį laikotarpį dėl maksimalaus savaitės darbo laiko kaip nustatytą laikotarpį, per kurį vidutinis savaitės darbo laikas negali viršyti tam tikro valandų skaičiaus.
58. Iš to, kas išdėstyta, darytina išvada, kad iš konteksto analizės taip pat neįmanoma galutinai nuspręsti, ar sąvoką „pamatinis laikotarpis“, apskaičiuojant maksimalų vidutinį darbo laiką, reikia suprasti kaip įpareigojančią valstybes nares apibrėžti jį kaip „slankųjį“, ar joms suteikta galimybė šį laikotarpį apibrėžti ir kaip „fiksuotąjį“.
59. Trečia, dėl Direktyvos 2003/88 tikslo pažymėtina, kad, kaip nurodžiau šios išvados 32 ir 33 punktuose, ja siekiama veiksmingai užtikrinti darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą.
60. Tai, kad šis pagrindinis Direktyvos 2003/88 tikslas yra ypač svarbus teisės aktuose, kuriais reglamentuojamas maksimalus savaitės darbo laikas, patvirtina ir tai, kad Direktyvos 2003/88 6 straipsnyje aiškiai numatyta, jog valstybės narės imasi priemonių užtikrinti maksimalų savaitės darbo laiką, „atsižvelgiant į būtinybę garantuoti darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą“(20), ir tai, kad Teisingumo Teismas ne kartą nurodė, kad valstybės narės privalo užtikrinti Direktyvos 2003/88 6 straipsnio b punkto visapusišką veiksmingumą ir neleisti viršyti jame nustatyto maksimalaus savaitės darbo laiko(21).
61. Taigi nagrinėjamą sąvoką „pamatinis laikotarpis“ reikia aiškinti būtent atsižvelgiant į šį pagrindinį Direktyvos 2003/88 tikslą ir valstybėms narėms nustatytą pareigą siekiant to tikslo užtikrinti visapusišką Direktyvos 2003/88 nuostatų dėl maksimalaus savaitės darbo laiko veiksmingumą.
62. Šiuo aspektu pažymėtina, kad, kaip teisingai pabrėžė Komisija, maksimalaus savaitės darbo laiko apskaičiavimo metodas, kurį taikant atsižvelgiama į slankųjį pamatinį laikotarpį, geriausiai atitinka pagrindinį Direktyvos 2003/88 tikslą užtikrinti darbuotojų saugą ir sveikatos apsaugą.
63. Iš tiesų, pirma, taikant tokį apskaičiavimo metodą pamatinio laikotarpio pradžia nėra statiška, ji kinta, atsižvelgiant į praėjusį laiką, todėl tokiu atveju maksimalus savaitės darbo laikas užtikrinamas, neatsižvelgiant į pasirinktą laikotarpio pradžios momentą. Kitaip tariant, taikant tokį metodą garantuojama, kad maksimalus darbo laikas bus užtikrintas visą laiką.
64. Antra, pasirinkus tokį metodą galima išvengti situacijų, kai per du pamatinius laikotarpius iš eilės darbuotojui tenka intensyvaus darbo laikotarpiai, todėl nelieka grėsmės, kad vidutiniškai darbuotojo išdirbtų valandų skaičius ilguoju laikotarpiu viršys maksimalią 48 valandų savaitės darbo ribą, taigi ir grėsmės, kad susidarys situacijos, kai, nepaisant to, kad formaliai laikomasi maksimalaus darbo laiko, kils pavojus darbuotojo saugumui ir sveikatai(22).
65. Mažiau aiškus maksimalaus vidutinio savaitės darbo laiko apskaičiavimo metodas yra tada, kai atsižvelgiama į „fiksuotąjį“ pamatinį laikotarpį, kurio pradžia yra konkreti data. Kad būtų galima įvertinti tokio metodo taikymo atitiktį Direktyvai 2003/88, manau, reikėtų pradėti nuo dviejų pastabų.
66. Pirma, kaip pažymėta šios išvados 40 ir 41 punktuose, Direktyva 2003/88 valstybėms narėms suteikiama tam tikro lankstumo įgyvendinant jos nuostatas, nes joms suteikiama tam tikra diskrecija dėl jų įgyvendinimo priemonių. Dėl šio lankstumo valstybės narės nacionalinės teisės aktuose, kuriais perkeliama minėta direktyva, gali atsižvelgti į reikalavimus susijusius su, be kita ko, bendrojo pobūdžio interesais, pavyzdžiui, viešosios tvarkos apsauga, ar konkrečios veiklos ypatumus, dėl kurių organizuojant darbo laiką reikia tam tikro lankstumo. Atsižvelgiant į tai, Direktyvos 2003/88 5 skyriuje numatytos galimybės nukrypti nuo jos nuostatų ir tam tikrų šios direktyvos nuostatų išimtys.
67. Žinoma, kaip aiškiai matyti iš Direktyvos 2003/88 15 konstatuojamosios dalies, šio lankstumo absoliuti riba yra reikalavimas užtikrinti pagrindinį Direktyvos 2003/88 tikslą, taigi dėl tokio lankstumo negali susidaryti situacijų, kai pažeidžiami šia direktyva užtikrinami darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimai.
68. Antra, tai, kad pasirenkamas maksimalaus vidutinio savaitės darbo laiko apskaičiavimo metodas, kurį taikant atsižvelgiama į „fiksuotąjį“ pamatinį laikotarpį, savaime nereiškia, kad šie reikalavimai pažeidžiami. Sprendimas, ar apskaičiuojant maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką atsižvelgti į „fiksuotąjį“, ar „slankųjį“ pamatinį laikotarpį, yra tik vienas iš daugelio aspektų (be jo, pavyzdžiui, atsižvelgiama į maksimalų savaitės darbo valandų skaičių ar pamatinio laikotarpio trukmę), kuriais remiamasi nacionalinės teisės nuostatose dėl darbo laiko organizavimo. Tad esant darbo laiko organizavimo sistemai, kai taikomas slankusis pamatinis laikotarpis, nebūtinai visuomet geriau apsaugomi darbuotojai nei esant sistemai, kai taikomas fiksuotasis pamatinis laikotarpis; tai matyti ir iš kai kurių vykstant procesui Teisingumo Teisme pateiktų pavyzdžių(23).
69. Be abejo, jeigu valstybė narė pasirenka darbo laiko organizavimo sistemą, kurioje taikomas „fiksuotasis“ pamatinis laikotarpis, ypač jei jis ilgalaikis, ir jeigu taikomos leidžiančios nukrypti nuostatos, išlieka grėsmė, kad susidarys tokios situacijos, kaip per viešąjį posėdį nurodyta hipotetinė(24), kai nebus užtikrinamas darbuotojo saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų laikymasis. Vis dėlto, kaip matyti iš šios išvados 35–39 ir 60 punktų, valstybė narė privalo užtikrinti, kad tokių situacijų nesusidarytų. Ji yra įpareigota pasiekti rezultatą – užtikrinti visapusišką Direktyvos 2003/88 normos, kuria numatyta vidutinio savaitės darbo laiko 48 valandų maksimali riba, veiksmingumą ir šia norma darbuotojams suteiktas teises.
70. Mano nuomone, iš to, kas išdėstyta, darytina išvada, kad, nors maksimalaus vidutinio savaitės darbo laiko apskaičiavimo metodu, kurį taikant atsižvelgiama į slankųjį pamatinį laikotarpį, geriausiai užtikrinamas saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų laikymasis ir dėl to tai būtų pirmas pasirinkimas perkeliant reikšmingas Direktyvos 2003/88 nuostatas, ypač leidžiančias nukrypti nuostatas, pagal direktyvos 17 straipsnį į nacionalinę teisę, tai nereiškia, kad veikdamos pagal joms suteiktą diskreciją valstybės narės negali numatyti fiksuoto pamatinio laikotarpio taikymo, tuo atveju, jei užtikrinamas darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų laikymasis.
71. Tokiu atveju, mano nuomone, šių reikalavimų laikymasis apima du reikalavimus.
72. Pirma, jeigu valstybė narė pasirenka numatyti maksimalaus savaitės darbo laiko apskaičiavimo metodą, kurį taikant atsižvelgiama į fiksuotąjį pamatinį laikotarpį, labai svarbu, kad ji užtikrintų, jog būtų sukurtos ir įgyvendinamos veiksmingos prevencinio pobūdžio darbo organizavimo, kontrolės priemonės ir garantijos, kuriomis būtų galima užkirsti kelią situacijoms, kai dėl darbo laiko organizavimo būtų pažeisti minėti darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimai. Valstybė narė turi pasirinkti prevencines priemones, kurios, jos nuomone, tinkamos šiam tikslui pasiekti. Bet kuriuo atveju šiomis priemonėmis turi būti užtikrintas Direktyva 2003/88 ir Pagrindinių teisių chartijos 31 straipsnio 2 dalimi darbuotojams suteiktos teisės į maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką veiksmingumas.
73. Antra, valstybė narė taip pat turi užtikrinti, kad, jeigu šios prevencinės priemonės pasirodytų esančios neveiksmingos ir jeigu net joms esant susidarytų situacija, kai būtų pažeisti darbuotojo saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimai, darbuotojas ex post turėtų galimybę pasinaudoti veiksmingomis vidinėmis ar administracinėmis ir teisminėmis teisių gynimo priemonėmis, kuriomis galėtų nedelsiant nutraukti galimą minėtų reikalavimų pažeidimą.
74. Trumpai tariant, jeigu valstybė narė nusprendžia savo nacionalinės teisės aktuose numatyti maksimalaus savaitės darbo laiko apskaičiavimo metodą, kurį taikant atsižvelgiama į fiksuotąjį pamatinį laikotarpį, ypač jei tas laikotarpis yra ilgas ir numatytas taikant leidžiančias nukrypti nuostatas, ji turi užtikrinti, kad būtų sukurtos organizacinės, procedūrinės ir teisminės priemonės, kuriomis galima in concreto tinkamai užtikrinti, kad organizuojant darbo laiką būtų veiksmingai laikomasi darbuotojo saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų ir kad organizuojant darbo laiką nesusidarytų situacijų, kai šie reikalavimai būtų pažeidžiami, arba, jeigu tokios situacijos vis dėlto susidarytų, jos būtų nedelsiant pašalintos.
75. Galiausiai nacionalinis teismas konkrečioje savo nagrinėjamoje byloje turi įvertinti, ar, jeigu valstybė narė yra pasirinkusi taikyti „fiksuotąjį“ pamatinį laikotarpį, yra sukurtos tokios veiksmingos priemonės ir ar laikomasi minėto dvigubo reikalavimo, kad jo nagrinėjamas nacionalinės teisės nuostatas būtų galima vertinti kaip atitinkančias Sąjungos teisę, konkrečiai Direktyvą 2003/88.
D. Dėl prejudicinių klausimų
76. Remiantis tuo, kas išdėstyta, ir Direktyvoje 2003/88 vartojamos sąvokos „pamatinis laikotarpis“, apskaičiuojant maksimalų vidutinį savaitės darbo laiką, mano pasiūlytu aiškinimu, į prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prejudicinius klausimus reikia atsakyti taip, kad, atsižvelgiant į šia direktyva valstybėms narėms suteiktą lankstumą, jos gali laisvai pasirinkti maksimalaus vidutinio darbo laiko apskaičiavimo metodą, kurį taikant atsižvelgiama į „slankųjį“ ar „fiksuotąjį“ pamatinį laikotarpį.
77. Tačiau jeigu valstybė narė nuspręstų taikyti „fiksuotąjį“ pamatinį laikotarpį, ji privalo užtikrinti, kad įtvirtintomis organizacinėmis, procedūrinėmis ir teisminėmis priemonėmis būtų įmanoma in concreto užtikrinti, kad organizuojant darbo laiką būtų veiksmingai laikomasi darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų, ir kad nesusidarytų situacijų, kai šie reikalavimai būtų pažeisti, arba, jeigu susidarytų tokių situacijų, kad jas būtų galima nedelsiant veiksmingai pašalinti.
78. Tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas yra kompetentingas aiškinti nacionalinę teisę, todėl jis turi nustatyti, ar nacionalinės teisės aktai atitinka šiuos reikalavimus.
79. Vis dėlto tai vertindamas minėtas teismas galės atsižvelgti į Teisingumo Teismo pateiktus aiškinimo aspektus. Šiomis aplinkybėmis, siekiant prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui pateikti naudingiausią atsakymą, kad šis galėtų išspręsti savo nagrinėjamą bylą, galėtų būti reikšmingos kelios toliau pateiktos pastabos.
80. Iš tiesų, remiantis informacija, pateikta vykstant žodiniam ir rašytiniam procesui Teisingumo Teisme, galima suabejoti, ar šioje byloje dvigubas reikalavimas dėl darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų laikymosi buvo įvykdytas. Pirma, neatrodo, kad yra sukurta veiksminga prevencinė kontrolės sistema, kuria būtų galima užtikrinti, kad tuomet, kai taikomos leidžiančios nukrypti nuostatos (taip yra prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamų teisės nuostatų atveju), nesusidarys situacijų, kai nebus užtikrinamas darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų laikymasis. Iš tiesų buvo nurodyta, kad, priešingai, nei yra privačiame sektoriuje, nėra nepriklausomo subjekto, kuris galėtų tiesiogiai įsikišti ir nurodyti darbdaviui pašalinti situacijas, kai yra pažeidžiami minėti reikalavimai, ir kad iš esmės neįmanoma pašalinti tokių situacijų.
81. Antra, buvo nurodyta, kad ex post administracinių ir teisminių gynimo priemonių sistemos, skirtos situacijoms, kai yra pažeidžiami minėti reikalavimai, pašalinti, taip pat nėra veiksmingos. Atrodo, kad skundai aukštesniajam pagal hierarchiją subjektui paprastai lieka neatsakyti, kad laikinųjų apsaugos priemonių procedūroms taikomos labai griežtos sąlygos, todėl skundai retai tenkinami, ir kad skundų nagrinėjimas administraciniuose teismuose gali užtrukti nuo vienų iki ketverių metų, todėl vienintelė darbuotojų faktiškai turima apsaugos priemonė iš esmės yra galima ex post kompensacija.
82. Akivaizdu, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turi įvertinti, ar įtvirtintos tinkamos organizacinės, procedūrinės ir teisminės priemonės, kuriomis įmanoma in concreto užtikrinti, kad būtų veiksmingai laikomasi darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų. Jeigu tokių garantijų nenumatyta, tokio „fiksuotojo“ pamatinio laikotarpio, kaip numatytas nagrinėjamuose nacionalinės teisės aktuose, nustatymas būtų nesuderinamas su Sąjungos teise.
IV. Išvada
83. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Conseil d’État (Valstybės Taryba, Prancūzija) pateiktus prejudicinius klausimus:
2003 m. lapkričio 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/88/EB dėl tam tikrų darbo laiko organizavimo aspektų 6 straipsnio b punktą, 16 straipsnio b punktą, 17 straipsnio 3 dalį ir 19 straipsnio pirmą pastraipą reikia aiškinti taip, kad valstybės narės gali laisvai pasirinkti maksimalaus vidutinio darbo laiko apskaičiavimo metodą, kurį taikant atsižvelgiama į „slankųjį“ ar „fiksuotąjį“ pamatinį laikotarpį. Tačiau jeigu valstybė narė nusprendžia taikyti „fiksuotąjį“ pamatinį laikotarpį, ji privalo pasirūpinti, kad būtų įtvirtintos organizacinės, procedūrinės ir teisminės priemonės, kuriomis įmanoma in concreto užtikrinti, kad organizuojant darbo laiką būtų veiksmingai laikomasi darbuotojų saugos ir sveikatos apsaugos reikalavimų, ir kad nesusidarytų situacijų, kai šie reikalavimai būtų pažeisti, arba, jeigu tokios situacijos susidarytų, kad jas būtų galima nedelsiant veiksmingai pašalinti. Tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas yra kompetentingas aiškinti nacionalinę teisę, todėl jis turi nustatyti, ar nacionalinės teisės aktai atitinka šiuos reikalavimus.