UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
27 päivänä lokakuuta 2016 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi – Direktiivi 2001/42/EY – 2 artiklan a alakohta ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohta – ”Suunnitelmien ja ohjelmien” käsite – Tuulivoimaloiden sijoittamista koskevat vaatimukset, jotka on vahvistettu asetuksella – Säännökset, jotka koskevat erityisesti suoja-, valvonta-, kunnostus- ja turvaamistoimenpiteitä sekä alueiden käyttötarkoituksen mukaan vahvistettuja äänitasoa koskevia normeja
Asiassa C‑290/15,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) on esittänyt 2.6.2015 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 15.6.2015, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Patrice D’Oultremont ym.
vastaan
Région wallonne,
Fédération de l’énergie d’origine renouvelable et alternative ASBL:n (EDORA) osallistuessa asian käsittelyyn
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja M. Ilešič sekä tuomarit A. Prechal, A. Rosas, C. Toader (esittelevä tuomari) ja E. Jarašiūnas,
julkisasiamies: J. Kokott,
kirjaaja: hallintovirkamies V. Tourrès,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 7.4.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Patrice D’Oultremont ym., edustajanaan J. Sambon, avocat,
– Fédération de l’énergie d’origine renouvelable et alternative ASBL (EDORA), edustajinaan J. Sohier, S. Rodrigues, L. Levi, A. Blot ja M. Chomé, avocats,
– Belgian hallitus, asiamiehinään J. Van Holm, M. Jacobs ja S. Vanrie, avustajanaan P. Moërynck, avocat,
– Ranskan hallitus, asiamiehinään D. Colas ja J. Traband,
– Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. K. Bulterman, B. Koopman ja J. Langer,
– Euroopan komissio, asiamiehinään O. Beynet ja C. Hermes,
kuultuaan julkisasiamiehen 14.7.2016 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY (EYVL L 197, s. 30) 2 artiklan a alakohdan ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Patrice D’Oultremont ynnä muut ja toisaalta Région wallonne (jäljempänä Vallonian alue) ja jossa on kyseessä tuulipuistoihin, joiden kokonaisteho on vähintään 0,5 MW, liittyvistä alakohtaisista vaatimuksista 13.2.2014 annetun Vallonian hallituksen asetuksen – jolla muutetaan ympäristöluvista 11.3.1999 annettua lakia koskevasta menettelystä ja eri täytäntöönpanotoimista 4.7.2002 annettua Vallonian hallituksen asetusta sekä hankkeiden, joiden vaikutukset on arvioitava, sekä luokiteltujen laitosten ja toimintojen luettelon vahvistamisesta 4.7.2002 annettua Vallonian hallituksen asetusta – (Moniteur belge 7.3.2014, s. 20263; jäljempänä 13.2.2014 annettu asetus) pätevyys.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
Yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista
3 Espoossa (Suomi) 26.2.1991 allekirjoitettu yleissopimus valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista (jäljempänä Espoon yleissopimus) hyväksyttiin 24.6.1997 Euroopan yhteisön puolesta ja se tuli voimaan 10.9.1997.
4 Espoon yleissopimuksen 2 artiklan 7 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tämän yleissopimuksen mukainen vähimmäisvaatimus on, että ympäristövaikutusten arviointi suoritetaan ehdotetun hankkeen suunnitteluvaiheessa. Sopimuspuolet pyrkivät tarpeellisessa laajuudessa soveltamaan ympäristövaikutusten arvioinnin periaatteita politiikkojen, suunnitelmien ja ohjelmien laadinnassa.”
Espoon yleissopimukseen liittyvä strategista ympäristöarviointia koskeva pöytäkirja
5 Komissio allekirjoitti Euroopan yhteisön puolesta Kiovassa (Ukraina) 21.5.2003 Espoon yleissopimukseen liittyvän strategista ympäristöarviointia koskevan pöytäkirjan (jäljempänä Kiovan pöytäkirja). Tämä pöytäkirja hyväksyttiin 20.10.2008 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2008/871/EY (EUVL 2008, L 308, s. 33).
6 Kiovan pöytäkirjan 13 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Kukin sopimuspuoli pyrkii varmistamaan, että ympäristönäkökohdat, mukaan lukien terveysnäkökohdat, otetaan huomioon ja sisällytetään mahdollisuuksien mukaan sellaisten kansallisten toimintaperiaate- ja säädösehdotusten valmisteluun, joilla on todennäköisesti merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, mukaan lukien terveysvaikutukset.”
Århusin yleissopimus
7 Myös tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskeva yleissopimus, joka hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL 2005, L 124, s. 1; jäljempänä Århusin yleissopimus), käsittelee ympäristöarviointia.
8 Mainitun yleissopimuksen 6 artiklassa määrätään yleisön osallistumisesta toimia koskevaan päätöksentekoon. Sen 7 ja 8 artikla koskevat yleisön osallistumista suunnitelmien, ohjelmien, toimintaohjelmien ja lainsäädännön sekä muiden yleisesti sovellettavien oikeudellisesti sitovien sääntöjen valmisteluun.
Unionin oikeus
9 Direktiivin 2001/42 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Ympäristövaikutusten arviointi on tärkeä keino, jolla voidaan sisällyttää ympäristönäkökohtia tiettyjen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja hyväksymiseen, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia jäsenvaltioissa, koska sillä varmistetaan, että tällaiset suunnitelmien ja ohjelmien toteuttamisen aiheuttamat vaikutukset otetaan huomioon niiden valmistelun kuluessa ja ennen niiden hyväksymistä.”
10 Direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Tavoitteet”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.”
11 Mainitun direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a) ’suunnitelmalla’ ja ’ohjelmalla’ sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia, mukaan lukien Euroopan [unionin] yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat, sekä niitä koskevia muutoksia
– jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja
– joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät;
b) ’ympäristöarvioinnilla’ 4–9 artiklan mukaista ympäristöselostuksen laatimista, kuulemisten järjestämistä, ympäristöselostuksen ja kuulemisten tulosten huomioon ottamista päätöksenteossa sekä päätöksestä tiedottamista;
– –”
12 Saman direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2. Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,
a) joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet [tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/92/EU (EUVL 2012, L 26, s. 1), jolla on kumottu ja korvattu direktiivi 85/337 17.2.2012 lukien] liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai
– –
3. Edellä 2 kohdassa tarkoitettujen sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien, joissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla sekä 2 kohdassa tarkoitettujen suunnitelmien ja ohjelmien vähäisten muutosten osalta edellytetään ympäristöarviointia ainoastaan, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että niillä on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
4. Jäsenvaltioiden on määriteltävä, onko sellaisilla muilla kuin 2 kohdassa tarkoitetuilla suunnitelmilla ja ohjelmilla, joilla vahvistetaan puitteet sellaisten tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätökselle, todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
– –”
Belgian oikeus
13 Toimielinjärjestelmän uudistamisesta 8.8.1980 annetun erityislain (Moniteur belge 15.8.1980, s. 9434) 6 §:n 1 momentin II kohdan mukaan alueilla on yksinomainen toimivalta ympäristönsuojelun osalta.
14 Direktiivi 2001/42 on saatettu Vallonian alueella osittain osaksi kansallista oikeusjärjestystä ympäristölain (Moniteur belge 9.7.2004, s. 54654) I luvun D.52 §:llä ja sitä seuraavilla pykälillä, kuten käy ilmi tämän lain D.51/1 §:stä.
15 Mainitun lain I luvun D.6 §:n 13 momentissa määritellään, että ”suunnitelmat ja ohjelmat” ovat ”päätöksiä, [maankäytön suunnittelua, yhdyskuntasuunnittelua, kulttuuriperintöä ja energiaa koskevassa Vallonian alueen laissa (Moniteur belge 19.5.1984, s. 6939, ja oikaisu Moniteur belge 25.5.1984, s. 7636)] tarkoitettuja päätöksiä lukuun ottamatta, sekä niitä koskevia muutoksia, joiden tarkoituksena on määrittää joko järjestelmällinen sarja toimia tai operaatioita, jotka aiotaan toteuttaa yhden tai useamman erityisen ympäristön laatuun liittyvän päämäärän saavuttamiseksi, tai yhden tai useamman alueen tai kohteen käyttötarkoitus tai suojelujärjestelmä etenkin puitteiden vahvistamiseksi tiettyjen toimintojen lupa- tai hyväksymispäätöksille, ja
a. jotka alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee Vallonian parlamentin tai hallituksen hyväksyttäväksi, ja
b. joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät
Tässä laissa tarkoitettuihin suunnitelmiin ja ohjelmiin kuuluvat myös Euroopan [unionin] yhteisrahoittamat suunnitelmat ja ohjelmat”.
16 Ympäristöluvista 11.3.1999 annetun Vallonian hallituksen lain (Moniteur belge 8.6.1999, s. 21114, ja oikaisu Moniteur belge 22.12.1999, s. 48280; jäljempänä 11.3.1999 annettu laki) 2 §:n mukaan tämän lain tavoitteena on ”taata ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen ja vähentämiseen tähtäävän yhtenäisen lähestymistavan kautta ihmisten ja ympäristön suojelu niiltä vaaroilta, haitoilta ja vaikeuksilta, joita laitos voi suoraan tai epäsuorasti aiheuttaa käyttöaikanaan tai sen jälkeen”.
17 Tämän lain 4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Hallitus vahvistaa yleiset, alakohtaiset tai kokonaisvaatimukset 2 §:ssä tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ne vastaavat asetuksen tasoisia säännöksiä.
– –
Nämä vaatimukset voivat koskea erityisesti seuraavia seikkoja:
– –
3° hallituksen nimeämille viranomaisille säännöllisesti toimitettavia tietoja, jotka koskevat:
a. laitoksen päästöjä
b. ympäristöhaittojen rajoittamiseksi toteutettuja toimenpiteitä
– –”
18 Mainitun lain 5 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1. Yleisiä vaatimuksia sovelletaan kaikkiin laitoksiin ja toimintoihin.
2. Alakohtaisia vaatimuksia sovelletaan laitoksiin ja toimintoihin tietyllä talouden alalla, alueella tai alalla, jolla ilmenee tai voi ilmetä erityinen riski.
– –”
19 Edellä mainitun 13.2.2014 annetun asetuksen 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Näitä alakohtaisia vaatimuksia sovelletaan [11.3.1999 annetussa laissa tarkoitettujen laitosten käyttöä koskevista yleisistä edellytyksistä 4.7.2002 annetun asetuksen (Moniteur belge 21.9.2002, s. 20264, ja oikaisu Moniteur belge 1.10.2002, s. 44152)] liitteessä I olevissa otsikoissa 40.10.01.04.02 ja 40.10.01.04.03 tarkoitettuihin tuulipuistoihin, joiden kokonaisteho on vähintään 0,5 MW sähköä.”
20 Mainitun 13.2.2014 annetun asetuksen 5 §:ssä, joka kuuluu sen III lukuun ja jonka otsikko on ”Tuulivoimaloiden käyttö”, säädetään seuraavaa:
”Tuulivoimalan juurella tai sen läheisyydessä ei saa käyttää öisin mitään valaistusta, huoltotarpeita lukuun ottamatta.”
21 Mainitun asetuksen 9 §:ssä, joka kuuluu samaan III lukuun, säädetään seuraavaa:
”Tuulivoimaloiden toimintaan liittyvä magneettikenttä ei saa ylittää tuulipuiston alueella mutta tuulivoimaloiden ulkopuolella 100 mikroteslan raja-arvoa 1,5 metrin korkeudelta maanpinnasta mitattuna.”
22 Saman asetuksen 10 §:ssä, joka kuuluu samoin III lukuun, säädetään seuraavaa:
”1. Tuulivoimaloiden toiminnan aiheuttamat välkevaikutukset on rajoitettava 30 tuntiin vuodessa ja 30 minuuttiin päivässä kaikissa taajamissa tai asutuksissa, joille on myönnetty asianmukaisesti rakennuslupa ja joihin saattaa kohdistua tällaisia vaikutuksia. Välkevaikutukset lasketaan soveltamalla pahinta mahdollista altistumista (worst case scenario) koskevaa menetelmää ja lähtökohdaksi otetaan seuraavat muuttujat:
1. aurinko paistaa aamusta iltaan (jatkuvasti pilvetön taivas)
2. tuulivoimalat ovat jatkuvasti toiminnassa (tuulen nopeus on koko ajan sellainen, että se mahdollistaa tuulivoimaloiden toiminnan ja ne ovat 100-prosenttisesti käytettävissä)
3. tuulivoimaloiden roottorit on aina suunnattu kohtisuoraan auringon säteisiin.
Toiminnanharjoittaja käyttää kaikkia saatavilla olevia keinoja, joiden avulla altistumista välkkeelle voidaan vähentää, jotta näitä rajoja noudatetaan.
2. Näitä rajoja ei sovelleta, jos voimalan toiminnasta aiheutuvalla välkkeellä ei ole vaikutusta asukkaisiin heidän asuntojensa sisällä. Toiminnanharjoittajan on tällöin esitettävä tätä koskeva näyttö kaikin laissa sallituin keinoin.”
23 Mainitun 13.2.2014 annetun asetuksen V lukuun, jonka otsikko on ”Melu”, 1 jaksoon, jonka otsikko on ”Äänitasoa koskevat normit”, kuuluvat erityisesti 20 §, jossa määritetään tuulipuiston äänipäästöjen tasoja koskevat rajat, ja 21 §, jossa määritetään raja-arvot erityisesti kaavoitettujen alueiden eli sellaisten maantieteellisten alueiden mukaan, jotka toimivaltaiset viranomaiset määrittävät kaavan perusteella riippuen alueiden käyttötarkoituksesta (asuinalueet, maatalousalueet, taloudelliseen toimintaan käytetyt alueet ja muut alueet).
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
24 Vallonian hallitus vahvisti 21.2.2013 ”viitekehyksen”, jota muutettiin sittemmin saman vuoden heinäkuussa, ja jossa annettiin suosituksia tuulivoimaloiden sijoittamisesta Vallonian alueelle. Tätä asiakirjaa täydennettiin kartoituksella, jolla oli tarkoitus antaa suunnittelukehys tuulivoimahankkeen toteuttamisesta Vallonian alueella ”vuoteen 2020 mennessä” ja jonka nimi oli ”viitekartta”. Tästä kartasta laadittiin ympäristöselostus.
25 Kaikissa Vallonian kunnissa järjestettiin 16.9.–30.10.2013 julkinen kysely. Tämän kyselyn yhteydessä yleisön saatavilla olivat muun muassa tämän tuomion edellisessä kohdassa mainitut asiakirjat eli viitekehys, viitekartta ja ympäristöselostus.
26 Viitekehystä tai viitekarttaa ei ole kuitenkaan annettu lopullisesti.
27 Tällä välin Vallonian hallitus antoi 13.2.2014 annetun asetuksen.
28 D’Oultremont ynnä muut osoittivat 6.5.2014 ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle eli Conseil d’État’lle (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) mainitun asetuksen kumoamista koskevan vaatimuksen. D’Oultremont ynnä muut esittävät vaatimuksensa tueksi muun muassa, että mainittu asetus ei ole yhteensopiva direktiivin 2001/42 säännösten kanssa, koska Vallonian alue on antanut mainitun asetuksen ilman että sen säännöksistä on tehty ympäristövaikutusten arviointia tai että yleisöä on kuultu niistä.
29 Vallonian alue ja pääasian väliintulija Fédération de l’énergie d’origine renouvelable et alternative ASBL (EDORA) katsovat puolestaan, että mainittu asetus ei vastaa kyseisessä direktiivissä tarkoitettua ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsitettä.
30 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että unionin tuomioistuimen 17.6.2010 antamassaan tuomiossa Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 ja C‑110/09, EU:C:2010:355) tekemistä täsmennyksistä huolimatta ei ole täysin selvää, ovatko 13.2.2014 annetun asetuksen säännökset ”suunnitelmia ja ohjelmia”.
31 Kansallisen tuomioistuimen mukaan erityistä vaikeutta aiheutuu siitä, että mainitun asetuksen säännökset ovat erillisiä nyt käsiteltävän tuomion 24 kohdassa mainitusta viitekehyksestä ja tuulivoimaloiden sijoittamiseen soveltuvien alueiden kartoituksesta, ja että tämän seikan vuoksi mainituilta säännöksiltä puuttuu ainakin osittain ohjelmallinen sisältö siten, että niissä asetettaisiin tuulivoiman tuotantoa koskevat puitteet.
32 Tästä näkökulmasta katsottuna 13.2.2014 annetussa asetuksessa ei määritellä ”täydellisiä puitteita” eli sellaista yhteen sovitettujen toimenpiteiden kokonaisuutta, jolla säännellään tuulipuistojen käyttöä tarkoituksena suojella ympäristöä. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan siitä, että lupia myönnettäessä otetaan huomioon mainitussa asetuksessa säädetyt normit, jotka koskevat muun muassa melua ja tuulivoimaloiden toiminnan aiheuttamia välkevaikutuksia, seuraa välttämättä, että tuulivoimaloiden sijoittamispaikka määritetään asutuksen perusteella.
33 Jos hyväksytään alueellisen lainsäätäjän ympäristölain I luvun D.6 §:n 13 kohdassa ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsitteestä tekemä määritelmä, siitä, että ne ovat erillisiä viitekehyksestä ja kartoituksesta, jossa kuvataan tuulivoimaloiden sijoittamiseen parhaiten soveltuvat alueet, seuraa, että alakohtaiset vaatimukset eivät ole mainitun tuomioistuimen mukaan sellaisenaan ”keinojen asteittainen ja täsmällinen toteuttamisprosessi, jonka avulla voidaan saavuttaa ympäristön laatua koskeva erityinen tavoite”.
34 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää vielä, että 13.2.2014 annetussa asetuksessa säädetyissä alakohtaisissa vaatimuksissa ei myöskään määritetä yhden tai useamman alueen tai kohteen käyttötarkoitusta tai suojelujärjestelmää. Sitä sovelletaan kaikkiin tuulipuistoihin, riippumatta valitusta kohteesta, ja ainoana edellytyksenä on melunormien muuntaminen sektorisuunnitelmaan pohjautuvan aluejaon mukaan.
35 Kansallisen tuomioistuimen mukaan direktiivin 2001/42 liitteistä I ja II, luettuna yhdessä asiassa Terre wallonne ja Inter-Environnement Wallonie (C‑105/09 ja C‑110/09, EU:C:2010:355) 17.6.2010 annetun tuomion 47 kohdan kanssa, näyttäisi käyvän ilmi, että suunnitelman tai ohjelman on kohdistuttava maantieteellisesti rajattuun alueeseen, kuten esimerkiksi vesien suojelemisesta maataloudesta peräisin olevien nitraattien aiheuttamalta pilaantumiselta 12.12.1991 annetussa neuvoston direktiivissä 91/676/ETY (EYVL 1991, L 375, s. 1) tarkoitettuihin sellaisiin ”pilaantumisalttiisiin vyöhykkeisiin, jotka on nimetty maataloudessa käytettävän typen kestävän käytön yhteydessä”, joista tuossa tuomiossa oli erityisesti kyse.
36 Tässä tilanteessa Conseil d’État on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin [2001/42] 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että näissä säännöksissä tarkoitetuksi ’suunnitelmaksi tai ohjelmaksi’ on luokiteltava asetus, joka sisältää tuulivoimaloiden sijoittamiseen liittyviä eri säännöksiä, joihin kuuluu suoja-, valvonta-, kunnostus- ja turvaamistoimenpiteitä sekä kaavoitetuille alueille vahvistettuja melustandardeja ja joissa luodaan puitteet hallinnollisille lupa- tai hyväksymispäätöksille, jotka oikeuttavat hankkeen toteuttajan sijoittamaan ja käyttämään laitoksia, joista on suoraan sisäisen lainsäädännön nojalla tehtävä ympäristövaikutusten arviointi?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
37 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen asetus, joka sisältää tuulivoimaloiden sijoittamiseen liittyviä eri säännöksiä, joita on noudatettava tällaisten laitosten sijoittamista ja käyttämistä koskevia hallinnollisia lupia myönnettäessä, kuuluu mainitussa direktiivissä tarkoitetun ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsitteen piiriin.
38 Heti aluksi on muistutettava, että direktiivin 2001/42 johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta käy ilmi, että ympäristövaikutusten arviointi on tärkeä keino, jolla voidaan sisällyttää ympäristönäkökohtia tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja hyväksymiseen.
39 Tämän jälkeen on todettava, kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 34 kohdassa, että ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsitteen rajaamisen toisista toimenpiteistä, jotka eivät kuulu direktiivin 2001/42 aineelliseen soveltamisalaan, on perustuttava direktiivin 1 artiklassa määritettyyn olennaiseen tavoitteeseen, jonka mukaan suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi (ks. vastaavasti tuomio 28.2.2012, Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, C‑41/11, EU:C:2012:103, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Näin ollen, kun otetaan huomioon mainitun direktiivin tavoite, jona on korkeatasoisen ympäristönsuojelun takaaminen, säännöksiä, joilla rajataan kyseisen direktiivin soveltamisalaa, ja erityisesti säännöksiä, joissa määritellään, mitä toimia direktiivi koskee, on tulkittava laajasti (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles ym., C‑567/10, EU:C:2012:159, 37 kohta ja tuomio 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis, C‑473/14, EU:C:2015:582, 50 kohta).
41 Direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdan osalta on todettava, että tähän säännökseen sisältyvässä ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsitteen määritelmässä ilmaistaan kumulatiivinen edellytys, jonka mukaan yhtäältä kansallisen, alueellisen tai paikallisen viranomaisen on valmisteltava ja/tai hyväksyttävä ne tai viranomaisen on valmisteltava ne kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja toisaalta kyseessä on oltava toimet, joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät.
42 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamuksista käy ilmi, että 13.2.2014 annetun asetuksen on valmistellut ja hyväksynyt alueellinen viranomainen, nyt käsiteltävässä asiassa Vallonian hallitus, ja että mainittua asetusta edellytetään 11.3.1999 annetussa laissa.
43 Direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa puolestaan säädetään, että jollei saman artiklan 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, joita valmistellaan muun muassa energiaa varten ja joissa vahvistetaan puitteet direktiivin 2011/92 liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.
44 Lisäksi on kiistatonta, että 13.2.2014 annettu asetus koskee energia-alaa ja että sillä edistetään tuulipuistohankkeiden – jotka ovat direktiivin 2011/92 liitteessä II lueteltuja hankkeita – toteuttamista Vallonian alueella koskevien puitteiden määrittämistä.
45 ”Suunnitelmien ja ohjelmien” käsitteestä on todettava, että vaikka niiden onkin katettava tietty alue, direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdan tai saman direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan sanamuodosta ei kuitenkaan käy ilmi, että mainittujen suunnitelmien ja ohjelmien olisi koskettava tietyn alueen maankäytön suunnittelua. Mainittujen säännösten sanamuodosta käy näet ilmi, että ne koskevat laajemmin aluesuunnittelua yleisesti.
46 Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toteamusten mukaan 13.2.2014 annettu asetus koskee koko Vallonian aluetta ja siinä säädetyt raja-arvot melulle liittyvät kiinteästi kyseiseen alueeseen, koska nämä rajat määritetään kyseisten maantieteellisten alueiden erityyppisten käyttötarkoitusten mukaan.
47 Väitteestä, jonka mukaan 13.2.2014 annetussa asetuksessa ei määritellä riittävän täydellisiä puitteita tuulivoima-alalle, on muistutettava, että määritettäessä, kuuluuko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen asetus mainitun käsitteen piiriin, direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdassa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädettyjä edellytyksiä on tutkittava erityisesti mainitun direktiivin tavoitteen valossa, jonka mukaan, kuten käy ilmi nyt annettavan tuomion 39 kohdasta, päätöksistä, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, on tehtävä ympäristöarviointi.
48 Lisäksi on niin, kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 55 kohdassa, että on vältettävä mahdollisia strategioita pyrkiä kiertämään direktiivissä 2001/42 säädettyjä velvoitteita pilkkomalla toimenpiteet osiin, mikä heikentäisi siten direktiivin tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles ym., C‑567/10, EU:C:2012:159, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
49 Tämä tavoite huomioon ottaen on todettava, että ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsite koskee kaikkia toimia, joissa määritellään kyseiseen alaan sovellettavat valvontasäännöt ja ‑menettelyt, ja vahvistetaan siten useiden sellaisten hankkeiden, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, hyväksymistä ja toteuttamista koskevien kriteerien ja yksityiskohtaisten sääntöjen merkityksellinen kokonaisuus (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias ym., C‑43/10, EU:C:2012:560, 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
50 Nyt käsiteltävässä asiassa on muistutettava, että 13.2.2014 annettu asetus koskee erityisesti teknisiä normeja, käyttöä koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä (erityisesti välkevaikutukset), tapaturmien ja tulipalojen ehkäisyä (muun muassa tuulivoimalan pysäytys), äänitasoa koskevia normeja, kunnostusta sekä rahoitusvakuuden asettamista. Tällaisilla normeilla on riittävä merkitys ja laajuus määritettäessä kyseisellä alalla sovellettavia vaatimuksia, ja kyseisten normien kautta tehdyillä valinnoilla, jotka liittyvät erityisesti ympäristöön, on vahvistettava vaatimukset tuulipuistojen sijoittamista ja käyttämistä koskevien tulevien konkreettisten hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille.
51 Ranskan hallitus tukeutuu Århusin yleissopimukseen ja Kiovan pöytäkirjaan ja esittää, että ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsite on erotettava ”yleisten säännösten” käsitteestä, jonka piiriin 13.2.2014 annettu asetus sen mukaan kuuluu, siten, että viimeksi mainittu ei kuulu direktiivin 2001/42 soveltamisalaan.
52 Tässä yhteydessä on korostettava yhtäältä, että mainitun direktiivin 2 artiklan a alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan sanamuodosta, jota nyt annettavan tuomion 49 kohdassa viitattu oikeuskäytäntö tukee, käy ilmi, että ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsite voi kattaa säädökset, jotka on annettu laeilla tai asetuksilla.
53 Toisaalta, kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 70 kohdassa, direktiivi 2001/42 eroaa Århusin yleissopimuksesta ja Kiovan pöytäkirjasta, koska tähän direktiiviin ei nimenomaisesti sisälly politiikkaa koskevia erityissäännöksiä tai yleisiä säännöksiä, jotka edellyttäisivät niiden rajaamista ”suunnitelmista ja ohjelmista”.
54 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen asetus, joka sisältää tuulivoimaloiden sijoittamiseen liittyviä eri säännöksiä, joita on noudatettava tällaisten laitosten sijoittamista ja käyttämistä koskevia hallinnollisia lupia myönnettäessä, kuuluu mainitussa direktiivissä tarkoitetun ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsitteen piiriin.
Oikeudenkäyntikulut
55 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen asetus, joka sisältää tuulivoimaloiden sijoittamiseen liittyviä eri säännöksiä, joita on noudatettava tällaisten laitosten sijoittamista ja käyttämistä koskevia hallinnollisia lupia myönnettäessä, kuuluu mainitussa direktiivissä tarkoitetun ”suunnitelmien ja ohjelmien” käsitteen piiriin.
Allekirjoitukset