SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE EVROPSKE UNIJE

(drugi senat)

z dne 11. julija 2013

Zadeva F‑46/11

Marie Tzirani

proti

Evropski komisiji

„Javni uslužbenci – Psihično nadlegovanje– Pojem nadlegovanja – Prošnja za pomoč – Upravna preiskava v zvezi z zatrjevanim psihičnim nadlegovanjem – Odločba o zaključitvi upravne preiskave brez nadaljnjega ukrepanja – Razumen rok za končanje upravne preiskave – Obveznost obrazložitve odločbe o končanju upravne preiskave – Obseg“

Predmet:      Tožba, vložena na podlagi člena 270 PDEU, ki se uporablja za Pogodbo ESAE v skladu z njenim členom 106a, s katero tožeča stranka predlaga, po eni strani, razglasitev ničnosti odločbe Evropske komisije, da brez nadaljnjega ukrepanja konča postopek obravnave njene prošnje za pomoč in, po drugi strani, naj se Komisiji naloži plačilo odškodnine zaradi škode, ki naj bi jo utrpela.

Odločitev:       Odločba Evropske komisije z dne 7. junija 2010 se razglasi za nično v delu, v katerem določa, da se brez nadaljnjega ukrepanja konča postopek obravnave prošnje M. Tzirani za pomoč zaradi psihičnega nadlegovanja, ki naj bi mu bila izpostavljena od 1. oktobra 2004. Evropski komisiji se naloži, naj M. Tzirani plača 6000 EUR. V preostalem se tožba zavrne. Evropska komisija nosi svoje stroške in naloži se ji plačilo stroškov, ki jih je priglasila M. Tzirani.

Povzetek

1.      Uradniki – Pravice in obveznosti – Notranja preiskava v zvezi z domnevnim psihičnim nadlegovanjem – Pravica dostopa, ki jo ima pritožnik do preiskovalnega spisa – Meje – Obveznost zaupnosti, ki zavezuje upravo

2.      Uradniki – Psihično nadlegovanje – Pojem – Ravnanje, katerega namen je diskreditirati zadevno osebo ali poslabšati njene delovne pogoje – Zahteva po namernosti ravnanja – Obseg – Neobstoj zahteve po zlonamernosti nadlegovalca

(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 12a(3))

3.      Uradniki – Psihično nadlegovanje – Pojem – Upravne odločbe in nesoglasja z upravo o vprašanjih glede organizacije služb – Izključitev

(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 12a)

4.      Uradniki – Psihično nadlegovanje – Pojem – Ravnanje hierarhično nadrejenega, ki zadeva več oseb – Vključitev

5.      Uradniki – Psihično nadlegovanje – Pojem – Ravnanje hierarhično nadrejenega, ki daje neposredna navodila osebju, za katero je odgovoren vodja oddelka, ne da bi ga predhodno obvestil, in pošilja sporočila, v katerih proti njemu navaja odprte očitke – Vključitev

(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 12a)

6.      Uradniki – Dolžnost pomoči, ki jo ima uprava – Obseg

(Kadrovski predpisi za uradnike, člen 24)

7.      Uradniki – Dolžnost pomoči, ki jo ima uprava – Področje uporabe – Obseg – Obveznost uprave, da preuči pritožbe v zvezi z nadlegovanjem – Zahteve po skrbnosti in hitrosti – Neizpolnitev – Posledice

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(1); Kadrovski predpisi za uradnike, člen 24)

8.      Uradniki – Disciplinska ureditev – Preiskava pred uvedbo disciplinskega postopka – Diskrecijska pravica uprave – Obseg

(Kadrovski predpisi za uradnike, Priloga IX)

9.      Uradniki – Dolžnost pomoči, ki jo ima uprava – Ukrepanje v zvezi s psihičnim nadlegovanjem – Odločba, da se brez nadaljnjega ukrepanja zaključi upravna preiskava, uvedena kot odgovor na prošnjo za pomoč – Obveznost, da se pritožniku predložijo končno poročilo o preiskavi ali zapisniki zaslišanj v zvezi s tem – Neobstoj

(Kadrovski predpisi za uradnike, člena 24 in 25, drugi odstavek)

10.    Uradniki – Odločba o zaključitvi upravne preiskave brez nadaljnjega ukrepanja, uvedene kot odgovor na prošnjo za pomoč zaradi psihičnega nadlegovanja – Obveznost obrazložitve – Obseg

(Kadrovski predpisi za uradnike, člena 24 in 25, drugi odstavek)

1.      V okviru pritožbe zaradi psihičnega nadlegovanja je treba razen v posebnih okoliščinah zagotavljati zaupnost zbranih pričevanj, tudi med pravdnim postopkom, ker možnost, da se ta zaupnost odpravi v fazi sodnega postopka, lahko prepreči izvedbo nepristranskih in objektivnih preiskav, pri katerih brez zadržkov sodelujejo člani osebja, ki so kot priče pozvani na zaslišanje.

(Glej točko 41.)

Napotitev na:

Sodišče za uslužbence: 12. december 2012, Cerafogli proti ECB, F‑43/10, točka 222, predmet pritožbe, o kateri trenutno odloča Splošno sodišče Evropske unije, zadeva T‑114/13 P.

2.      V členu 12a(3) Kadrovskih predpisov nikakor ni določeno, da je zlonamernost domnevnega nadlegovalca nujna, da se ravnanje opredeli kot psihično nadlegovanje.

Psihično nadlegovanje v smislu člena 12a(3) Kadrovskih predpisov lahko namreč obstaja, ne da bi nadlegovalec nameraval s svojimi dejanji diskreditirati žrtev ali namerno poslabšati njene delovne pogoje. Zadostuje, da so njegova dejanja, ker so bila storjena namerno, objektivno imela take posledice. Opredelitev nadlegovanja je pogojena s tem, da je mogoče ugotoviti zadostno objektivno resničnost nadlegovanja v tem smislu, da bi ga običajno občutljiv nepristranski in razumen opazovalec v enakem položaju štel za pretirano in graje vredno.

V zvezi s tem dejstvo, da ima uradnik težavne ali celo konfliktne odnose s kolegi ali hierarhično nadrejenimi, samo po sebi ne dokazuje psihičnega nadlegovanja. Niti negativne opazke, naslovljene na uradnika, ne škodujejo osebnosti, dostojanstvu ali fizični ali psihološki integriteti, če so izražene umerjeno in ne temeljijo na čezmernih obtoževanjih brez kakršne koli povezave z objektivnimi dejstvi.

(Glej točke 52, 54, 56, 71 in 74)

Napotitev na:

Sodišče prve stopnje: 16. april 2008, Michail proti Komisiji, T‑486/04, točka 61;

Splošno sodišče Evropske unije: 12. julij 2011, Komisija proti Q, T‑80/09 P;

Sodišče za uslužbence: 9. december 2008, Q proti Komisiji, F‑52/05, točki 133 in 135; 10. november 2009, N proti Parlamentu, F‑93/08, točka 93; 24. februar 2010, Menghi proti ENISA, F‑2/09, točka 110; 16. maj 2012, Skareby proti Komisiji, F‑42/10, točka 65; 26. februar 2013, Labiri proti CESE, F‑124/10, točki 65 in 67.

3.      Glede na široko diskrecijsko pravico institucij pri organizaciji svojih služb niti z upravnimi odločbami, tudi če jih je težko sprejeti, niti z nestrinjanji z upravo glede vprašanj organizacije ni mogoče s samimi po sebi dokazati obstoja psihičnega nadlegovanja. Toda golo dejstvo, da uprava ni niti upoštevala predlogov uradnika niti ni odgovorila na njegove zahteve po dodatnem osebju, samo po sebi ne dokazuje neposluha ali celo psihičnega nadlegovanja s strani uradnikovih hierarhično nadrejenih, temveč kvečjemu kaže na razhajanja v mnenjih.

(Glej točko 82.)

4.      V okviru pritožbe zaradi psihičnega nadlegovanja ni mogoče trditi, da neko ravnanje hierarhično nadrejenega ni psihično nadlegovanje, ker ne zadeva prav določene osebe, temveč nedoločeno število oseb. Tako ravnanje lahko namreč le poveča kršitev člena 12a Kadrovskih predpisov, v katerem prvi odstavek prepoveduje vsakemu uradniku vsakršno obliko psihičnega nadlegovanja.

(Glej točko 89.)

5.      Ravnanje hierarhično nadrejenega, ki neposredno in vedno znova daje navodila osebju, za katero je odgovoren podrejeni vodja oddelka, ne da bi ga predhodno obvestil, če tega ne upravičujejo posebne okoliščine, lahko povzroči, da vodja v razmerju do svojega osebja izgubi vsakršno verodostojnost, zato je mogoče takšno ravnanje opredeliti kot psihično nadlegovanje. Enako velja, če hierarhično nadrejeni pošilja poročila, ki vsebujejo odprte očitke proti uradniku, pri čemer pošlje kopijo več kolegom, ne da bi to ravnanje upravičevale zahteve službe. Toda če je treba dopustiti očitke o delu podrejenega, se v običajnem okviru hierarhičnega razmerja pošiljajo sporočila, v katerih ni sramotilnih ali zlonamernih navedb, poleg tega pa se pošiljajo le zadevni osebi ali se doda kopija, če to upravičuje interes službe.

(Glej točke 94, 95, 97 in 98.)

Napotitev na:

Sodišče prve stopnje: 25. oktober 2007, Lo Giudice proti Komisiji, T‑154/05, točki 104 in 105;

Sodišče za uslužbence: zgoraj navedena sodba Skareby proti Komisiji, točka 80.

6.      Uprava mora zaradi dolžnosti pomoči, določene v členu 24 Kadrovskih prepisov, kadar obravnava dogodek, ki ni združljiv z redom in dobrim vzdušjem v službi, ukrepati z vso odločnostjo in odgovoriti tako hitro in skrbno, kot zahtevajo okoliščine obravnavanega primera, da ugotovi dejstva in ob poznavanju teh dejstev sprejme ustrezne ukrepe. Za to zadošča, da uradnik, ki od svoje institucije zahteva varstvo, predloži začetne dokaze glede resničnosti napadov, ki naj bi jim bil izpostavljen. Zadevna institucija mora ob takih dejstvih sprejeti ustrezne ukrepe, zlasti opraviti upravno preiskavo, da bi ugotovila dejstva, ki so razlog za pritožbo, in po potrebi sprejeti začasne ukrepe premestitve, da bi preventivno zaščitila zdravje in varnost uradnika, ki je bil domnevno žrtev enega od dejanj iz te določbe.

Vendar se v utemeljitev predlogov za razglasitev ničnosti odločbe, da se brez nadaljnjega ukrepanja zaključi upravna preiskava v zvezi s psihičnim nadlegovanjem, ki mu je bil po lastni presoji izpostavljen uslužbenec, ni mogoče učinkovito sklicevati na razlog v zvezi s kršitvijo dolžnosti pomoči zaradi nesprejetja zaščitnih ukrepov, saj takšna kršitev člena 24 Kadrovskih predpisov ne bi vplivala na zakonitost navedene odločbe.

(Glej točke od 108 do 110.)

Napotitev na:

Splošno sodišče Evropske unije: zgoraj navedena sodba Komisija proti Q, točki 84 in 92 ter navedena sodna praksa;

Sodišče za uslužbence: 17. julij 2012, BG proti Evropskemu varuhu človekovih pravic, F‑54/11, točka 83, predmet pritožbe, o kateri trenutno odloča Splošno sodišče Evropske unije, zadeva T‑406/12 P; zgoraj navedena sodba Cerafogli proti ECB, točka 210.

7.      Obveznost upoštevanja razumnega roka pri izvajanju upravnih postopkov pomeni splošno načelo prava Unije, katerega upoštevanje zagotavljajo sodišča in ki je poleg tega v členu 41(1) Listine o temeljnih pravicah Evropske unije določeno kot sestavni del pravice do dobrega upravljanja. Kadar morajo institucije obravnavati tako resno vprašanje, kot je psihično nadlegovanje, morajo uradniku, ki vloži prošnjo na podlagi člena 24 Kadrovskih predpisov, odgovoriti hitro in skrbno.

Vendar okoliščina, da organ za imenovanja na prošnjo za pomoč ni odgovoril dovolj hitro, kot to določa člen 24 Kadrovskih predpisov, s čimer je kršil dolžnost skrbnega ravnanja, sama po sebi ne more vplivati na zakonitost izrecne odločbe, da se brez nadaljnje obravnave zaključi preiskava zaradi nadlegovanja, uvedena na podlagi navedene prošnje za pomoč. Če bi bilo treba tako odločbo razglasiti za nično le zato, ker je bila sprejeta prepozno, nova odločba, ki bi jo morala nadomestiti, namreč nikakor ne bi mogla biti manj prepozna kot nadomeščena odločba.

(Glej točke 116, 117 in 119.)

Napotitev na:

Sodišče prve stopnje: 11. april 2006, Angeletti proti Komisiji, T‑394/03, točka 162;

Splošno sodišče Evropske unije: 6. december 2012, Füller-Tomlinson proti Parlamentu, T‑390/10 P, točka 115;

Sodišče za uslužbence: 18. maj 2009, Meister proti UUNT, F‑138/06 in F‑37/08, točka 76; 11. maj 2011, J proti Komisiji, F‑53/09, točka 113.

8.      Organ, ki naj bi izvedel upravno preiskavo in mora spise, ki so mu predloženi, preiskati sorazmerno, ima široko diskrecijsko pravico pri vodenju preiskave, zlasti pri oceni kakovosti in koristnosti sodelovanja prič.

(Glej točko 124.)

Napotitev na:

Sodišče za uslužbence: zgoraj navedena sodba Skareby proti Komisiji, točka 38.

9.      Pri odločbi o zaključitvi upravne preiskave brez nadaljnjega ukrepanja v zvezi z zatrjevanim psihičnim nadlegovanjem, ki je bila uvedena kot odgovor na prošnjo za pomoč, vloženo na podlagi člena 24 Kadrovskih predpisov, člen 25, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov ne nalaga izrecne obveznosti, da se pritožniku predložijo končno poročilo o upravni preiskavi in zapisniki zaslišanj v zvezi s tem.

Vendar ob upoštevanju varovanja interesov oseb, proti katerim je bila pritožba vložena, in oseb, ki so pričale v preiskavi, prav tako nobena določba Kadrovskih predpisov ne prepoveduje predložitve končnega poročila o preiskavi tretji osebi, ki bi imela legitimen interes za seznanitev z njim, kot velja za osebo, ki je vložila prošnjo na podlagi člena 24 Kadrovskih predpisov.

(Glej točki 132 in 133.)

Napotitev na:

Sodišče prve stopnje: zgoraj navedena sodba Lo Giudice proti Komisiji, točka 163;

Sodišče za uslužbence: zgoraj navedena sodba Cerafogli proti ECB, točka 108.

10.    Obveznost, ki jo nalaga člen 25, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov, je treba razlagati ozko, kadar je odločba, ki posega v položaj, odločba organa za imenovanja, da se brez nadaljnjega ukrepanja zaključi upravna preiskava, uvedena zaradi prošnje za pomoč v zvezi z zatrjevanim psihičnim nadlegovanjem.

Odločba o prošnji za pomoč se namreč v nasprotju z večino upravnih aktov, ki lahko posegajo v položaj uradnika, sprejme v posebnih dejanskih okoliščinah. Prvič, takšne okoliščine so lahko trajale že več mesecev, celo več let. Poleg tega ima lahko psihično nadlegovanje zelo uničujoče posledice za zdravje žrtve. Položaj nadlegovanja, če se dokaže, poleg tega ne vpliva toliko na finančne interese ali poklicno pot uradnika – v teh primerih lahko institucija hitro popravi položaj s sprejetjem akta ali plačilom denarnega zneska zadevni osebi – temveč škoduje osebnosti, dostojanstvu ali fizični ali psihološki integriteti žrtve, te škode pa ni mogoče v celoti popraviti z denarno odškodnino. Nazadnje – ne glede na to, ali je zatrjevanje o nadlegovanju utemeljeno ali ne – ga kot tako dojema pritožnik in institucija mora v skladu z dolžnostjo skrbnega ravnanja čim celoviteje obrazložiti zavrnitev prošnje za pomoč, ne da bi moral pritožnik čakati še na odgovor na pritožbo, da bi se seznanil z razlogi zanjo, pri čemer se lahko institucija odloči, da odgovora celo ne poda.

Odločba, v kateri je naveden le začetek obrazložitve, ne izpolnjuje zahtev iz člena 25, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov. V primeru nasprotne rešitve bi moral uradnik, ki je vložil prošnjo za pomoč na podlagi člena 24 Kadrovskih predpisov zaradi psihičnega nadlegovanja, vložiti pritožbo, da bi dobil obrazložitev odločbe o zaključitvi upravne preiskave brez nadaljnjega ukrepanja v skladu z zahtevami člena 25, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov. Iz navedenega izhaja, da institucije pri odločbi o zaključitvi preiskave, uvedene kot odgovor na prošnjo za pomoč na podlagi člena 24 Kadrovskih predpisov zaradi psihičnega nadlegovanja ne morejo zadevni osebi prvič veljavno predložiti celovite obrazložitve v odločbi o zavrnitvi pritožbe, ne da bi kršile obveznost obrazložitve, ki jo imajo na podlagi člena 25, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov. Vendar taka rešitev institucijam ne more preprečiti, da ob sprejetju odločbe o zavrnitvi pritožbe navedejo pojasnila k razlogom, ki jih je upoštevala uprava, niti ne more preprečiti Sodišču za uslužbence, da upošteva ta pojasnila med preučitvijo razloga zoper zakonitost navedene odločbe.

Poleg tega – čeprav drži, da je dopustna obrazložitev s sklicevanjem na poročilo ali mnenje, ki je sámo obrazloženo in predloženo, mora biti takšno poročilo ali mnenje dejansko predloženo zadevni osebi skupaj z aktom, ki posega v položaj.

(Glej točke 141, 142, 152 in od 165 do 167.)

Napotitev na:

Sodišče prve stopnje: zgoraj navedena sodba Lo Giudice proti Komisiji, točki 163 in 164;

Sodišče za uslužbence: zgoraj navedena sodba Skareby proti Komisiji, točki 32 in 53; zgoraj navedena sodba Cerafogli proti ECB, točka 108 in navedena sodna praksa.