OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 12 czerwca 2018 r.(1)
Sprawa C‑594/16
Enzo Buccioni
przeciwko
Banca d’Italia
przypozwani:
Banca Network Investimenti SpA w stanie przymusowej likwidacji administracyjnej
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Consiglio di Stato (radę państwa, Włochy)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Warunki dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności i nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi – Tajemnica zawodowa – Upadłość lub przymusowa likwidacja instytucji kredytowej – Ujawnienie informacji poufnych w postępowaniach cywilnych – Wniosek o dostęp do dokumentów przed wszczęciem postępowania cywilnego – Powództwo odszkodowawcze
I. Wprowadzenie
1. Enzo Buccioni miał rachunek bieżący w Banca Network Investimenti SpA. W 2012 r. bank ten poddany został procedurze przymusowej likwidacji. Enzo Buccioni otrzymał z włoskiego systemu gwarancji depozytów jedynie częściowy zwrot środków znajdujących się na jego koncie. W rezultacie stracił ponad 81 000 EUR.
2. Enzo Buccioni wniósł o dostęp do dokumentów dotyczących nadzoru nad tym bankiem prowadzonego przez Banca d’Italia (bank Włoch), włoski organ nadzoru bankowego. Chciał uzyskać informacje w celu dokonania oceny, czy mógł potencjalnie wnieść przeciwko Banca d’Italia powództwo odszkodowawcze za poniesioną szkodę pieniężną. Ten ostatni odmówił jednak udostępnienia niektórych dokumentów objętych wnioskiem, powołując się na to, że dokumenty te zawierają informacje poufne.
3. Enzo Buccioni zaskarżył tę decyzję przed sądami administracyjnymi we Włoszech. Powołując szereg przepisów prawa Unii, a w szczególności art. 53 dyrektywy 2013/36/UE(2), Consiglio di Stato (rada państwa, Włochy) kieruje do Trybunału pytania prejudycjalne. Sąd odsyłający pragnie zasadniczo się dowiedzieć, czy osoba w sytuacji takiej jak E. Buccioni, która rozważa wniesienie powództwa odszkodowawczego przeciwko krajowemu organowi nadzoru bankowego w celu uzyskania naprawienia szkody majątkowej, poniesionej rzekomo ze względu na wadliwe wykonywanie nadzoru prowadzące do przymusowej likwidacji banku, może uzyskać dostęp do dokumentów niezbędnych do dochodzenia takiego roszczenia.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Dyrektywa 2013/36
4. Dyrektywa 2013/36 ustanawia zasady dotyczące warunków dopuszczenia instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych do działalności. Określa także zasady dotyczące uprawnień nadzorczych oraz narzędzia nadzoru ostrożnościowego nad tymi instytucjami.
5. Artykuł 53 tej dyrektywy jest zatytułowany „Tajemnica zawodowa lub służbowa”. Jego ust. 1 stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie osoby obecnie lub w przeszłości zatrudnione przez właściwe organy oraz biegli rewidenci lub eksperci działający w imieniu właściwych organów podlegali obowiązkowi zachowania tajemnicy zawodowej lub służbowej.
Bez uszczerbku dla przypadków podlegających przepisom prawa karnego, informacje poufne, które takie osoby, inspektorzy nadzoru lub eksperci uzyskują w trakcie pełnienia swoich obowiązków, mogą być ujawniane jedynie w postaci skróconej lub zbiorczej, która uniemożliwia zidentyfikowanie poszczególnych instytucji kredytowych.
W przypadku ogłoszenia upadłości lub przeprowadzenia przymusowej likwidacji instytucji kredytowej informacje poufne, które nie dotyczą osób trzecich uczestniczących w próbach ratowania tej instytucji kredytowej, mogą być jednak ujawnione w postępowaniach cywilnych”.
B. Prawo włoskie
6. We Włoszech dostęp do dokumentów administracyjnych uregulowany został przez Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (ustawę nr 241 z dnia 7 sierpnia 1990 r., z późniejszymi zmianami, w sprawie nowych przepisów w przedmiocie postępowania administracyjnego i prawa dostępu do dokumentów administracyjnych) (zwaną dalej „ustawą nr 241/1990”).
7. Zgodnie z art. 22 ust. 2 i 3 ustawy nr 241/1990:
„2. Prawo dostępu do dokumentów administracyjnych – ze względu na wagę jego celów w świetle interesu publicznego – stanowi ogólną zasadę dotyczącą działalności organów administracyjnych w celu promowania udziału w ich działalności oraz zapewnienia, by działalność ta była prowadzona w sposób bezstronny i przejrzysty.
3. Należy zapewnić dostęp do wszystkich dokumentów administracyjnych z wyjątkiem tych, o których mowa w art. 24 ust. 1, 2, 3, 5 i 6”.
8. Artykuł 24 ustawy nr 241/1990 przewiduje wyłączenia z prawa dostępu. Jego ust. 1 lit. a) oraz ust. 2 i 7 stanowią:
„1. Prawo dostępu nie przysługuje:
a) w odniesieniu do dokumentów objętych tajemnicą państwową w rozumieniu ustawy nr 801 z dnia 24 października 1977 r., z późniejszymi zmianami, oraz w odniesieniu do tajemnic lub zakazów ujawnienia wyraźnie przewidzianych w przepisach ustawowych, w rozporządzeniu rządu, o którym mowa w ust. 6, oraz wskazanych przez organy administracji publicznej, zgodnie z ust. 2 niniejszego artykułu.
[…]
2. Każdy organ administracji publicznej określa kategorie dokumentów sporządzonych przez niego lub, w danym przypadku, jemu dostępnych, które podlegają wyłączeniu od prawa dostępu zgodnie z ust. 1.
[…]
7. Wnioskodawcom należy jednak przyznać dostęp do dokumentów administracyjnych, jeżeli znajomość tych dokumentów jest niezbędna dla ochrony lub obrony ich interesów prawnych”.
9. Artykuł 7 decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (dekretu ustawodawczego nr 385 z dnia 1 września 1993 r., z późniejszymi zmianami, w sprawie włoskiej ustawy o bankowości) jest zatytułowany „Tajemnica zawodowa i współpraca pomiędzy organami”. Ustęp 1 tego artykułu ma następujące brzmienie:
„Wszystkie informacje i dane znajdujące się w posiadaniu Banca d’Italia w związku z jego działaniami nadzorczymi objęte są tajemnicą państwową, także w odniesieniu do organów administracji publicznej, z wyjątkiem ministerstwa gospodarki i finansów, które przewodniczy Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (międzyministerialnemu komitetowi do spraw kredytów i oszczędności). Nie można odmówić ich ujawnienia organom wymiaru sprawiedliwości ze względu na tajemnicę państwową, jeżeli informacje objęte wnioskiem są niezbędne dla wstępnych dochodzeń lub postępowań dotyczących naruszeń prawa, które mogą prowadzić do odpowiedzialności karnej”.
10. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. a) zarządzenia prezesa Banca d’Italia z dnia 16 maja 1994 r. dotyczącego regulaminu wyłączenia wykonywania prawa dostępu na mocy art. [24 ust. 2] ustawy nr 241/1990 (zwanego dalej „zarządzeniem prezesa Banca d’Italia”):
„Nie podlegają ujawnieniu zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy nr 241/1990:
a) dokumenty administracyjne o ogólnej bądź szczególnej treści, zawierające informacje lub dane znajdujące się w posiadaniu Banca d’Italia w związku z jego działalnością polegającą na monitorowaniu informacji, działalnością regulacyjną, kontrolami i działalnością w zakresie zarządzania w sytuacji kryzysowej w odniesieniu do banków, grup bankowych […] oraz w związku z jakąkolwiek inną działalnością dotyczącą świadczenia usług bankowych lub usług pośrednictwa finansowego oraz wykonywania takich czynności pośrednictwa, podlegających tajemnicy zawodowej w rozumieniu art. 7 dekretu ustawodawczego nr 385 z dnia 1 września 1993 r. [i kilku innych aktów ustawodawstwa krajowego]”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
11. W 2004 r. E. Bucciomi (zwany dalej „wnioskodawcą”) otworzył rachunek bieżący we włoskim banku Banca Network Investimenti SpA (zwanym dalej „BNI”). W dniu 5 sierpnia 2012 r. saldo jego rachunku wynosiło 181 325,31 EUR. Po wszczęciu procedury przymusowej likwidacji BNI jedynie 100 000 EUR ze środków znajdujących się na jego koncie zostało mu zwrócone przez Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (międzybankowy fundusz ochrony depozytów, włoski system gwarancji depozytów).
12. W dniu 3 kwietnia 2015 r. wnioskodawca wniósł do Banca d’Italia, włoskiego organu nadzoru bankowego, o dostęp do dokumentów, którymi organ ten dysponował jako sprawujący nadzór nad BNI. Jak potwierdziły to na rozprawie zainteresowane strony, dążył on do uzyskania dokumentów, na których podstawie mógłby ocenić, czy istniały istotne informacje pozwalające mu na wszczęcie postępowania przeciwko Banca d’Italia w celu wykazania odpowiedzialności tego ostatniego za szkodę majątkowa poniesioną przez wnioskodawcę w wyniku przymusowej likwidacji BNI.
13. Decyzją z dnia 20 maja 2015 r. Banca d’Italia przyznał wnioskodawcy dostęp do niektórych dokumentów objętych jego wnioskiem, ale także odmówił ujawnienia pewnych dokumentów. Podniósł, że te ostatnie dokumenty dotyczyły danych, w których posiadaniu znajdował się dla celów nadzoru bankowego, i w związku z tym niedopuszczalne było udzielenie do nich dostępu na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ustawy nr 241/1990 w związku z art. 2 zarządzenia prezesa Banca d’Italia.
14. Wnioskodawca wniósł skargę do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnego sądu administracyjnego dla Lacjum, Włochy), domagając się uchylenia decyzji Banca d’Italia, a w rezultacie uznania jego prawa do zapoznania się z wszystkimi dokumentami wskazanymi w jego wniosku o udzielenie dostępu i do uzyskania ich kopii. Sąd pierwszej instancji oddalił tę skargę wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r.
15. Wnioskodawca wniósł następnie odwołanie do sądu odsyłającego, Consiglio di Stato (rady państwa, Włochy). W ramach swojego odwołania zarzucił między innymi, że sąd pierwszej instancji błędnie zastosował art. 53 dyrektywy 2013/36(3). Wnioskodawca twierdził także, że dokumenty, do których chciał uzyskać dostęp, nie były już objęte tajemnicą zawodową, ponieważ BNI zostało objęte procedurą przymusowej likwidacji i nie mogło już wykonywać czynności bankowych.
16. Banca d’Italia podniósł, że wnioskodawca nie wszczął jeszcze postępowania cywilnego w momencie wniesienia wniosku o dostęp do dokumentów. Artykuł 53 dyrektywy 2013/36 nie znajdował zatem zastosowania. Banca d’Italia podkreślił ponadto, że postępowanie dotyczące przymusowej likwidacji BNI wciąż trwało, ciągle istniała zatem niezmieniona potrzeba zachowania poufności.
17. W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada państwa) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„a) Czy zasada przejrzystości, jasno wyrażona w art. 15 [Traktatu o Unii Europejskiej], mając na uwadze jej wiążący cel ogólny, interpretowana w ten sposób, że zasada ta może być regulowana źródłami prawnymi lub równoważnymi, o których mowa w ust. 3 tego przepisu, których treść mogłaby być wyrazem nadmiernie rozszerzonych uprawnień dyskrecjonalnych niemających podstawy w wyższej rangi źródle prawa europejskiego dotyczącym konieczności ustalenia minimalnych zasad niepodlegających odstępstwu, nie pozostaje w konflikcie z podobnym rozumieniem o ograniczającym charakterze w zakresie europejskich przepisów regulujących funkcje nadzorcze nad instytucjami kredytowymi, prowadzącym aż do pozbawienia znaczenia tej zasady przejrzystości także w sytuacji, gdy interes w dostępie jest oparty na istotnych interesach osoby wnoszącej o udzielenie dostępu, które są w sposób oczywisty wyraźnie tożsame z interesami objętymi korzystnymi odstępstwami od ograniczeń dopuszczonych w tym sektorze?
b) Czy w konsekwencji tego art. 22 ust. 2, jak również art. 27 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 1 października 2013 r., który przyznaje Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w zakresie polityki w przedmiocie nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, nie należy interpretować jako nienadzwyczajnych wypadków, w których ma zastosowanie odstępstwo od braku dostępności dokumentów, ale raczej jako przepisy, które należy interpretować w obliczu szerszych celów art. 15 [Traktatu o Unii Europejskiej], związanych jako takie z ogólną zasadą prawa Unii, zgodnie z którą dostęp nie podlega ograniczeniom zgodnie z racjonalnym i proporcjonalnym wyważeniem potrzeb sektora kredytowego z podstawowymi interesami oszczędzającego, którego objęła sytuacja burden sharing, w zależności od mających znaczenie okoliczności uzyskanych od organu nadzoru, który odznacza się charakterem organizacyjnym i kompetencjami sektora analogicznymi do tych, jakie posiada Europejski Bank Centralny?
c) Czy zatem, biorąc pod uwagę art. 53 dyrektywy [2013/36] i przepisy krajowego porządku prawnego zgodne z tym przepisem, przepis ten jest nie do pogodzenia z obrazem pozostałych przepisów i zasad prawa europejskiego, przytoczonych w [pytaniu pierwszym], w takim sensie, że można udzielić dostępu w przypadku wniosku złożonego w tym celu i wniesionego po poddaniu instytucji bankowej procedurze przymusowego postępowania likwidacyjnego, także wtedy, gdy składający wniosek nie wnosi o dostęp wyłącznie w ramach postępowań cywilnych rzeczywiście wszczętych celem ochrony interesów majątkowych naruszonych na skutek poddania instytucji bankowej procedurze przymusowego postępowania likwidacyjnego, lecz także w sytuacji, kiedy taka osoba właśnie w celu pełnej ochrony jego prawa do obrony i do środka prawnego wnosi skargę dla zweryfikowania konkretnej możliwości wszczęcia takich postępowań cywilnych do właściwego organu sądowego uprawnionego przez państwo do ochrony prawa do dostępu i przejrzystości, mając w szczególności na uwadze wniosek oszczędzającego, który już doznał skutków burden sharingu w ramach postępowania w przedmiocie niewypłacalności instytucji kredytowej, w której ulokował on swoje oszczędności?”.
18. Banca d’Italia, rządy włoski i portugalski oraz Komisja Europejska złożyły uwagi na piśmie. Enzo Buccioni, Banca d’Italia, rząd włoski i Komisja Europejska przedstawili także uwagi ustne na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r.
IV. Ocena
19. Struktura niniejszej opinii jest następująca. Rozpocznę od analizy dopuszczalności niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (A). Po drugie, podejmę próbę oceny tego, które z powołanych przez sąd odsyłający przepisów prawa Unii znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie (B). Następnie przejdę do interpretacji trzeciego akapitu art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 (C).
A. Dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
20. W trakcie pisemnego etapu niniejszego postępowania rząd włoski i Banca d’Italia zasugerowały, że niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym powinien zostać uznany za niedopuszczalny. Ich zdaniem wniosek wnioskodawcy o dostęp do dokumentów został uwzględniony. Nie było zatem już sporu zawisłego przed sądem odsyłającym.
21. Wydaje się, że w dniu 10 marca 2017 r., po wniesieniu do Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, wnioskodawca rzeczywiście poinformował sąd odsyłający, że otrzymał od Banca d’Italia wszystkie dokumenty wskazane w jego pierwotnym wniosku o udzielenie dostępu. Zostało to potwierdzone przez Banca d’Italia w dniu 14 marca 2017 r.
22. Listem z dnia 18 lipca 2017 r. Trybunał zapytał sąd odsyłający, czy w świetle powyższych okoliczności podtrzymuje on swój wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Postanowieniem z dnia 22 września 2017 r. sąd odsyłający stwierdził, że podtrzymuje złożony wniosek i uznaje swoją właściwość w niniejszej sprawie, którą wciąż uznaje za zawisłą. Sąd zauważył w szczególności, że wnioskodawca wskazał, iż chce kontynuowania głównego postępowania, ponieważ nie wszystkie z jego roszczeń zostały spełnione.
23. Należy przypomnieć, że co do zasady pytania dotyczące wykładni prawa Unii przedstawione przez sąd krajowy korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy(4). Kwestie dotyczące określenia, od kiedy, na jak długo i do kiedy sąd krajowy pozostaje właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, tak że sprawa jest zawisła przed tym sądem w rozumieniu art. 267 TFUE, rozstrzygane są przez sąd krajowy w świetle jego oceny zarówno stanu faktycznego sprawy, jak i krajowych przepisów proceduralnych(5). Dla Trybunału rozstrzygające znaczenie ma to, że zgodnie z jednoznacznym oświadczeniem sądu odsyłającego sąd ten uznaje się za wciąż właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prawem krajowym(6).
24. W związku z tym, biorąc pod uwagę wskazane powyżej potwierdzenie, moim zdaniem Trybunał powinien dojść do wniosku, że zasadne jest udzielenie odpowiedzi na niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
B. Znajdujące zastosowanie przepisy prawa Unii
25. W swoim pierwszym pytaniu sąd odsyłający wnosi do Trybunału o dokonanie wykładni art. 15 TFUE. Drugie pytanie dotyczy interpretacji art. 22 ust. 2 i art. 27 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013(7) w związku z art. 15 TFUE. Trzecie pytanie odnosi się natomiast do art. 53 dyrektywy 2013/36, także w związku z art. 15 TFUE. Zasadniczo pytania te mają na celu ustalenie, czy powyższe przepisy zezwalają na ujawnienie dokumentów takich jak objęte żądaniem wnioskodawcy.
26. W odniesieniu do pierwszych dwóch pytań uważam, że ani art. 15 TFUE, ani rozporządzenie nr 1024/2013 nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania.
27. Artykuł 15 ust. 1 TFUE określa zasadę otwartości w zakresie działania instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. Podobnie art. 15 ust. 3 TFUE ustanawia „prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii”. Zarówno brzmienie tych przepisów, jak i orzecznictwo Trybunału potwierdzają, że art. 15 TFUE znajduje zastosowanie tylko do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii oraz do dokumentów przez nie przechowywanych, nawet jeżeli zostały one sporządzone przez inną instytucję lub przez państwo członkowskie(8). Nawet gdyby interpretować art. 15 TFUE w związku z innymi przepisami prawa pierwotnego dotyczącymi zasady otwartości, takimi jak art. 1 ust. 2 TUE i art. 298 TFUE, czy też z art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej(9), nie zmienia to faktu, że przepisy te dążą do osiągnięcia, w sposób podobny do art. 15 TFUE, celu, jakim jest otwarta europejska – a nie krajowa – administracja(10).
28. W wyniku powyższego dostęp do dokumentów przechowywanych przez organy administracji krajowej wchodzi nie w zakres zastosowania art. 15 TFUE, lecz w zakres krajowych przepisów o dostępie do dokumentów. Oznacza to, że w postępowaniu głównym właściwe do oceny wniosku skierowanego do Banca d’Italia w sprawie dostępu do dokumentów przez niego sporządzonych lub przechowywanych będzie prawo włoskie.
29. W odniesieniu do drugiego pytania art. 1 rozporządzenia nr 1024/2013, zatytułowany „Przedmiot i zakres”, stanowi w akapicie pierwszym: „[n]iniejsze rozporządzenie powierza [Europejskiemu Bankowi Centralnemu (zwanemu dalej »EBC«)] szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi […]”. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozporządzenie nr 1024/2013 znajduje zastosowanie wyłącznie do EBC, a nie do krajowych organów, którym powierzono nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi, takich jak Banca d’Italia. Teza ta znajduje dalsze potwierdzenie w piątym akapicie tego samego artykułu, który stanowi, że „[n]iniejsze rozporządzenie pozostaje bez uszczerbku dla obowiązków i powiązanych uprawnień właściwych organów uczestniczących państw członkowskich w zakresie realizacji zadań nadzorczych, których nie powierzono EBC na mocy niniejszego rozporządzenia”. Stan faktyczny niniejszej sprawy, która dotyczy badania obowiązków krajowego organu nadzoru związanych z ujawnieniem informacji poufnych, nie wydaje się zatem wchodzić w zakres zastosowania rozporządzenia nr 1024/2013.
30. W związku z tym jedynym przepisem prawa Unii mającym bezpośrednie znaczenie dla niniejszej sprawy wydaje się ten powołany przez sąd odsyłający w trzecim pytaniu: art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36. Przed przystąpieniem do wykładni tego przepisu pragnę jednak wyjaśnić dwie kwestie.
31. Po pierwsze, skoro art. 15 TFUE nie znajduje zastosowania do wniosków o udostępnienie dokumentów składanych do organów krajowych, nie uważam za dopuszczalne interpretowania art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 w świetle art. 15 TFUE lub, bardziej ogólnie, w świetle zawartej w prawie Unii zasady otwartości lub przejrzystości. Zbliżałoby się to niebezpiecznie do obejścia zakresu zastosowania prawa Unii i do rozszerzenia tego zakresu na obszary i zagadnienia, które niewątpliwie nie miały być nim objęte.
32. Po drugie jednak, jak wspomniałem już w pkt 28 niniejszej opinii, wniosek (taki jak ten złożony przez wnioskodawcę) do krajowego organu nadzoru (takiego jak Banca d’Italia) w celu uzyskania dostępu do dokumentów przechowywanych przez ten organ dla celów nadzoru będzie podlegał krajowym przepisom regulującym dostęp do dokumentów. Z tego względu pierwszy poziom przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie stanowią krajowe przepisy o dostępie do dokumentów. Drugi poziom stanowi natomiast ogólny przepis o tajemnicy zawodowej, zawarty w art. 53 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2013/36. Przepis ten wprowadza wynikający z prawa Unii wyjątek od ogólnej zasady dostępu do dokumentów, najwyraźniej przewidzianej w prawie krajowym. Wreszcie, zasadę trzeciego poziomu stanowi art. 53 ust. 1 akapit trzeci, który wprowadza wyjątek od zasady poziomu drugiego. W związku z tym w niniejszej sprawie, jak również w każdej sprawie o podobnej naturze, w której wnioskodawca dąży do uzyskania dostępu do dokumentów przechowywanych przez organ krajowy, art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy przesądza w praktyce o powrocie do zasady z pierwszego poziomu, czyli ogólnej zasady dostępu do dokumentów.
33. Innymi słowy, jeżeli domyślną zasadą prawa krajowego w zakresie dostępu do dokumentów jest przyznawanie dostępu, to ogólna zasada wynikająca z art. 53 ust. 1 (akapit pierwszy) dyrektywy 2013/36 (i ustawodawstwa krajowego implementującego ten przepis) stanowi wyjątek od tej zasady prawa krajowego.
C. Artykuł 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36
1. Pochodzenie tej zasady
34. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi pierwszą okazję do dokonania interpretacji art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 lub poprzedzających ten przepisów odpowiedników, czyli art. 44 ust. 1 dyrektywy 2006/48 i art. 30 ust. 1 dyrektywy 2000/12/WE(11)
35. We wcześniejszym okresie ekwiwalentne postanowienie zawarte było także w art. 12 ust. 1 pierwszej dyrektywy Rady 77/780/EWG(12) (zwanej dalej „pierwszą dyrektywą Rady”). Przepisu tego nie było jednak w pierwotnej wersji pierwszej dyrektywy Rady. Obejmowała ona jedynie przepis, który był zasadniczo podobny do aktualnego art. 53 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2013/36. Ustanawiał on ogólny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, zakazując w odniesieniu do informacji poufnych ich „ujawnienia jakiejkolwiek osobie lub jakiemukolwiek organowi, z wyjątkiem sytuacji wynikających z przepisów prawa”.
36. W 1989 r. drugą dyrektywą Rady 89/646/EWG(13) (zwaną dalej „drugą dyrektywą Rady”) zmieniono pierwszą dyrektywę Rady, zastępując art. 12 ust. 1 nowym tekstem, który uwzględniał postanowienia aktualnie znajdujące się w art. 53 ust. 1 akapity drugi i trzeci dyrektywy 2013/36.
37. Nowelizacja wprowadzona drugą dyrektywą Rady została przyjęta po orzeczeniu Trybunału w sprawie Hillenius(14). Skarżącym w tamtej sprawie była gmina Hillegom w Niderlandach. Zdeponowała ona środki w niderlandzkim banku, którego niewypłacalność później ogłoszono. Skarżący skutecznie wniósł o wydanie postanowienia w przedmiocie wstępnego przesłuchania świadków, co stanowiło procedurę dostępną, zgodnie z prawem niderlandzkim, przed wszczęciem postępowania w celu uzyskania właściwej ochrony materialnoprawnej. Pozwany, C. Hillenius, pracował dla De Nederlandsche Bank (niderlandzkiego banku centralnego), który był organem nadzoru zgodnie z pierwszą dyrektywą Rady. Był on jednym ze świadków wezwanych do złożenia zeznań w sprawie niewypłacalności. Celem zadanych mu pytań było wykazanie przekonania skarżącego, zgodnie z którym bank centralny nie sprawował prawidłowego nadzoru nad działalnością niewypłacalnego podmiotu. Świadek ten odmówił odpowiedzi na niektóre pytania, powołując się na tajemnicę bankową, ponieważ pytania te dotyczyły sposobu sprawowania nadzoru przez niderlandzki bank centralny.
38. W swoim wyroku Trybunał orzekł, że obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej zgodnie z art. 12 ust. 1 pierwszej dyrektywy Rady obejmował także zeznania składane przez pracowników organu nadzoru w roli świadków w postępowaniach cywilnych(15). Odnosząc się do przewidzianego w tym przepisie wyjątku od ujawnienia informacji poufnych – „z wyjątkiem sytuacji wynikających z przepisów prawa” – Trybunał orzekł, że w braku wyraźnego wskazania w prawie krajowym to sąd krajowy powinien odnaleźć równowagę pomiędzy „interesem polegającym na ustaleniu prawdy, który ma charakter fundamentalny dla wymiaru sprawiedliwości, a interesem w zachowaniu poufności niektórych rodzajów informacji […]. Ważąc te interesy, sąd krajowy powinien w szczególności zdecydować, jeżeli byłoby to niezbędne w danej sprawie, jakie znaczenie należy przypisać temu, że przedmiotowa informacja została uzyskana od właściwych organów innych państw członkowskich zgodnie z art. 12 ust. 2 dyrektywy”(16).
39. Cztery lata po wyroku Hillenius art. 12 ust. 1 został znacząco zmieniony drugą dyrektywą Rady. Słowa „z wyjątkiem sytuacji wynikających z przepisów prawa” zostały zastąpione zakazem ujawniania poufnych informacji „z wyjątkiem postaci skróconej lub zbiorczej, która uniemożliwia zidentyfikowanie poszczególnych instytucji, bez uszczerbku dla przypadków podlegających przepisom prawa karnego”. Było to zatem bardzo podobne do brzmienia art. 53 ust. 1 akapit drugi dyrektywy 2013/36. Co więcej, zasada aktualnie zawarta w art. 53 ust. 1 akapit trzeci została dodana i pozostała zasadniczo niezmieniona.
40. Geneza i kontekst art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 wskazują na dwie kwestie.
41. Po pierwsze, geneza art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 pokazuje, że początkowo prawodawca Unii nie uważał za konieczne wprowadzenia szczególnych, umocowanych w prawie Unii wyjątków od zasady ochrony tajemnicy zawodowej. Odwołał się po prostu do wyjątków wynikających z prawa krajowego. Same wyjątki dopiero później uległy „europeizacji”.
42. Po drugie, brzmienie art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 (wraz z poprzednimi inkarnacjami tego przepisu) uległo znaczącej ewolucji, w szczególności w odniesieniu do przewidzianych w nim wyjątków. Sformułowanie tych wyjątków nie może zatem z pewnością zostać uznane za „wykute w kamieniu”.
43. Stwierdzenie to znajduje dalsze wsparcie w tym, że równoległe akty prawa Unii, zawierające przepisy o podobnej naturze, wydają się jednak sformułowane odmiennie. Na przykład art. 76 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/65/UE(17) (który zastąpił identyczny przepis art. 54 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/39/WE(18)) sformułowany został w sposób podobny do art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36. Mówiąc bardziej konkretnie, przepisem podobnym – lecz nie identycznym – do art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 jest art. 76 ust. 2 dyrektywy 2014/65(19). Innym przepisem podobnym do art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 – choć nie identycznym – jest art. 102 ust. 1 dyrektywy 2009/65/WE(20). Stanowi to wyraźny kontrast w stosunku do podejścia przyjętego w art. 25 ust. 1 dyrektywy 2004/109/WE(21), który to przepis po prostu odwołuje się do potencjalnych wyjątków przewidzianych w prawie krajowym, zgodnie z taką samą logiką jak ta przyjęta w pierwotnej wersji pierwszej dyrektywy Rady. W odniesieniu do ujawniania przez europejskie organy nadzoru, zarówno art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1093/2010(22), jak i art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1095/2010(23) zawierają ogólną zasadę co do obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej i wyłączenie dla przypadków, do których zastosowanie ma prawo karne, a także dla ujawnienia w postaci skróconej lub zbiorczej, lecz nie zawierają wyłączenia odnoszącego się do postępowań cywilnych.
44. Podsumowując, w świetle takiej historycznej i kontekstowej różnorodności w zakresie nie tylko szczegółowego brzmienia przepisów, lecz także przyjętych podejść, proponuję przyjęcie rozumowania opartego na zdrowym sceptycyzmie w odniesieniu do argumentów opartych na tezie, że gdyby art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 w tym właśnie brzmieniu, które jest aktualnie obowiązujące, nie był intepretowany w sposób możliwie restrykcyjny, skuteczny nadzór nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi uległby decydującemu osłabieniu. Wydaje się, że zarówno w przeszłości, jak i w równoległych systemach uregulowań (sformułowanych niewątpliwie są równie wrażliwe) przepisy były lub są formułowane odmiennie, czasem w sposób mniej restrykcyjny, co nie prowadzi jednak najwyraźniej do natychmiastowego zawalenia się całego gmachu.
2. Interpretacja zwrotu „w postępowaniach cywilnych”: Altmann i in.
45. Sąd odsyłający przyjmuje z góry, że informacje, do których wnioskodawca pragnie uzyskać dostęp, mają charakter poufny i że nie dotyczą żadnych osób trzecich uczestniczących w próbach ratowania BNI. Sąd odsyłający stwierdza także (co zostało potwierdzone na rozprawie), że przymusowa likwidacja BNI (wciąż) trwa. W związku z tym jedynym zagadnieniem, które pozostaje do rozstrzygnięcia w odniesieniu do wykładni art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36(24)w niniejszej sprawie, jest zakres znaczeniowy zwrotu „w postępowaniach cywilnych”.
46. W odniesieniu do powyższego wnioskodawca uważa, że przysługuje mu prawo dostępu do dokumentów, o które wniósł do Banca d’Italia, w zakresie, w jakim zamierza użyć ich do celów (potencjalnych) postępowań cywilnych. Tymczasem Banca d’Italia uważa, że dostęp do tych dokumentów mógłby być przyznany wyłącznie w ramach (trwającego) postępowania cywilnego.
47. Niniejsza sprawa daje Trybunałowi pierwszą okazją do dokonania wykładni pojęcia „w postępowaniach cywilnych” użytego w art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36. Jednakże zbliżone pojęcie było już przedmiotem wykładni dokonanej przez Trybunał w odniesieniu do podobnego przepisy zawartego w art. 54 ust. 1 i 2 dyrektywy 2004/39 w wyroku Altmann i in.(25).
48. Annett i Torsten Altmannowie oraz inni inwestorzy wnieśli o udzielenie dostępu do dokumentów i informacji przechowywanych przez Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (niemiecki federalny urząd nadzoru usług finansowych, zwany dalej „BaFin”) dotyczących spółki Phoenix Kapitaldienst GmbH (zwanej dalej „spółką Phoenix”), firmy inwestycyjnej, której model biznesowy sprowadzał się głównie do oszukiwania inwestorów na wielką skalę. Spółka Phoenix została rozwiązana i później poddana procedurze przymusowej likwidacji. Wszczęto także początkowe postępowanie karne przeciwko dwóm osobom zarządzającym spółką Phoenix. Następnie A. i T. Altmannowie oraz inni inwestorzy wnieśli o udzielenie dostępu do dokumentów, co zostało tylko częściowo uwzględnione przez BaFin. W odniesieniu do niektórych dokumentów odmówiono udzielenia dostępu ze względu na objęcie ich obowiązkiem zachowania w tajemnicy wynikającym z niemieckiego ustawodawstwa, mającego na celu transpozycję dyrektywy 2004/39. Wnioskodawcy wnieśli następnie skargę na decyzję BaFin do niemieckiego sądu. Sąd ten skierował do Trybunału pytanie prejudycjalne w celu ustalenia, czy biorąc pod uwagę, że informacje objęte żądaniem odnosiły się do czynów zabronionych pod groźbą odpowiedzialności karnej i innych poważnych naruszeń prawa, dopuszczalne było wyjątkowe odstąpienie od obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej wynikającego z dyrektywy.
49. Cytując wyrok Hillenius, Trybunał zauważył, że „[s]kuteczne działanie systemu nadzoru działalności przedsiębiorstw inwestycyjnych […] wymaga, aby zarówno nadzorowane przedsiębiorstwa, jak i właściwe władze miały pewność, że przekazane poufne informacje co do zasady zachowają swój poufny charakter”(26); dodał także, że brak takiego zaufania „mógłby naruszać płynne przekazywanie poufnych informacji koniecznych do sprawowania nadzoru”(27).
50. Mimo to art. 54 dyrektywy 2004/39 także przewidywał wyjątki od ogólnego zakazu ujawniania informacji poufnych. Badając te wyjątki, Trybunał przeanalizował wyjątek wyrażony słowami „bez uszczerbku dla przypadków objętych prawem karnym” w art. 54 ust. 1(28), jak również ten („w ramach sądowej procedury cywilnej prawa handlowego [w ramach postępowań w sprawach cywilnych lub gospodarczych]”) wskazany w art. 54 ust. 2 tej dyrektywy. W odniesieniu do tego drugiego Trybunał orzekł, że „można odstąpić od obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, bez uszczerbku dla przypadków objętych prawem karnym, wyłącznie wtedy, gdy spełnione są trzy przesłanki [przewidziane w art. 54 ust. 2], to znaczy informacje poufne nie mogą dotyczyć stron trzecich, ujawnienie tych informacji następuje w ramach postępowań w sprawach cywilnych lub gospodarczych i informacje te są niezbędne do przeprowadzenia tychże postępowań”(29). Trybunał podsumował swoje rozważania w sposób następujący: „[t]ymczasem z postanowienia odsyłającego nie wynika, że spór w postępowaniu głównym, który dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o udzielenie dostępu do informacji i dokumentów będących w posiadaniu krajowego organu nadzoru na podstawie [właściwego ustawodawstwa niemieckiego] […], jest […] prowadzony w ramach postępowań w sprawach cywilnych lub gospodarczych wszczętych przez skarżących w postępowaniu głównym”(30).
51. Co interesujące, wyrażenie „in the course of” [w ramach], użyte w angielskiej wersji językowej wyroku, nie pojawia się w treści art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39(31). Ponadto Trybunał dodał, że wniosek w przedmiotowej sprawie nie został złożony w postępowaniach „wszczętych przez skarżących”, co mogło być odczytywane jako implikujące, że postępowanie powinno już zostać wszczęte, aby przedmiotowa zasada mogła znaleźć zastosowanie.
52. Trybunał nie stwierdził jednak wyraźnie, że postępowanie w sprawach cywilnych lub gospodarczych musi już się toczyć, aby art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39 mógł znaleźć zastosowanie. Powyższe wyraźnie odróżnia się od opinii rzecznika generalnego N. Jääskinena przedstawionej w tamtej sprawie, w której podkreślono potrzebę ścisłej wykładni owej zasady. Rzecznik podkreślił, że „prawodawca Unii zezwolił na ujawnienie w ramach postępowań w sprawach cywilnych lub gospodarczych, a nie dla celów tych postępowań. W konsekwencji zgodnie z brzmieniem wyjątku, który powinien być interpretowany w ścisły sposób, toczące się postępowanie w sprawie cywilnej lub gospodarczej jest zawsze wymagane dla celów stosowania art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39”(32). Zdaniem rzecznika „[w]spomnianym wyjątkiem nie jest jednak objęty wniosek złożony w celu uzyskania dostępu do poufnych informacji posiadanych przez właściwy organ nadzoru, z zamiarem ustalenia, czy niektóre z tych informacji mogłyby być użyteczne w kontekście późniejszej niezależnej skargi, gdy skarga ta nie wpisuje się w ramy istniejącego postępowania w sprawie cywilnej lub gospodarczej(33)”.
3. Dlaczego zakres zastosowania zasady przyjętej w sprawie Altmann i in. nie powinien być dalej rozszerzany
53. Artykuł 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 i art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39 są zasadniczo sformułowane podobnie. Można byłoby zatem twierdzić, że podejście przyjęte w sprawie Altmann i in. powinno znaleźć zastosowanie do niniejszej sprawy, jak sugerują Banca d’Italia, rządy włoski i portugalski oraz Komisja. Podmioty te uważają, że orzeczenie w sprawie Altmann i in. należy rozumieć w ten sposób, że art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39 znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowanie w sprawach cywilnych lub gospodarczych już się toczy.
54. Gdyby wykładnię taką zastosować w niniejszej sprawie przez analogię, oznaczałoby to, że zawarty w art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 wyjątek od (ogólnego) zakazu ujawnienia informacji nie znajdowałby zastosowania. Wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów nie został złożony w ramach postępowania cywilnego, lecz dla celów takiego postępowania. Wnioskodawca nie miałby zatem prawa uzyskania dostępu do żadnych dokumentów lub informacji.
55. Pragnę podkreślić, że Trybunał w wyroku Altmann i in. – w przeciwieństwie do rzecznika generalnego N. Jääskinena w jego opinii – nie stwierdził wyraźnie, że toczące się już postępowanie stanowi warunek zastosowania tego przepisu. Jednakże nawet przy założeniu, że Trybunał w sposób domyślny ustanowił taki wymóg, dostrzegam szereg przyczyn, dla których zastosowanie takiej zasady przez analogię do niniejszej sprawy byłoby problematyczne i prowadziło do wysoce wątpliwych rezultatów. Przed wskazaniem szeregu takich problemów (c), opiszę prawne (a) i faktyczne (b) różnice, odróżniające sprawę Altmann i in. od niniejszej sprawy.
a) Różnice prawne
56. Chociaż są to zasadniczo podobne przepisy, to jednak art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 nie jest sformułowany dokładnie tak samo jak art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39.
57. Po pierwsze, podczas gdy art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39 zezwala na ujawnienie informacji poufnych, tylko gdy „nie dotyczą [one] stron trzecich”, art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 pozwala na ujawnienie informacji poufnych, „które nie dotyczą osób trzecich uczestniczących w próbach ratowania tej instytucji kredytowej” (wyróżnienie moje). Ten drugi przepis zawęża zatem zakres zakazu ujawnienia informacji dotyczących osób trzecich: zakaz ten dotyczy tylko informacji poufnych dotyczących nie jakiejkolwiek strony trzeciej (jak jest w przypadku dyrektywy 2004/39), lecz tylko osób trzecich zaangażowanych w próby ratowania instytucji kredytowej której upadłość ogłoszono lub która podlega przymusowej likwidacji. Innymi słowy, dyrektywa 2013/36 przewiduje szerszą możliwość ujawnienia informacji niż dyrektywa 2004/39.
58. Po drugie, podczas gdy art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39 zezwala na ujawnienie informacji poufnych w postępowaniach w sprawach cywilnych lub gospodarczych, „jeżeli są one niezbędne do przeprowadzenia postępowania”(34), dyrektywa 2013/36 nie zawiera, co jest ważne, żadnego ograniczenia tego rodzaju. Sformułowanie użyte w dyrektywie 2004/39 jest zatem węższe niż to z dyrektywy 2013/36. Brak takiego wymogu w art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 ponownie oznacza większą swobodę dla ujawnienia niż w przypadku dyrektywy 2004/39.
59. Po trzecie, uzupełniająco można zauważyć, że w niektórych wersjach językowych zwrot „w postępowaniach cywilnych” nie występuje w identycznym brzmieniu w obydwu dyrektywach. Dzieje się tak zwłaszcza we włoskich wersjach językowych obydwu dyrektyw, na co zwrócił uwagę wnioskodawca na rozprawie, jak również w innych wersjach językowych(35). W jeszcze innych wersjach językowych wykorzystane są natomiast identyczne pojęcia(36).
60. Podsumowując, art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 jest przepisem szerszym niż art. 54 ust. 2 dyrektywy 2004/39. Lub, patrząc na drugą stronę medalu, możliwość nieujawnienia dokumentów w sprawach, w których doszło do ogłoszenia upadłości lub trwa przymusowa likwidacja instytucji kredytowej, zakreślona została węziej. Ta różnica, ponownie, jeżeli postrzegana jest w kontekście zarówno historycznej ewolucji tego przepisu, jak i innych równoległych instrumentów dotyczących tego samego zagadnienia(37), podaje w wątpliwość wolę zapewnienia przez prawodawcę Unii obydwu przepisom identycznego zakresu, jeżeli w ogóle jakakolwiek tego rodzaju legislacyjna koordynacja miała miejsce.
b) Różnice dotyczące faktów i kontekstu
61. Poza prawnymi różnicami pomiędzy niniejszą sprawą a tą, która doprowadziła do wydania wyroku Altmann, pragnę podkreślić dwojakie różnice pomiędzy tymi sprawami na poziomie krajowym, dotyczące faktów i kontekstu.
62. Po pierwsze, w odniesieniu do procedury, niniejsza sprawa dotyczy czystego scenariusza dostępu do dokumentów, zasadniczo oddzielonego od postępowania upadłościowego. W trakcie rozprawy potwierdzono, że procedura likwidacji BNI wciąż trwa i że wnioskodawca uczestniczy w niej jako niezabezpieczony wierzyciel. Jednakże dostęp do dokumentów takich jak zażądane przez niego od Banca d’Italia nie mógł najwyraźniej zostać mu zapewniony w ramach procedury likwidacyjnej na podstawie wniosku do likwidatorów. Przyczyną jest po prostu to, że likwidatorzy nie dysponują dokumentami takimi jak te objęte wnioskiem. W związku z tym rozważanie, czy postępowanie upadłościowe może zostać uznane za „postępowanie cywilne” w rozumieniu art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 oraz czy dostęp do dokumentów żądanych przez wnioskodawcę mógł być przedmiotem wniosku złożonego w tamtym postępowaniu, jest raczej bezcelowe, skoro wnioskodawca nie mógłby nigdy otrzymać dokumentów takiego rodzaju jak te, do których dostępu się on domaga.
63. Po drugie, w odniesieniu do natury dokumentów objętych wnioskiem, zarówno wnioskodawca, jak i Banca d’Italia potwierdzili na rozprawie, że wniosek o dostęp do dokumentów dotyczył tylko i wyłącznie dokumentów sporządzonych przez Banca d’Italia i związanych z jego nadzorem nad BNI. Wnioskodawca domaga się dostępu do dokumentów sporządzonych przez organ publiczny w ramach jego zadań nadzorczych w celu ustalenia, czy istnieje istotna podstawa do wniesienia powództwa odszkodowawczego przeciwko temu organowi w ramach odpowiedzialności odszkodowawczej państwa.
64. Tymczasem w sprawie Altmann i in. wnioskodawcy próbowali uzyskać dostęp do sprawozdań audytorskich i wewnętrznych stanowisk, korespondencji, dokumentów, porozumień, umów, notatek w aktach i pism dotyczących wewnętrznego życia spółki poddanej procedurze przymusowej likwidacji(38). Dokumenty objęte żądaniem były zatem dokumentami prywatnymi lub wewnętrznymi dokumentami spółki, przechowywanymi przez niemiecki organ nadzoru, BaFin.
65. Różnice te podkreślają podstawowe i szersze pytanie leżące u podstaw niniejszej sprawy: czy przyjmując art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36, prawodawca Unii zamierzał całkowicie wykluczyć, przez milczenie na ten temat, możliwość przyznania w jakimkolwiek przypadku administracyjnego dostępu do jakichkolwiek dokumentów dotyczących kwestii objętych tajemnicą zawodową na poziomie krajowym oraz w ten sam sposób wykluczyć uzyskanie jakiegokolwiek dostępu do takich dokumentów przez sądy administracyjne w ramach kontroli sądowej decyzji odmawiających dostępu do takich dokumentów? Czy jest to może jednak wynikiem zwykłego legislacyjnego pominięcia uwzględnienia tego rodzaju dostępu, które w połączeniu z bardzo restrykcyjną, literalną wykładnią trzeciego akapitu art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 prowadzi do dość absurdalnych efektów?
c) Praktyczne problemy z rozszerzeniem zakresu zastosowania zasady ustanowionej w wyroku Altmann i in.
66. Wreszcie, a moim zdaniem raczej przede wszystkim, rozszerzenie przez analogię podejścia z wyroku Altmann i in. na niniejszą sprawę, ponownie przy założeniu, że należy przyjąć tutaj konieczność trwania postępowania cywilnego, prowadziłoby do szeregu problemów z praktycznego punktu widzenia.
67. Po pierwsze, podejście takie dość mocno przypomina błędne koło – by dowiedzieć się, czy wniesienie powództwa ma sens, dana osoba musi najpierw wnieść to powództwo. Cynik (lub realista, w zależności od punktu widzenia) mógłby być może zauważyć, że niepewność jest nieodłącznym elementem postępowania przed sądem. Jednakże, być może w odróżnieniu od nieuniknionych ograniczeń w możliwości dokładnego określenia położenia cząstek subatomowych w każdym momencie, zastosowanie zasady nieoznaczoności (Heisenberga)(39) do postępowań sądowych powinno jednak pozostać wyjątkiem. Jest tak tym bardziej w odniesieniu do wnioskodawców, którzy ponieśli już istotne szkody i którzy, w celu ustalenia, czy choćby niektóre z tych szkód mogą zostać naprawione, muszą angażować się w niepewną sądową akcję poszukiwawczą („fishing expedition”), z którą wiążą się dalsze istotne koszty. Taki wniosek nie tylko wydaje się problematyczny z punktu widzenia pojedynczego wnioskodawcy, lecz jest także pozbawiony sensu z punktu widzenia sprawnego wymiaru sprawiedliwości na poziomie krajowym.
68. Wiąże się z tym dalszy problem: w wielu państwach członkowskich faza przedprocesowego ujawniania dowodów („pre-trial disclosure”) nie jest przewidziana w prawie krajowym w tego typu sprawach. W związku z tym jednostka, aby uzyskać postanowienie sądu nakazujące ujawnienie pewnych informacji, musiałaby wnieść pełne powództwo odszkodowawcze. Jeżeli takie powództwo nie zostałoby niezwłocznie odrzucone przez sąd krajowy jako oczywiście nieuzasadnione lub nawet wniesione w złej wierze, powód mógłby wtedy liczyć jedynie na to, że nieprawidłowe działanie (sprzeczność z prawem) i związek pomiędzy tym działaniem a szkodą (która byłaby prawdopodobnie jedynym elementem powództwa, który jednostka mogłaby wykazać) zostałyby ustalone przez sam sąd.
69. Jak potwierdził to rząd włoski na rozprawie, przedprocesowe ujawnienie dowodów nie istnieje w tego rodzaju postępowaniach we Włoszech. Z pewnością można byłoby twierdzić, że w celu zapewnienia skutecznego egzekwowania praw wynikających z prawa Unii państwo członkowskie powinno zapewnić takie ujawnienie w celu zapewnienia dostępu do skutecznego środka prawnego lub prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, zagwarantowanego w art. 47 karty praw podstawowych.
70. Nie uważam, by podejście to było rozsądne. Oznaczałoby ono w praktyce, że zamiast odniesienia się do pierwotnego problemu, wynikającego z wątpliwego sformułowania art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36, i rozwiązania go u źródła przez rozsądną wykładnię tego przepisu, problem uległby interpretacyjnemu zamrożeniu i zostałby przeniesiony do systemów sądowych państw członkowskich. To, że zorganizowanie przedprocesowego ujawienia dowodów w większości systemów postępowania cywilnego państw z kręgu prawa cywilnego nie jest proste, stanowiło właśnie ten powód, dla którego prawodawca Unii przewidział przepisy dotyczące ujawnienia dowodów w dyrektywie 2014/104/UE(40) w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji.
71. Tymczasem podobne przepisy Unii dotyczące ujawnienia w zakresie nadzoru bankowego nie istnieją. Osoby takie jak wnioskodawca w postępowaniu głównym miałyby zatem niewielkie szanse na uzyskanie dostępu do dokumentów dotyczących wykonywania zadań przez organ nadzoru, chyba że byłoby to możliwe na podstawie przepisów o dostępie do dokumentów. W niniejszej sprawie jest tak tym bardziej, skoro, jak zauważyłem w pkt 62 niniejszej opinii, wnioskodawca nie mógł uzyskać dostępu do tych dokumentów w ramach postępowania upadłościowego w drodze wniosku do likwidatorów odpowiedzialnych za likwidację BNI.
72. Po drugie, należy podkreślić, że pojęcie „informacji poufnych” może potencjalnie być interpretowane bardzo szeroko(41). Rozszerzenie tego szerokiego podejścia do wykładni art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36 mogło doprowadzić do nadmiernego zawężenia wyjątku przewidzianego w tym przepisie. W praktyce każda informacja dotycząca instytucji kredytowej stanowiłaby w takim przypadku informację poufną.
73. Po trzecie, z systemowego punktu widzenianie dostrzegam żadnych przekonujących powodów dla dokonania wykładni art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36 w ten sposób, by wykluczyć dostęp sądów administracyjnych sprawujących kontrolę sądową decyzji administracyjnych(42) do informacji poufnych dotyczących instytucji kredytowych, których upadłość została ogłoszona lub które są w trakcie przymusowej likwidacji, jeżeli informacje takie są potrzebne dla celów postępowania sądowoadministracyjnego. Jedyne sytuacje wyraźnie przewidziane w tym przepisie to „przypadki podlegające przepisom prawa karnego” i „postępowania cywilne”. Czy należy to rozumieć jako kategoryczne wykluczenie dostępu sądów administracyjnych sprawujących kontrolę sądową decyzji administracyjnych do informacji poufnych?
74. W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie istotne jest rozważenie potencjalnego uzasadnienia wskazanych w art. 53 ust. 1 wyjątków od zakazu ujawnienia informacji poufnych. Jeżeli z jednej strony rozumowanie uzasadniające te wyjątki dotyczyło założenia, że dostęp do informacji poufnych może zostać udzielony tylko wtedy, gdy podlega nadzorowi sędziego, nie widzę żadnego powodu, aby wykluczać dostęp pod kontrolą sądu administracyjnego. Dostrzegam szereg potencjalnych roszczeń(43), w związku z którymi sądy administracyjne potrzebują dostępu do takich informacji poufnych.
75. Jeżeli z drugiej strony uzasadnieniem dla tych wyjątków było raczej przyjęcie, że to ekspert powinien decydować, które informacje mogą być ujawnione, a które powinny pozostać poufne, uważam, że to właśnie organy nadzoru (w niniejszej sprawie Banca d’Italia) znajdują się w najlepszej sytuacji do dokonywania takiej oceny, ze względu na swoją wyspecjalizowaną wiedzę. W związku z tym wykluczenie jakiejkolwiek możliwości ujawnienia zgodnie z krajowym ustawodawstwem dotyczącym dostępu do dokumentów, czemu towarzyszy pośrednia sugestia, że każdy sędzia rozstrzygający sprawę cywilną w pierwszej instancji jest lepiej przygotowany i bardziej właściwy do zarządzenia takiego ujawnienia w jakimkolwiek postępowaniu cywilnym przez niego prowadzonym, wydaje się dość dziwne. W każdym razie decyzja organów nadzoru w takiej sprawie mogłaby zawsze podlegać kontroli sądu administracyjnego.
76. Podsumowując, muszę przyznać, że mam istotne trudności intelektualne z przyjęciem proponowanej przez Banca d’Italia, rządy włoski i portugalski oraz Komisję wykładni art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36.
4. (Alternatywna) wykładnia art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36
77. W świetle powyższych prawnych i faktycznych różnic pomiędzy niniejszą sprawą a sprawą Altmann i in., a w szczególności praktycznych problemów wynikających z wąskiej wykładni tego przepisu, proponuję przyjęcie bardziej zniuansowanej wykładni art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36. Moim zdaniem możliwość ujawnienia informacji poufnych „w postępowaniach cywilnych” powinna być rozumiana jako możliwość dokonania takiego ujawnienia „do celów postępowań cywilnych”.
78. Pragnę dodać trzy natychmiastowe wyjaśnienia.
79. Po pierwsze, nawet przy przyjęciu takiej wykładni pojęcia „w postępowaniach cywilnych” jest jasne, że zastosowanie znajdowałyby inne wymogi przewidziane w art. 53 ust. 1 akapit trzeci. Oznaczałoby to, że przepis ten może być powołany tylko wtedy, po pierwsze, gdy ogłoszono upadłość lub przeprowadzana jest przymusowa likwidacja instytucji kredytowej, a po drugie i przede wszystkim, w celu uzyskania dostępu do informacji poufnych, które nie dotyczą osób trzecich uczestniczących w próbach ratowania tej instytucji kredytowej.
80. Po drugie, nie budzi także wątpliwości, że taka wykładnia nie prowadziłaby do nagłego przyznania nieograniczonego dostępu do informacji poufnych dotyczących instytucji kredytowej, której upadłość ogłoszono lub która podlega przymusowej likwidacji, na rzecz każdej osoby, która twierdzi, że być może kiedyś chciałaby wnieść roszczenie w postępowaniu cywilnym. W tym zakresie „do celów postępowań cywilnych” zasadniczo oznacza „w celu uzyskania możliwości wszczęcia postępowania cywilnego”. Z logicznego punktu widzenia może to dotyczyć wyłącznie osób bezpośrednio dotkniętych upadłością bądź likwidacją instytucji kredytowej, takich jak inwestorzy, klienci lub pracownicy. Krąg tych, którzy mogliby uzyskać dostęp, byłby zatem ograniczony do osób, które prima faciemogłyby w sposób rozsądny twierdzić, że poniosły bezpośrednią szkodę w związku z upadłością lub likwidacją.
81. Po trzecie, co istotne, taka wykładnia pozostawia organom nadzoru pełną kontrolę nad informacjami, które rzeczywiście mogą zostać ujawnione. W rzeczywistości kontrola nad tym, kto może uzyskać dostęp do informacji poufnych i jakie informacje poufne mogą zostać objęte dostępem, spoczywałaby w rękach organów zajmujących się dostępem do dokumentów na poziomie krajowym. W sprawie takiej jak ta w postępowaniu głównym wniosek o ujawnienie zostałby skierowany, po pierwsze, do krajowego organu nadzoru. Decyzja tego organu podlegałaby oczywiście, po drugie, potencjalnej kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Logika kontrolowanego ujawnienia informacji, która może zostać uznana za leżącą u podstaw art. 53 ust. 1 owej dyrektywy, zostałaby zatem w pełni zachowana. Przy takiej podwójnej kontroli ryzyko daleko idących konsekwencji jest niewątpliwie niewielkie: kto może uzyskać dostęp i do czego ten dostęp może zostać udzielony, byłoby zawsze określane przez organ nadzoru pod kontrolą właściwego sądu krajowego.
82. Wskazane jest poczynienie trzech końcowych uwag w odniesieniu do szerszego kontekstu, w którym zwrócono się do Trybunału o dokonanie wykładni jednego konkretnego przepisu dyrektywy 2013/36.
83. Po pierwsze, potrzebne jest zapewnienie rozsądnej równowagi pomiędzy wchodzącymi w grę indywidualnymi interesami. Zostało to już potwierdzone w wyroku Hillenius(44), gdzie Trybunał zauważył, że sądy krajowe powinny zapewnić rozsądną równowagę pomiędzy poszczególnymi interesami, które powstają w przypadku zastosowania (przepisu będącego poprzednikiem) art. 53 ust. 1 akapit trzeci.
84. W trakcie „normalnego działania” instytucji kredytowej ochrona tajemnicy zawodowej i informacji poufnych ma kluczowe znaczenie zgodnie z dyrektywą 2013/36. Tajemnica i poufność stanowią w istocie regułę. Jednakże, jak wskazuje to sam art. 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36, kiedy dochodzi do „ogłoszenia upadłości lub przeprowadzenia przymusowej likwidacji instytucji kredytowej”, ta domyślna zasada zaczyna się zmieniać.
85. Nie sugeruję oczywiście, że potrzeba ochrony informacji poufnych po prostu znika, gdy zostaje ogłoszona upadłość lub instytucja kredytowa ulega likwidacji. Potrzeba ochrony niektórych informacji poufnych wciąż będzie istniała (na przykład odnoszących się do know-how spółki, jej praktyk biznesowych i tak dalej) w zakresie, w jakim mają one wciąż wartość ekonomiczną, która może, jako część aktywów podmiotu, zostać uzyskana podczas likwidacji(45). Ponadto, w odniesieniu do informacji dotyczących osób trzecich uczestniczących w próbach ratowania tej instytucji kredytowej, poufność jest w każdym przypadku gwarantowana przez art. 53 ust. 1. Wreszcie, będzie istniała także potrzeba ochrony interesu publicznego dotyczącego sprawnego funkcjonowania systemu nadzoru ostrożnościowego.
86. Biorąc w pełni pod uwagę powyższe zastrzeżenia, uważam jednak, że po upadłości instytucji kredytowej ogólna równowaga interesów ulega przesunięciu. (Trwająca) potrzeba zabezpieczenia interesów wskazanych w poprzednim punkcie niniejszej opinii będzie musiała zostać zrównoważona z dwoma dodatkowymi i nowo powstającymi interesami: po pierwsze, będą to (prywatne) interesy tych, którzy ponieśli szkodę w związku z likwidacją instytucji kredytowej, w szczególności dotyczące wniesienia przez nich powództw odszkodowawczych. Po drugie, istnieje także uzasadniony interes (publiczny) w uzyskaniu informacji o tym, co poszło nie tak, w celu ustalenia, czy do upadłości instytucji kredytowej doszło po prostu w wyniku jej własnych działań, czy też mogło to przynajmniej w części wynikać z działań organu nadzoru.
87. To, że wszystkie te uzasadnione interesy muszą zostać uwzględnione, gdy ogłoszono upadłość instytucji kredytowej, także przemawia za bardziej zniuansowaną wykładnią art. 53 ust. 1 dyrektywy 2013/36.
88. Po drugie, dwa nowo pojawiające się w przypadku ogłoszenia upadłości instytucji kredytowej interesy w znacznym stopniu będą zapewne się uzupełniać. Zapewnienie dostępu do dokumentów tym, którzy zamierzają wnieść powództwo w celu ochrony swoich prywatnych interesów, w sposób pośredni pomoże, o ile i gdy takie powództwo zostanie wniesione, chronić interes publiczny w zakresie nadzoru nad organami nadzoru. Co więcej, może to także być korzystne dla interesu publicznego dotyczącego sprawnego funkcjonowania systemu nadzoru ostrożnościowego. Zapewnienie bowiem wyższego poziomu kontroli nad organami nadzoru – nawet jeżeli ma charakter pośredni, za pomocą powództw wnoszonych przez podmioty prywatne przed sądami krajowymi – prawdopodobnie doprowadzi do poprawy nie tylko w zakresie rozliczalności takich organów, lecz także w odniesieniu do jakości ich pracy(46).
89. Potrzebna jest także trzecia i ostatnia już uwaga dotycząca samego postrzegania nadzoru ostrożnościowego. Co do zasady Trybunał potwierdził potrzebę zachowania poufności niektórych rodzajów informacji, aby uniknąć zakłócenia przepływu informacji pomiędzy monitorowanymi podmiotami a organami nadzoru, w ostatecznym celu ochrony sprawnego funkcjonowania systemu nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi(47).
90. Ponownie podkreślam kluczowe znaczenie sprawnego funkcjonowania systemu nadzoru ostrożnościowego ustanowionego przez dyrektywę 2013/36. Jednakże z argumentacją taką wiąże się następujący problem, co można było dostrzec także w trakcie niniejszego postępowania: kwestia ta powoływana jest na dość znacznym poziomie ogólności, przy bardzo niewielu konkretach dotyczących tego, w jaki właściwie sposób ten nadzór miałby być zagrożony. W danej sprawie, takiej jak niniejsza, nie dostrzegam, dlaczego argument taki miałby prowadzić do praktycznego immunitetu instytucji kredytowych, a potencjalnie także organów nadzoru, od powództw wnoszonych przez poszkodowaną stronę, która twierdzi, że poniosła szkodę w wyniku rzekomego wadliwego zarządzania instytucją kredytową lub nieprawidłowego funkcjonowania systemu nadzoru ostrożnościowego(48). Nie ma zatem powodu, by twierdzić, że mechanizm ograniczonego ujawnienia, znajdujący zastosowanie tylko w przypadku upadłości lub likwidacji oraz pozostający pod kontrolą organu nadzoru i właściwych sądów, miałby koniecznie prowadzić do ryzyka naruszenia sprawnego działania systemu nadzoru ostrożnościowego, w tym sensie, że zakłóciłby przekazywanie poufnych informacji pomiędzy podmiotami podlegającymi nadzorowi a organem nadzoru.
91. Podsumowując, wbrew retoryce, która przez podkreślanie znaczenia pewności i wzajemnego zaufania przypomina raczej komunikację pomiędzy równymi sobie podmiotami, należy być może przypomnieć, że przekazywanie informacji przez instytucję kredytową lub firmy inwestycyjne do organu nadzoru zgodnie z dyrektywą 2013/36 nie jest kwestią dobrej woli, lecz obowiązkiem nałożonym przez przepisy prawa publicznego na przedsiębiorstwa działające na niektórych rynkach. W związku z tym, nawet jeżeli pewność i wzajemne zaufanie należy niewątpliwie przyjmować z zadowoleniem i promować, nie powinny jednak one być podkreślane tak dalece, by stracono z oczu fakt, że przepisy prawa przewidują nie „ostrożnościową pewność” ani „ostrożnościowe zaufanie”, lecz ostrożnościowy nadzór.
V. Wnioski
92. W świetle powyższego, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Consiglio di Stato (radę państwa, Włochy) Trybunał udzielił następującej odpowiedzi:
Artykuł 53 ust. 1 akapit trzeci dyrektywy 2013/36/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi, zmieniającej dyrektywę 2002/87/WE i uchylającej dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE, powinien być interpretowany w ten sposób, że możliwość ujawnienia informacji poufnych „w postępowaniach cywilnych” znajduje zastosowanie do sytuacji, w której dana osoba domaga się, na podstawie krajowych przepisów dotyczących dostępu do dokumentów, udzielenia jej dostępu do dokumentów dotyczących nadzoru nad instytucją kredytową w celu przeprowadzenia oceny możliwości wniesienia przeciwko właściwemu organowi nadzoru powództwa o naprawienie szkody, którą osoba ta miała ponieść w wyniku upadłości lub likwidacji instytucji kredytowej.