UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (ensimmäinen jaosto)
21 päivänä maaliskuuta 2019 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Maakaasun sisämarkkinat – Jakelua koskevaa julkista palvelua koskeva konsessio – Konsessioiden ennenaikainen päättyminen siirtymäajan päättyessä – Korvaus, joka uuden konsessionsaajan on maksettava aiemmalle konsessionsaajalle – Oikeusvarmuuden periaate
Asiassa C‑702/17,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 15.6.2017 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 14.12.2017, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
Unareti SpA
vastaan
Ministero dello Sviluppo Economico,
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli Affari Regionali,
Autorità Garante per l’Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico – Sede di Milano,
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Conferenza Stato Regioni ed Unificata,
Ministero per gli affari regionali – Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie ja
Conferenza Unificata Stato Regioni e Enti Locali,
Lucia Sanfilippon
osallistuessa asian käsittelyyn,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J.-C. Bonichot (esittelevä tuomari) sekä tuomarit C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen ja M. Safjan,
julkisasiamies: N. Wahl,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– Unareti SpA, edustajinaan G. Caia, A. Clarizia, M. Midiri ja S. Colombari, avvocati,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajanaan F. Sclafani, avvocato dello Stato,
– Euroopan komissio, asiamiehinään O. Beynet, G. Gattinara ja P. Ondrůšek,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian ilman ratkaisuehdotusta,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkista palvelua koskevia konsessioita koskevan unionin oikeuden ja oikeusvarmuuden periaatteen tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa kantajana on Unareti SpA ja vastaajina Ministero dello Sviluppo Economico (talouskehitysministeriö, Italia), Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli Affari Regionali (valtioneuvoston alaisuudessa toimiva aluepolitiikasta vastaava yksikkö, Italia), Autorità Garante per l’Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico – Sede di Milano (sähkö-, kaasu- ja vesihuoltoalan viranomainen – Milanon toimipiste, Italia), Presidenza del Consiglio dei Ministri – Conferenza Stato Regioni ed Unificata (valtioneuvoston alaisuudessa kokoontuva valtion, hallintoalueiden, kaupunkien, autonomisten alueiden ja paikallisyhteisöjen kokous), Ministero per gli affari regionali – Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie (aluepolitiikasta vastaava ministeriö, aluepolitiikkaa ja autonomisia alueita koskevia kysymyksiä hoitava yksikkö, Italia) ja Conferenza Unificata Stato Regioni e Enti Locali (valtion, hallintoalueiden ja paikallisten julkisyhteisöjen kokous, Italia) ja joka koskee kannetta, jossa vaaditaan kumottavaksi yhtäältä 22.5.2014 annettu ministeriön asetus nro 74951, jolla on hyväksytty ”suuntaviivat kriteereistä ja menettelytavoista, joita noudatetaan maakaasun jakelulaitoksia koskevan korvauksen määrää määritettäessä” (decreto ministeriale n. 74951 recante ”Approvazione del documento ’Linee Guida su criteri e modalità applicative per la valutazione del valore del rimborso degli impianti di distributzione del gas naturale’”; GURI nro 129, 6.6.2014) ja toisaalta maakaasun toimituspalvelua koskevan hankintasopimuksen tarjouspyyntökriteereistä 12.11.2011 annetun asetuksen nro 226 muuttamisesta 20.5.2015 annettu ministeriöiden yhteinen asetus nro 106 (decreto interministeriale n. 106, regolamento recante modifica al decreto del 12 novembre 2011, n. 226, concernente i criteri di gara per l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale; GURI nro 161, 14.7.2015).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/55/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/73/EY (EUVL 2009, L 211, s. 94) 24 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on nimettävä tai vaadittava jakeluverkon omistavia tai niistä vastuussa olevia yrityksiä nimeämään jäsenvaltioiden määrittelemäksi ajaksi tehokkuuden ja taloudellisen tasapainon huomioon ottaen yksi tai useampi jakeluverkonhaltija – –”
Italian oikeus
4 Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 98/30/EY täytäntöönpanemiseksi 17.5.1999 annetun lain nro 144 41 §:n nojalla 23.5.2000 annetun asetuksen nro 164 (decreto legislativo n. 164, attuazione della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, a norma dell’articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n. 144; GURI nro 142, 20.6.2000) 14 §:ssä säädetään, että maakaasun jakelutoiminta on lähtökohtaisesti julkista palvelutoimintaa, jonka suorittamisen kunnat antavat tehtäväksi yksinomaan tarjouspyynnön perusteella valituille konsessionsaajille enintään kahdentoista vuoden ajaksi.
5 Olemassa olevista maakaasunjakelukonsessioista, joita ei ole myönnetty julkisessa menettelyssä, mainitun asetuksen 15 §:n 5 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaasun jakelutoiminnan osalta hankintasopimukset ja konsessiot, jotka ovat voimassa tämän asetuksen voimaan tullessa, sekä hankintasopimukset ja konsessiot, jotka on myönnetty palvelujen nykyisten hoitajien muodonmuutoksista syntyneille yhtiöille, pysyvät voimassa sovitun voimassaoloajan, mikäli se päättyy 7 momentissa säädetyn siirtymäkauden päättymiseen mennessä. Olemassa olevat hankintasopimukset ja konsessiot, joissa ei määrätä voimassaoloajasta tai joiden mukainen voimassaoloaika päättyy siirtymäkauden jälkeen, ovat voimassa tämän siirtymäkauden päättymiseen saakka. Viimeksi mainitussa tapauksessa olemassa olevien hankintasopimusten ja konsessioiden haltijoille myönnetään korvaus, jonka – – uusi toimija maksaa ja joka on laskettu sopimuksissa sovitun mukaisesti ja silloin, kun tämä ei käy ilmi sopimuspuolten tahdonilmaisuista, niiden kriteerien mukaisesti, joista on säädetty [kuntien ja maakuntien suoraa julkisten palvelujen toteuttamista koskevien säännösten koonnoksen hyväksymisestä] 15.10.1925 annetun kuninkaan asetuksen nro 2578 [regio decreto n. 2578, approvazione del testo unico della legge sull’assunzione direta dei pubblici servizi da parte dei comuni e delle province (GURI nro 52, 4.3.1926)] 24 §:n a ja b kohdassa. Arvioitavaksi ei koskaan oteta hallintasuhteen ennenaikaisesta päättymisestä aiheutunutta tulonmenetystä.”
6 Tämän 15.10.1925 annetun kuninkaan asetuksen nro 2578 24 §:ssä säädetään konsessioilla hoidettavaksi annettuihin palveluihin liittyvän kuntien maksettavaksi kuuluvan korvauksen osalta, että siinä on otettava huomioon seuraavat seikat:
”a) laitoksen ja siihen liittyvän kiinteän ja irtaimen omaisuuden teollinen arvo, jossa huomioon on otettava aika, joka on kulunut siitä, kun toiminta tosiasiallisesti aloitettiin, ja laitokseen tai muuhun omaisuuteen kohdistuneet korjaustyöt, minkä lisäksi on otettava huomioon ne konsessiosopimuksen ehdot, jotka koskevat mainitun omaisuuden omistusoikeutta, konsession päättyessä;
b) kuntien myöntämät ennakot tai tuet sekä konsessionsaajien ennakkoon maksamat suhteelliset rekisteröintimaksut ja näiden niille kunnille mahdollisesti maksamat palkkiot, jotka ovat myöntäneet konsession, edellä a kohdassa mainitut seikat huomioiden.”
7 Maakaasunjakelua koskevaa julkista palvelua koskevan tarjouspyynnön edellytyksistä ja tarjouksen arviointiperusteista 1.10.2007 annetun asetuksen nro 159, sellaisena kuin se on muutettuna ja laiksi muunnettuna 29.11.2007 annetulla lailla nro 222, 46-bis §:n täytäntöönpanemiseksi 12.11.2011 annetun talouskehitysministerin ja suhteista alueisiin ja alueellisesta yhteenkuuluvuudesta vastaavan ministerin asetuksen nro 226 (decreto n. 226 del ministro dello sviluppo economico et del ministre per i rapporti con le regioni e la coesione territoriale recante regolamento per i criteri di gara e per la valutazione dell’offerta per l’affidamento del servizio della distribuzione del gas naturale, in attuazione dell’articolo 46-bis del decreto legge 1° ottobre 2007 n. 159, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222; GURI nro 22, Supplemento ordinario, 27.1.2012), sellaisena kuin se on alkuperäisessä muodossaan, 5 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”2. Päättyvien hankintasopimusten tai konsessioiden, joiden osalta ei ole sovittu päättymisen määräajasta tai joiden osalta on sovittu alkuperäisestä voimassaoloajasta, joka ylittää uutta hankintasopimusta koskevassa hankintailmoituksessa ilmoitetun palvelun päättymispäivän, haltijoille maksettavan korvauksen määrä lasketaan tehtyjen sopimusten perusteella 23.5.2000 annetun asetuksen nro 164, sellaisena kuin se on muutettuna, 15 §:n 5 momentin mukaisesti, erityisesti kun kyse on sopimuksen päättämisestä ennenaikaisesti eli ennen siinä vahvistetun alkuperäisen voimassaoloajan päättymistä.
3. Siinä tapauksessa, että 2 momentissa tarkoitetuille haltijoille tarkoitetun korvauksen määrän laskentatapa ei käy ilmi sopimusasiakirjoista, mukaan lukien tilanne, jossa niissä todetaan yleisesti, että korvauksen määrän on oltava markkinahintojen mukainen, sovelletaan 15.10.1925 annetun kuninkaan asetuksen nro 2578 24 §:n 4 momentin a ja b kohtaa 5–13 momentin soveltamissääntöjä noudattaen vain siihen osaan laitosta, jonka palvelusta huolehtinut toimija omistaa ja jonka ei ole hankintasopimuksen alkuperäisenä päättymishetkenä sovittu siirtyvän vastikkeettomasti sille paikalliselle julkisyhteisölle, joka on myöntänyt konsession.”
8 Talouden elvyttämiseksi annettavista kiireellisistä säännöksistä 21.6.2013 annetun asetuksen nro 69, sellaisena kuin se on muutettuna muunnettu laiksi 9.8.2013 annetulla lailla nro 98 (decreto-legge n. 69 convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013 n. 98, disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia, GURI nro 144, Supplemento ordinario, 21.6.2013) 4 §:n 6 momentissa säädetään, että kaasun jakelupalvelua koskevan sopimuksen sopimuspuolen valitsemiseksi toimitettavan tarjouspyyntömenettelyn helpottamiseksi ja paikallisille julkisyhteisöille ja yrityksille aiheutuvien kustannusten rajoittamiseksi ”talouskehitysministeriö voi antaa suuntaviivat kriteereistä ja menettelytavoista, joita noudatetaan maakaasun jakelulaitoksia koskevan korvauksen määrää määritettäessä, 12.11.2011 annetun asetuksen nro 226 5 §:n mukaisesti”.
9 Tässä 21.6.2013 annetussa asetuksessa nro 69 mainitut ”suuntaviivat kriteereistä ja menettelytavoista, joita noudatetaan maakaasun jakelulaitoksia koskevan korvauksen määrää määritettäessä”, hyväksyttiin 22.5.2014 annetulla ministeriön asetuksella nro 74951.
10 ”Kohteena Italia” ‑hankkeen käynnistämisestä sähkön ja kaasun hintojen hillitsemiseksi, yritysten kansainvälistämiseksi, kehittämiseksi ja digitalisoimiseksi tarvittavista kiireellisistä toimenpiteistä ja julkisten urakoiden ja EXPO 2015 ‑näyttelyn toteuttamiseen tarvittavista toimenpiteistä 23.12.2013 annetun asetuksen nro 145, sellaisena kuin sen on muutettuna muunnettu laiksi 21.2.2014 annetulla lailla nro 9 (decreto-legge n. 145 convertito, con modificazioni, dalla legge 21 febbraio 2014 n. 9, interventi urgenti di avvio del piano ”destinazione Italia” per il contenimento delle tariffe elettriche e del gas, per l’internazionalizzazione, lo sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonché misure per la realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015; GURI nro 300, 23.12.2013), 1 §:n 16 momentilla on muutettu 23.5.2000 annetun asetuksen nro 164 15 §:n 5 momenttia niiden seikkojen sääntelemiseksi, joita ei ole säännelty kyseessä olevilla sopimuksilla, korvaamalla viittaus 15.10.1925 annetun kuninkaan asetuksen nro 2578 24 §:n a ja b kohdassa tarkoitettuihin edellytyksiin viittauksella ”21.6.2013 annetun asetuksen nro 69 4 §:n 6 momentissa tarkoitettuihin suuntaviivoihin kriteereistä ja menettelytavoista, joita noudatetaan maakaasun jakelulaitoksia koskevan korvauksen määrää määritettäessä”.
11 Maataloutta, ympäristönsuojelua ja koulu- ja yliopistorakennusten energiatehokkuutta, yritysten elvyttämistä ja kehitystä, sähkön hintoja koskevien kustannusten rajoittamista sekä unionin lainsäädännöstä johtuvien muodollisuuksien välitöntä määrittelemistä koskevista kiireellisistä säännöksistä 24.6.2014 annetussa asetuksessa nro 91, sellaisena kuin se on muutettuna muunnettu laiksi 11.8.2014 annetulla lailla nro 116 (decreto-legge del 24 giugno 2014, n. 91 convertito con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014 n. 116, disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l’efficientamento energetico dell’edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea; GURI nro 144, 24.6.2014), tehtiin ylimääräinen muutos 23.5.2000 annetun asetuksen nro 164 15 §:n 5 momenttiin säätämällä, että korvaus lasketaan sopimuksissa sovitun mukaisesti, ”mikäli nämä on tehty ennen” 12.11.2011 annetun asetuksen nro 226 ”voimaantuloa”.
12 Asetuksen nro 226, joka on annettu 12.11.2011, sellaisena kuin se on muutettuna 20.5.2015 annetulla ministeriöiden yhteisellä asetuksella nro 106, 5 §:n 2 momentissa säädetään, että sopimuksiin perustuvia kriteereitä sovelletaan, ”mikäli sopimusasiakirjat on laadittu ennen 11.2.2012 ja niihin on otettu kaikki laskutapoja koskevat seikat, kuten erityyppisiin käyttöomaisuuseriin sovellettavissa oleva hintaluettelo, jota sovelletaan päivitettyä inventaariota tehtäessä, kulumisesta johtuvien poistojen hallinnointi, mukaan luettuna erityyppisten käyttöomaisuuserien elinaika, korvauksen määrän laskemista ja tarkistamista varten, myös viranomaisen toimesta”. Tämän pykälän 3 momentissa lisätään, että siinä tapauksessa, että korvauksen määrän laskutapa ”ei käy ilmi ennen 11.2.2012 laadituista sopimusasiakirjoista, silloinkin kun niissä on yleisesti todettu laskutapaa tarkemmin määrittelemättä, että korvauksen määrä on laskettava 15.10.1925 annetun kuninkaan asetuksen nro 2578 perusteella tai arvioitava markkinahintaan”, sovelletaan 12.11.2011 annetun asetuksen nro 226 5 §:n 5–13 momentissa yksilöityjä laskutapoja ”vain siihen osaan laitosta, jonka palvelusta huolehtinut toimija omistaa ja jonka ei ole hankintasopimuksen alkuperäisenä päättymishetkenä sovittu siirtyvän vastikkeettomasti sille paikalliselle julkisyhteisölle, joka sen on myöntänyt, korvauksen määrän määrittämisessä noudatettavista kriteereistä ja menettelytavoista annetuissa suuntaviivoissa määriteltyjen laskutapojen mukaisesti”.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
13 Ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että Unareti vastaa maakaasun jakelua koskevasta julkisesta palvelusta 213:ssa Italian kunnassa, joista suurin osa sijaitsee Lombardiassa, noin 7 650 kilometrin pituisessa verkossa, ja kaasun vuotuinen jakelumäärä on lähes 2 miljardia kuutiometriä.
14 Unareti nosti Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia) kanteen, jossa tätä vaadittiin kumoamaan 22.5.2014 annetulla ministeriön asetuksella nro 74951 annetut ”suuntaviivat kriteereistä ja menettelytavoista, joita noudatetaan maakaasun jakelulaitoksia koskevan korvauksen määrää määritettäessä”.
15 Se täydensi kannekirjelmäänsä myöhemmin vaatimuksella 20.5.2015 annetun ministeriön asetuksen nro 106 kumoamisesta.
16 Unareti väitti erityisesti, että riidanalaiset asetukset olivat oikeusvarmuuden periaatteen vastaisia, koska Unaretilta saatettiin sitä korvausta laskettaessa, johon sillä oli aiempana konsessionsaajana oikeus, viedä taannehtivasti mahdollisuus soveltaa sopimuslausekkeita tai 15.10.1925 annettua kuninkaan asetusta nro 2578, ja koska se voitiin taannehtivasti velvoittaa soveltamaan 22.5.2014 annetulla ministeriön asetuksella nro 74951 annettuja ”suuntaviivoja kriteereistä ja menettelytavoista, joita noudatetaan maakaasun jakelulaitoksia koskevan korvauksen määrää määritettäessä”, mikä olisi Unaretille epäedullista.
17 Tribunale amministrativo regionale del Lazio hylkäsi kanteen 14.10.2016 antamallaan tuomiolla.
18 Unareti valitti kyseisestä tuomiosta Consiglio di Statoon (ylin hallintotuomioistuin, Italia).
19 Kyseinen tuomioistuin toteaa, että sitä pyydetään sovittamaan yhteen kyseessä olevien markkinoiden avaaminen kilpailulle ja jo syntyneiden sopimussuhteiden suojaaminen. Tämän vuoksi se katsoo tarpeelliseksi, että unionin tuomioistuin tulkitsee unionin merkityksellisiä normeja ja oikeusvarmuuden periaatetta erityisesti 17.7.2008 annettuun tuomioon ASM Brescia (C‑347/06, EU:C:2008:416, 71 kohta) ja 12.12.2013 annettuun tuomioon Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation (C‑362/12, EU:C:2013:834, 44 kohta) nähden sen ratkaisemiseksi, ovatko ne esteenä riidanalaisilla ministeriön asetuksilla tehdyille muutoksille.
20 Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko nämä periaatteet ja oikeussäännöt esteenä – – kansalliselle säännöstölle, jossa säädetään niiden kriteerien taannehtivasta soveltamisesta, joiden mukaisesti määritetään aiemmille konsessionsaajille tarkoitetun korvauksen määrä, mikä vaikuttaa aikaisempiin kaupallisiin suhteisiin, vai voidaanko taannehtiva soveltaminen oikeuttaa myös suhteellisuusperiaatteen kannalta tarkasteltuna vaatimuksella suojata muita Euroopan unionissa merkityksellisiä julkisia intressejä, jotka liittyvät vaatimukseen turvata paremmin kyseisten markkinoiden kilpailun rakenne samalla kun suojataan paremmin palvelun käyttäjiä, jotka saattaisivat välillisesti joutua kärsimään haittaa aiemmille konsessionsaajille tarkoitettujen summien mahdollisesta korottamisesta?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
21 Aluksi on hylättävä Italian hallituksen väite siitä, että ennakkoratkaisupyyntöä ei voida ottaa tutkittavaksi sen vuoksi, että se ei täytä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklan mukaisia vaatimuksia.
22 Tämän artiklan mukaan ennakkoratkaisupyyntöön on unionin tuomioistuimelle esitettävien ennakkoratkaisukysymysten lisäksi sisällytettävä ensinnäkin yhteenveto oikeudenkäynnin kohteesta ja asiaa koskevista tosiseikoista, siten kuin ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ne todennut, tai ainakin selostus niistä tosiseikoista, joihin kysymykset perustuvat, toiseksi asiassa mahdollisesti sovellettaviksi tulevien kansallisten säännösten sisältö ja tarvittaessa asiaan liittyvä kansallinen oikeuskäytäntö, ja kolmanneksi selostus niistä syistä, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytävä tuomioistuin on ryhtynyt tarkastelemaan kysymystä unionin oikeuden tiettyjen säännösten tulkinnasta tai pätevyydestä, sekä ennakkoratkaisua pyytävän tuomioistuimen toteama yhteys kyseisten säännösten ja pääasian oikeudenkäynnissä sovellettavien kansallisen oikeuden säännösten välillä (tuomio 26.5.2016, NN (L) International, C‑48/15, EU:C:2016:356, 22 kohta).
23 Ennakkoratkaisupyynnön sanamuodosta ilmenee kuitenkin, että se täyttää nämä vaatimukset, koska siinä esitetään riittävällä tavalla pääasian tosiseikat, jotka on toistettu tämän tuomion 13–15 kohdassa, koska siinä saatetaan unionin tuomioistuimen tietoon merkityksellinen kansallinen lainsäädäntö, joka esitetään tämän tuomion 4–12 kohdassa, ja koska unionin tuomioistuin voi ennakkoratkaisupyynnön avulla ymmärtää tämän tuomion 16 ja 19 kohdassa mainitut syyt, joiden vuoksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii julkisia palveluja koskevia konsessioita koskevan unionin oikeuden ja oikeusvarmuuden periaatteen tulkintaa pääasian oikeusriidassa.
24 Ennakkoratkaisupyyntö voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
25 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään kysymyksellään, onko julkisia palveluja koskevia konsessioita koskevaa unionin oikeutta, luettuna oikeusvarmuuden periaatteen valossa, tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla muutetaan niitä perusvaatimuksia, joita sovelletaan laskettaessa korvausta, johon maakaasunjakelukonsession, joka on myönnetty ilman tarjouskilpailua, saajat ovat oikeutettuja, koska nämä konsessiot on päätetty ennenaikaisesti niiden myöntämiseksi uudelleen tarjouskilpailun jälkeen.
26 On huomautettava, että julkisia palveluja koskevia konsessioita koskevassa pääasiaan sovellettavassa unionin johdetussa oikeudessa eli direktiivin 2009/73 24 artiklassa säädetään vain, että jäsenvaltioiden on nimettävä ajaksi, jonka jäsenvaltiot määrittelevät tehokkuuden ja taloudellisen tasapainon huomioon ottaen, yksi tai useampi jakeluverkonhaltija.
27 Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että vaikka julkisia palveluja koskeva konsessio ei kuulu julkisten hankintojen eri ryhmiä koskevien direktiivien soveltamisalaan (ks. mm. tuomio 21.7.2005, Coname, C‑231/03, EU:C:2005:487, 16 kohta), unionin primaarioikeudesta seuraa kuitenkin, että viranomaisten on tällaista konsessiota myöntäessään yleisesti noudatettava EUT-sopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä ja erityisesti kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoa koskevaa periaatetta (ks. vastaavasti mm. tuomio 7.12.2000, Telaustria ja Telefonadress, C‑324/98, EU:C:2000:669, 60 kohta).
28 Tästä voidaan todeta tarkemmin, että jos tällaiseen konsessioon liittyy varma rajat ylittävä intressi, konsession myöntäminen ilman mitään avoimuutta hankintaviranomaisen jäsenvaltiossa sijaitsevalle yritykselle merkitsee erilaista kohtelua kyseisestä konsessiosta mahdollisesti kiinnostuneiden, toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevien yritysten vahingoksi (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29 Tällainen erilainen kohtelu, joka sulkemalla kaikki muussa kuin hankintaviranomaisen jäsenvaltiossa sijaitsevat yritykset pois on lähtökohtaisesti niille vahingollista, on EY 49 ja EY 56 artiklassa kiellettyä kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää, jollei se ole perusteltavissa objektiivisilla näkökohdilla (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, 60 kohta).
30 Tämän tultua huomautetuksi on todettava, että tämän tuomion 26–29 kohdassa mainitut säännöt liittyvät velvollisuuksiin, joita hankintaviranomaisen on noudatettava maakaasun jakelua koskevaa julkista palvelua koskevaa konsessiota myönnettäessä erityisesti silloin, kun konsessioon liittyy varma rajat ylittävä intressi.
31 Tämä ei kuitenkaan ole pääasiassa kyseessä olevien ministeriön asetusten tavoite tai vaikutus; asetukset koskevat yksinomaan perusvaatimuksia, joita sovelletaan laskettaessa kansallisessa lainsäädännössä eli 23.5.2000 annetun asetuksen nro 164 15 §:n 5 momentissa, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan, säädettyä korvausta maakaasun sellaisen olemassa olevan jakelukonsession haltijalle, joka on myönnetty ilman edeltävää tarjouskilpailua ja joka on irtisanottu ennenaikaisesti konsession myöntämiseksi uudelleen tarjouspyyntömenettelyä noudattaen yksinomaan kansallisen oikeuden eli saman asetuksen 14 §:n nojalla, koska direktiivissä 2009/73 ei aseteta kyseenalaiseksi olemassa olevia kaasunjakelukonsessioita.
32 Tästä seuraa, että olemassa olevien konsessioiden kyseenalaistaminen, jonka seuraukset määräytyvät osittain pääasiassa riitautettujen ministeriön asetusten perusteella, ei johdu kaasunjakelun julkista palvelua koskevia konsessioita koskevasta unionin oikeudesta.
33 Lisäksi on todettava, että näillä asetuksilla käyttöönotettu perusvaatimusten muutos, jonka tarkoituksena on rajoittaa tietyissä tilanteissa korvauksen saajan mahdollisuutta vedota konsessiosopimuksen määräyksiin tai 15.10.1925 annettuun kuninkaan asetukseen nro 2578, ei voi sellaisenaan merkitä erilaista kohtelua sellaisten yritysten vahingoksi, jotka saattaisivat olla kiinnostuneita Unaretin tarjoaman kaltaisesta palvelusta ja jotka sijaitsevat muun jäsenvaltion kuin Italian alueella. Tällaista perusvaatimusten muuttamista sovelletaan nimittäin erotuksetta yrityksiin, joiden kotipaikka on Italiassa, ja yrityksiin, joiden kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa.
34 Tässä yhteydessä on huomautettava, että vaikka oikeusvarmuuden periaate velvoittaa unionin oikeuden perusteella kaikkia kansallisia viranomaisia, se velvoittaa niitä vain siltä osin kuin niiden tehtäviin kuuluu unionin oikeuden soveltaminen (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
35 Kuten kuitenkin tämän tuomion 32 ja 33 kohdassa on todettu, Italian viranomaiset eivät päättäessään olemassa olevat konsessiot ennenaikaisesti ja antaessaan pääasiassa riitautetut ministeriön asetukset ole toimineet unionin oikeuden soveltamista koskevan velvollisuutensa puitteissa.
36 Tämä pääasian piirre erottaa sen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemista asioista, jotka johtivat 17.7.2008 annettuun tuomioon ASM Brescia (C‑347/06, EU:C:2008:416, 71 kohta) ja 12.12.2013 annettuun tuomion Test Claimants in the Franked Investment Income Group Litigation (C‑362/12, EU:C:2013:834) ja joissa oikeusvarmuuden periaatetta sovellettiin sellaisten velvollisuuksien olemassaoloon nähden, jotka johtuivat unionin oikeudesta ja joiden nojalla toimivaltaisten kansallisten viranomaisten oli ensin mainitussa asiassa perusteltava erilainen kohtelu, joka poikkesi tämän tuomion 27–29 kohdassa mainituista säännöistä, ja jälkimmäisessä asiassa palautettava unionin oikeuden vastaisesti kannetut verot.
37 Näin ollen esitettyyn kysymykseen on vastattava, että julkista palvelua koskevia konsessioita koskevaa unionin oikeutta, luettuna oikeusvarmuuden periaatteen valossa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla muutetaan niitä perusvaatimuksia, joita sovelletaan laskettaessa korvausta, johon maakaasun jakelukonsession, joka on myönnetty ilman tarjouskilpailua, saajat ovat oikeutettuja, koska nämä konsessiot on päätetty ennenaikaisesti niiden myöntämiseksi uudelleen tarjouskilpailun jälkeen.
Oikeudenkäyntikulut
38 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkista palvelua koskevia konsessioita koskevaa unionin oikeutta, luettuna oikeusvarmuuden periaatteen valossa, on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle säännöstölle, jolla muutetaan niitä perusvaatimuksia, joita sovelletaan laskettaessa korvausta, johon maakaasunjakelukonsession, joka on myönnetty ilman tarjouskilpailua, saajat ovat oikeutettuja, koska nämä konsessiot on päätetty ennenaikaisesti niiden myöntämiseksi uudelleen tarjouskilpailun jälkeen.
Allekirjoitukset