UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (suuri jaosto)
13 päivänä tammikuuta 2015 (*)
Muutoksenhaku – Asetus (EY) N:o 149/2008 – Torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta annettu asetus – Asetuksen (EY) N:o 1367/2006 nojalla esitetty pyyntö asetuksen N:o 149/2008 sisäisestä uudelleentarkastelusta – Komission päätös, jolla pyynnöt jätettiin tutkimatta – Yksittäistapausta koskeva toimenpide – Århusin yleissopimus – Asetuksen (EY) N:o 1367/2006 pätevyys kyseisen yleissopimuksen kannalta
Yhdistetyissä asioissa C‑404/12 P ja C‑405/12 P,
joissa on kyse kahdesta Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklaan perustuvasta valituksesta, jotka on pantu vireille 24.8. ja 27.8.2012,
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään M. Moore ja K. Michoel, ja
Euroopan komissio, asiamiehinään J.‑P. Kepenne, P. Oliver ja S. Boelaert, prosessiosoite Luxemburgissa,
valittajina,
joita tukee
Tšekin tasavalta, asiamiehenään D. Hadroušek,
väliintulijana muutoksenhakuasteessa,
ja joissa valittajien vastapuolina ovat
Stichting Natuur en Milieu, kotipaikka Utrecht (Alankomaat), ja
Pesticide Action Network Europe, kotipaikka Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta),
edustajanaan advocaat A. van den Biesen,
kantajina ensimmäisessä oikeusasteessa,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (suuri jaosto),
toimien kokoonpanossa: presidentti V. Skouris, varapresidentti K. Lenaerts, jaostojen puheenjohtajat A. Tizzano, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. O’Caoimh ja J.‑C. Bonichot (esittelevä tuomari) sekä tuomarit E. Levits, C. Toader, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas ja C. G. Fernlund,
julkisasiamies: N. Jääskinen,
kirjaaja: johtava hallintovirkamies M. Ferreira,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 10.12.2013 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 8.5.2014 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Euroopan unionin neuvosto ja Euroopan komissio vaativat valituksillaan kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe v. komissio (T-338/08, EU:T:2012:300; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi kaksi komission 1.7.2008 tekemää päätöstä (jäljempänä riidanalaiset päätökset), joilla jätettiin tutkimatta Stichting Natuur en Milieun ja Pesticide Action Network Europen esittämät vaatimukset siitä, että komissio tarkastelisi uudelleen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 396/2005 muuttamisesta sen liitteen I kattamien tuotteiden jäämien enimmäismääriä koskevien liitteiden II, III ja IV vahvistamiseksi 29.1.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 149/2008 (EUVL L 58, s. 1).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Århusin yleissopimus
2 Tiedon saantia, yleisön osallistumisoikeutta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa koskevan yleissopimuksen, joka allekirjoitettiin 25.6.1998 Århusissa ja hyväksyttiin Euroopan yhteisön puolesta 17.2.2005 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2005/370/EY (EUVL L 124, s. 1; jäljempänä Århusin yleissopimus), 1 artiklassa, jonka otsikkona on ˮTavoiteˮ, määrätään seuraavaa:
”Edistääkseen nykyiseen sukupolveen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä, kukin sopimuspuoli takaa yleisölle oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti.”
3 Mainitun yleissopimuksen 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa määrätään seuraavaa:
ˮTämä [termin ʼviranomainenʼ] määritelmä ei koske elimiä tai laitoksia silloin kun ne toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä.ˮ
4 Saman yleissopimuksen 9 artiklassa määrätään seuraavaa:
ˮ1. Kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että henkilö, joka katsoo, että hänen 4 artiklan nojalla esittämänsä tietopyyntö on jätetty huomiotta tai perusteettomasti hylätty osittain tai kokonaan, siihen on vastattu puutteellisesti tai sitä ei muuten ole käsitelty edellä mainitun artiklan määräysten mukaisesti, voi saattaa asian tuomioistuimessa tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä uudelleen tutkittavaksi.
Jos sopimuspuoli tarjoaa mahdollisuuden saattaa asia tuomioistuimessa uudelleen tutkittavaksi, se varmistaa, että henkilöllä on myös mahdollisuus saattaa asia laissa säädetyllä nopealla maksuttomalla tai edullisella menettelyllä muun viranomaisen tai muun riippumattoman ja puolueettoman elimen uudelleen käsiteltäväksi.
Tämän 1 kappaleen nojalla tehdyt lopulliset päätökset sitovat tietoja hallussaan pitävää viranomaista. Perustelut esitetään kirjallisesti ainakin silloin, kun tietojen antamisesta kieltäydytään tämän kappaleen nojalla.
2. Kukin sopimuspuoli varmistaa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti, että niillä, jotka kuuluvat yleisöön, jota asia koskee, ja
a) joiden etua asia riittävästi koskee; tai vaihtoehtoisesti
b) jotka väittävät oikeuksiensa heikentyvän, jos sopimuspuolen hallintolainkäyttöä koskevassa säännöstössä niin edellytetään,
on mahdollisuus saattaa tuomioistuimessa ja/tai muussa laillisesti perustetussa riippumattomassa ja puolueettomassa elimessä minkä tahansa 6 artiklan määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus sekä vastaavasti muiden tämän yleissopimuksen asiaankuuluvien määräysten soveltamisalaan kuuluvan päätöksen, toimen tai laiminlyönnin asiasisällön tai niihin liittyvien menettelyjen laillisuus uudelleen tutkittavaksi kansallisen lainsäädännön määräysten mukaisesti ja rajoittamatta tämän artiklan 3 kappaleen soveltamista.
Riittävä etu ja oikeuksien heikentyminen määritellään kansallisen lainsäädännön vaatimusten sekä sen tavoitteen mukaisesti, että yleisölle, jota asia koskee, annetaan laaja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeus tämän yleissopimuksen soveltamisalalla. Tätä varten jokaisen 2 artiklan 5 kappaleessa tarkoitetut vaatimukset täyttävän valtiosta riippumattoman järjestön etua pidetään tämän kappaleen a kohdassa tarkoitetulla tavalla riittävänä. Näillä järjestöillä katsotaan myös olevan oikeuksia, joita on mahdollista loukata tämän kappaleen b kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tämän 2 kappaleen määräykset eivät estä sitä mahdollisuutta, että hallintoviranomainen alustavasti tutkii asian uudelleen, eivätkä ne vaikuta vaatimukseen hallinnollisten uudelleentarkastelumenettelyjen loppuunsaattamisesta ennen kuin asia saatetaan tuomioistuimessa tutkittavaksi, silloin kun kansallisessa lainsäädännössä on tällainen vaatimus.
3. Kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset, on tämän artiklan 1 ja 2 kappaleessa tarkoitettujen uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa.
4. Tämän artiklan 1 kappaleen lisäksi ja sen soveltamista rajoittamatta tämän artiklan 1, 2 ja 3 kappaleessa tarkoitettujen menettelyiden tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset turvaamistoimenpiteet, ja niiden tulee olla oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita eivätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi esteenä menettelyyn osallistumiselle. Tämän artiklan nojalla tehdyt päätökset annetaan kirjallisesti tai kirjalliseen muotoon tallennettuina. Tuomioistuinten ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden elinten päätökset asetetaan julkisesti saataville.
5. Tämän artiklan määräysten tehostamiseksi kukin sopimuspuoli varmistaa, että yleisölle annetaan tietoa mahdollisuudesta käyttää hallinnollisia ja tuomioistuimessa tapahtuvia uudelleentarkastelumenettelyjä, sekä harkitsee asianmukaisten oikeusapujärjestelmien perustamista poistaakseen muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden käyttöön liittyvät taloudelliset esteet ja muut esteet tai vähentääkseen niitä.ˮ
Asetus (EY) N:o 1367/2006
5 Tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (EUVL L 264, s. 13) johdanto-osan 18 perustelukappaleessa mainitaan seuraavaa:
ˮÅrhusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kohdassa määrätään oikeudesta saattaa tuomioistuimessa tai muussa menettelyssä tutkittavaksi yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaiset toimet ja laiminlyönnit, jotka ovat ympäristöön liittyvän lainsäädännön kanssa ristiriidassa. Oikeuden saatavuutta koskevien säännösten olisi oltava [EY:n] perustamissopimuksen mukaisia. Tässä yhteydessä on tarkoituksenmukaista, että tämä asetus koskee ainoastaan viranomaisten toimia ja laiminlyöntejä.ˮ
6 Mainitun asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
ˮTämän asetuksen tavoitteena on edistää [Århusin yleissopimuksen] mukaisten velvoitteiden täytäntöönpanoa antamalla säännökset yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin erityisesti
– –
d) mahdollistamalla oikeuden saatavuus ympäristöasioissa yhteisön tasolla tässä asetuksessa säädettyjen edellytysten mukaisesti.ˮ
7 Saman asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa määritellään, että käsitteellä ˮhallintotoimiˮ tarkoitetaan
ˮmitä tahansa yhteisön toimielimen tai elimen ympäristölainsäädännön nojalla toteuttamaa yksittäistä toimenpidettä, jolla on oikeudellisesti sitovia ja ulkoisia vaikutuksiaˮ.
8 Asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan, jonka otsikkona on ˮHallintotoimien sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntöˮ, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
ˮJokainen valtioista riippumaton järjestö, joka täyttää 11 artiklassa esitetyt edellytykset, on oikeutettu pyytämään sisäistä uudelleentarkastelua siltä yhteisön toimielimeltä tai elimeltä, joka on toteuttanut ympäristölainsäädännön nojalla hallintotoimen, tai väitetyn hallinnollisen laiminlyönnin osalta siltä toimielimeltä tai elimeltä, jonka olisi pitänyt toteuttaa tällainen toimi.ˮ
Direktiivi 2003/4/EY
9 Ympäristötiedon julkisesta saatavuudesta ja neuvoston direktiivin 90/313/ETY kumoamisesta 28.1.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/4/EY (EUVL L 41, s. 26) 2 artiklan 2 alakohdan a alakohdassa määritellään, että ˮviranomaisillaˮ tarkoitetaan muun muassa ˮkeskushallintoa tai muita kansallisia, alueellisia tai paikallisia viranomaisia, julkiset neuvoa-antavat elimet mukaan lukienˮ, ja artiklassa täsmennetään, että ˮjäsenvaltiot voivat säätää, että tämä määritelmä ei koske elimiä tai laitoksia silloin kuin ne toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä. – –ˮ
Asian tausta
10 Alankomaiden oikeuden mukaan perustettu säätiö Stichting Natuur en Milieu, jonka kotipaikka on Utrecht (Alankomaat) ja jonka päämäärä on ympäristönsuojelu, sekä Alankomaiden oikeuden mukaan perustettu säätiö Pesticide Action Network Europe, jonka kotipaikka on Lontoo (Yhdistynyt kuningaskunta) ja joka vastustaa kemiallisten torjunta-aineiden käyttöä, pyysivät 7.4. ja 10.4.2008 päivätyillä kirjeillä komissiolta asetuksen N:o 149/2008 sisäistä uudelleentarkastelua asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohdan perusteella.
11 Komissio jätti riidanalaisilla päätöksillä nämä pyynnöt tutkimatta sillä perusteella, ettei asetus N:o 149/2008 ole yksittäistapausta koskeva toimenpide eikä sitä voida näin ollen pitää asetuksen N:o 1367/2006 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettuna ˮhallintotoimenaˮ, joka voi olla sen 10 artiklassa säädetyn sisäisen uudelleentarkastelumenettelyn kohteena.
Kanteet unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
12 Mainitut säätiöt vaativat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 11.8.2008 toimittamallaan kannekirjelmällä riidanalaisten päätösten kumoamista. Puolan tasavalta ja neuvosto osallistuivat ensimmäisessä oikeusasteessa käytyyn menettelyyn komission vaatimuksia tukevina väliintulijoina.
13 Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kumoamiskanteen valituksenalaisella tuomiolla.
14 Unionin yleinen tuomioistuin jätti ensin tutkimatta kantajien vaatimusten toisen osan, jolla nämä vaativat unionin yleistä tuomioistuinta velvoittamaan komission antamaan asiaratkaisu mainituista sisäistä uudelleentarkastelua koskevista pyynnöistä, ja hylkäsi sitten komission esittämän, kantajien jättämää, kannekirjelmää täydentävää lisäkirjelmää koskevan oikeudenkäyntiväitteen.
15 Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi perusteettomana myös ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden säätiöiden ensimmäisen kanneperusteen, joka koski sitä, että komissio oli tehnyt oikeudellisen virheen, kun se oli pitänyt asetusta N:o 149/2008 soveltamisalaltaan yleisenä toimena, jota ei voida pitää asetuksen N:o 1367/2006 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa tarkoitettuna hallintotoimena ja johon saman asetuksen 10 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö ei näin ollen voi kohdistua. Sen sijaan unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi tutkittavakseen saatetun kanteen tueksi esitetyn toisen, toissijaisen kanneperusteen, joka koski viimeksi mainitun säännöksen lainvastaisuutta sen vuoksi, ettei se ole sopusoinnussa Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen kanssa.
16 Unionin yleinen tuomioistuin muistutti ensin valituksenalaisen tuomion 51 ja 52 kohdassa, että muiden kansainvälisten sopimusten, joiden sopimuspuoli unioni on, tavoin Århusin yleissopimus on ensisijainen unionin johdetun oikeuden toimiin nähden, ja täsmensi tämän jälkeen saman tuomion 53 kohdassa, että unionin tuomioistuimet voivat tutkia jonkin asetuksen säännöksen pätevyyden kansainvälisen sopimuksen valossa yksinomaan silloin, kun tämä ei ole tämän sopimuksen luonteen eikä sen rakenteen vastaista ja kun lisäksi sen määräykset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä.
17 Se kuitenkin muistutti valituksenalaisen tuomion 54 kohdassa unionin tuomioistuimen todenneen, että sen on valvottava unionin toimen lainmukaisuutta sellaisiin kansainvälisen sopimuksen määräyksiin nähden, jotka eivät ole luonteeltaan sellaisia, että yksityisille annettaisiin oikeus vedota niihin tuomioistuimessa, jos unionin tarkoituksena on ollut panna täytäntöön kyseisen sopimuksen yhteydessä hyväksymänsä erityinen velvoite taikka jos johdetun oikeuden toimessa nimenomaisesti viitataan sopimuksen tiettyihin määräyksiin (tuomio Fediol v. komissio, 70/87, EU:C:1989:254, 19–22 kohta ja tuomio Nakajima v. neuvosto, C-69/89, EU:C:1991:186, 31 kohta). Se päätteli tästä samassa 54 kohdassa, että unionin tuomioistuinten on valvottava asetuksen lainmukaisuutta kansainvälisen sopimuksen kannalta, jos kyseessä olevalla asetuksella pyritään panemaan täytäntöön kyseisessä sopimuksessa unionin toimielimille asetettu velvoite.
18 Unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 57 ja 58 kohdassa, että kyseiset edellytykset täyttyivät nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä, koska kantajat, jotka eivät vedonneet sopimusmääräysten välittömään oikeusvaikutukseen, riitauttivat liitännäisesti EY 241 artiklan nojalla erään asetuksen N:o 1367/2006 säännöksen pätevyyden Århusin yleissopimukseen nähden, ja toisaalta, koska kyseinen asetus annettiin unionille kyseisen yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleesta johtuvien kansainvälisten velvoitteiden täyttämiseksi, kuten kyseisen asetuksen 1 artiklan 1 kohdasta sekä sen johdanto-osan 18 perustelukappaleesta ilmenee.
19 Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi komission väitteen, jonka mukaan Århusin yleissopimusta ei voida soveltaa sillä perusteella, että komissio oli ˮkäyttänyt lainsäädäntövaltaaˮ kyseisen yleissopimuksen 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla, kun se antoi asetuksen N:o 149/2008. Unionin yleinen tuomioistuin totesi nimittäin valituksenalaisen tuomion 65 kohdassa, että komissio oli käyttänyt täytäntöönpanovaltaansa.
20 Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 83 kohdassa, ettei asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta ole yhteensopiva Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen kanssa siltä osin kuin siinä säädetään sisäisestä uudelleentarkastelumenettelystä ainoastaan ˮhallintotoimenˮ osalta, jolla tarkoitetaan saman asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdan määritelmän mukaan yksittäistapausta koskevaa toimenpidettä.
21 Tämän seurauksena unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaiset päätökset.
Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
22 Neuvosto ja komissio vaativat valituksillaan unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion, hylkäämään ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleiden säätiöiden kanteet kokonaisuudessaan ja velvoittamaan nämä korvaamaan yhteisvastuullisesti oikeudenkäyntikulut.
23 Unionin tuomioistuimen presidentin 21.11.2012 antamalla määräyksellä asiat C‑404/12 P ja C‑405/12 P yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
24 Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet säätiöt jättivät 28.2.2013 vastauksensa valitukseen ja vaativat unionin tuomioistuinta hylkäämään valituksen ja velvoittamaan komission ja neuvoston korvaamaan niille sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
25 Ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina olleet säätiöt ovat myös tehneet liitännäisvalituksen, jolla ne vaativat unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion ja riidanalaiset päätökset sekä velvoittamaan neuvoston ja komission korvaamaan niille sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että muutoksenhakumenettelyssä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
26 Neuvosto jätti vastauksensa liitännäisvalitukseen 29.5.2013 ja komissio 17.5.2013.
Valitukset
Liitännäisvalitus
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
27 Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe esittävät, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisessa tuomiossa oikeudellisen virheen, koska se ei todennut Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleella olevan välitöntä oikeusvaikutusta vähintään siltä osin kuin siinä määrätään, että kansallisen ympäristölainsäädännön vastaisiin ˮtoimiinˮ on voitava hakea muutosta, ja koska se tämän seurauksena kieltäytyi arvioimasta asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohdan lainmukaisuutta mainitun yleissopimuksen kyseisen määräyksen valossa.
28 Neuvosto ja komissio väittävät, että liitännäisvalitus on jätettävä tutkimatta, koska se on luonteeltaan ˮehdollinenˮ. Se ei ole niiden mukaan myöskään unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 178 artiklassa tarkoitettujen vaatimusten mukainen.
29 Neuvosto ja komissio esittävät toissijaisesti, että liitännäisvalitus on joka tapauksessa perusteeton.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
30 On huomautettava, että työjärjestyksen 169 artiklan 1 kohdan ja 178 artiklan 1 kohdan mukaan valituksessa, olipa se päävalitus tai liitännäisvalitus, voidaan vaatia ainoastaan unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun kumoamista kokonaan tai osittain.
31 Nyt käsiteltävässä asiassa Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe saivat riidanalaiset päätökset kumotuksi unionin yleisessä tuomioistuimessa kanteissaan esittämiensä vaatimusten mukaisesti. Niiden tekemä liitännäisvalitus, jolla pyritään todellisuudessa ainoastaan perustelujen korvaamiseen sen arvioinnin osalta, voidaanko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleeseen vedota, ei näin ollen voi menestyä (ks. analogisesti päävalituksen osalta tuomio Al‑Aqsa v. neuvosto ja Alankomaat v. Al‑Aqsa, C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 43–45 kohta).
32 Edellä esitetystä seuraa, että liitännäisvalitus on jätettävä tutkimatta.
Päävalitukset
33 Neuvosto ja komissio vetoavat ensimmäisellä valitusperusteellaan siihen, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, koska se totesi, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleeseen voidaan vedota sen arvioimiseksi, onko asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta sopusoinnussa kyseisen määräyksen kanssa.
34 Neuvoston toinen valitusperuste koskee sitä, että unionin yleinen tuomioistuin teki joka tapauksessa virheen Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen tulkitsemisessa, koska se katsoi, ettei asetus N:o 1367/2006 ollut sopusoinnussa kyseisen määräyksen kanssa.
35 Komissio vetoaa myös toiseen valitusperusteeseen, joka koskee sitä, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, koska se katsoi, ettei asetuksen N:o 149/2008 antaminen kuulunut Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuun lainsäädäntövallan käyttöön.
Valitusten ensimmäinen valitusperuste
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
36 Neuvosto väittää, että ne kaksi tapausta, joissa oikeuskäytännössä on katsottu, että yksityisellä on mahdollisuus vedota sellaisen kansainvälisen sopimuksen määräyksiin, joka ei täytä niitä ehdottomuutta ja täsmällisyyttä koskevia edellytyksiä, joiden on täytyttävä, jotta siihen voitaisiin vedota unionin toimen säännösten pätevyyden arvioimiseksi, ovat poikkeuksellisia eivätkä ne missään tapauksessa vastaa nyt käsiteltävää tapausta.
37 Yhtäältä näet tuomiossa Fediol v. komissio (EU:C:1989:254) omaksuttu ratkaisu oli perusteltavissa niillä erityisillä olosuhteilla, jotka liittyivät kyseisen tuomion taustalla olevaan asiaan, jossa kyseessä olleella asetuksella asianomaisille toimijoille annettiin oikeus vedota tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen (jäljempänä GATT) sääntöihin. Tuota ratkaisua ei neuvoston mukaan ole myöskään tarkoitus soveltaa kyseisen yleissopimuksen erityisen alan ulkopuolella.
38 Toisaalta neuvosto katsoo tuomiosta Nakajima v. neuvosto (EU:C:1991:186), että se koskee ainoastaan tilanteita, joissa unioni on tarkoittanut panna täytäntöön GATTin yhteydessä hyväksytty erityinen velvoite, mistä nyt käsiteltävässä asiassa ei sen mukaan myöskään ole kyse.
39 Komissio vetoaa olennaisilta osin samankaltaisiin perusteisiin.
40 Se lisää tuomiosta Fediol v. komissio (EU:C:1989:254), että kyseinen tuomio koskee ainoastaan tilanteita, joissa unionin toimessa viitataan nimenomaisesti GATTin erityisiin määräyksiin.
41 Se katsoo tuomiosta Nakajima v. neuvosto (EU:C:1991:186), ettei sitä voida tulkita niin, että se mahdollistaisi kaikkien unionin oikeuden toimien valvomisen sen kansainvälisen sopimuksen valossa, joka kyseisellä toimella pannaan mahdollisesti täytäntöön. Jotta tällainen valvonta olisi mahdollinen, unionin oikeuden toimen on merkittävä kansainvälisen sopimuksen välitöntä ja tyhjentävää toimeenpanoa ja sen on liityttävä tällaiseen sopimukseen perustuvaan riittävän selkeään ja täsmälliseen velvoitteeseen, mistä nyt käsiteltävässä asiassa ei ole komission mielestä kyse.
42 Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe esittävät, ettei tuomiosta Lesoochranárske zoskupenie (C-240/09, EU:C:2011:125) saa tietoa Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen välittömästä oikeusvaikutuksesta siltä osin kuin kyse on muutoksenhakukelpoisista toimista ja että huomioon olisi otettava se, että kyseisellä yleissopimuksella on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille.
43 Ne katsovat, etteivät Århusin yleissopimuksen luonne ja tarkoitus ole esteenä ympäristöjärjestöjen pyytämälle pätevyyden valvonnalle ja että tuomiossa Fediol v. komissio (EU:C:1989:254) ilmaistut edellytykset täyttyvät nyt käsiteltävässä asiassa, koska asetus N:o 1367/2006 sisältää useita viittauksia kyseiseen yleissopimukseen ja erityisesti sen 9 artiklan 3 kappaleeseen. Ne katsovat, ettei unionin tuomioistuin ole rajoittanut kyseisen tuomion ulottuvuutta GATTiin.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
44 EY 300 artiklan 7 kohdan (josta on tullut SEUT 216 artiklan 2 kohta) nojalla unionin tekemät kansainväliset sopimukset sitovat unionin toimielimiä ja ovat näin ollen ensisijaisia kyseisten toimielinten antamiin toimiin nähden (ks. vastaavasti tuomio Intertanko ym., C-308/06, EU:C:2008:312, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45 Unionin ja kolmansien valtioiden välillä tehdyn sopimuksen määräysten oikeusvaikutuksia unionin oikeusjärjestyksessä ei voida kuitenkaan määritellä ottamatta huomioon kyseisten määräysten kansainvälistä alkuperää. Kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukaisesti unionin toimielimillä, joilla on toimivalta neuvotella ja tehdä tällainen sopimus, on vapaus sopia kyseessä olevien kolmansien valtioiden kanssa niistä oikeusvaikutuksista, joita sopimusmääräyksillä on oltava sopimuspuolten oikeusjärjestyksissä. Kun tätä kysymystä ei ole nimenomaisesti säännelty kyseisessä sopimuksessa, toimivaltaisten tuomioistuinten ja erityisesti unionin tuomioistuimen, EUT-sopimuksen mukaisen toimivaltansa rajoissa, tehtävänä on päättää tästä kysymyksestä samalla tavoin kuin kaikista muistakin tulkintakysymyksistä, jotka koskevat kyseessä olevan sopimuksen soveltamista unionissa, nojautumalla erityisesti kyseisen sopimuksen tarkoitukseen, rakenteeseen tai sanamuotoon (ks. tuomio FIAMM ym. v. neuvosto ja komissio, C‑120/06 P ja C‑121/06 P, EU:C:2008:476, 108 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
46 Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että kansainvälisen sopimuksen, jonka sopimuspuoli unioni on, määräyksiin voidaan vedota unionin johdetun oikeuden toimen kumoamista koskevan kanteen tai tällaisen toimen lainvastaisuutta koskevan väitteen tueksi ainoastaan, jos yhtäältä kyseisen sopimuksen luonne ja rakenne eivät ole sen esteenä ja jos toisaalta kyseiset määräykset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä (ks. tuomio Intertanko ym., EU:C:2008:312, 45 kohta; tuomio FIAMM ym. v. neuvosto ja komissio, EU:C:2008:476, 110 ja 120 kohta sekä tuomio Air Transport Association of America ym., EU:C:2011:864, 54 kohta).
47 Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleesta on todettava, ettei se sisällä yhtään ehdotonta ja riittävän täsmällistä velvoitetta, joka koskisi välittömästi yksityisten oikeusasemaa, eikä se tästä syystä täytä noita edellytyksiä. Koska kyseisessä 9 artiklan 3 kappaleessa määrättyjä oikeuksia on ainoastaan ”yleisöön kuuluvilla, jotka täyttävät mahdolliset kansallisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset”, tämän määräyksen täytäntöönpano ja oikeusvaikutukset näet edellyttävät muita toimenpiteitä (ks. tuomio Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125, 45 kohta).
48 Unionin tuomioistuin on tosin myös katsonut, että kun unionin tarkoituksena on ollut panna täytäntöön Maailman kauppajärjestön yhteydessä tehtyjen sopimusten (jäljempänä WTO-sopimukset) perusteella hyväksytty erityinen velvoite tai kun kyseessä olevassa unionin oikeuden toimessa nimenomaisesti viitataan noiden sopimusten tiettyihin määräyksiin, unionin tuomioistuimen on valvottava kyseisen toimen ja sen soveltamiseksi annettujen toimien lainmukaisuutta kyseisten sopimusten sääntöjen kannalta (ks. tuomio Fediol v. komissio, EU:C:1989:254, 19–23 kohta; tuomio Nakajima v. neuvosto, EU:C:1991:186, 29–32 kohta; tuomio Saksa v. neuvosto, C-280/93, EU:C:1994:367, 111 kohta ja tuomio Italia v. neuvosto, C-352/96, EU:C:1998:531, 19 kohta).
49 Nämä kaksi poikkeusta olivat kuitenkin oikeutettavissa ainoastaan niiden sopimusten erityispiirteillä, joiden johdosta niitä sovellettiin.
50 Ensimmäiseksi on näet huomautettava tuomiosta Fediol v. komissio (EU:C:1989:254), että kyseisen tuomion taustalla olevassa asiassa kyseessä olleen yhteisen kauppapolitiikan lujittamisesta erityisesti suojauduttaessa laittomilta kauppatavoilta 17.9.1984 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2641/84 (EYVL L 252, s. 1) 2 artiklan 1 kohdassa viitattiin nimenomaisesti olennaisilta osin GATTiin perustuviin kansainvälisen oikeuden sääntöihin ja annettiin asianomaisille oikeus vedota GATTin määräyksiin tuon saman asetuksen nojalla tehdyn valituksen yhteydessä (tuomio Fediol v. komissio, EU:C:1989:254, 19 kohta), kun taas nyt käsiteltävässä tapauksessa asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohdassa ei viitata suoraan Århusin yleissopimuksen tiettyihin määräyksiin eikä anneta yksityisille mitään oikeutta. Koska tällaista nimenomaista viittausta kansainvälisen sopimuksen määräyksiin ei ole, mainittua tuomiota ei siis voida pitää nyt käsiteltävän asian kannalta merkityksellisenä.
51 Toiseksi on huomautettava tuomiosta Nakajima v. neuvosto (EU:C:1991:186), että tuossa tuomiossa kyseessä olleet unionin oikeuden toimet liittyivät polkumyynnin vastaiseen järjestelmään, joka on laatimistavaltaan ja soveltamisalaltaan hyvin tiivis siinä mielessä, että siinä määrätään toimenpiteistä sellaisia yrityksiä kohtaan, joita syytetään polkumyyntiin turvautumisesta. Konkreettisemmin ilmaisten tuossa asiassa kyseessä ollut perusasetus oli annettu yhteisön olemassa olevien kansainvälisten velvoitteiden ja erityisesti tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen, jonka yhteisö on hyväksynyt vuosien 1973–1979 kauppaneuvotteluista johtuvien monenvälisten sopimusten tekemisestä 10.12.1979 tehdyllä neuvoston päätöksellä 80/271/ETY (EYVL 1980, L 71, s. 1), 6 artiklan täytäntöönpanoa koskevasta sopimuksesta seuraavien velvoitteiden mukaisesti (ks. tuomio Nakajina v. neuvosto, EU:C:1991:186, 30 kohta). Käsiteltävässä tapauksessa ei kuitenkaan voi olla kyse siitä, että asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohdalla pantaisiin täytäntöön mainitussa tuomiossa tarkoitetulla tavalla erityiset velvoitteet, koska – kuten Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleesta ilmenee – kyseisen yleissopimuksen sopimuspuolilla on laajaa harkintavaltaa määritettäessä ”hallinnollisten tai tuomioistuinmenettelyjen” täytäntöönpanoa koskevia yksityiskohtaisia sääntöjä.
52 Tässä yhteydessä on huomattava, ettei ole mahdollista katsoa, että kun unioni antoi mainitun asetuksen, joka koskee ainoastaan unionin toimielimiä ja jossa on kyse lisäksi ainoastaan yhdestä niistä muutoksenhakukeinoista, jotka yksityisillä on käytettävinään unionin ympäristöoikeuden noudattamisen varmistamiseksi, unionin tarkoituksena olisi ollut panna tämän tuomion 48 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla täytäntöön Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleesta johtuvat velvoitteet sellaisten kansallisten hallinnollisten menettelyjen tai tuomioistuinmenettelyjen osalta, jotka kuuluvat unionin oikeuden nykyisessä kehitysvaiheessa lisäksi olennaisilta osin jäsenvaltioiden oikeuden piiriin (ks. vastaavasti tuomio Lesoochranárske zoskupenie, EU:C:2011:125, 41 ja 47 kohta).
53 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kun unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleeseen on mahdollista vedota asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohdan lainmukaisuuden arvioimiseksi, se teki valituksenalaisessa tuomiossa oikeudellisen virheen.
54 Niinpä valituksenalainen tuomio on kumottava tarvitsematta tutkia muita neuvoston ja komission valitustensa tueksi esittämiä valitusperusteita.
Kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa
55 Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklassa määrätään, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun ja voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
56 Unionin tuomioistuin katsoo, että asia on ratkaisukelpoinen ja että riidanalaisten päätösten kumoamista koskevasta vaatimuksesta voidaan lausua aineellisesti.
57 Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe esittivät unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamansa kanteen ensimmäisellä kanneperusteella, että komissio oli virheellisesti jättänyt tutkimatta niiden asetuksen N:o 146/2008 sisäistä uudelleentarkastelua koskeneet pyynnöt sillä perusteella, että kyse oli yleisesti sovellettavasta toimenpiteestä.
58 Kyseinen kanneperuste on unionin yleisen tuomioistuimen esittämistä syistä hylättävä perusteettomana.
59 Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe myös esittivät kanteensa toisella kanneperusteella, että asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta on pätemätön siltä osin kuin siinä rajoitetaan Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa tarkoitettu käsite ˮtoimiˮ ainoastaan yksittäistapauksia koskeviin hallintotoimiin.
60 Edellä 47 kohdasta seuraa, ettei Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappale ole niin selkeä ja täsmällinen, että kyseiseen määräykseen voitaisiin vedota hyödyllisesti unionin tuomioistuimissa asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohdan lainmukaisuuden arvioimiseksi.
61 Myös kyseinen toinen kanneperuste on tämän seurauksena hylättävä perusteettomana.
62 Koska kumpikaan Stichting Natuur en Milieun ja Pesticide Action Network Europen unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämistä kanneperusteista ei ole perusteltu, kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
63 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, 1 ja 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Jos hävinneitä asianosaisia on useita, unionin tuomioistuin ratkaisee, miten kulut on jaettava näiden asianosaisten kesken.
64 Koska Stichting Natuur en Milieun ja Pesticide Action Network Europen vaatimukset on hylätty ja koska neuvosto ja komissio ovat vaatineet niiden velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe on velvoitettava korvaamaan yhteisvastuullisesti niille sekä ensimmäisessä oikeusasteessa että näiden valitusten käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
65 Työjärjestyksen 140 artiklan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla myös muutoksenhakuun, 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltiot, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Näin ollen on päätettävä, että Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
1) Liitännäisvalitus hylätään.
2) Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe vastaan komissio (T-338/08, EU:T:2012:300) kumotaan.
3) Stichting Natuur en Milieun ja Pesticide Action Network Europen unionin yleisessä tuomioistuimessa nostama kumoamiskanne hylätään.
4) Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe velvoitetaan yhteisvastuullisesti korvaamaan Euroopan unionin neuvostolle ja Euroopan komissiolle ensimmäisessä oikeusasteessa ja näiden valitusten käsittelystä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
5) Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset