SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
16 gennaio 2018 (*)
«Rinvio pregiudiziale – Cittadino di paese terzo in soggiorno irregolare sul territorio di uno Stato membro – Minaccia per l’ordine pubblico e per la sicurezza nazionale – Direttiva 2008/115/CE – Articolo 6, paragrafo 2 – Decisione di rimpatrio – Divieto d’ingresso sul territorio degli Stati membri – Segnalazione ai fini della non ammissione nello spazio Schengen – Cittadino titolare di un titolo di soggiorno valido rilasciato da un altro Stato membro – Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen – Articolo 25, paragrafo 2 – Procedura di consultazione tra lo Stato membro autore della segnalazione e lo Stato membro di rilascio del titolo di soggiorno – Termini – Mancata presa di posizione da parte dello Stato contraente consultato – Conseguenze sull’esecuzione delle decisioni di rimpatrio e di divieto d’ingresso»
Nella causa C‑240/17,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia), con decisione del 2 maggio 2017, pervenuta in cancelleria il 10 maggio 2017, nel procedimento riguardante
E
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta da J.L. da Cruz Vilaça, presidente di sezione, E. Levits (relatore), A. Borg Barthet, M. Berger e F. Biltgen, giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: R. Schiano, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 9 novembre 2017,
considerate le osservazioni presentate:
– per E, da J. Dunder, asianajaja,
– per il Maahanmuuttovirasto, da P. Lindroos, in qualità di agente;
– per il governo finlandese, da J. Heliskoski, in qualità di agente;
– per il governo belga, da M. Jacobs, C. Pochet e C. Van Lul, in qualità di agenti;
– per il governo tedesco, da T. Henze e D. Klebs, in qualità di agenti;
– per il governo spagnolo, da S. Jiménez García, in qualità di agente;
– per il governo polacco, da B. Majczyna, in qualità di agente;
– per la Commissione europea, da C. Cattabriga, G. Wils e I. Koskinen, in qualità di agenti;
– per il governo svizzero, da E. Bichet, in qualità di agente,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 13 dicembre 2017,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 25, paragrafo 2, della Convenzione d’applicazione dell’accordo di Schengen del 14 giugno 1985 tra i governi degli Stati dell’Unione economica del Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni, firmata a Schengen il 19 giugno 1990 ed entrata in vigore il 26 marzo 1995 (GU 2000, L 239, pag. 19; in prosieguo: la «CAAS»).
2 La domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento riguardante E, cittadino nigeriano, in merito alla decisione del Maahanmuuttovirasto (Ufficio nazionale dell’immigrazione, Finlandia; in prosieguo: l’«Ufficio»), del 21 gennaio 2015, con cui è stato disposto il rimpatrio del sig. E nel proprio paese d’origine con divieto d’ingresso nello spazio Schengen.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
La CAAS
3 L’articolo 21 della CAAS, come modificato dal regolamento (UE) n.265/2010 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 25 marzo 2010, che modifica la Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen e il regolamento (CE) n.562/2006 per quanto riguarda la circolazione del titolari di visto per soggiorni di lunga durata (GU 2010, L85, pag.1), nonché dal regolamento (UE) n. 610/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che modifica il regolamento (CE) n. 562/2006 del Parlamento Europeo e del Consiglio, che istituisce un codice comunitario relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen), la convenzione di applicazione dell’accordo Schengen, i regolamenti (CE) n. 1683/95 e (CE) n. 539/2001 del Consiglio e i regolamenti (CE) n. 767/2008 e (CE) n. 810/2009 del Parlamento Europeo e del Consiglio, così dispone:
«1. Gli stranieri in possesso di un titolo di soggiorno rilasciato da una delle Parti contraenti possono, in forza di tale titolo e di un documento di viaggio, purché tali documenti siano in corso di validità, circolare liberamente per un periodo non superiore a tre mesi nel territorio delle altre Parti contraenti, sempreché soddisfino le condizioni di ingresso di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettere a), c) ed e), e non figurino nell’elenco nazionale delle persone segnalate della Parte contraente interessata.
2. Il paragrafo 1 si applica altresì agli stranieri titolari di un’autorizzazione provvisoria di soggiorno, rilasciata da una delle Parti contraenti, e di un documento di viaggio rilasciato da detta Parte contraente.
[…]».
4 A termini dell’articolo 23 della CAAS:
«1. Lo straniero che non soddisf[i] o che non soddisfi più le condizioni di soggiorno di breve durata applicabili nel territorio di una delle Parti contraenti deve, in linea di principio, lasciare senza indugio i territori delle Parti contraenti.
2. Lo straniero in possesso di un titolo di soggiorno o di un autorizzazione di soggiorno temporanea in corso di validità rilasciati da un’altra Parte contraente, deve recarsi senza indugio nel territorio di tale Parte contraente.
3. Qualora lo straniero di cui sopra non lasci volontariamente il territorio o se può presumersi che non lo farà, ovvero se motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico impongono l’immediata partenza dello straniero, quest’ultimo deve essere allontanato dal territorio della Parte contraente nel quale è stato fermato, alle condizioni previste dal diritto nazionale di tale Parte contraente. (…)
4. L’allontanamento può avvenire dal territorio di tale Stato verso il paese di origine della persona o verso qualsiasi altro Stato nel quale egli può essere ammesso, in applicazione delle disposizioni pertinenti degli accordi di riammissione conclusi dalle Parti contraenti.
(…)».
5 Il successivo articolo 25, come modificato dal regolamento n.265/2010, così dispone:
«1. Qualora una Parte contraente preveda di accordare un titolo di soggiorno ad uno straniero segnalato ai fini della non ammissione, essa consulta preliminarmente la Parte contraente che ha effettuato la segnalazione e tiene conto degli interessi di quest’ultima; il titolo di soggiorno è accordato soltanto per motivi seri, in particolare umanitari o in conseguenza di obblighi internazionali.
Se il titolo di soggiorno viene rilasciato, la Parte contraente che ha effettuato la segnalazione procede al ritiro di quest’ultima ma può tuttavia iscrivere lo straniero nel proprio elenco delle persone segnalate.
1 bis. Prima di effettuare una segnalazione ai fini della non ammissione a norma dell’articolo 96, gli Stati membri controllano i registri nazionali dei visti per soggiorni di lunga durata o dei titoli di soggiorno rilasciati.
2. Qualora risulti che uno straniero titolare di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da una delle Parti contraenti è segnalato ai fini della non ammissione, la Parte contraente che ha effettuato la segnalazione consulta la Parte che ha rilasciato il titolo di soggiorno per stabilire se vi sono motivi sufficienti per ritirare il titolo stesso.
Se il documento di soggiorno non viene ritirato, la Parte contraente che ha effettuato la segnalazione procede al ritiro di quest’ultima, ma può tuttavia iscrivere lo straniero nel proprio elenco nazionale delle persone segnalate
3. I paragrafi 1 e 2 si applicano anche ai visti di lunga durata».
6 Il successivo articolo 96 così recita:
«1. I dati relativi agli stranieri segnalati ai fini della non ammissione sono inseriti in base ad una segnalazione nazionale risultante da decisioni prese nel rispetto delle norme procedurali previste dalla legislazione nazionale, dalle autorità amministrative o dai competenti organi giurisdizionali.
2. Le decisioni possono essere fondate sulla circostanza che la presenza di uno straniero nel territorio nazionale costituisce una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica o per la sicurezza nazionale.
In particolare ciò può verificarsi nel caso:
a) di uno straniero condannato per un reato passibile di una pena privativa della libertà di almeno un anno;
(…)».
Direttiva 2008/115/CE
7 Il considerando 14 della direttiva 2008/115/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 dicembre 2008, recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU 2008, L 348, pag. 98), così recita:
«Occorre conferire una dimensione europea agli effetti delle misure nazionali di rimpatrio istituendo un divieto d’ingresso che proibisca l’ingresso e il soggiorno nel territorio di tutti gli Stati membri (…)».
8 L’articolo 3 della direttiva medesima così dispone:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(…)
3) “rimpatrio” il processo di ritorno di un cittadino di un paese terzo, sia in adempimento volontario di un obbligo di rimpatrio sia forzatamente:
– nel proprio paese di origine, o
– in un paese di transito in conformità di accordi comunitari o bilaterali di riammissione o di altre intese, o
– in un altro paese terzo, in cui il cittadino del paese terzo in questione decide volontariamente di ritornare e in cui sarà accettato;
4) “decisione di rimpatrio” decisione o atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio;
5) “allontanamento” l’esecuzione dell’obbligo di rimpatrio, vale a dire il trasporto fisico fuori dallo Stato membro;
6) “divieto d’ingresso” decisione o atto amministrativo o giudiziario che vieti l’ingresso e il soggiorno nel territorio degli Stati membri per un periodo determinato e che accompagni una decisione di rimpatrio;
(…)
8) “partenza volontaria” l’adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il termine fissato a tale scopo nella decisione di rimpatrio;
(…)».
9 Il successivo articolo 6, relativo alle decisioni di rimpatrio che pongono termine ad un soggiorno irregolare, così dispone:
«1. Gli Stati membri adottano una decisione di rimpatrio nei confronti di qualunque cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel loro territorio è irregolare, fatte salve le deroghe di cui ai paragrafi da 2 a 5.
2. Un cittadino di un paese terzo il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare e che è in possesso di un permesso di soggiorno valido o di un’altra autorizzazione che conferisca il diritto di soggiornare rilasciati da un altro Stato membro deve recarsi immediatamente nel territorio di quest’ultimo. In caso di mancata osservanza di questa prescrizione da parte del cittadino di un paese terzo interessato ovvero qualora motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale impongano la sua immediata partenza, si applica il paragrafo 1.
(…)».
10 Il successivo articolo 7, paragrafo 1, così dispone:
«La decisione di rimpatrio fissa per la partenza volontaria un periodo congruo di durata compresa tra sette e trenta giorni (…)».
11 A termini del successivo articolo 8:
«1. Gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie per eseguire la decisione di rimpatrio qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria a norma dell’articolo 7, paragrafo 4, o per mancato adempimento dell’obbligo di rimpatrio entro il periodo per la partenza volontaria concesso a norma dell’articolo 7.
2. Qualora uno Stato membro abbia concesso un periodo per la partenza volontaria a norma dell’articolo 7, la decisione di rimpatrio può essere eseguita unicamente alla scadenza di tale periodo, a meno che nel periodo in questione non sorga uno dei rischi di cui all’articolo 7, paragrafo 4.
3. Gli Stati membri possono adottare una decisione o un atto amministrativo o giudiziario distinto che ordini l’allontanamento.
(…)».
12 L’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva medesima prevede quanto segue:
«Le decisioni di rimpatrio sono corredate di un divieto d’ingresso:
a) qualora non sia stato concesso un periodo per la partenza volontaria, oppure
b) qualora non sia stato ottemperato all’obbligo di rimpatrio.
In altri casi le decisioni di rimpatrio possono essere corredate di un divieto d’ingresso».
13 Il successivo articolo 21 disciplina il rapporto tra le disposizioni della direttiva medesima e quelle della CAAS, precisando, a tal riguardo, che le prime sostituiscono, segnatamente, quelle contenute nell’articolo 23 della seconda.
Regolamento (CE) n. 1987/2006
14 A termini dell’articolo 24 del regolamento (CE) n. 1987/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, sull’istituzione, l’esercizio e l’uso del sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) (GU 2006, L 381, pag. 4):
«1. I dati relativi ai cittadini di paesi terzi per i quali è stata effettuata una segnalazione al fine di rifiutare l’ingresso o il soggiorno sono inseriti sulla base di una segnalazione nazionale risultante da una decisione presa dalle autorità amministrative o giudiziarie competenti conformemente alle norme procedurali stabilite dalla legislazione nazionale, decisione adottata solo sulla base di una valutazione individuale. I ricorsi avverso tali decisioni sono presentati conformemente alla legislazione nazionale.
2. Una segnalazione è inserita quando la decisione di cui al paragrafo 1 è fondata su una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica o la sicurezza nazionale che la presenza del cittadino di un paese terzo in questione può costituire nel territorio di uno Stato membro. Tale situazione si verifica in particolare nei seguenti casi:
a) se il cittadino di un paese terzo è stato riconosciuto colpevole in uno Stato membro di un reato che comporta una pena detentiva di almeno un anno;
(…)
3. Una segnalazione può inoltre essere inserita quando la decisione di cui al paragrafo 1 è fondata sul fatto che il cittadino di un paese terzo è stato oggetto di una misura di allontanamento, rifiuto di ingresso o espulsione non revocata né sospesa che comporti o sia accompagnata da un divieto d’ingresso o eventualmente di soggiorno, basata sull’inosservanza delle regolamentazioni nazionali in materia di ingresso e di soggiorno dei cittadini di un paese terzo.
(…)».
Normativa finlandese
15 Per poter essere ammessi nel territorio finlandese, l’ulkomaalaislaki 301/2004 (legge relativa agli stranieri) precisa, all’articolo 11, primo comma, punto 5, che uno straniero non dev’essere considerato un pericolo per l’ordine pubblico, la sicurezza e la salute pubblica ovvero per le relazioni internazionali della Finlandia.
16 Ai sensi dell’articolo 149 b di detta legge, il cittadino di un paese terzo il cui soggiorno sul territorio sia irregolare ovvero la cui richiesta di titolo di soggiorno sia stata respinta e che sia in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità, o di altra autorizzazione attributiva del diritto di soggiorno rilasciata da un altro Stato membro dell’Unione, è tenuto a recarsi immediatamente sul territorio di detto Stato membro. In caso di mancato rispetto di tale obbligo da parte del cittadino interessato ovvero qualora motivi di ordine pubblico o di sicurezza nazionale ne impongano l’immediata espulsione, viene adottata una decisione di allontanamento.
17 Il successivo articolo 150, primo comma, aggiunge che la decisione di espulsione può essere accompagnata dal divieto d’ingresso, il quale viene disposto nel caso in cui non sia stato concesso alcun termine per la partenza volontaria, il che avviene quando l’interessato è considerato un pericolo per l’ordine pubblico o la sicurezza pubblica.
18 Inoltre, il secondo comma del medesimo articolo 150 precisa che lo straniero che sia stato condannato ad una pena detentiva per aver commesso un reato di natura grave può essere colpito dal divieto d’ingresso sino a nuovo ordine qualora rappresenti una minaccia grave per l’ordine pubblico o per la sicurezza pubblica.
19 Tuttavia, dal successivo terzo comma risulta che, nel caso in cui lo straniero sia titolare, in un altro Stato Schengen, di un titolo di soggiorno che non sia stato ritirato, il divieto d’ingresso viene disposto per il territorio nazionale.
20 Nella valutazione della questione relativa all’espulsione dello straniero nonché all’adozione del divieto d’ingresso ed alla sua durata, l’articolo 146, primo comma, della legge relativa agli stranieri impone di tener conto dei fatti sui quali la decisione sia complessivamente basata, quantomeno della durata e degli scopi del soggiorno dello straniero nel paese nonché della natura del titolo di soggiorno rilasciato all’estero, dei suoi legami con la Finlandia nonché dell’esistenza di vincoli familiari, culturali o sociali con il suo paese d’origine. Nel caso in cui l’espulsione, o il relativo divieto d’ingresso, sia motivato da un’attività criminale dello straniero, occorrerà tener conto della gravità del reato commesso nonché del pericolo, del pregiudizio o del pericolo che ne siano derivati per la sicurezza pubblica ovvero dei singoli.
21 Inoltre, nella valutazione della questione relativa all’adozione della decisione di divieto d’ingresso ed alla sua durata, l’articolo 146, secondo comma, della legge stessa impone di tener conto del rispetto dei vincoli familiari o lavorativi dello straniero con la Finlandia ovvero con un altro Stato dello spazio Schengen, legami che il divieto d’ingresso renderebbe eccessivamente difficile mantenere.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
22 E è in possesso di un titolo di soggiorno rilasciato dallo Stato spagnolo e valido sino all’11 febbraio 2018. Ha vissuto quattordici anni in Spagna, in cui ha vincoli familiari.
23 E veniva condannato, con sentenza del 24 gennaio 2014, passata in giudicato, alla pena di cinque anni di detenzione per una serie di violazioni della normativa in materia di stupefacenti.
24 Con decisione del 21 gennaio 2015, l’Ufficio disponeva l’immediato rimpatrio del ricorrente nel procedimento principale in Nigeria, ove tale decisione veniva accompagnata dal divieto d’ingresso sine die nello spazio Schengen.
25 L’Ufficio motivava la propria decisione rilevando il pericolo per l’ordine pubblico e per la sicurezza nazionale rappresentato da E, alla luce dei reati dal medesimo commessi.
26 Conformemente all’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS, l’Ufficio procedeva, in data 26 gennaio 2015, a consultare le competenti autorità spagnole al fine di accertare se tali motivi fossero sufficienti per il ritiro del titolo di soggiorno concesso dallo Stato spagnolo al ricorrente nel procedimento principale.
27 In assenza di risposta da parte di dette autorità, l’Ufficio, in data 20 giugno 2016, rinnovava l’invito. Su richiesta delle autorità medesime, l’Ufficio trasmetteva loro la sentenza di condanna penale di E. Due ulteriori successivi solleciti dell’Ufficio restavano senza esito.
28 A fronte della questione relativa alla legittimità della decisione di rimpatrio del ricorrente nel procedimento principale nel proprio paese d’origine e di divieto d’ingresso nello spazio Schengen, il giudice a quo s’interroga sugli effetti della procedura di consultazione prevista dall’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS.
29 Da un lato, da tale disposizione non risulterebbe affatto in qual misura tale procedura sarebbe vincolante nei confronti delle autorità dello Stato membro autore della decisione di rimpatrio accompagnata dal divieto d’ingresso. Dall’altro, non sarebbe precisato quale condotta le autorità stesse debbano tenere a fronte dell’inerzia delle autorità destinatarie della domanda di consultazione.
30 Ciò premesso, il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia) ha disposto la sospensione del procedimento e la sottoposizione alla Corte delle seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se l’obbligo di consultazioni tra gli Stati contraenti, previsto dall’articolo 25, paragrafo 2, della [CAAS] produca effetti giuridici che il cittadino di un paese terzo possa invocare qualora uno Stato contraente disponga nei suoi confronti un divieto d’ingresso nell’intero spazio Schengen e una decisione di rimpatrio verso il suo paese di origine in considerazione del fatto che questi rappresenterebbe un pericolo per l’ordine pubblico e la pubblica sicurezza.
2) Nell’ipotesi in cui l’articolo 25, paragrafo 2, della [CAAS] sia applicabile al momento dell’adozione della decisione di divieto d’ingresso, se le consultazioni debbano essere avviate anteriormente all’adozione di detta decisione o se possano essere avviate solo successivamente all’adozione della decisione di rimpatrio e del divieto d’ingresso.
3) Nell’ipotesi in cui le consultazioni possano essere avviate solamente successivamente all’adozione della decisione di rimpatrio e all’emissione del divieto d’ingresso, se la pendenza delle consultazioni tra gli Stati contraenti e il fatto che l’altro Stato contraente non abbia dichiarato se intenda ritirare il titolo di soggiorno del cittadino del paese terzo ostino al rimpatrio del medesimo nel suo paese d’origine e all’entrata in vigore del divieto d’ingresso nell’intero spazio Schengen.
4) Come uno Stato contraente debba procedere quando, malgrado reiterate richieste, lo Stato contraente che abbia rilasciato un titolo di soggiorno ad un cittadino di un paese terzo non abbia preso posizione in merito al ritiro del titolo di soggiorno medesimo».
Procedimento dinanzi alla Corte
31 Il giudice del rinvio ha chiesto di sottoporre il presente rinvio pregiudiziale al procedimento pregiudiziale d’urgenza previsto dall’articolo 107 del regolamento di procedura della Corte. In risposta ad una richiesta di chiarimenti della Corte, il Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema) ha precisato, il 2 giugno 2017, che la pena detentiva inflitta a E è stata commutata in pena sottoposta sospensione condizionale con effetto a decorrere dal 24 gennaio 2016 e che questi non era quindi più soggetto ad alcuna misura privativa della libertà. Ciò premesso, in data 8 giugno 2017, la Quinta Sezione ha deciso, su proposta del giudice relatore e sentito l’avvocato generale, di non accogliere la domanda del giudice del rinvio.
32 Tuttavia, in considerazione delle circostanze della causa principale, il presidente della Corte, con decisione del 12 giugno 2017, ha disposto che la causa venga decisa in via prioritaria ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 3, del regolamento di procedura.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla seconda questione
33 Con la seconda questione pregiudiziale, che appare opportuno esaminare in primo luogo, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS debba essere interpretato nel senso che, laddove uno Stato contraente intenda procedere all’allontanamento di un cittadino di un paese terzo in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da un altro Stato contraente, disponendone il divieto d’ingresso e di soggiorno nello spazio Schengen, il primo Stato debba avviare la procedura di consultazione prevista da detta disposizione anteriormente all’adozione della decisione di rimpatrio, accompagnata dal divieto d’ingresso, nei confronti del cittadino medesimo o se possa procedervi anche successivamente.
34 Come emerge dal tenore della maggior parte delle versioni linguistiche dell’articolo 25, paragrafo 2, primo comma, della CAAS, solamente nel caso in cui un cittadino di un paese terzo in possesso di un titolo di soggiorno venga segnalato nel sistema d’informazione Schengen ai fini della non ammissione, lo Stato contraente autore della segnalazione è tenuto a consultare lo Stato contraente che ha rilasciato il titolo di soggiorno.
35 Parimenti, l’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS, precisa, al secondo comma, che il primo Stato procede al ritiro della segnalazione ai fini della non ammissione nel caso in cui il titolo di soggiorno non venga ritirato.
36 Ne consegue che l’obbligo di avvio della procedura di consultazione prevista dal menzionato articolo 25, paragrafo 2, sorge, in linea di principio, solo successivamente alla segnalazione nel sistema d’informazione Schengen ai fini della non ammissione del cittadino del paese terzo de quo e, pertanto, successivamente all’adozione nei confronti del medesimo della decisione di rimpatrio, accompagnata dal divieto d’ingresso.
37 Tuttavia, al fine di fornire una risposta completa al giudice del rinvio, si deve aggiungere che l’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS non impedisce allo Stato contraente che intenda allontanare un cittadino di tal genere, disponendone il divieto d’ingresso e di soggiorno nello spazio Schengen, di avviare la procedura di consultazione prevista dalla disposizione medesima anche anteriormente all’adozione della decisione di rimpatrio accompagnata dal relativo divieto d’ingresso.
38 Infatti, in considerazione, da un lato, della finalità dell’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS, consistente nell’evitare l’insorgere di una situazione contraddittoria in cui un cittadino di un paese terzo, al tempo stesso, sia in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da uno Stato contraente e sia segnalato nel sistema d’informazione Schengen ai fini della non ammissione e, dall’altro, del principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, è preferibile che tale procedura di consultazione venga avviata il più presto possibile.
39 Occorre pertanto rispondere alla seconda questione pregiudiziale dichiarando che l’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS dev’essere interpretato nel senso che, se allo Stato contraente che intenda adottare una decisione di rimpatrio, accompagnata da divieto d’ingresso e di soggiorno nello spazio Schengen, nei confronti di un cittadino di un paese terzo in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità, rilasciato da un altro Stato contraente, è consentito avviare la procedura di consultazione prevista da detta disposizione anche anteriormente all’adozione della decisione medesima, l’obbligo di avvio di tale procedura sorge, in ogni caso, non appena la sua adozione abbia avuto luogo.
Sulle questioni terza e quarta
40 Con la terza e la quarta questione, che appare opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, quali siano le conseguenze che lo Stato contraente che abbia avviato la procedura di consultazione ex articolo 25, paragrafo 2, della CAAS debba trarre dalla mancata risposta dello Stato contraente consultato, in particolare per quanto attiene all’esecuzione della decisione di rimpatrio e di divieto d’ingresso nello spazio Schengen adottata nei confronti di un cittadino di un paese terzo in possesso di titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato dallo Stato medesimo.
41 In limine, si deve rammentare che la CAAS stabiliva in particolare – prima di essere modificata dal regolamento n.562/2006 – i requisiti che i cittadini dei paesi terzi devono assolvere ai fini di un ingresso e di un soggiorno inferiore a tre mesi nello spazio Schengen. Per contro, i titoli di soggiorno di durata superiore a 90 giorni ricadono, per la maggior parte, nell’ambito della legge nazionale degli Stati membri, fatti salvi i requisiti d’ingresso previsti dalla stessa CAAS. Il rilascio, da parte di uno Stato contraente, di un titolo di soggiorno di tal genere attribuisce peraltro al suo possessore, ai sensi dell’articolo 21 della CAAS, il diritto di circolare liberamente per un periodo non superiore a tre mesi sul territorio degli altri Stati contraenti, sempreché questi risponda ai requisiti prescritti da tale disposizione
42 La direttiva 2008/115, dal canto suo, fissa, ai sensi del suo articolo 1, le norme e le procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio dei cittadini di paesi terzi il cui soggiorno sia irregolare. Detta direttiva attribuisce, come emerge dal suo considerando 14, una dimensione europea agli effetti delle misure di rimpatrio nazionali istituendo il divieto d’ingresso che esclude ogni ingresso e ogni soggiorno sul territorio di tutti gli Stati membri.
43 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, qualsiasi decisione adottata da uno Stato membro in materia d’ingresso e soggiorno di un cittadino di un paese terzo ai sensi del regolamento n.562/2006, nonché qualsiasi decisione di rimpatrio e di divieto d’ingresso disposta da uno Stato membro nei confronti del cittadino medesimo sulla base della direttiva 2008/115 produce effetti nei confronti degli altri Stati membri e degli altri Stati contraenti della CAAS.
44 In tale contesto, l’articolo 23, paragrafi 2 e 4, della CAAS disciplinava la fattispecie in cui un cittadino di un paese terzo soggiorni irregolarmente sul territorio di uno Stato contraente, pur essendo, peraltro, in possesso di un titolo di soggiorno rilasciato da un altro Stato contraente. Tuttavia, dall’articolo 21 della direttiva 2008/115, attinente al rapporto tra quest’ultima e la CAAS, risulta che il menzionato articolo 23 è stato sostituito dalle disposizioni della direttiva stessa.
45 A tal riguardo, l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 prevede, al pari dell’articolo 23, paragrafi da 2 a 4, della CAAS, l’obbligo, per il cittadino dello Stato terzo che soggiorni irregolarmente sul territorio di uno Stato membro, di recarsi immediatamente sul territorio dello Stato membro che gli abbia rilasciato il titolo di soggiorno e che, in caso di mancato rispetto di tale obbligo da parte di detto cittadino ovvero qualora motivi attinenti all’ordine pubblico o alla sicurezza nazionale impongano che questi lasci il paese, debba essere adottata la decisione di rimpatrio del cittadino medesimo.
46 Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 63 delle conclusioni, ne consegue che, in una fattispecie in cui un cittadino di un paese terzo, in possesso di un titolo di soggiorno rilasciato da uno Stato membro, soggiorni irregolarmente sul territorio di un altro Stato membro, dev’essere consentito al cittadino medesimo di rientrare nello Stato membro di rilascio del titolo di soggiorno piuttosto che obbligarlo direttamente a far ritorno nel proprio paese d’origine, salvo che ciò non sia imposto da ragioni relative all’ordine pubblico o alla sicurezza nazionale.
47 Nella specie, si deve ricordare che E, in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato dallo Stato spagnolo, si trova in soggiorno irregolare sul territorio finlandese, che nei suoi confronti è stata adottata una decisione di rimpatrio accompagnata dal divieto d’ingresso nello spazio Schengen, avendo le autorità finlandesi ritenuto che egli costituisse una minaccia per l’ordine pubblico e per la sicurezza nazionale, che le autorità medesime hanno avviato la procedura di consultazione ex articolo 25, paragrafo 2, della CAAS, il 26 gennaio 2015, e che, successivamente, le autorità spagnole non si sono mai pronunciate in merito al loro intendimento di mantenere o ritirare il titolo di soggiorno di E.
48 Per quanto attiene, da un lato, alla possibilità per le autorità finlandesi di adottare nei confronti di E, a fronte di tali circostanze, una decisione di rimpatrio accompagnata dal divieto d’ingresso, dal tenore stesso dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 2008/115 risulta che le autorità medesime erano tenute a disporre tale provvedimento e di accompagnarlo, ai sensi del successivo articolo 11, dal divieto d’ingresso, sempreché l’ordine pubblico e la sicurezza nazionale lo imponessero, cosa che spetta tuttavia al giudice nazionale verificare, conformemente alla pertinente giurisprudenza della Corte in materia (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Zh. e O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punti da 50 a 52 nonché 54).
49 Si deve rammentare che, in tal caso, uno Stato membro è tenuto a valutare la nozione di «pericolo per l’ordine pubblico», ai sensi della direttiva 2008/115 caso per caso, al fine di verificare se la condotta personale del cittadino del paese terzo interessato costituisca un pericolo reale ed attuale per l’ordine pubblico, tenendo presente che la mera circostanza che il cittadino medesimo sia stato oggetto di condanna penale non è di per sé sufficiente per integrare tale pericolo (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Zh. e O., C‑554/13, EU:C:2015:377, punto 50 nonché 54).
50 D’altro canto, quanto alla possibilità per le autorità medesime di dare esecuzione a detta decisione nel contesto del procedimento principale, si deve rilevare che, ai sensi dell’articolo 8 della direttiva 2008/115, legittimamente le autorità finlandesi potevano procedere all’allontanamento, senza indugio, di E, ferma restando la facoltà per questi di far valere i propri diritti derivanti dal titolo di soggiorno rilasciatogli dalle autorità spagnole recandosi successivamente in Spagna. La circostanza che la procedura di consultazione prevista dall’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS sia ancora in corso non rimette in discussione tale conclusione.
51 L’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS non osta nemmeno a che la segnalazione nel sistema Schengen ai fini della non ammissione venga effettuata quando il procedimento di consultazione previsto dalla disposizione medesima sia ancora in corso, come rilevato supra al punto 39. Tuttavia, a termini del secondo comma di tale disposizione, la segnalazione dev’essere ritirata «se il documento di soggiorno non viene ritirato».
52 In tale contesto, si deve ricordare che l’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS è volto a prevenire, per mezzo della procedura di consultazione ivi prevista, le fattispecie in cui coesisterebbero, nei confronti dello stesso cittadino di un paese terzo, una segnalazione nel sistema Schengen ai fini della non ammissione effettuata da uno Stato contraente ed un titolo di soggiorno valido rilasciato da un altro Stato contraente.
53 Le autorità dello Stato membro consultato sono quindi tenute, in base al principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE, a prendere posizione sul mantenimento ovvero sul ritiro del titolo di soggiorno del cittadino del paese terzo interessato, e ciò entro un termine ragionevole, adeguato alle circostanze del caso di specie, in modo da lasciare alle autorità medesime il tempo necessario per raccogliere le informazioni pertinenti (v., per analogia, sentenza del 5 aprile 2016, Aranyosi e Căldăraru, C‑404/15 e C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punto 97).
54 Orbene, nella specie è manifesto che tale termine non sia stato rispettato dalle autorità spagnole. Conseguentemente, scaduto tale termine, fintantoché il titolo di soggiorno de quo sia in corso di validità e non sia stato formalmente ritirato dalle autorità medesime nonché al fine di evitare il perdurare di una situazione contraddittoria, quale evocata supra al punto 52, e l’incertezza giuridica che una situazione di tale genere implica per il cittadino del paese terzo interessato, spetta alle autorità finlandesi procedere al ritiro della segnalazione di non ammissione inserendo, eventualmente, il cittadino medesimo nel proprio elenco nazionale di segnalazione.
55 Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve rispondere alle questioni terza e quarta dichiarando che l’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS dev’essere interpretato nel senso che non osta a che venga data esecuzione alla decisione di rimpatrio, accompagnata dal divieto d’ingresso, adottata da uno Stato contraente nei confronti di un cittadino di un paese terzo in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da un altro Stato contraente, pur essendo in corso la procedura di consultazione prevista dalla disposizione medesima, qualora lo Stato contraente autore della segnalazione ritenga legittimamente detto cittadino una minaccia per l’ordine pubblico o per la sicurezza nazionale, ferma restando la facoltà per il cittadino medesimo di far valere i diritti derivanti dal proprio titolo di soggiorno recandosi successivamente nel territorio del secondo Stato contraente. Tuttavia, decorso un termine ragionevole dall’avvio della procedura di consultazione e in assenza di risposta dallo Stato contraente consultato, spetta allo Stato contraente autore della segnalazione procedere al ritiro della segnalazione di non ammissione inserendo, eventualmente, il cittadino medesimo nel proprio elenco nazionale di segnalazione.
Sulla prima questione
56 Con la prima questione, il giudice a quo chiede, sostanzialmente, se l’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS debba essere interpretato nel senso che il cittadino di un paese terzo, in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da uno Stato contraente, nei confronti del quale un altro Stato contraente abbia disposto una decisione di rimpatrio accompagnata da divieto d’ingresso, possa invocare dinanzi al giudice nazionale gli effetti giuridici derivanti dalla procedura di consultazione prevista dalla disposizione medesima.
57 A tal riguardo, se è pur vero che tale disposizione disciplina la procedura tra le autorità degli Stati contraenti, resta il fatto che essa può incidere concretamente sui diritti ed interessi dei singoli.
58 Si deve, infatti, rammentare che detta disposizione prevede in termini chiari, precisi ed incondizionati una procedura di consultazione che deve essere obbligatoriamente avviata dallo Stato contraente che intenda vietare l’ingresso nello spazio Schengen ad un cittadino di un paese terzo che sia in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciatogli da un altro Stato contraente. Peraltro, nel caso in cui il secondo Stato ritenga che il titolo di soggiorno da esso rilasciato debba essere mantenuto, ne risulta per il primo Stato ha l’obbligo altrettanto chiaro, preciso ed incondizionato di procedere al ritiro della segnalazione ai fini della non ammissione, eventualmente trasformandola in segnalazione nel proprio elenco nazionale.
59 Ciò premesso, si deve ritenere che un singolo quale E possa legittimamente far valere dinanzi al giudice nazionale la procedura di consultazione prevista dall’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS e, in particolare, gli obblighi, incombenti a detto Stato autore della segnalazione, di avviare la procedura stessa e, alla luce del suo esito, di procedere al ritiro della relativa segnalazione ai fini della non ammissione nello spazio Schengen.
60 Si deve conseguentemente rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 25, paragrafo 2, della CAAS dev’essere interpretato nel senso che il cittadino di un paese terzo, in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da uno Stato contraente, nei confronti del quale in un altro Stato contraente sia stata adottata una decisione di rimpatrio accompagnata da divieto d’ingresso, può far valere dinanzi al giudice nazionale gli effetti giuridici derivanti dalla procedura di consultazione incombente allo Stato contraente autore della segnalazione nonché le esigenze che ne discendono.
Sulle spese
61 Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:
1) L’articolo 25, paragrafo 2, de la Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen, del 14 giugno 1985, tra i governi degli Stati dell’Unione economica Benelux, della Repubblica federale di Germania e della Repubblica francese relativo all’eliminazione graduale dei controlli alla frontiere comuni, firmata a Schengen il 19 giugno 1990 ed entrata in vigore il 26 marzo 1995, dev’essere interpretato nel senso che, se allo Stato contraente che intenda adottare una decisione di rimpatrio, accompagnata da divieto d’ingresso e di soggiorno nello spazio Schengen, nei confronti di un cittadino di un paese terzo in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità, rilasciato da un altro Stato contraente, è consentito avviare la procedura di consultazione prevista da detta disposizione anche anteriormente all’adozione della decisione medesima, l’obbligo di avvio di tale procedura sorge, in ogni caso, non appena la sua adozione abbia avuto luogo.
2) L’articolo 25, paragrafo 2, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen dev’essere interpretato nel senso che non osta a che venga data esecuzione alla decisione di rimpatrio, accompagnata dal divieto d’ingresso, adottata da uno Stato contraente nei confronti di un cittadino di un paese terzo in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da un altro Stato contraente, pur essendo in corso la procedura di consultazione prevista dalla disposizione medesima, qualora lo Stato contraente autore della segnalazione ritenga legittimamente detto cittadino una minaccia per l’ordine pubblico o per la sicurezza nazionale, ferma restando la facoltà per il cittadino medesimo di far valere i diritti derivanti dal proprio titolo di soggiorno recandosi successivamente nel territorio del secondo Stato contraente. Tuttavia, decorso un termine ragionevole dall’avvio della procedura di consultazione e in assenza di risposta dallo Stato contraente consultato, spetta allo Stato contraente autore della segnalazione procedere al ritiro della segnalazione di non ammissione inserendo, eventualmente, il cittadino medesimo nel proprio elenco nazionale di segnalazione.
3) L’articolo 25, paragrafo 2, della Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen dev’essere interpretato nel senso che il cittadino di un paese terzo, in possesso di un titolo di soggiorno in corso di validità rilasciato da uno Stato contraente, nei confronti del quale in un altro Stato contraente sia stata adottata una decisione di rimpatrio accompagnata da divieto d’ingresso, può far valere dinanzi al giudice nazionale gli effetti giuridici derivanti dalla procedura di consultazione incombente allo Stato contraente autore della segnalazione nonché le esigenze che ne discendono.
Firme