РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
29 юли 2019 година(*)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Нарушение на Директива 2006/123/ЕО и на членове 49 и 56 ДФЕС — Ограничения и изисквания относно местоположението на седалището, правноорганизационната форма, капиталовото участие и мултидисциплинарните дейности на дружествата на строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари“
По дело C‑209/18
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, предявен на 23 март 2018 г.,
Европейска комисия, за която се явяват G. Braun и H. Tserepa-Lacombe, в качеството на представители,
ищец,
срещу
Република Австрия, за която се явява G. Hesse, в качеството на представител,
ответник,
подпомагана от:
Федерална република Германия, за която се явява първоначално T. Henze и D.Klebs, а впоследствие D. Klebs, в качеството на представители,
встъпила страна,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: M. Vilaras, председател на състава, K. Jürimäe, D. Šváby, S. Rodin (докладчик) и N. Piçarra, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,
постанови настоящото
Решение
1 С иска си Европейската комисия моли Съда да установи, че като е оставила в сила изискванията за седалище за дружествата на строителни инженери и представители по индустриална собственост, изискванията за правноорганизационна форма и за притежаване на дялове или акции за дружествата на строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари, както и ограничаването на мултидисциплинарните дейности за дружествата на строителни инженери и представители по индустриална собственост, Република Австрия не е изпълнила задълженията си съгласно член 14, точка 1, член 15, параграф 1, параграф 2, букви б) и в) и параграф 3, и член 25 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ 3 L, 2006 г., стр. 376; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50), както и съгласно членове 49 и 56 ДФЕС.
Правна уредба
Правото на Съюза
2 Съображение 9 от Директива 2006/123 гласи:
„Настоящата директива се прилага само спрямо изисквания, които касаят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга. Следователно тя не се прилага за изисквания като правила за движение по пътищата, правила относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство, стандартите на строителство, а също и административни санкции, налагани за несъобразяването с такива правила, които не регулират или не влияят по специфичен начин на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица“.
3 Съображение 22 от тази директива предвижда:
„Изключването на здравеопазването от обхвата на настоящата директива следва да включва здравните и фармацевтични услуги, оказвани от професионалисти в сферата на здравеопазването на пациенти при оценка, поддържане или възстановяване състоянието на тяхното здраве, когато тези дейности са включени в рамките на регулирана здравна професия в държавата членка, където се предоставят“.
4 Съображение 40 от посочената директива гласи следното:
„Концепцията за „[императивни съображения от общ] интерес“, която се посочва в някои разпоредби на настоящата директива, е развита от Съда на Европейските общности в неговата практика по членове 43 и 49 [ЕО] и следователно може да продължи да еволюира. Тази идея, както е призната в практиката на Съда, обхваща най-малкото следните основания: […] обществено здраве, […] защита на получателите на услуги […]“.
5 Член 2, параграф 2, букви е) и л) от Директива 2006/123 гласи следното:
„Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
[…]
е) здравни услуги, независимо дали са предоставени чрез здравни заведения, и независимо от начина, по който са организирани и финансирани на национално ниво, и дали са публични или частни;
[…]
л) услуги, предоставяни от нотариуси и пристави, които са назначени с официален правителствен акт“.
6 Съгласно член 4, точка 2 от тази директива терминът „доставчик“ означава за целите на въпросната директива всяко физическо лице, което е гражданин на държава членка или всяко юридическо лице, както е посочено в член 54 ДФЕС и установено в държава членка, което предлага или предоставя услуга.
7 Член 14 от същата директива, озаглавен „Забранени изисквания“, гласи в точки 1 и 3 следното:
„Държавите членки не може да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от което и да било от следните условия:
1) дискриминационни изисквания пряко или непряко основани на националност или в случаите на компании, на местоположението на адреса на управление, включително по-специално:
а) изисквания, свързани с националността на доставчика, неговия персонал, лицата притежатели на дялове или акции, или членовете на управителните или надзорни органи на доставчика;
б) изискване доставчикът, неговият персонал, лицата притежатели на дялове или акции, или членовете на управителните или надзорни органи на доставчика да имат местожителство в рамките на територията;
[…]
3) ограничение на свободата на доставчика да избира между основно и вторично място на установяване, особено задължение за доставчика да е установен основно на тяхна територия или ограничение на свободата да се избира начина на установяване чрез представителство, клон или дъщерна компания“.
8 Член 15, параграф 1, параграф 2, букви б) и в) и параграфи 3, 5 и 6 от Директива 2006/123 гласи:
„1. Държавите членки проверяват дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 и гарантират, че те са съвместими с условията, заложени в параграф 3. Държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия.
2. Държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на някои от следните недискриминационни изисквания:
[…]
б) задължение за доставчика да се сдобие със специфична правно организационна форма;
в) изисквания, свързани с притежаването на акции или дялове в дадена компания;
[…]
3. Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:
а) недискриминация: изискванията не трябва да дискриминират нито пряко, нито непряко на основата на националност, нито на основание местоположение на адреса на управление по отношение на компаниите;
б) необходимост: изискванията трябва да са оправдани от [императивно съображение от общ] интерес;
в) пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
[…]
5. В доклада за взаимна оценка, предвиден в член 39, параграф 1, държавите членки посочват следното:
а) изискванията, които смятат да запазят и причините, поради които смятат, че тези изисквания отговарят на условията в параграф 3;
б) изискванията, които са премахнати или направени по-малко строги.
6. След 28 декември 2006 г. държавите членки не въвеждат никакви нови изисквания от типовете, изброени в параграф 2, освен ако те не изпълняват изискванията на параграф 3“.
9 Член 25 от Директива 2006/112 предвижда:
„1. Държавите членки гарантират, че доставчиците не са обект на изисквания, които ги задължават да упражняват изключително определен вид дейност или ограничават съвместното или в партньорство упражняване на различни дейности.
Независимо от това, обект на подобни изисквания могат да бъдат следните доставчици:
а) регулирани професии, доколкото това е оправдано с цел гарантиране спазването на правилата относно професионалната етика и поведение, които варират според специфичния характер на всяка професия и необходимо с цел гарантиране на техните независимост и безпристрастност;
б) доставчици на услуги, свързани с удостоверения, акредитации, технически мониторинг, тестване или изпитване, доколкото това е оправдано с цел гарантиране на тяхната независимост и безпристрастност.
2. Когато мултидисциплинарните дейности между доставчиците, посочени в букви а) и б) на параграф 1 са разрешени, държавите членки гарантират следното:
а) предотвратяване на конфликти на интереси и несъвместимост между определени дейности;
б) осигуряване на изискваните независимост и безпристрастност за някои видове дейности;
в) съвместимост на правилата относно етиката и поведението при различните дейности, особено по отношение на професионалната тайна.
3. В доклада, посочен в член 39, параграф 1, държавите членки посочват кои доставчици са обект на изискванията, залегнали в параграф 1 от настоящия член, съдържанието на тези изисквания и причините, поради което ги смятат за оправдани“.
Австрийското право
ZTG
10 Член 21 от Ziviltechnikergesetz (Закон за строителните инженери, BGBl. 156/1994) в редакцията му, приложима към спора (BGBl. I, 50/2016, наричан по-нататък „ZTG“), озаглавен „Цел на дружеството“, гласи следното:
„1. В съответствие с изложените по-долу разпоредби строителните инженери могат, изключително с цел постоянно упражняване на професията строителен инженер, да учредят събирателни, командитни, с ограничена отговорност и акционерни дружества, когато са упълномощени за това от министъра на икономиката и труда […].
2. Дружествата на строителни инженери упражняват самостоятелно професията строителен инженер.
3. Учредяването на гражданско дружество с лица, които не упражняват свободна професия, е разрешено само ако те нямат право да извършват изпълнителни задачи. Такова дружество не се подчинява на разпоредбите на дял 2 от настоящия федерален закон“.
11 В член 25 от ZTG, озаглавен „Седалище и наименование“, се посочва:
„1. Седалището на дружествата на строителни инженери е в Австрия, в кабинета на един от съдружниците или членовете на управителния съвет, овластени с управленски и представителни правомощия.
2. В съответствие с общите разпоредби на закона, отнасящи се до наименованието, дружествата на строителни инженери трябва да включат в наименованието си „дружество на строителни инженери“. Думата „Ziviltechniker“ [строителен инженер] може да се съкрати по следния начин „ZT“.
3. В търговските документи се посочват имената и упълномощаването на всички съдружници, овластени с управленски и представителни правомощия“.
12 Член 26 от този закон предвижда:
„1. Само физически лица и дружества на строителни инженери, които са професионално упълномощени за това, могат да бъдат съдружници в дружество на строителни инженери.
2. Лицата, които не упражняват свободна професия, която от техническа страна съответства на упълномощаването на дружество на строителни инженери, на техните управляващи съдружници или на съдружниците, овластени с управленски и представителни правомощия, не могат да бъдат съдружници в това дружество на строителни инженери“.
13 Член 28 от посочения закон гласи:
„1. Управители и представители по устав на дружество на строителни инженери могат да бъдат само физически лица, които са съдружници в дружеството с валидно упълномощаване и заедно притежават повече от половината дялове на дружеството. За операциите, изискващи различни технически упълномощавания на няколко строителни инженери, уставът на дружеството трябва във всеки случай да наложи на упълномощените управители да действат съвместно.
2. Техническите въпроси, свързани с упражняването на професията строителен инженер, се решават изключително — в рамките на компетентните органи на дружеството — от управителите, които са упълномощени за това. Не може да се вземе решение против волята на съдружниците, които разполагат с техническото упълномощаване, съответстващо на предмета на решението.
3. Съдружниците, които не упражняват професията строителен инженер, трябва да сключат договор при спазване на етичните правила.
4. Когато дружествата на строителни инженери са регистрирани персонални дружества, съдружниците, които не са упълномощени, могат да бъдат само командитисти.
5. Когато дружествата на строителни инженери са акционерни дружества, техният устав трябва изрично да предвижда поименни акции. Прехвърлянето на акции подлежи на одобрение от общото събрание. Общото събрание е длъжно да одобри прехвърлянето само ако са спазени разпоредбите на този федерален закон и етичните правила“.
PAG
14 Член 2 от Patentanwaltsgesetz (Закон за патентите) от 7 юни 1967 г. (BGBl. 214/1967) в редакцията му, приложима към спора (BGBl. I, 126/2013, наричан по-нататък „PAG“), гласи:
„1. Включването в списъка на представителите по индустриална собственост е свързано с представянето на доказателство, удостоверяващо спазването на следните изисквания:
a) австрийско гражданство,
b) правоспособност,
c) постоянно седалище на кабинет в Австрия,
d) диплома, удостоверяваща успешно завършване на обучение с минимална продължителност от пет години в австрийски университет или равностойно обучение в университет в Европейското икономическо пространство или в Конфедерация Швейцария в областта на технологиите или естествените науки, или признаване на равностойна чуждестранна диплома за висше образование,
e) практически стаж (член 3),
f) успешно положен изпит за представители по индустриална собственост (член 8 и сл.) най-рано една година преди края на практическия стаж,
g) застраховка гражданска отговорност в съответствие с член 21а.
2. Гражданството на държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, или на Конфедерация Швейцария, се приема за равностойно на австрийското гражданство.
3. По отношение на лицата, които отговарят на условията, посочени в член 16а, параграф 1 относно професията на представител по индустриална собственост, изпитът за правоспособност (членове 15а и 15b) замества изискванията по параграф 1, букви d)—f)“.
15 Член 29a от PAG предвижда:
„Следните изисквания трябва да бъдат постоянно изпълнени по отношение на дружествата, които имат за предмет упражняването на професията на представител по индустриална собственост:
1. Съдружниците трябва да бъдат единствено:
a) представители по индустриална собственост,
b) съпрузи или регистрирани партньори и деца на представител по индустриална собственост, съдружник в дружеството,
c) бивши представители по индустриална собственост, които са се отказали от упражняването на професията на представител по индустриална собственост и които към момента на отказа си са били съдружници в дружеството или чийто кабинет е поет от дружеството,
d) преживели съпрузи или регистрирани партньори и деца на починал представител по индустриална собственост, ако той е бил съдружник към момента на смъртта си, или ако преживелият съпруг или регистриран партньор и деца се сдружат с представител по индустриална собственост, за да продължат дейността на кабинета,
e) частни австрийски фондации, учредени от един или повече съдружници, чиято изключителна цел е подпомагане на лицата, посочени в букви a)—d).
2. Представителите по индустриална собственост могат да участват в дружеството единствено в качеството на неограничено отговорни съдружници или когато дружеството е с ограничена отговорност — като съдружници, овластени с представителни и управленски правомощия. Посочените в точка 1, букви b)—e) съдружници могат да участват в дружеството само в качеството на командитисти, на съдружници, лишени от представителни и управленски правомощия, или по принципа на пасивния съдружник. Лица, които не са съдружници, не могат да участват в оборота или печалбата на дружеството.
3. Неупражняването на професията на представител по индустриална собственост [член 48, параграф 1, буква c)] не е пречка за участие в дружеството, но възпрепятства упражняването на представителните и управленски правомощия.
4. Съпрузите или регистрираните партньори [точка 1, буква b)] могат да участват в дружеството само за периода, през който трае бракът или регистрираното партньорство; децата [точка 1, букви b) и d)] — единствено до навършване на 35-годишна възраст, а след това, докато се подготвят за упражняването на професията на представител по индустриална собственост.
5. Всички съдружници трябва да упражняват правата си от собствено име и за своя сметка; фидуциарното прехвърляне и упражняване на права на съдружник са забранени.
6. Дейността на дружеството трябва да се ограничи до упражняването на професията на представител по индустриална собственост, включително необходимите помощни дейности и управлението на активите на дружеството.
7. Кабинетът на поне един съдружник — представител по индустриална собственост, трябва да е в седалището на дружеството. Член 25a се прилага съответно във връзка с учредяването на клонове.
8. Представителите по индустриална собственост могат да участват само в едно дружество; уставът на дружеството обаче може да предвижда представител по индустриална собственост, който участва в дружеството, да може да упражнява професията на представител по индустриална собственост и извън дружеството. Участието на дружествата на представители по индустриална собственост в други сдружения с предмет съвместното упражняване на дадена професия е забранено.
9. Всички представители по индустриална собственост, които участват в дружеството, трябва да бъдат упълномощени да представляват и управляват дружеството самостоятелно. Всички други съдружници трябва да бъдат изключени от представляването и управлението на дружеството.
10. В дружество на представители по индустриална собственост, което е с ограничена отговорност, съдружниците, които не са представители по индустриална собственост, не могат да бъдат управители. В дружество на представители по индустриална собственост не може да бъдат валидно издадени прокура или търговско пълномощно.
11. При формирането на волята на дружеството представителите по индустриална собственост трябва да имат решаващо влияние. Упражняването на мандат от представителя по индустриална собственост, който участва в дружеството, не се подчинява на инструкция или одобрение от съдружниците (общо събрание на съдружниците)“.
TÄG
16 Член 15a от Tierärztegesetz (Закон за ветеринарните лекари) от 13 декември 1974 г. (BGBl. 16/1975) в редакцията му, приложима към спора (BGBl. I, 66/2016, наричан по-нататък „TÄG“), гласи:
„1. Само ветеринарни лекари, които са професионално упълномощени, или дружества, чиито съдружници са ветеринарни лекари, професионално упълномощени за това, имат право да управляват ветеринарномедицински кабинет или частна ветеринарна клиника. Участието на лица, които не са ветеринарни лекари, е възможно само за пасивните съдружници. Ако при учредяването на дружество с ограничена отговорност са предвидени и клонове, е необходимо да се гарантира, че управителят може да бъде само съдружник, който е ветеринарен лекар и освен това може да управлява само един клон, като при това трябва да притежава основни дялове в дружеството.
2. Отговорното управление (ръководство) на частна ветеринарна клиника трябва да бъде осигурено от ветеринарен лекар, който е професионално упълномощен и има разрешение да управлява аптека в своя кабинет“.
Досъдебната процедура
17 На 9 юли 2014 г. Комисията изпраща административно писмо до Република Австрия с искане последната да ѝ предостави сведения относно изискванията, наложени от националното законодателство на дружествата на строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари по отношение на местоположението на седалището, правноорганизационната форма и капиталовото участие, както и относно ограниченията на мултидисциплинарните дейности.
18 Република Австрия отговаря с писмо от 9 октомври 2014 г., в което тази държава членка предоставя на Комисията проект за изменение на PAG, който обаче не е приет от австрийския законодател.
19 На 5 декември 2014 г. Комисията започва процедурата „EU Pilot“, в рамките на която изпраща допълнителни въпроси на Република Австрия, на които тя отговаря на 13 февруари 2015 г.
20 На 19 юни 2015 г. Комисията изпраща официално уведомително писмо на Република Австрия.
21 На 18 септември 2015 г. тази държава членка отговаря на писмото.
22 На 5 октомври 2015 г. е проведена среща между Комисията и Република Австрия, за да се обсъди съдържанието на писмото от 18 септември 2015 г. След въпросната среща тази държава членка изпраща допълнително писмо с дата 23 октомври 2015 г., към което е приложен проект за изменение на ZTG. Това изменение е трябвало да отмени изискването за местоположението на седалището за дружествата на строителните инженери и да влезе в сила през второто тримесечие на 2016 г. Също така е ставало въпрос за промяна на изискването за местоположение на седалището за дружествата на представители по индустриална собственост, но предложеният текст според Комисията е щял да продължи да допуска тълкуване, противоречащо на член 14, точка 1, буква б) от Директива 2006/123 и на член 49 ДФЕС. Освен това е било обявено изменение на TÄG, което е влязло в сила на 1 август 2016 г.
23 На 26 февруари 2016 г. Комисията изпраща мотивирано становище на Република Австрия, без обаче да се позовава на изискванията, чието изменение е било обявено по отношение на местоположението на седалището на архитектите и инженерите консултанти.
24 Република Австрия отговаря с писмо от 22 април 2016 г., в което предлага изменения за дружествата на представители по индустриална собственост, а именно преформулиране на разпоредбите относно изискванията за местоположение на седалището и относно „решаващото влияние“ на представителите по индустриална собственост в тези дружества. По отношение на дружествата на строителни инженери и ветеринарните лекари тази държава членка поддържа предходната си позиция, че не е необходима промяна. Освен това изискването за местоположение на седалището за дружествата на строителни инженери не е отменено.
25 Предвид горното на 17 ноември 2016 г. Комисията изпраща допълнително мотивирано становище до Република Австрия.
26 През декември 2016 г. и февруари 2017 г. са проведени две срещи между Комисията и Република Австрия по повод на дружествата на строителни инженери. По време на въпросните срещи тази държава членка се ангажира да премахне изискванията относно местоположение на седалището и да внесе някои изменения в разпоредбите относно капиталовото участие и ограниченията на мултидисциплинарните дейности.
27 Република Австрия отговаря на допълнителното мотивирано становище с две писма от 17 януари и 13 март 2017 г. Тази държава членка потвърждава, че винаги е била склонна да измени член 25, параграф 1 от ZTG, но че не е могла да го направи поради съответните заинтересовани групи. Република Австрия е изразила също готовността си да промени PAG и TÄG в разумен период и да продължи обсъжданията. На 10 март 2017 г. федералният министър на науката, научните изследвания и икономиката също изпраща на Комисията предложение за изменения на ZTG, но Комисията приема, че тези промени не са достатъчни, за да се отстрани несъответствието на това законодателство с правото на ЕС.
28 На 11 октомври 2017 г. Република Австрия изпраща на Комисията нови допълнителни наблюдения, към които е приложен проект за нов ZTG, за който се предполага, че взема предвид резервите на Комисията. Въпреки че Комисията приема, че този проект предвижда премахването на изискването относно местоположение на седалището на дружествата на строителни инженери, останалите резерви все пак не e можело да бъдат оттеглени. Освен това въпросният проект все още не е внесен, за да бъде приет от австрийския парламент.
29 При тези условия Комисията предявява настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения.
По иска
По приложимите разпоредби
Доводи на страните
30 По отношение на приложимостта на Директива 2006/123 Комисията отхвърля поддържаната от Република Австрия позиция в хода на досъдебната процедура и пред Съда във връзка с изключването на дейностите на строителните инженери и ветеринарните лекари от приложното поле на тази директива.
31 Що се отнася до дейността на строителните инженери като лица, които полагат клетва, Комисията поддържа, че съгласно член 2, параграф 2, буква л) от посочената директива тя не се прилага за „услуги, предоставяни от нотариуси и пристави, които са назначени с официален правителствен акт“. Обстоятелството обаче, че други професионални групи, като строителните инженери, също изготвят публични актове, не изключва според Комисията автоматично тези актове от обхвата на същата директива. Освен това тази институция смята, че териториалното устройство и териториалното планиране се гарантират в Австрия от федералната държава, провинциите и общините и следователно фактът, че строителните инженери предоставят техническа помощ на териториалните структури при изготвянето на такива планове, не означава, че предоставяните от тях услуги не попадат в обхвата на Директива 2006/123. Следователно Комисията приема, че ZTG не е правна уредба, която е изключена от приложното поле на тази директива.
32 По отношение на дейността на ветеринарните лекари Комисията подчертава, че изключването на здравните услуги от приложното поле на Директива 2006/123, предвидено в член 2, параграф 2, буква е) от посочената директива, се отнася само до услугите, свързани с човешкото здраве, а не до предоставянето на ветеринарни услуги.
33 Република Австрия изтъква, че поне като част от дейността по удостоверяване на автентичността на актовете, строителните инженери действат като представители на държавата. Тази държава членка смята, че съгласно националното право статутът на строителните инженери в рамките на тази дейност е подобен на този на нотариусите. От това тя прави извода, че строителните инженери попадат в обхвата на член 2, параграф 2, буква л) от Директива 2006/123, поне по отношение на дейността по удостоверяване на автентичността на актовете. Що се отнася до ветеринарните лекари, по същество посочената държава членка приближава тяхната дейност до тази на професионалистите в сферата на здравеопазването.
Съображения на Съда
34 На първо място, следва да се отбележи, че съгласно член 2, параграф 2, буква л) от Директива 2006/123 последната не се прилага за услуги, предоставяни от нотариуси и пристави, които са назначени с официален правителствен акт. За разлика от това строителните инженери не се споменават в тази разпоредба по никакъв начин.
35 Тъй като обаче изключенията се тълкуват стриктно, член 2, параграф 2, буква л) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че само услугите, които са изрично изброени в него, попадат в обхвата на тази разпоредба. При тези условия доводът на Република Австрия, че строителните инженери трябва да удостоверят автентичността на актове и за тази дейност да бъдат приравнени на нотариуси, не може да се приеме.
36 Следователно не може да се поддържа, че професията на строителен инженер не попада в приложното поле на Директива 2006/123 в приложение на член 2, параграф 2, буква л).
37 На второ място, от член 2, параграф 2, буква е) от Директива 2006/123 следва, че „здравните услуги“ са изрично изключени от приложното поле на тази директива. Съгласно съображение 22 от тази директива обаче услугите, обхванати от това изключение, са услугите, „оказвани от професионалисти в сферата на здравеопазването на пациенти при оценка, поддържане или възстановяване състоянието на тяхното здраве“, което означава, че тези услуги се предоставят на хората (решение от 1 март 2018 г., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, т. 39).
38 Тъй като изключенията се тълкуват стриктно, член 2, параграф 2, буква е) от въпросната директива трябва да се тълкува в смисъл, че се отнася само до здравните услуги, свързани с човешкото здраве.
39 От това следва, че не може да се твърди, че професията на ветеринарен лекар не попада в приложното поле на Директива 2006/123 в приложение на член 2, параграф 2, буква е).
40 С оглед на изложените по-горе мотиви трябва да се направи изводът, че Директива 2006/123 се прилага както по отношение на строителните инженери, така и на ветеринарните лекари. При тези условия и доколкото Комисията упреква Република Австрия, че не е изпълнила както някои разпоредби на тази директива, така и член 49 ДФЕС, най-напред следва да се разгледа въпросната национална уредба с оглед на разпоредбите на посочената директива, преди да се разгледа, ако е необходимо, тази уредба с оглед на разпоредбата на член 49 ДФЕС.
По твърдението за нарушение на член 14 от Директива 2006/123
Доводи на страните
41 Комисията твърди, че националните разпоредби за местоположението на седалището на дружествата на строителни инженери и представители по индустриална собственост нарушават член 14 от Директива 2006/123 и член 49 ДФЕС.
42 По-специално, що се отнася до дружествата на строителни инженери, тази институция твърди, че член 25, параграф 1 от ZTG противоречи на член 14, точка 1, буква б) от Директива 2006/123, защото първата разпоредба изисква не само седалището на дружествата на строителни инженери да е в Австрия, но и това на поне един от техните съдружници, действащи като управители и представители. Според тази институция член 25, параграф 1 от ZTG води до дискриминация, защото забранява на дружествата на строителни инженери, чието седалище е в държава членка, различна от Република Австрия, да предоставят услугите си в тази държава членка. Член 14 от Директива 2006/123 обаче не позволява такова ограничение да бъде обосновано.
43 Освен това, що се отнася до дружествата на представители по индустриална собственост, Комисията твърди, от една страна, че от член 29а, точка 7 от PAG става ясно, че кабинетът на поне един съдружник в дружество на представители по индустриална собственост трябва да е в седалището на това дружество. От друга страна, от член 2, параграф 1, буква c) от PAG следва, че включването в списъка на представителите по индустриална собственост е свързано с представянето на доказателство, което удостоверява, че постоянното седалище на кабинета се намира в Австрия. Според тази институция от това следва, че седалището на дружествата на представители по индустриална собственост, както и на техните съдружници трябва да бъде в Австрия, което е равностойно на дискриминация на основание на местоположението на седалището на доставчика на услуги и на неговите съдружници. Комисията смята, че въпросните разпоредби на PAG пораждат дискриминация, основана пряко на местоположението на адреса на управление на дадено дружество, а непряко — на гражданството на неговите съдружници.
44 Комисията добавя, че нито една от законодателните промени, посочени от Република Австрия, не е била приета и че по отношение на дружествата на представители по индустриална собственост предложените изменения не биха премахнали нарушенията на правото на Съюза.
45 Република Австрия оспорва твърдението за нарушение, като твърди, че що се отнася до дружествата на строителни инженери, тя ясно е уведомила Комисията, още на 11 октомври 2017 г., за проект за изменение на ZTG, като по този начин е изразила намерението си да отмени член 25, параграф 1 от този закон. Тази държава членка смята, че неизпълнението на задължения по този въпрос е неоснователно, по-специално с оглед на факта, че забавянето в изпълнението на този проект се дължи не само на австрийските избори, но и на липсата на отговор от страна на Комисията на електронно писмо от 10 март 2017 г., в което тази държава членка е представила конкретни предложения за изменение на ZTG.
46 Що се отнася до дружествата за представители по индустриална собственост, Република Австрия уведомява Съда за новите законодателни предложения за изменение на PAG, като изтъква, че възнамерява да започне законодателна процедура преди лятото на 2018 г. с цел приемане на закон за изменение.
Съображения на Съда
47 В началото се налага констатацията, че Република Австрия оспорва твърдението за нарушение, като поддържа, че е предложила законодателни изменения, без обаче да оспорва факта, че тези изменения все още не са влезли в сила към момента на предявяване на разглеждания иск.
48 В това отношение следва да се припомни, че наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, и че последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда (вж. по-специално решение от 28 ноември 2018 г., Комисия/Словения, C‑506/17, непубликувано, EU:C:2018:959, т. 50 и цитираната съдебна практика).
49 В конкретния случай обаче е безспорно, че след изтичането на срока, определен на Република Австрия, изискванията, наложени от разглежданото национално законодателство, са все още в сила.
50 След това уточнение се налага констатацията, както това прави и Комисията, че от националните разпоредби, разглеждани в рамките на настоящото твърдение за неизпълнение, се извежда задължението, от една страна, седалището на дружествата на строителни инженери и поне на един от техните съдружници или на един член на управителния съвет, и от друга страна, седалището на дружествата на представители по индустриална собственост, да бъде в Австрия.
51 Доколкото обаче тези разпоредби задължават посочените дружества да имат адрес на управление в рамките на националната територия, те налагат изискване, което се основава пряко на местоположението на адреса на управление по смисъла на член 14, точка 1 от Директива 2006/123. От друга страна, задължението поне един съдружник или един член на управителния съвет в дружество на строителни инженери да има кабинет в Австрия представлява по същество изискване да има местожителство в рамките на националната територия по смисъла на член 14, точка 1, буква б) от тази директива.
52 Член 14 от Директива 2006/123 забранява на държавите членки да поставят достъпа до дейност по предоставянето на услуги или упражняването на такава дейност на тяхна територия в зависимост от някое от изискванията, изброени в точки 1—8 от същия член, като по този начин им налага премахването, приоритетно и системно, на тези изисквания. Освен това изискванията, изброени в член 14 от тази директива, не могат да бъдат обосновани (решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 28).
53 При тези условия се налага констатацията, че твърдението за нарушение на член 14 от Директива 2006/123 е основателно.
По твърдението за нарушение на член 15 от Директива 2006/123
Доводи на страните
54 По отношение на националните изисквания за правноорганизационната форма и капиталовото участие, които касаят дружествата на строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари, Комисията поддържа, че те нарушават член 15, параграф 1, параграф 2, букви б) и в) и параграф 3 от Директива 2006/123, както и член 49 ДФЕС, а също и че възпрепятстват установяването на нови доставчици, упражняващи тези професии от държави членки, различни от Република Австрия. Според Комисията подобни изисквания ограничават възможностите за такива доставчици, установени в тези държави членки, да създадат вторично място на установяване в Австрия, ако не съобразят своите организационни структури с тези изисквания. Освен това според тази институция въпросните изисквания създават и пречки за установените в Австрия доставчици на услуги.
55 От една страна, Комисията смята, че национална норма, според която по-голямата част от дяловете в дадено професионално дружество трябва да се притежават от физически лица, означава, че контролът над такова дружество не може да бъде упражняван от юридически лица. Според Комисията този вид професионално дружество не може да бъде дъщерното дружество на друго дружество. Тази институция прави извода, че подобно професионално дружество, установено в държава членка, различна от Република Австрия, няма да може да учреди в Австрия дъщерно дружество, което да предлага същите услуги. От друга страна, Комисията твърди, че изискванията за правноорганизационната форма и капиталовото участие на практика усложняват създаването на основно място на установяване в Австрия.
56 По отношение по-специално на дружествата на строителни инженери Комисията припомня, че съгласно член 26, параграф 1 от ZTG само физическите лица и дружествата на строителни инженери, които са професионално упълномощени за това, могат да бъдат съдружници в дружество на строителни инженери. Освен това тя припомня, че член 28, параграф 1 от ZTG предвижда, че повече от половината дялове в такова дружество трябва да се притежават от строителни инженери и че пак те могат да бъдат назначавани за управители и представители по устав на съответното дружество на строителни инженери.
57 Според Комисията изискванията за правноорганизационна форма и за капиталово участие, приложими към дружествата на строителни инженери, не могат да бъдат обосновани с факта, че определени дейности на архитектите и инженерите могат да се извършват не само по реда на ZTG, но също и по реда на Gewerbeordnung (кодекс за упражняването на промишлени, търговски и занаятчийски професии, наричан по-нататък „GewO“), защото строителните инженери се ползват с по-голямо уважение, а услугите им имат по-голяма репутация от тази на доставчиците на същите услуги, действащи по реда на GewO. Следователно според тази институция, ако дружествата, установени в държава членка, различна от Република Австрия, са длъжни да изберат упражняването на професия, която не е свободна, отколкото упражняването на свободна професия, която се ползва с по-голяма репутация, това би представлявало ограничение за достъп до пазара.
58 По отношение на дружествата на представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари Комисията отбелязва, че Република Австрия не е оспорила в хода на досъдебната процедурата, че е налице ограничение, а единствено твърди, че разглежданите мерки са обосновани и пропорционални.
59 Комисията смята, че разглежданите национални изисквания не са нито обосновани, нито пропорционални.
60 Първо, що се отнася до дружествата на строителни инженери, Комисията твърди, че изискванията за правноорганизационна форма и капиталово участие не могат да бъдат обосновани с целите да се защити независимостта на строителните инженери, да се гарантира качеството на услугите и да се защитят потребителите, нито с други цели от обществен интерес, като например необходимостта да се запазят отделни дейностите по планиране и изпълнение на строителни работи. Всъщност според тази институция австрийската система съдържа вече мерки за постигане на такива цели, като например правила за поведение с цел избягване на конфликтите на интереси и подчиняването на членовете на посочените професии на разпоредби в областта на застраховането и гаранциите.
61 Освен това според Комисията ZTG вече съдържа разпоредби, които възпрепятстват накърняването на независимостта на строителните инженери. Тази институция припомня, от една страна, че член 28, параграф 2 от ZTG предвижда, че само съдружниците, които са технически упълномощени за това, вземат решения по техническите въпроси, свързани с упражняването на професията, и от друга страна, че в член 28, параграф 3 от ZTG се изисква съдружниците, които не упражняват професията строителен инженер, да сключат договор при спазване на етичните правила.
62 Второ, що се отнася до дружествата на представители по индустриална собственост, Комисията твърди, че от член 29а, точка 1 от PAG следва, че само представителите по индустриална собственост, членовете на техните семейства и фондациите, учредени от тези физически лица, могат да участват в такова дружество. Освен това съгласно точка 2 от посочения член лицата, които не упражняват професията на представител по индустриална собственост, не могат да играят съществена роля в дружество на представители по индустриална собственост, а съгласно точка 11 представителите по индустриална собственост трябва да имат решаващо влияние в такова дружество, като не трябва да зависят от други съдружници при упражняването на своя мандат.
63 Според тази институция подобни изисквания не могат да бъдат обосновани нито от целта от общ интерес, състояща се в предоставяне на потребителите на висококачествена услуга за консултация и представителство, нито от целта да се защити професионалната независимост на представителите по индустриална собственост и поверителността на тяхната дейност.
64 Всъщност според Комисията подобни изисквания надхвърлят необходимото за постигане на целите за независимост и поверителност.
65 Освен това Комисията смята, че строги етични правила и застрахователни разпоредби за защита на потребителите, като например член 21а от PAG, са достатъчни за постигане на целите, посочени от Република Австрия. Освен това разглежданите изисквания не са последователни, тъй като австрийското законодателство позволява членовете на семейството на представител по индустриална собственост да станат съдружници в дружество на представители по индустриална собственост, докато такава възможност не е предвидена за такива дружества, установени в държави членки, различни от Република Австрия. Тази институция добавя, че неяснотата на член 29а, параграф 11 от PAG относно решаващото влияние на представителите по индустриална собственост при формирането на волята на дружествата на представители по индустриална собственост дава възможност за изключително ограничително тълкуване.
66 Трето, по отношение на дружествата на ветеринарни лекари Комисията твърди, че съгласно член 15а, параграф 1 от TÄG само ветеринарните лекари или дружествата на ветеринарни лекари, които са професионално упълномощени за това, имат право да управляват ветеринарномедицински кабинет или частна ветеринарна клиника. Освен това съдружниците в дружества на ветеринарни лекари трябва да бъдат квалифицирани ветеринарни лекари, а лицата, които не упражняват професията ветеринарен лекар, могат да участват в такива дружества само като пасивни съдружници. Заедно с това Комисията отбелязва, че само ветеринарен лекар, който притежава съществени дялове в дружество на ветеринарни лекари, може да стане управител на негов клон, като при това може да управлява само един клон.
67 Според Комисията високата степен на независимост на ветеринарните лекари и защитата на общественото здраве могат да бъдат постигнати чрез мерки, които са по-малко ограничителни от изискването ветеринарните лекари да трябва да притежават 100 % от правата на глас в дружествата на ветеринарни лекари, което изискване представлява непропорционално ограничаване на свободата на установяване. Тази институция смята, че ако ветеринарните лекари могат да упражняват решаващо влияние, като притежават капиталово участие, което е достатъчно, за да се гарантира, че контролират съответното дружество на ветеринарни лекари, не може да се забрани на тези, които не са ветеринарни лекари, да притежават ограничена част от капитала на такова дружество, което не би възпрепятствало подобен контрол.
68 Комисията смята, че правилата за професионална етика и поведение на ветеринарните лекари и строгият надзор за тяхното спазване, по-специално от страна на австрийската камара на ветеринарните лекари, са по-гъвкав инструмент за гарантиране на защитата на общественото здраве и независимостта на упражняващите тази професия. Освен това тази институция предлага, вместо да се налага притежаването на 100 % от капитала, националната правна уредба да може да предвижда, че само мнозинството от правата на глас в дружествата на ветеринарни лекари трябва да се притежава от ветеринарни лекари. Освен това би могло да се изисква от дружествата на ветеринарни лекари да станат членове на камарата на ветеринарните лекари, което би позволило да се улесни техният надзор.
69 По отношение на дружествата на строителни инженери Република Австрия твърди, че строгото разделение на функциите, свързани с планирането и изпълнението, има за цел да гарантира обективността, независимостта и правната сигурност на експертните становища и актовете, изготвени от строителните инженери. Освен това тази държава членка твърди, че услугите на строителните инженери могат да се предоставят и в съответствие с GewO от кабинетите на инженери или от ръководители на строителни обекти, така че не може да се твърди, че предоставянето на такива услуги е ограничено. Въпреки че Директива 2006/123 има за цел да уреди свободното предоставяне на услуги, според тази държава членка, не по-малко вярно е, че Директивата не урежда професионалното звание, под което може да бъде предоставена дадена услуга, или професията, в рамките на която може да бъде предоставена услугата.
70 Република Австрия твърди, че единствената дейност, която може да се упражнява съгласно ZTG и която не може да се упражнява по реда на GewO, е дейността по удостоверяване на автентичността на актовете. Според тази държава членка, освен факта че поне в рамките на тази дейност, строителните инженери попадат в обхвата на член 2, параграф 2, буква л) от Директива 2006/123, изискванията, наложени на тази професия, при всички случаи са от общ интерес, по-специално за да се гарантира защитата на потребителите.
71 Освен възможността същите услуги като тези, предоставяни от строителните инженери, да бъдат предоставени по реда на GewO, Република Австрия твърди, че е предложила изменение на член 26 от ZTG, за да се прекрати твърдението за нарушение, в което Комисията я упреква. За разлика от това, тази държава членка смята, че член 28, параграф 1 от ZTG има за цел да запази безпристрастността и независимостта на строителните инженери, така че правилата за управителите и представителите на дружествата на строителните инженери трябва да останат в сила.
72 Що се отнася до дружествата на представители по индустриална собственост, в допълнение към доводите, изложени в хода на досъдебната процедура, чието резюме се съдържа в иска на Комисията, Република Австрия уведомява Съда, че възнамерява да измени член 29а, точка 1, букви b)—e) от PAG, като добави нова точка към този член с цел да се разшири категорията от лицата, които могат да бъдат съдружници в тези дружества, и да премахне член 29а, точка 4 от този закон.
73 По отношение на дружествата на ветеринарни лекари Република Австрия твърди, че по никакъв начин не може да се твърди, че няма връзка между професията на ветеринарния лекар и защитата на общественото здраве, тъй като тази професия играе ролята на гарант за производството на безопасни храни. Тази държава членка твърди, че ветеринарните лекари са длъжни не само по силата на TÄG, но и на други правни уредби, да декларират както болестите по животните, така и някои заболявания при човека, или подозрението за инфекция, причинена от една от тези болести.
74 Република Австрия смята освен това, че правилата за професионална етика могат да обвързват само ветеринарните лекари, които упражняват професията, и че не са подходящи, за да се изключат отношения на зависимост с лица, които не упражняват професията, освен ако не се въведе строг режим на държавен контрол върху тях. Тази държава членка смята, че позицията на Комисията, според която премахването на член 15а от TÄG ще доведе до ценови предимства за потребителите, в никакъв случай не е ясно, тъй като тази разпоредба не изключва дейността на дружества, в които участват лица, които не упражняват професията на ветеринарен лекар.
75 Федерална република Германия встъпва в подкрепа на исканията на Република Австрия, като ограничава наблюденията си, оспорени от Комисията, до оценката съвместими ли са разпоредбите на ZTG с Директива 2006/123. В това отношение Федерална република Германия твърди, че ако се приеме, че член 26, параграф 1 и член 28, параграф 1 от ZTG представляват „изисквания“ по смисъла на член 15, параграф 2 от Директива 2006/123, те отговарят на условията, посочени в член 15, параграф 3 от посочената директива, и следователно са обосновани.
76 В този смисъл, от една страна, Федерална република Германия твърди, че ограничаването на достъпа до качеството на съдружник в дружествата на строителни инженери само до строителните инженери и до дружествата на строителни инженери е необходимо, за да се постигнат целите за защита на независимост, превантивно управление на правосъдието, качество на услугите, защита на потребителите и спазване на задължението за поверителност. От друга страна, тази държава членка твърди, че изискването само строителните инженери да могат да бъдат управители и законни представители на дружествата на строителни инженери гарантира прозрачността и качеството на услугата и улеснява определянето на отговорното лице в такова дружество.
77 Според Федерална република Германия по-малко ограничителни мерки, като вътрешни и етични правила, не са подходящи за постигане на посочените цели по начина, по който разглежданите национални разпоредби правят това. Освен това застрахователните разпоредби имат според тази държава членка съвсем друга функция, а именно обезщетяването на вече възникнали вреди, а не предотвратяването на подобни вреди.
Съображения на Съда
78 Съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2006/123 държавите членки трябва да проверяват дали в техните правни системи съществуват изисквания като изброените в параграф 2 от този член и да гарантират, че посочените изисквания са съвместими с условията, заложени в параграф 3 от него.
79 Член 15, параграф 2, буква б) от тази директива се отнася до задължение за доставчика да се сдобие със специфична правноорганизационна форма. Параграф 2, буква в) от същия член се отнася до изискванията, свързани с притежаването на акции или дялове в дадено дружество.
80 В това отношение от параграфи 5 и 6 от посочения член 15 произтича, че на държавите членки е позволено да запазят или, при необходимост, да въведат изисквания от вида на посочените в параграф 2 от същия член, ако съответстват на условията, посочени в параграф 3 от него (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 33).
81 Условията, предвидени кумулативно в член 15, параграф 3 от посочената директива, се отнасят до: първо, липсата на дискриминация, тоест съответните изисквания не могат да дискриминират пряко или непряко на основата на гражданство, нито на основание на местоположението на адреса на управление по отношение на дружествата, второ, необходимостта, тоест изискванията трябва да са оправдани от императивно съображение от общ интерес, и трето, пропорционалността, тоест въпросните изисквания трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, да не надхвърлят необходимото за нейното постигане, а други, по-малко рестриктивни мерки, не трябва да постигат същия резултат.
82 От това по-специално следва, че макар държавата членка, която се позовава на императивно съображение от общ интерес, за да обоснове изискване по смисъла на посочения член 15, да трябва безспорно да докаже, че нейната правна уредба е подходяща и необходима за постигането на преследваната легитимна цел, тази доказателствена тежест не следва да включва и изискване държавата членка да докаже с положителност, че няма друга възможна мярка, позволяваща да се осъществи посочената цел при същите условия (вж. в този смисъл решения от 28 април 2009 г., Комисия/Италия, C‑518/06, EU:C:2009:270, т. 84 и цитираната съдебна практика, от 24 март 2011 г., Комисия/Испания, C‑400/08, EU:C:2011:172, т. 123, и от 23 декември 2015 г., Scotch Whisky Association и др., C‑333/14, EU:C:2015:845, т. 55). Такова изискване на практика би означавало лишаване на съответната държава членка от регулаторната ѝ компетентност в съответната област.
83 В конкретния случай от разглежданите в рамките на настоящото твърдение за нарушение национални разпоредби следва, първо, че само физическите лица и дружествата на строителни инженери могат да бъдат съдружници в дружество на строителни инженери и само физическите лица, съдружници в дружеството на строителни инженери, които притежават по-голямата част от капитала в това дружество, могат да бъдат назначавани за управители и представители на такова дружество. Второ, само представителите по индустриална собственост, членовете на техните семейства и фондациите, учредени от тези физически лица, могат да участват в дружество на представители по индустриална собственост, като представителите по индустриална собственост трябва да имат решаващо влияние в такова дружество. Трето, само ветеринарните лекари или дружествата на ветеринарни лекари могат управляват ветеринарен кабинет или клиника, лицата, които не са ветеринарни лекари, могат да участват само като пасивни съдружници, и само ветеринарните лекари, които притежават съществена част от капитала в такова дружество, може да станат управители на негов клон.
84 Следва да се отбележи, че подобни изисквания се отнасят както до правноорганизационната форма, така и до състава на притежаващите капитала в дружествата на строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари, така че те попадат в обхвата на член 15, параграф 2, букви б) и в) от Директива 2006/123.
85 Ето защо следва да се провери дали разглежданите национални изисквания отговарят на условията, посочени в член 15, параграф 3 от Директива 2006/123, а именно да бъдат недискриминационни, необходими и пропорционални за постигането на императивно съображение от общ интерес (вж. в този смисъл решение от 1 март 2018 г., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, т. 54).
86 Що се отнася най-напред до първото от тези условия, нищо в представената на Съда преписка не сочи, че изискванията, посочени в точка 83 от настоящото решение, са пряко или непряко дискриминационни по смисъла на член 15, параграф 3, буква а) от Директива 2006/123.
87 По-нататък, що се отнася до второто от въпросните условия, следва да се уточни, че по същество Република Австрия посочва, че с разглежданите изисквания се цели постигането на целите за гарантиране на обективността и независимостта на съответните професии, както и на правната сигурност, а по отношение на ветеринарните лекари — и целта за закрила на здравето.
88 Най-напред следва да се отбележи, че целите за гарантиране на обективността и независимостта на съответните професии, както и на правната сигурност са свързани с целта за защита на получателите на услуги, посочена в съображение 40 от Директива 2006/123, както и с целта да се гарантира качеството на услуги.
89 Следва да се посочи, че целите за защита на получателите на услуги, за гарантиране на качеството на услугите и за опазване на здравето са императивни съображения от общ интерес, които могат да обосноват ограничаването на свободите, гарантирани от правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 3 октомври 2000 г., Corsten, C‑58/98, EU:C:2000:527, т. 38 и от 1 март 2018 г., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, т. 57).
90 Накрая, що се отнася до третото условие, посочено в член 15, параграф 3 от Директива 2006/123, то предполага наличието на три елемента, а именно изискването да е подходящо, за да се гарантира постигането на преследваната цел, да не надхвърля необходимото за нейното постигане и тази цел да не може да бъде постигната с по-малко ограничителна мярка.
91 В това отношение от текста на член 15, параграф 3 от Директива 2006/123 следва, че съответната държава членка трябва да провери, а следователно и да докаже, посочвайки точни доказателства, които могат да подкрепят доводите ѝ, че изисквания като разглежданите в конкретния случай отговарят на условията, поставени в тази разпоредба (вж. в този смисъл решение от 23 януари 2014 г., Комисия/Белгия, C‑296/12, EU:C:2014:24, т. 33 и цитираната съдебна практика).
92 По отношение на подходящия характер на разглежданите изисквания за постигане на посочените цели се налага констатацията, че ограниченията по отношение на правноорганизационната форма и на капиталовото участие в дружество, доколкото гарантират прозрачността на капиталовото участие в това дружество и квалификацията на лицата, които притежават капитала, и определят точно отговорните лица във въпросното дружество, по принцип са подходящи за постигане на целите за защита на получателите на услуги и за гарантиране на качеството на услугите.
93 Що се отнася до целта за закрила на общественото здраве, от практиката на Съда става ясно, че изискванията капиталът в дружествата на ветеринарни лекари да се притежава изключително от членове на тази професия са подходящи да се намалят рисковете подобни дружества да приемат бизнес стратегии, които могат да засегнат целта за закрила на здравето, както и независимостта на ветеринарните лекари (вж. в този смисъл решение от 1 март 2018 г., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, т. 82 и 83).
94 Следва да се припомни обаче, че съгласно постоянната практика на Съда национално законодателство е в състояние да гарантира осъществяването на поставената цел единствено ако действително отговаря на грижата за последователното и систематичното ѝ постигане (вж. в този смисъл решения от 10 март 2009 г., Hartlauer, C‑169/07, EU:C:2009:141, т. 55 и от 15 октомври 2015 г., Grupo Itevelesa и др., C‑168/14, EU:C:2015:685, т. 76, както и определение от 30 юни 2016 г., Sokoll-Seebacher и Naderhirn, C‑634/15, EU:C:2016:510, т. 27).
95 В конкретния случай следва да се отбележи, както Комисията основателно посочва, без това да е оспорено от Република Австрия, че изискванията, наложени на представителите по индустриална собственост по отношение на капиталовото участие, не могат да се приемат за последователни по смисъла на тази съдебна практика, тъй като австрийското законодателство позволява на лица, които не упражняват професията на представител по индустриална собственост, а именно членовете на семейството на такъв представител, да станат съдружници в дружество на представители по индустриална собственост, докато такава възможност не е предвидена за дружества, осъществяващи дейност в тази област, които са установени в държави членки, различни от Република Австрия.
96 От това следва, че Република Австрия не е успяла да установи, че тези изисквания са подходящи, за да се гарантира постигането на преследваните цели.
97 За останалите професии обаче се налага констатацията, че Комисията не е представила никакви конкретни доводи, за да оспори това, че разглежданите изисквания са подходящи за постигането на твърдените цели, ограничавайки се до твърдението, че тези изисквания надхвърлят необходимото за постигане на поставените цели.
98 Що се отнася до втория елемент на член 15, параграф 3, буква в) от Директива 2006/123, както е посочен в точка 90 от настоящото решение, най-напред следва да се отхвърли като неотносим доводът на Република Австрия, че законопроекти, които не са влезли в сила към момента на предявяване на разглеждания иск, целят да изменят тази правна уредба.
99 Всъщност, както става ясно от посочената в точка 48 от настоящото решение съдебна практика, наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението на държавата членка към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, като евентуални последващи не могат да се вземат предвид от Съда.
100 Следователно трябва да се провери дали доводите, изтъкнати от Република Австрия във връзка с разглежданите изисквания, които са били в сила към момента на изтичането на срока, даден в мотивираното становище, позволяват да се докаже, че те не надхвърлят необходимото за постигане на посочените цели.
101 В това отношение, първо, що се отнася до изискването, посочено в член 28, параграф 1 от ZTG, следва да се констатира, че Комисията е предложила редица алтернативни мерки, които са по-малко ограничителни, като правилата за поведение, както и правилата в областта на застраховането и гаранциите, които, особено ако са били приети заедно, са могли да позволят постигането на преследваните цели. Ако Република Австрия обаче твърди, че това изискване изглежда необходимо, за да се гарантира, че управителите на дружество на строителни инженери отговарят лично за своите услуги, тази държава членка не обосновава това твърдение по начин, който позволява на Съда да стигне до извода, че мерките, които са по-малко ограничителни, не биха били достатъчни за постигането на посочените цели.
102 Второ, що се отнася до член 29а от PAG, освен съображенията, изложени в точки 95 и 96 от настоящото решение, следва да се добави, от една страна, че доводите на Комисията, обобщени в точки 62—64 от настоящото решение, целят да установят, че изискванията на тази разпоредба надхвърлят необходимото за постигане на преследваните от нея цели, и от друга страна, че Република Австрия не е представила доводи пред Съда, които да опровергаят това.
103 Трето, що се отнася до член 15а от TÄG, Република Австрия твърди, от една страна, че ветеринарните лекари подлежат на редица задължения, свързани със закрилата на здравето, като например гарантиране на производството на безопасни храни, декларирането на болестите, засягащи животни, и на някои заболявания при хората. От друга страна, тази държава членка твърди, че правилата за поведение, освен в случаите, когато спазването им се контролира строго от държавата, не могат да изключат отношенията на зависимост и влиянието на лицата, които не са ветеринарни лекари, така че тези правила не са подходящи за постигане на търсените цели.
104 В това отношение следва да се отбележи, че законосъобразното преследване на целите за закрила на общественото здраве и независимостта на ветеринарните лекари не може да обоснове пълното отстраняване на операторите, които не са ветеринарни лекари, от капиталово участие в дружествата на ветеринарни лекари, щом не е изключено ветеринарните лекари да могат да упражняват ефективен контрол върху тези дружества дори когато не притежават изцяло техния капитал, доколкото притежаването на ограничена част от този капитал от лица, които не са ветеринарни лекари, не пречи непременно на осъществяването на такъв контрол (вж. в този смисъл решение от 1 март 2018 г., CMVRO, C‑297/16, EU:C:2018:141, т. 86).
105 Следователно национална правна уредба, която изключва всяко капиталово участие в дружествата на ветеринарни лекари на всички лица, които не са професионално упълномощени за това, надхвърля необходимото за постигане на целите за закрила на общественото здраве и независимостта на ветеринарните лекари.
106 От всички изложени по-горе съображения следва, че разглежданите национални изисквания надхвърлят необходимото за постигане на търсените цели, така че нарушават член 15, параграф 3 от Директива 2006/123.
107 Ето защо се налага констатацията, че твърдението за нарушение на член 15 от Директива 2006/123 е основателно. При тези обстоятелства не е необходимо въпросната правна уредба да се разглежда с оглед на член 49 ДФЕС.
По твърдението за нарушение на член 25 от Директива 2006/123
Доводи на страните
108 Комисията твърди, че член 21, параграф 1 от ZTG и член 29а, точка 6 от PAG задължават съответните професионални дружества да се ограничават до упражняването на професията строителен инженер или съответно до тази на представител по индустриална собственост. Член 25 от Директива 2006/123 обаче налага на държавите членки да премахнат изискванията, които задължават доставчиците да упражняват изключително определен вид дейност или които ограничават съвместното или в партньорство упражняване на различни дейности. Според Комисията тези национални разпоредби възпрепятстват, от една страна, както създаването от дружества, установени в държава членка, различна от Република Австрия, на мултидисциплинарни вторични места на установяване, така и основното установяване на дружествата, установени в Австрия. От друга страна, тези разпоредби възпрепятстват свободното предоставяне на услуги.
109 Що се отнася до дружествата на строителни инженери, Комисията твърди, че член 21, параграф 3 от ZTG, според който учредяването на гражданско дружество с лица, които не упражняват свободна професия, се разрешава на дружествата на строителни инженери само ако тези лица нямат право да извършват изпълнителни задачи, нарушава член 25 от Директива 2006/123.
110 В това отношение Комисията твърди, първо, че само архитектите и инженерите могат да създават съвместни дружества, тъй като е възможно да се учредят граждански дружества с лица, които упражняват други професии, само при условие че тези лица нямат право да извършват изпълнителни задачи. Второ, според Комисията сдружаване с лица, упражняващи други професии, не е възможно под формата на дружество на строителни инженери, а е възможно само под формата на гражданско дружество, в което съдружниците са неограничено отговорни и не се възползват от ограничаването на отговорността на дружество с ограничена отговорност. Трето, тази институция отбелязва, че подходът, според който инженер, който предоставя услугите си по реда на ZTG, може да се сдружава със строителни инженери, за да учреди дружество на строителни инженери, докато инженер, който предоставя услугите си по реда на GewO, може да направи това само под формата на гражданско дружество, е противоречив и непропорционален.
111 Що се отнася до дружествата на представители по индустриална собственост, Комисията твърди, че съгласно член 29а, точка 6 от PAG дейността на такова дружество трябва да бъде ограничена до упражняването на професията на представител по индустриална собственост, включително на помощните дейности и на управлението на активите на това дружество. Според тази институция целите за постигане на високо качество на консултациите и защита на интересите на потребителите могат да бъдат постигнати чрез мерки, които не изключват напълно съвместното или в партньорство с други професии упражняване на дейностите на представители по индустриална собственост.
112 Република Австрия твърди, че от Директива 2006/123 става ясно, че са позволени ограничения на мултидисциплинарните дейности, доколкото те имат за цел запазване на безпристрастността, независимостта и доброто име на регулираните професии.
113 Във връзка с това по отношение на дружествата на строителни инженери тази държава членка твърди, на първо място, че член 21, параграф 1 от ZTG позволява сдружаването на дружествата на строителни инженери от различни специалности. На второ място, тя припомня, че член 21, параграф 3 от ZTG позволява също сдружаването с други професии, при условие че упражняващите тези професии нямат право да извършват изпълнителни дейности.
114 Според тази държава членка, като се има предвид стриктното разделение на дейностите по планиране и изпълнение, правилата относно вътрешната организация не са достатъчни, за да позволят постигането на целта за осигуряване на безпристрастността и независимостта на професията. Освен това Република Австрия смята, че идеята на Комисията, според която е достатъчно да се изготвят насоки за предотвратяването на конфликти на интереси, не може да постигне търсената цел, защото тези насоки не са обвързващи.
115 Що се отнася до дружествата на представители по индустриална собственост, Република Австрия информира Съда, че предложените изменения на член 29а, точки 6 и 11 от PAG се състоят просто в отпадане на тези разпоредби, така че тази държава членка не може да бъде упреквана в ограничаване на мултидисциплинарните дейности.
Съображения на Съда
116 Съгласно член 25, параграф 1 от Директива 2006/123 държавите членки гарантират, че доставчиците не са обект на изисквания, които ги задължават да упражняват изключително определен вид дейност или ограничават съвместното или в партньорство упражняване на различни дейности. Независимо от това, обект на подобни изисквания могат да бъдат доставчиците, посочени в букви а) и б) от този параграф, при спазване на предвидените в него условия.
117 В конкретния случай, от една страна, съгласно член 21, параграф 1 от ZTG строителните инженери могат да учредяват дружества на строителни инженери единствено с цел упражняване на тяхната професия, докато в съответствие с параграф 3 от този член учредяването от строителни инженери на дружество с лица, които не упражняват свободна професия, е разрешено само ако става въпрос за гражданско дружество, в което последните лица нямат право да извършват изпълнителни задачи.
118 От друга страна, съгласно член 29а, точка 6 от PAG дейностите на дружествата на представители по индустриална собственост са ограничени до упражняването на тази професия, до помощните дейности и до управлението на активите на съответното дружество.
119 От това следва, че тези разпоредби подчиняват доставчиците, към които са насочени, на изисквания като обхванатите от член 25, параграф 1 от Директива 2006/123. Ето защо е необходимо да се разгледа и дали тези изисквания могат да бъдат обосновани съгласно буква а) или б) от тази разпоредба.
120 В това отношение Република Австрия твърди, че член 21 от ZTG има за цел да запази безпристрастността, независимостта и доброто име на професията строителен инженер, като смята, че тези цели не могат да бъдат постигнати чрез правилата за поведение. По отношение на представителите по индустриална собственост тази държава членка информира Съда за законодателните изменения, чиято цел е да бъдат отменени разглежданите от Комисията разпоредби.
121 В съответствие със съдебната практика, цитирана в точка 48 от настоящото решение, доводите на Република Австрия, които се отнасят до законодателните промени на PAG, настъпили след изтичането на срока, даден в мотивираното становище, които освен това не са влезли в сила към момента на предявяване на разглеждания иск, трябва да бъдат отхвърлени.
122 По отношение на член 21 от ZTG се налага констатацията, че Република Австрия по никакъв начин не е обяснила как точно безпристрастността, независимостта и доброто име на професията строителен инженер биха могли да бъдат поставени под въпрос, ако на строителните инженери е разрешено да се сдружават в рамките на дружество като посочените в член 21, параграф 1 от ZTG, с лица, упражняващи други професии. Това важи в още по-голяма степен за хипотезата, която параграф 3 от същата разпоредба допуска, а именно, при определени условия, сдружаването на строителните инженери с лица, упражняващи друга дейност, в рамките на гражданско дружество.
123 Във всеки случай Република Австрия не е представила никакъв конкретен довод, който да докаже, че други, по-малко ограничителни мерки, като например приемането на вътрешни организационни правила на мултидисциплинарно дружество, предвидено от Комисията в нейните доводи, не биха били подходящи да осигурят безпристрастността, независимостта и доброто име на строителен инженер, извършващ дейността си в рамките на такова дружество. Следователно не може да се приеме, че забраната за учредяване на подобни дружества, която произтича от член 21 от ZTG, е „необходима“ за тези цели по смисъла на член 25, параграф 1, буква а) или б) от Директива 2006/123.
124 От изложените по-горе наблюдения следва, че твърдението за неизпълнение на член 25 от Директива 2006/123 е основателно.
125 Ето защо се налага констатацията, че като е оставила в сила изискванията за местоположение на седалището за дружествата на строителни инженери и представители по индустриална собственост, изискванията за правноорганизационна форма и капиталово участие за дружествата на строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари, както и ограничаването на мултидисциплинарните дейности за дружествата на строителни инженери и представители по индустриална собственост, Република Австрия не е изпълнила задълженията си съгласно член 14, точка 1, член 15, параграф 1, параграф 2, букви б) и в) и параграф 3, и член 25 от Директива 2006/123.
По съдебните разноски
126 Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е поискала Република Австрия да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, а последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията.
127 В приложение на член 140, параграф 1 от посочения правилник Федерална република Германия следва да понесе направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1) Като е оставила в сила изискванията за местоположение на седалището за дружествата на строителни инженери и представители по индустриална собственост, изискванията за правноорганизационна форма и капиталово участие за дружествата на строителни инженери, представители по индустриална собственост и ветеринарни лекари, както и ограничаването на мултидисциплинарните дейности за дружествата на строителни инженери и представители по индустриална собственост, Република Австрия не е изпълнила задълженията си съгласно член 14, точка 1, член 15, параграф 1, параграф 2, букви б) и в) и параграф 3, и член 25 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар.
2) Осъжда Република Австрия да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.
3) Федерална република Германия понася направените от нея съдебни разноски.
Подписи