DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
20. marts 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2003/6/EF – insiderhandel – sanktioner – national lovgivning, der fastsætter en administrativ sanktion og en strafferetlig sanktion for samme forhold – en endelig straffedoms retskraft i forhold til den administrative procedure – endelig staffedom om frifindelse for insiderhandel – sanktionernes effektivitet – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – den administrative sanktions strafferetlige karakter – spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse – artikel 52, stk. 1 – begrænsninger af princippet ne bis in idem – betingelser«
I de forenede sager C-596/16 og C-597/16,
angående to anmodninger om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) ved afgørelser af 27. maj 2016, indgået til Domstolen den 23. november 2016, i sagerne
Enzo Di Puma
mod
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (sag C-596/16)
og
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
mod
Antonio Zecca (sag C-597/16),
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano, afdelingsformændene R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, T. von Danwitz (refererende dommer), A. Rosas og E. Levits samt dommerne E. Juhász, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos og E. Regan,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 30. maj 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Enzo Di Puma ved avvocati A. Frangini, F. Belloni og L. Vozza,
– Antonio Zecca ved avvocati M. Gariboldi og A. Cabras,
– Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) ved avvocati S. Providenti, R. Vampa og P. Palmisano,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato G. Galluzzo og P. Gentili,
– den tyske regering ved T. Henze og D. Klebs, som befuldmægtigede,
– den portugisiske regering ved L. Inez Fernandes, M. Figueiredo og F. Costa Pinto, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved V. Di Bucci, R. Troosters og T. Scharf, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. september 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/57/EU af 16. april 2014 om strafferetlige sanktioner for markedsmisbrug (direktivet om markedsmisbrug) (EUT 2014, L 173, s. 179).
2 Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem dels Enzo Di Puma og Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (det nationale børstilsyn, Italien) (herefter »Consob«) dels Consob og Antonio Zecca vedrørende lovligheden af administrative bøder pålagt som følge af insiderhandel.
Retsforskrifter
EMRK
3 Artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), med overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange« bestemmer følgende:
»1. Under én og samme stats jurisdiktion skal ingen i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken han allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i overensstemmelse med denne stats lovgivning og strafferetspleje.
2. Bestemmelserne i foregående stykke forhindrer ikke genoptagelse af sagen i overensstemmelse med vedkommende stats lovgivning og strafferetspleje, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke sagens udfald.
3. Der kan ikke ske fravigelse fra denne artikel i medfør af artikel 15 i konventionen.«
EU-retten
4 Artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF af 28. januar 2003 om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) (EUT 2003, L 96, s. 16) har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne forbyder personer som nævnt i andet afsnit, der er i besiddelse af intern viden, at benytte denne viden ved direkte eller indirekte, for egen eller tredjemands regning at erhverve eller afhænde eller forsøge at erhverve eller afhænde finansielle instrumenter, som denne viden vedrører.
Første afsnit gælder alle personer, som er i besiddelse af den pågældende viden ved:
[…]
c) at de har adgang til denne viden i kraft af deres beskæftigelse, erhverv eller funktioner, eller
d) at de er kommet i besiddelse af den pågældende viden ved strafbare handlinger.«
5 Nævnte direktivs artikel 3 bestemmer:
»Medlemsstaterne forbyder personer, der er omfattet af forbuddet i artikel 2,
a) at meddele intern viden til andre, medmindre det sker som et normalt led i udøvelsen af deres beskæftigelse, erhverv eller funktioner
b) på grundlag af intern viden at opfordre eller overtale andre til at erhverve eller afhænde finansielle instrumenter, som denne viden vedrører.«
6 Artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 bestemmer:
»Med forbehold af medlemsstaternes ret til at pålægge strafferetlige sanktioner sikrer medlemsstaterne i henhold til national ret, at der kan træffes passende administrative foranstaltninger eller pålægges administrative sanktioner over for de ansvarlige personer i de tilfælde, hvor de bestemmelser, der er vedtaget i henhold til dette direktiv, ikke er blevet overholdt. Medlemsstaterne sikrer, at disse foranstaltninger er effektive, rimelige og præventive.«
Italiensk ret
7 Artikel 184 i decreto legislativo n. 58 – Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (lovdekret nr. 58 om den konsoliderede lovtekst vedrørende bestemmelserne om finansiel formidling som omhandlet i artikel 8 og 21 i lov nr. 52 af 6.2.1996) af 24. februar 1998 (almindeligt tillæg til GURI nr. 71 af 26.3.1998), som ændret ved legge n. 62 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004 (lov nr. 62 om bestemmelser om opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af Italiens tilhørsforhold til De Europæiske Fællesskaber. Lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser 2004) af 18. april 2005 (almindeligt tillæg til GURI nr. 76 af 27.4.2005) (herefter »TUF«), med overskriften »Misbrug af intern viden« bestemmer:
»1. Der idømmes fængsel i et til seks år og pålægges en bøde på mellem 20 000 EUR og 3 000 000 EUR, såfremt en person, der er i besiddelse af intern viden enten som følge af, at vedkommende er medlem af det udstedende selskabs administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan, eller som følge af, at vedkommende besidder kapitalinteresser i det udstedende selskab, eller fordi vedkommende har adgang til sådan viden i forbindelse med udøvelsen af sin beskæftigelse, erhverv eller funktioner, herunder offentlige funktioner
a) udnytter denne viden ved for egen regning eller for tredjemands regning direkte eller indirekte at købe, sælge eller foretage andre transaktioner vedrørende finansielle instrumenter
b) videregiver denne viden til enhver anden person, medmindre videregivelsen sker som led i den pågældendes normale beskæftigelse, erhverv eller funktioner
c) på grundlag af denne viden anbefaler andre at eller tilskynder andre til at foretage en eller flere af de i litra a) anførte transaktioner.
2. Den i stk. 1 omhandlede straf idømmes også enhver, der er i besiddelse af intern viden som et led i forberedelse eller gennemførelse af kriminelle aktiviteter og foretager en eller flere af de i stk. 1 anførte handlinger.
3. I tilfælde, hvor bøden – henset til betydningen af den ulovlige adfærd, gerningsmandens personlige kvalifikationer og størrelsen af det provenu eller den gevinst, der er opnået – er utilstrækkelig, selv om maksimumsbeløbet er anvendt, kan retten forhøje bøden til et beløb, som er tre gange højere end [det fastsatte loft], eller til et beløb, som er ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen.
[…]«
8 TUF’s artikel 187a, som blev indført ved den ovennævnte lov af 18. april 2005, har overskriften »Misbrug af intern viden«. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
»1. Med forbehold for strafferetlige sanktioner i tilfælde, hvor forholdet udgør en straffelovovertrædelse, pålægges en administrativ bøde på mellem 100 000 EUR og 15 000 000 EUR, såfremt en person, der er i besiddelse af intern viden enten som følge af, at vedkommende er medlem af det udstedende selskabs administrations-, ledelses- eller tilsynsorgan, eller som følge af, at vedkommende besidder kapitalinteresser i det udstedende selskab, eller fordi vedkommende har adgang til sådan viden i forbindelse med udøvelsen af sin beskæftigelse, erhverv eller funktioner, herunder offentlige funktioner:
a) udnytter denne viden ved for egen regning eller for tredjemands regning direkte eller indirekte at købe, sælge eller foretage andre transaktioner vedrørende finansielle instrumenter
b) videregiver denne viden til enhver anden person, medmindre videregivelsen sker som led i den pågældendes normale beskæftigelse, erhverv eller funktioner
c) på grundlag af denne viden anbefaler andre at eller tilskynder andre til at foretage en eller flere af de i litra a) anførte transaktioner.
2. Den i stk. 1 omhandlede sanktion pålægges også enhver, der er i besiddelse af intern viden som et led i forberedelse eller gennemførelse af kriminelle aktiviteter og foretager en eller flere af de i stk. 1 anførte transaktioner.
[…]
4. Den i stk. 1 omhandlede sanktion pålægges også enhver, der er i besiddelse af intern viden og foretager en eller flere af de beskrevne handlinger på trods af, at vedkommende var eller ved udvisning af normal omhu burde have været bekendt med den interne karakter af denne viden.
5. De administrative bøder, der er fastsat i stk. 1, 2 og 4, forhøjes til et beløb, som er tre gange højere end [det fastsatte loft], eller til et beløb, som er ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen, når sanktionerne – henset til gerningsmandens personlige kvalifikationer og størrelsen af det provenu eller den gevinst, der er opnået – er utilstrækkelige, selv om maksimumsbeløbet er anvendt.
[…]«
9 Forholdet mellem straffesagen og den administrative procedure og en indsigelsessag er reguleret ved TUF’s artikel 187i-187l. Artikel 187i med overskriften »Forholdet til retsvæsnet« bestemmer:
»1. Såfremt anklagemyndigheden bliver bekendt med en af de handlinger, der er nævnt i kapitel II, underretter han straks formanden for [Consob].
2. Formanden for [Consob] fremsender ved en begrundet rapport den dokumentation, som er indsamlet under udøvelsen af kontrolvirksomhed, til anklagemyndigheden, så snart der er fundet indicier for, at der foreligger en overtrædelse. Fremsendelsen af dokumenter til anklagemyndigheden skal ske senest ved afslutningen af den kontrolvirksomhed, hvorved de overtrædelser, der er omhandlet i kapitel III i dette afsnit, blev fastslået.
3. [Consob] og retten samarbejder, herunder gennem udveksling af oplysninger, med henblik på at lette fastslåelsen af de tilsidesættelser, der er omhandlet i dette afsnit, herunder når disse tilsidesættelser ikke udgør en overtrædelse. […]«
10 TUF’s artikel 187j med overskriften »[Consobs] beføjelser inden for strafferetsplejen« bestemmer:
»1. I sager vedrørende de strafbare forhold, der er omhandlet i artikel 184 og 185, udøver [Consob] de rettigheder og beføjelser, der ved strafferetsplejeloven er tillagt enheder og sammenslutninger, der repræsenterer de interesser, der har lidt skade som følge af overtrædelsen.
2. [Consob] kan indtræde i en straffesag som civil part og som erstatning for den skade, der ved overtrædelsen er forvoldt på markedets integritet, kræve et beløb, der fastsættes af retten, herunder af rimelighedshensyn, idet der dog tages hensyn til den faktiske ulovlige adfærd, gerningsmandens personlige kvalifikationer og størrelsen af det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen.«
11 TUF’s artikel 187k, stk. 1, fastsætter:
»Den administrative kontrolprocedure og indsigelsesproceduren […] kan ikke udsættes som følge af en verserende straffesag vedrørende det eller de samme forhold eller vedrørende forhold, hvis fastlæggelse er afgørende for den pågældende afgørelse.«
12 Artikel 654 i codice di procedura penale (strafferetsplejeloven, herefter »CPP«) bestemmer:
»En endelig straffedom om domfældelse eller frifindelse afsagt efter en kontradiktorisk procedure har retskraft over for den tiltalte, den civile part eller den civilretligt ansvarlige, der er indtrådt i eller har interveneret i straffesagen, i civile og administrative sager, når de vedrører en rettighed eller en legitim interesse, hvis anerkendelse beror på de samme faktiske omstændigheder som dem, der var genstand for straffesagen, forudsat at de faktiske omstændigheder er blevet anset for at være relevante med henblik på afgørelsen i straffesagen og forudsat, at de civilretlige regler ikke indebærer nogen begrænsning af beviset for den omtvistede, subjektive situation.«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
13 Ved afgørelse af 7. november 2012 pålagde Consob Enzo Di Puma og Antonio Zecca administrative bøder i henhold til TUF’s artikel 187a, stk. 1 og 4.
14 Ifølge denne afgørelse havde Enzo Di Puma og Antonio Zecca i løbet af 2008 været involveret i flere insiderhandler. De havde særligt den 14. og 17. oktober 2008 erhvervet 2 375 aktier fra Permasteelisa SpA ved hjælp af intern viden vedrørende den påtænkte erhvervelse af kontrol over dette selskab, idet Antonio Zecca havde haft kendskab til disse oplysninger som følge af sin ansættelse og de funktioner, han havde udøvet inden for Deloitte Financial Advisory Services SpA, og idet Enzo Di Puma ikke kunne være uvidende om oplysningernes karakter af intern viden.
15 Enzo Di Puma og Antonio Zecca indbragte denne afgørelse for Corte d’appello di Milano (appeldomstolen i Milano, Italien). Ved domme af henholdsvis 4. april og 23. august 2013 forkastede denne ret Enzo Di Pumas søgsmål og gav Antonio Zecca medhold i dennes søgsmål.
16 Enzo Di Puma og Consob iværksatte kassationsanke til prøvelse af henholdsvis den første og den anden af disse domme ved Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien). Enzo Di Puma gjorde gældende, at han havde været genstand for en straffesag ved Tribunale di Milano (retten i Milano, Italien) for de samme forhold som dem, der var blevet påberåbt af Consob, og at denne ret ved en endelig dom, afsagt efter de domme, der var afsagt af Corte d’appello di Milano (appeldomstolen i Milano), havde frifundet ham med den begrundelse, at de faktiske omstændigheder, der udgjorde overtrædelsen, ikke var blevet godtgjort. Antonio Zecca, som var indstævnt i kassationsankesagen iværksat af Consob, har ligeledes påberåbt sig denne dom om frifindelse.
17 Efter at have konstateret, at den pågældende dom om frifindelse faktisk vedrørte de samme handlinger, som dem, der førte til, at Consob ved afgørelse af 7. november 2012 pålagde de i hovedsagerne omhandlede administrative bøder, har den forelæggende ret fremhævet, at i henhold til CPP’s artikel 654 har denne frifindende doms konklusioner om, at der ikke foreligger nogen overtrædelse, retskraft i forhold til de administrative procedurer. Retten er imidlertid af den opfattelse, at de tvister, som er indbragt for den, ikke kan løses alene på grundlag af national ret, henset til, at artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK og chartrets artikel 50 har forrang i forhold til denne lovgivning.
18 Hvad angår artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK er den forelæggende ret af den opfattelse, at den omstændighed, at den samme insiderhandel i henhold til TUF’s artikel 184 og 187a både kan pålægges strafferetlige sanktioner og administrative bøder, kan føre til overtrædelse af princippet om ne bis in idem, der er sikret i denne artikel 4, som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, bl.a. i dom af 4. marts 2014, Grande Stevens m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010). Sådanne administrative bøder er således i kraft af deres retlige kvalificering i national ret, deres art og deres strenghed af strafferetlig karakter. Kumulationen af den retsforfølgelse og de strafferetlige og administrative sanktioner, der er omhandlet i hovedsagerne, vedrører i øvrigt samme overtrædelse i den forstand, at de vedrører de samme faktiske omstændigheder.
19 For så vidt angår chartrets artikel 50 har den forelæggende ret rejst tvivl ved, om bestemmelsen ligeledes forbyder en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner. I henhold til artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 er medlemsstaterne forpligtede til at straffe insiderhandel ved hjælp af effektive, rimelige og præventive administrative sanktioner. I henhold til denne bestemmelse bør de kompetente nationale myndigheder således vurdere den effektive, rimelige og præventive karakter af en administrativ sanktion, som kumuleres med en strafferetlig sanktion.
20 I sin dom af 26. februar 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 34 og 36), fastslog Domstolen på den ene side, at chartrets artikel 50 er til hinder for, at der – når der er pålagt en endelig afgiftsmæssig sanktion af strafferetlig karakter som omhandlet i denne bestemmelse – mod den samme person indledes en strafforfølgning for de samme handlinger, men på den anden side, at det tilkommer den nationale ret at afgøre, om de resterende sanktioner er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning. Henset til denne retspraksis ønsker den forelæggende ret oplyst, om chartrets artikel 50 skal fortolkes således, at den tillader, at der indledes en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder, efter en endelig straffedom, som har fået retskraft, hvorved det blev fastslået, at der ikke forelå nogen overtrædelse, såfremt denne procedure forekommer nødvendig for at opfylde forpligtelsen til at sikre effektive, rimelige og præventive sanktioner.
21 Ifølge denne ret forholder det sig således, at selv om EU-rettens effektivitet, forrang og enhed kan berettige en kumulation af procedurer og sanktioner, forsvinder en sådan berettigelse, når den kompetente strafferetlige domstol endeligt har fastslået, at de faktiske omstændigheder, som ligger til grund for de to strafferetlige og administrative overtrædelser, ikke er godtgjort. Endvidere har retten bemærket, at i dette sidstnævnte tilfælde ville en fortsættelse af proceduren med henblik på pålæggelse af administrative bøder medføre en risiko for indbyrdes modstridende retsafgørelser og ville således kunne rejse tvivl om den retskraft, som den endelige straffedom har fået. Reglerne til gennemførelse af princippet om retskraft skal imidlertid overholde effektivitetsprincippet.
22 På denne baggrund har Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal [chartrets] artikel 50 […] fortolkes således, at en endelig konstatering af, at den adfærd, der udgør den strafferetlige overtrædelse, ikke foreligger, er til hinder for, at der – uden behov for yderligere vurderinger foretaget af den nationale ret – indledes eller fortsættes endnu en retsforfølgelse for samme forhold med henblik på at pålægge sanktioner, der, henset til deres karakter og strenghed, skal kvalificeres som strafferetlige?
2) Skal den nationale ret ved vurdering af, hvorvidt sanktionerne er effektive, rimelige og præventive, tage højde for strafgrænserne i direktiv 2014/57/EU med hensyn til konstateringen af tilsidesættelse af princippet ne bis in idem som fastlagt i [chartrets] artikel 50 […]?«
23 Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 23. december 2016 er sagerne C-596/16 og C-597/16 blevet forenet med henblik på den skriftlige forhandling, den mundtlige forhandling og dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
24 Indledningsvis skal det bemærkes, at selv om det første spørgsmål vedrører fortolkningen af chartrets artikel 50, rejser den forelæggende ret bl.a. spørgsmålet om foreneligheden af CPP’s artikel 654 med artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 og den grundlæggende rettighed, som er sikret i denne artikel 50. Retten er af den opfattelse, at en fortolkning, hvorefter denne artikel 14, stk. 1, på trods af princippet ne bis in idem kræver, at en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder fortsættes, selv efter afsigelsen af en endelig straffedom om frifindelse, som har fået retskraft, ville bringe princippet om retskraft i fare i modsætning til, hvad der er fastsat i CPP’s artikel 654.
25 Under disse omstændigheder må det første spørgsmål forstås således, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6, sammenholdt med chartrets artikel 50, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder ikke kan fortsættes efter afsigelsen af en endelig straffedom om frifindelse, hvorved det er blevet fastslået, at de faktiske omstændigheder, der kan udgøre en overtrædelse af lovgivningen om insiderhandel, på grundlag af hvilke denne procedure ligeledes er blevet indledt, ikke er godtgjort.
26 I denne forbindelse bemærkes, at artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6, sammenholdt med direktivets artikel 2 og 3, pålægger medlemsstaterne at indføre effektive, rimelige og præventive administrative sanktioner for overtrædelser af forbuddet mod insiderhandel. Selv om Domstolen har fastslået, at direktivets artikel 14, stk. 1, alene pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at indføre administrative sanktioner med sådanne karakteristika, uden at kræve, at medlemsstaterne ligeledes fastsætter strafferetlige sanktioner for gerningsmændene bag insiderhandel (jf. i denne retning dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 42), forholder det sig ikke desto mindre således, at medlemsstaterne også har ret til at fastsætte kumulation af strafferetlige og administrative sanktioner, idet der dog tages hensyn til de grænser, der følger af EU-retten, og navnlig de grænser, der følger af princippet ne bis in idem, der er sikret ved chartrets artikel 50, idet disse grænser i henhold til chartrets artikel 51, stk. 1, skal overholdes ved gennemførelsen af EU-retten.
27 Anvendelsen af de effektive, rimelige og præventive administrative sanktioner, der er foreskrevet ved artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6, i tilfælde af overtrædelse af forbuddet mod insiderhandel, forudsætter imidlertid, at de kompetente nationale myndigheder fastslår de faktiske omstændigheder, der i det enkelte tilfælde godtgør, at der foreligger en sådan handel, som vil kunne begrunde, at der pålægges en administrativ sanktion.
28 Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, er det imidlertid i forbindelse med tvisterne i hovedsagerne efter en kontradiktorisk straffesag fastslået ved en endelig straffedom, som har fået retskraft, at gerningsindholdet for insiderhandel, ikke er godtgjort.
29 Dermed opstår i denne henseende spørgsmålet, om artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 er til hinder for en national bestemmelse som CPP’s artikel 654, som udvider retskraften af disse faktuelle konstateringer i forbindelse med en straffesag til at gælde i en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder.
30 I denne forbindelse skal det bemærkes, at hverken artikel 14, stk. 1, eller nogen anden bestemmelse i direktiv 2003/6 præciserer, hvilke virkninger en endelig straffedom om frifindelse har på en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder.
31 I betragtning af betydningen af princippet om retskraft både i EU’s retsorden og i de nationale retsordener har Domstolen desuden fastslået, at en national domstol ikke efter EU-retten er forpligtet til at undlade at anvende nationale processuelle regler, hvorved en retsafgørelse tillægges retskraft (jf. i denne retning for så vidt angår effektivitetsprincippet dom af 10.7.2014, Impresa Pizzarotti, C-213/13, EU:C:2014:2067, præmis 58 og 59, og af 6.10.2015, Târşia, C-69/14, EU:C:2015:662, præmis 28 og 29).
32 Der er ingen særlige omstændigheder i hovedsagerne, således som disse er beskrevet i de sagsakter, der er forelagt Domstolen, der kan begrunde en anden tilgang end den, der er anlagt i den retspraksis, som der er henvist til i foregående præmis. Det skal i denne henseende bemærkes, at selv om CPP’s artikel 654 udvider virkningerne af retskraft som følge af en straffesag til proceduren med henblik på pålæggelse af administrative bøder, fremgår det af ordlyden af denne bestemmelse, således som præciseret i forelæggelsesafgørelsen, at retskraften er begrænset til de faktuelle konstateringer i en straffedom afsagt efter en kontradiktorisk procedure.
33 I henhold til TUF’s artikel 187j har Consob mulighed for at deltage i straffesagen særligt ved at indtræde som civil part og er i øvrigt i henhold til TUF’s artikel 187i forpligtet til at fremsende den dokumentation, som er indsamlet under udøvelsen af kontrolvirksomhed, til de retslige myndigheder. I lyset af disse regler ses Consob rent faktisk at kunne sikre, at en straffedom om domfældelse eller – som det er tilfældet i hovedsagerne – frifindelse er afsagt under hensyntagen til alle foreliggende bevisdokumenter, som denne myndighed råder over, med henblik på at pålægge en administrativ bøde i henhold til TUF’s artikel 187a.
34 Den retskraft, som en national bestemmelse giver de faktuelle konstateringer i en sådan straffedom i forhold til en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder er således ikke til hinder for, at overtrædelser af lovgivningen om insiderhandel kan fastslås og sanktioneres på en effektiv måde, i det tilfælde, hvor det fremgår af denne dom, at de pågældende faktiske omstændigheder er godtgjort.
35 I modsat fald kan den forpligtelse, der pålægges medlemsstaterne ved artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 til at fastsætte effektive, rimelige og præventive administrative sanktioner, ikke – henset til, hvad der er anført i denne doms præmis 31 – medføre, at den retskraft, som en straffedom om frifindelse har i henhold til en national bestemmelse såsom CPP’s artikel 654 i forhold til en administrativ sanktionsprocedure vedrørende de samme faktiske omstændigheder som dem, der i denne dom blev fastslået ikke var godtgjort, tilsidesættes. En sådan vurdering berører ikke den mulighed, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK, for i givet fald at genåbne straffesagen, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke straffesagens udfald.
36 Under disse omstændigheder er artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 ikke til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagerne omhandlede.
37 Denne fortolkning bekræftes af chartrets artikel 50.
38 Det fremgår i denne forbindelse af forelæggelsesafgørelsen, at de faktiske omstændigheder, der foreholdtes Enzo Di Puma og Antonio Zecca under de i hovedsagerne omhandlede procedurer med henblik på pålæggelse af administrative bøder, er de samme som dem, på grundlag af hvilke der blev rejst straffesager mod dem ved Tribunale di Milano (byretten i Milano). Dertil kommer, at de i hovedsagerne omhandlede administrative bøder i henhold til oplysningerne i de sagsakter, der er forelagt Domstolen, i medfør af TUF’s artikel 187a kan være op til et beløb, der er ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen. Det fremgår således, at de har et repressivt formål og er særdeles strenge, og at de derfor er af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50 (jf. i denne retning dom af dags dato, Garlsson Real Estate, sag C-537/16, præmis 34 og 35), hvilket det dog tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
39 Det skal tilføjes, at ifølge selve ordlyden af chartrets artikel 50 er den beskyttelse, som gives ved princippet ne bis in idem, ikke begrænset til den situation, hvor den pågældende person har været genstand for en strafferetlig domsfældelse, men omfatter ligeledes en situation, hvor personen er blevet endeligt frifundet.
40 Det fremgår således, at i en situation som den, der foreligger i hovedsagerne, udgør fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter på grundlag af de samme faktiske omstændigheder, en begrænsning af den grundlæggende rettighed, som er sikret ved chartrets artikel 50 (jf. analogt domme af dags dato, Menci, sag C-524/15, præmis 39, og Garlsson Real Estate, sag C-537/16, præmis 41).
41 En sådan begrænsning af princippet ne bis in idem kan imidlertid være berettiget på grundlag af chartrets artikel 52, stk. 1 (jf. i denne retning dom af 27.5.2014, Spasic, C-129/14 PPU, EU:C:2014:586, præmis 55 og 56, og domme af dags dato, Menci, sag C-524/15, præmis 40, og Garlsson Real Estate, sag C-537/16, præmis 42).
42 I denne henseende skal det bemærkes, at formålet med at beskytte de finansielle markeders integritet og den offentlige tillid til finansielle instrumenter kan berettige en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter som dem, der er fastsat i den i hovedsagerne omhandlede nationale lovgivning, når disse retsforfølgelser og sanktioner med henblik på at nå et sådant mål tager sigte på komplementære mål, som i givet fald vedrører forskellige aspekter af den samme omhandlede ulovlige adfærd (jf. i denne retning dom af dags dato, Garlsson Real Estate, sag C-537/16, præmis 46).
43 Imidlertid er fortsættelse af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter, såsom de i hovedsagerne omhandlede, efter den endelige afslutning af straffesagen betinget af en streng overholdelse af proportionalitetsprincippet (jf. i denne retning dom af dags dato, Garlsson Real Estate, sag C-537/16, præmis 48). I denne forbindelse skal det bemærkes, at i modsætning til den situation, der gav anledning til dom af 26. februar 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105), hvori straffesagen var blevet indledt efter pålæggelse af en afgiftsmæssig sanktion, rejser hovedsagerne spørgsmålet om, hvorvidt en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter kan fortsættes i et tilfælde, hvor en endelig straffedom om frifindelse har fastslået, at de faktiske omstændigheder, som kan udgøre en overtrædelse af lovgivningen om insiderhandel, på grundlag af hvilke denne procedure ligeledes er blevet indledt, ikke er blevet godtgjort.
44 I situationer som de i hovedsagerne omhandlede ville fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter imidlertid klart gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå det mål, der er nævnt i denne doms præmis 42, eftersom der foreligger en endelig straffedom om frifindelse, hvori det er konstateret, at gerningsindholdet for den overtrædelse, som artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6 har til formål at sanktionere, ikke foreligger.
45 Henset til en sådan konstatering, som også har retskraft i forhold til en sådan procedure, synes en fortsættelse af denne procedure at savne enhver begrundelse. I en sådan situation er chartrets artikel 50 således til hinder for fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter, såsom de i hovedsagerne omhandlede, uden at dette berører den mulighed, der er nævnt i denne doms præmis 35, for i givet fald at genåbne straffesagen, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke straffesagens udfald.
46 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6, sammenholdt med chartrets artikel 50, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter ikke kan fortsættes efter afsigelsen af en endelig straffedom om frifindelse, hvorved det er blevet fastslået, at de faktiske omstændigheder, der kan udgøre en overtrædelse af lovgivningen om insiderhandel, på grundlag af hvilke denne procedure ligeledes er blevet indledt, ikke er godtgjort.
Det andet spørgsmål
47 Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.
Sagsomkostninger
48 Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 14, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF af 28. januar 2003 om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug), sammenholdt med artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter ikke kan fortsættes efter afsigelsen af en endelig straffedom om frifindelse, hvorved det er blevet fastslået, at de faktiske omstændigheder, der kan udgøre en overtrædelse af lovgivningen om insiderhandel, på grundlag af hvilke denne procedure ligeledes er blevet indledt, ikke er godtgjort.
Underskrifter