ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 6 декември 2018 година(1)
Дело C‑494/17
Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca — MIUR
срещу
Fabio Rossato
Conservatorio di Musica F.A. Bonporti
(Преюдициално запитване, отправено от Corte d’appello di Trento (Апелативен съд Тренто, Италия)
„Преюдициално запитване — Социална политика — Срочна заетост — Договори, сключени с работодател от публичния сектор — Мерки за санкциониране на злоупотребите със срочни трудови договори — Липса на право на обезщетяване на вредите — Принцип на ефективност“
I. Въведение
1. Също както в делото, по което е постановено решение Mascolo и др.(2), Съдът е сезиран със спор, отнасящ се до закрилата на работници, наети на срочни трудови договори в сектора на обществените учебни заведения в Италия, и по-специално в консерваториите. Интересът от настоящото дело обаче е свързан не толкова съдържанието на Закон № 107/2015(3), въведен от италианския законодател за постигане на съответствие с това решение на Съда, колкото с тълкуването му, възприето от Corte сostituzionale (Конституционен съд, Италия) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия). Всъщност съгласно това тълкуване приложното поле на Закон № 107/2015 се разширява до преподавателите, чието срочно трудово правоотношение е преобразувано в трудово правоотношение за неопределено време въз основа на „предишните инструменти за подбор и конкурсни процедури“, както са се прилагали преди влизането в сила на този закон.
2. На практика обаче това тълкуване води до „започване от нулата“, т.е. до недопускане на каквото и да е обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори в нарушение на Рамковото споразумение за срочната работа(4) през четиринадесетте години преди влизането в сила на Закон № 107/2015, при това без да разширява до тези работници правните мерки, които този закон предвижда за предотвратяване или санкциониране на злоупотребите, произтичащи от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения.
3. Това е проблемът, повдигнат с преюдициалното запитване в настоящото дело.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
4. Съгласно клауза 5 от Рамковото споразумение, озаглавена „Мерки за предотвратяване на злоупотребата“:
„1. За да предотвратят злоупотреба, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения, държавите членки, след консултация със социалните партньори в съответствие с националното законодателство, колективните трудови договори или практика, и/или социалните партньори, когато няма еквивалентни правни мерки за предотвратяване на злоупотребата, въвеждат, по начин, който отчита специфичните сектори и/или категории работници, една или повече от следните мерки:
а) обективни причини, които оправдават подновяването на такива договори или правоотношения;
б) максималната обща продължителност на последователните срочни трудови договори или правоотношения;
в) броят на подновяванията на такива договори или правоотношения.
2. Държавите членки след консултация със социалните партньори и/или социалните партньори, когато е подходящо, определят при какви условия срочните трудови договори или правоотношения:
а) се приемат за „последователни“;
б) се приемат за договори или правоотношения с неопределена продължителност“.
2. Италианското право
5. Съгласно член 1, параграф 95 от Закон № 107/2015:
„За учебната 2015/2016 година [Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Министерство на просветата, висшето образование и научните изследвания, наричано по-нататък „министерството“)] е оправомощено да приложи извънреден план за назначаване на преподаватели на трудови договори за неопределено време в обществените учебни заведения от всички етапи за попълване на всички общи и помощни „щатни“ длъжности, които са останали свободни и незаети след приключването на дейностите по назначаване на постоянни длъжности за същата учебна година, осъществени съгласно член 399 от предвидения в [decreto legislativo № 297 (Законодателен декрет № 297/1994)][(5)] от 16 април 1994 г. консолидиран текст и довели до заличаването на публикуваните преди 2012 г. списъци с резерви от конкурсите по документи и изпит. За учебната 2015/2016 година [министерството] е оправомощено да попълни останалите длъжности в таблица 1 към настоящия закон, които са разпределени между етапите на основното и средното образование и различните видове длъжности, посочени в същата таблица, както и между различните региони, пропорционално на щатните разписания за всяка степен в държавните училища, с оглед също така на наличието на планински райони или малки острови, вътрешни райони с ниска гъстота на населението или висока имиграция, както и на райони, отличаващи се с висок процент на преждевременно напуснали училище. Попълването на длъжностите в таблица 1 се извършва за целите, посочени в параграфи 7 и 85. Длъжностите в таблица 1 се разпределят между различните категории конкурси с декрет на ръководителя на Ufficio scolastico regionale [Регионална служба по образованието, Италия] съобразно заявените от самите училища потребности до изчерпване на списъците с резерви по параграф 96. Считано от учебната 2016/2017 година, изброените в таблица 1 длъжности стават част от щата на самостоятелното образувание, като по този начин допринасят за неговото укрепване. Считано от учебната 2015/2016 година, длъжностите, които служат за укрепване на щата, не могат да бъдат заемани от персонала, нает на временни или краткотрайни договори по заместване. Само през учебната 2015/2016 година тези длъжности не могат да бъдат попълвани чрез заместванията по член 40, параграф 9 от Закон № 449 от 27 декември 1997 г.[(6)] и не са отворени за дейностите по временна мобилност, временно ползване или временно възлагане“.
6. Съгласно член 1, параграф 131 от Закон № 107/2015:
„Считано от 1 септември 2016 г., срочните трудови договори, сключени с преподаватели, образователен, административен, технически и помощен персонал в държавните образователни институции за попълване на свободни и незаети длъжности, не могат да бъдат за срок по-дълъг от тридесет и шест месеца общо, включително непоследователни“.
7. Член 1, параграф 132 от Закон № 107/2015 гласи:
„Разчетът на [министерството] предвижда създаването на фонд за плащания в изпълнение на съдебните решения, имащи за предмет поправянето на вреди, произтичащи от подновяването на срочни трудови договори за свободни и незаети длъжности за срок по-дълъг от тридесет и шест месеца, включително непоследователни, като осигурените средства за фонда за всяка една от годините 2015 и 2016 са в размер на 10 милиона евро […]“.
III. Обстоятелствата в основата на спора в главното производство, преюдициалният въпрос и производството пред Съда
8. От 18 ноември 2003 г. г‑н Fabio Rossato е бил нает на работа като преподавател по акордеон в Conservatorio Statale di Musica di Trento F.A. Bonporti (държавна консерватория „Ф. А. Бонпорти“, Тренто, Италия) на последователни срочни трудови договори. Съгласно тези договори г‑н Rossato работи за своя работодател без прекъсване в продължение на 11 години и 2 месеца по силата на 17 договора, сключени с министерството(7).
9. На 20 декември 2011 г., като счита за незаконосъобразни клаузите за предвиждане на срок в различните последователни срочни трудови договори, г‑н Rossato сезира Tribunale di Rovereto (Съд на Роверето, Италия) с главно искане за установяване на незаконосъобразността на подобни клаузи и превръщане на трудовото му правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време или, при условията на евентуалност, за обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на срочни трудови договори в нарушение на Рамковото споразумение, както и за отчитане на прослуженото време за целите на изчисляване на трудовото му възнаграждение в приложение на клауза 4 от Рамковото споразумение.
10. Tribunale di Rovereto (Съд на Роверето) уважава единствено искането за признаване на прослуженото време за целите на изчисляване на трудовото възнаграждение. Той отхвърля претенциите, основани на злоупотребата с използването на срочни трудови договори, като прилага принципите, установени от Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) в решението му № 10127/12(8).
11. На 5 март 2013 г. министерството сезира Corte d’appello di Trento (Апелативен съд Тренто, Италия) с въззивна жалба срещу това решение в частта, с която се признава прослуженото време, натрупано по срочните трудови договори. На 31 май 2013 г. г‑н Rossato подава насрещна въззивна жалба пред запитващата юрисдикция срещу частта от посоченото решение, с която се изключва наличието на злоупотреба с използването на последователни срочни трудови договори и следователно се отхвърлят исканията му за превръщане на трудовото му правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време и за обезщетение за вреди.
12. Запитващата юрисдикция посочва, че няколкократно е отлагала производството в очакване на решенията на Corte costituzionale (Конституционен съд) и на Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) след постановяването на решение на Съда от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др.(9). Запитващата юрисдикция уточнява, че това решение е станало причина за приемането на Закон № 107/2015, чиято цел е „привеждане на националната правна уредба в съответствие с европейската, за да се избегне злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори на преподавателския и непреподавателския състав в обществените учебни заведения […] след [решение Mascolo и др.]“.
13. В хода на производството на 2 септември 2015 г. срочното трудово правоотношение на г‑н Rossato е преобразувано в трудово правоотношение за неопределено време, най-напред чрез сключването на трудов договор за неопределено време(10), а впоследствие чрез назначаването му на постоянна длъжност. Това преобразуване се осъществява с оглед на придвижването му нагоре в постоянния списък с резерви на основание министерски ноти № 36913/15 и № 8893/15 съответно на Ministero delle Finanze (Министерство на финансите) и Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (Министерство на просветата, висшето образование и научните изследвания), с които се разрешава назначаването на договори за неопределено време на основание член 19 от decreto-legge n. 104 (Декрет-закон № 104/2013)(11), член 2 bis от decreto-legge n. 97/2004(12), член 2 от Закон № 508/1999 и член 270 от Законодателен декрет № 297/1994.
14. Според запитващата юрисдикция Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд)(13) постановява, в изпълнение на посочените от Corte costituzionale (Конституционен съд)(14) принципи, че що се отнася до преподавателите, преобразуването на трудовото правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време представлява „достатъчно пропорционална, ефикасна и ефективна“ мярка за поправяне на вреди, годна да санкционира злоупотребата с използването на срочни трудови договори, както и да „заличи последиците от нарушението на правото на Съюза“, така че засегнатият работник не може да претендира за вреди на основание на тази злоупотреба.
15. Запитващата юрисдикция отбелязва, че посоченото в решенията на тези върховни съдилища „преобразуване“ на трудовото правоотношение в договор за неопределено време има действие само за в бъдеще и трябва да се разграничи от „превръщане“ на трудово правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време, каквато е санкцията — освен обезщетението за вреди — предвидена за частния сектор и която поражда действие в миналото(15). Запитващата юрисдикция счита, че съгласно националната правна уредба, както е изменена след решението на Corte costituzionale (Конституционен съд) и тълкуването на Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд), г‑н Rossato не може да претендира нито за превръщане в договор за неопределено време, каквото не се прилага за държавните служители, нито за обезщетение за вреди, доколкото преобразуването на трудовото му правоотношение в договор за неопределено време се извършва с оглед на мястото, което заема в постоянния списък с резерви, въз основа на „предишните инструменти за подбор и конкурсни процедури“, както са се прилагали преди влизането в сила на Закон № 107/2015.
16. Тези обстоятелства карат запитващата юрисдикция да се усъмни в законосъобразността на подобна последица, произтичаща от тълкуването на Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд), с оглед на Рамковото споразумение и на принципите, установени от Съда в решение Mascolo и др.(16).
17. При тези условия с акт от 13 юли 2017 г., постъпил в секретариата на Съда на 14 август 2017 г., Corte d’appello di Trento (Апелативен съд Тренто) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли клауза 5, точка 1 от [Рамковото споразумение] да се тълкува в смисъл, че не допуска прилагането на член 1, параграфи 95, 131 и 132 от [Закон № 107/2015], чиито разпоредби предвиждат стабилизиране на трудовите правоотношения на преподаватели по срочни договори за в бъдеще, без обратно действие и без обезщетение за вреди, като пропорционални мерки, които са достатъчно ефективни и възпиращи, за да гарантират пълната ефикасност на нормите на Рамковото споразумение по отношение на нарушаването на същото чрез злоупотреба със сключването на последователни срочни договори за периода преди този, в който предвидените в посочените разпоредби мерки трябва да произведат действие?“.
18. Писмени становища представят жалбоподателят в главното производство, италианското правителство и Европейската комисия. Представители на същите страни се явяват в съдебното заседание, проведено на 27 септември 2018 г.
IV. Анализ
1. По допустимостта
19. В писменото си становище италианското правителство прави възражение за недопустимост на преюдициалния въпрос. На първо място, то поддържа, че поставеният въпрос е хипотетичен. Всъщност запитващата юрисдикция изхождала от схващането, че член 1, параграфи 95, 131 и 132 от Закон № 107/2015 не е приложим към спора, който се уреждал от членове 270 и 485 от Законодателен декрет № 297/1994. Италианското правителство поддържа в това отношение, че трудовото правоотношение е преобразувано в договор за неопределено време не на основание член 1, параграф 95 от Закон № 107/2015, а съгласно предвидената в член 270 от Законодателен декрет № 297/1994 процедура за преобразуване на трудовите правоотношения в договори за неопределено време. При това положение запитващата юрисдикция искала от Съда консултативно становище по съвместимостта с клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение на прилагането с обратно действие на Закон № 107/2015. Италианското правителство изтъква, на второ място, че тази юрисдикция не посочва началните и крайните дати на срочните трудови договори, сключени от страните в главното производство, което пречело да се провери наличието на злоупотреба при използването на този вид договори.
20. Считам, че тези доводи трябва да бъдат отхвърлени.
21. На първо място, обратно на твърдяното от италианското правителство, от акта за преюдициално запитване е видно, че съгласно тълкуването на Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) Закон № 107/2015 се прилага и за всички преподаватели, чието трудово правоотношение е преобразувано в трудово правоотношение за неопределено време „чрез прилагането на предишните инструменти за подбор и конкурсни процедури“. Следователно повдигнатият с това дело въпрос не е хипотетичен.
22. На второ място, доводът, че квалифицирането като „злоупотреба“ на сключените от страните срочни трудови договори не подлежи на проверка, по-специално предвид непредоставянето на крайните дати на тези договори, е напълно ирелевантен. Всъщност самата запитваща юрисдикция приема, действайки в рамките на своята компетентност, че г‑н Rossato е преподавал „без прекъсване“ от 18 ноември 2003 г. до 2 септември 2015 г. — дата, на която трудовото му правоотношение е преобразувано в трудов договор за неопределено време.
23. При тези обстоятелства считам, че преюдициалното запитване е допустимо.
2. По същество
1. Предварителни бележки
24. Настоящото дело, също като делата, довели до постановяване на решение Mascolo и др.(17) и по които представих заключение, се вписва в сложен правен контекст и отново повдига въпроса за тълкуването на Рамковото споразумение и неговото прилагане в националната система за заместване на преподавателите в публичния училищен сектор, и по-специално в консерваториите. С цел да се подобри разбирането на проблемите в основата на настоящото преюдициално запитване ми се струва уместно на този етап да започна анализа си, като припомня основните елементи на посочената национална система, така както са изложени в акта за преюдициално запитване. По-нататък ще разгледам преюдициалния въпрос в светлината на съдебната практика, и по-специално на решение Mascolo и др.(18).
25. На първо място, запитващата юрисдикция обяснява по същество, че разпоредбите на националната правна уредба, които са приложими към момента на подаване на искането на първа инстанция, са член 2, параграф 6 от Закон № 508/1999 и член 4, параграф 1 от Закон № 124/1999(19), доколкото г‑н Rossato е сключил спорните срочни трудови договори с работодателя си, след като е зачислен към катедрата на консерваторията в Тренто от министерството въз основа на постоянните списъци с резерви(20). Всъщност съгласно предоставените от запитващата юрисдикция сведения за консерваториите и институтите по изкуствата Закон № 508/1999 предвижда възможност за сключване на срочни трудови договори за попълване на катедри и на действително свободни и незаети преподавателски длъжности в очакване на провеждането на конкурсните процедури за наемане на титулярни преподаватели. Тази юрисдикция добавя, че тези разпоредби не посочват задължителни срокове и не предвиждат санкции за неспазване на съдържащите се в тях изцяло препоръчителни срокове, нито за произтичащото от това подновяване на срочни трудови договори предвид постоянните и трайни нужди на публичната администрация.
26. В случая, както отбелязва запитващата юрисдикция, срочното трудово правоотношение на г‑н Rossato е преобразувано съгласно предвидената в член 270 от Законодателен декрет № 297/1994 процедура за преобразуване на трудовите правоотношения в договор за неопределено време. Тя уточнява, че съгласно този член наемането на преподаватели за половината от незаетите места за учебната година се извършва чрез конкурс по документи и изпит, а за другата половина се използват постоянните списъци с резерви(21).
27. На второ място, от преюдициалното запитване е видно, че след решение Mascolo и др.(22) тази система се изменя със Закон № 107/2015. Този закон предвижда попълване на незаетите длъжности в щатната таблица и преустановяване за в бъдеще на злоупотребата с използването на срочни трудови договори по отношение на посочените длъжности. В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че предвидените в разглежданата правна уредба мерки се състоят, от една страна, в ограничаване общо до 36 месеца, включително непоследователни, на срока по срочните трудови договори за попълване на свободни и незаети преподавателски длъжности (член 1, параграф 131), и от друга страна, в създаването на фонд за поправянето на вреди, произтичащи от използването на срочни трудови договори за срок по-дълъг от ограничението от 36 месеца, включително непоследователни, за всяка една от годините 2015 и 2016 (член 1, параграф 132)(23). Запитващата юрисдикция отбелязва също така, че в член 1, параграф 95 от същия закон се потвърждава, че конкурсите ще се провеждат на всеки три години, като за учебната 2015/2016 година е предвиден извънреден план за назначаване на преподаватели на трудови договори за неопределено време за попълване на свободните длъжности от „щатното“ разписание чрез опростена конкурсна процедура след назначаването на титулярни длъжности на преподавателите по реда на класирането им в списъците с резерви(24).
28. На трето място, както е видно от акта за преюдициално запитване и от предоставените в хода на съдебното заседание данни, трудовото правоотношение на г‑н Rossato не е преобразувано в трудово правоотношение за неопределено време съгласно предвидения със Закон № 107/2015 извънреден план за назначаване. В случая обаче с оглед на възприетото от Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) тълкуване г‑н Rossato не може да иска обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори преди влизането в сила на Закон № 107/2015(25).
29. Именно в този контекст се вписва спорът по главното производство.
2. Разглеждане на преюдициалния въпрос
30. Преюдициалният въпрос във вида, в който е формулиран от запитващата юрисдикция, се отнася до съвместимостта на приетите след произнасянето на решение Mascolo и др.(26) разпоредби на Закон № 107/2015 с клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение. Съгласно тълкуването на този закон, възприето от Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд), преподавател — какъвто е жалбоподателят в главното производство, който е нает от министерството по силата на 17 последователни срочни трудови договора, сключени за период от 11 години и 2 месеца без прекъсване, и впоследствие назначен на постоянна длъжност — няма право на „превръщане“ с обратно действие на трудовото правоотношение в неговата цялост в договор за неопределено време и на обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на срочни трудови договори.
31. От самото начало припомням, че в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество между националните юрисдикции и Съда той трябва да даде на националния съд полезен отговор, който да му позволи да реши спора, с който е сезиран. С оглед на това при необходимост Съдът следва да преформулира въпросите, които са му зададени(27).
32. В случая считам, че с въпроса си Corte d’appello di Trento (Апелативен съд Тренто) по същество иска да се установи дали клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредби на националното право като разглежданите по главното производство, уреждащи мерки за предотвратяване на злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори, да се тълкуват в съдебната практика по начин, който води до забрана на каквото и да е обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори в периода преди влизането в сила на посочените разпоредби.
1) По приложното поле на Рамковото споразумение и тълкуването на клауза 5, точка 1
33. Следва да се припомни, че видно от клауза 1 от Рамковото споразумение, една от преследваните с него цели е по-специално да се създаде рамка за предотвратяване на злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения. Тази рамка предвижда известен брой разпоредби за минимална закрила, чието предназначение е да предотвратят поставянето на работниците и служителите в несигурно положение(28), а следователно и уязвимостта им, поради това че са назначени със срочен трудов договор за дълъг период(29). Всъщност създава се опасност през съществена част от професионалната им кариера тази категория работници и служители да бъдат лишени от възможността да се ползват от стабилна заетост, която обаче, както е видно от Рамковото споразумение(30), представлява основен елемент от закрилата на работниците(31).
34. Посочената рамка съдържа два вида мерки за постигането на тази цел(32). От една страна, клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение съдържа задължение за държавите членки да въведат една или повече от изброените в букви а)—в) мерки за предотвратяване на подобни случаи на злоупотреба, когато в националното им право няма еквивалентни правни мерки(33). По този начин Рамковото споразумение определя обща цел за държавите членки, изразяваща се в предотвратяване на подобни случаи на злоупотреба, като същевременно им предоставя свобода на избор по отношение на начините за нейното постигане, стига да не поставят под въпрос целта или полезния ефект на Рамковото споразумение(34). От друга страна, клауза 5 от Рамковото споразумение, и по-специално точка 2, буква б), задължава държавите членки или социалните партньори да приемат мерки за санкциониране на случаите на злоупотреба(35).
35. В случая, както отбелязва запитващата юрисдикция, подобна злоупотреба с използването на последователни срочни трудови договори безспорно е налице. Действително г‑н Rossato е преподавал „без прекъсване“ в периода между 18 ноември 2003 г. и 2 септември 2015 г. — дата, на която трудовото му правоотношение е преобразувано чрез сключването на договора за неопределено време с обратно действие от януари 2014 г. От това следва, че работник като жалбоподателя в главното производство, който без обективни причини е наеман като преподавател по заместване за срок от по една година в държавни консерватории с последователни срочни трудови договори за непрекъснат период от единадесет години и два месеца, попада в приложното поле на Рамковото споразумение съгласно клаузи 2 и 5 от това Рамково споразумение(36).
36. На този етап следва да се уточни, че запитващата юрисдикция изтъква два проблемни аспекта: от една страна, частичното отчитане на прослуженото време на г‑н Rossato при назначаването му на постоянна длъжност съгласно правната уредба, действала преди влизането в сила на Закон № 107/2015, и от друга страна, последицата от възприетото от Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) тълкуване на този закон, а именно забраната на каквото и да е обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори, за преподавателите, чиито срочни трудови правоотношения са преобразувани в трудово правоотношение за неопределено време съгласно правната уредба, действала преди влизането в сила на този закон.
2) По частичното отчитане на прослуженото време
37. Запитващата юрисдикция отбелязва, че при назначаването на г‑н Rossato на постоянна длъжност съгласно правната уредба, действала преди влизането в сила на Закон № 107/2015, прослуженото му време е отчетено частично, тоест от януари 2014 г.
38. Всъщност от становището на италианското правителство е видно, че член 485 от Законодателен декрет № 297/1994, който се прилага за г‑н Rossato към момента на назначаването му на постоянна длъжност, установява специален режим в полза на преподавателите в училищната система, като позволява те да бъдат назначавани на постоянна длъжност с частично признаване на стажа. Според това правителство при това коригиране се прилагат коефициенти и корекции, които отчитат предходния стаж на преподавателя и разграничават положението му от това на преподавател, който на същата дата успешно е преминал конкурс, без преди това да е работил по срочни трудови договори в училищната администрация. Италианското правителство изтъква, че тези корекции, позволяващи само частично отчитане на тези периоди, представляват правомерно прилагане на предвидения в клауза 4, точка 2 от Рамковото споразумение принцип pro rata temporis.
39. При условие на проверка на тези обстоятелства от запитващата юрисдикция ми се струва, че в случай на злоупотреба с използването на срочни трудови договори правото на Съюза не налага преобразуването на срочното трудовото правоотношение в неговата цялост в трудово правоотношение за неопределено време с обратно действие („превръщане“). В това отношение припомням, че Съдът вече е постановил, че като се има предвид свободата на преценка, с която разполагат държавите членки относно организацията на собствената си публична администрация, те по принцип могат, без да нарушават нито Директива 1999/70, нито Рамковото споразумение, да предвидят условията, при които се придобива качеството на длъжностно лице с нормативноустановен статут, както и условията за наемане на работа на такова длъжностно лице, по-специално когато преди това същото е било наето от тази администрация по срочни трудови договори(37). Съдът е приел също, че някои разлики в третирането между длъжностни лица с нормативноустановен статут, назначени след провеждането на общ конкурс, и тези, назначени след придобиване на професионален опит по срочни трудови договори, биха могли по принцип да бъдат обосновани с различията в изискваната квалификация и естеството на задачите, за които те трябва да поемат отговорност(38).
40. По-конкретно, следва да се подчертае, че член 485 от Законодателен декрет № 297/1994(39) се разглежда в рамките на делото, по което неотдавна е постановено решение Motter(40). В това дело запитващата юрисдикция поставя въпроса дали италианското право, като предвижда в посочената разпоредба регресивна система за отчитане на трудовия стаж, придобит по срочни договори, с цел да избегне обратна дискриминация по отношение на издържалите конкурс за постоянна длъжност в държавната служба, е съвместимо с клауза 4 от Рамковото споразумение. Съдът постановява, че клауза 4 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че допуска по принцип такава разпоредба, която, за целите на класирането на работник в категория възнаграждение при неговото назначаване като длъжностно лице с нормативноустановен статут след подбор по документи, отчита прослуженото време на срочни трудови договори изцяло в рамките на четири години, а над четири години — частично, в размер на две трети(41).
41. Предвид изложеното дотук преюдициалният въпрос следва да се разбира като отнасящ се само до посочената от запитващата юрисдикция пълна липса на обезщетяване на вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори, за преподавателите, които са назначени на постоянна длъжност съгласно правната уредба, действала преди влизането в сила на Закон № 107/2015, и които съответно са лишени от правото на обезщетение, установено като санкционна мярка по смисъла на Рамковото споразумение и практиката на Съда.
3) По последицата от тълкуването на Закон № 107/2015 в съдебната практика
42. След като ясно констатира наличието на злоупотреба, запитващата юрисдикция иска да установи дали тълкуването на Закон № 107/2015 в съдебната практика, а именно забраната на каквото и да е обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори в периода преди влизането в сила на този закон, представлява мярка, която може да санкционира подобна злоупотреба.
43. От постоянната съдебна практика следва, че когато — както е в случая — правото на Съюза не предвижда специфични санкции в хипотезата на все пак установени злоупотреби, националните органи следва да приемат мерки, които трябва да бъдат не само пропорционални, но и достатъчно ефективни и възпиращи, за да гарантират пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение(42). Освен това, както Съдът отбелязва многократно, когато е налице злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения, за надлежното санкциониране на тази злоупотреба и за заличаването на последиците от нарушението на правото на Съюза трябва да може да се приложи мярка, предоставяща ефективни и равностойни гаранции за закрила на работниците(43).
44. От тази съдебна практика следва, че държавите членки са длъжни да гарантират постигането на наложения с Директива 1999/70 и с Рамковото споразумение резултат и съответно полезното му действие. При всички случаи принципът на ефективност и — ако може да се намери подходящо сравнение във вътрешното право — принципът на равностойност трябва да бъдат гарантирани(44).
45. С оглед на възприетото от Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) тълкуване на разглежданата в главното производство правна уредба запитващата юрисдикция изразява съмнения относно спазването на принципа на ефективност.
46. Несъмнено, както Съдът многократно е посочвал, Рамковото споразумение не съдържа общо задължение за държавите членки да предвидят преобразуването на срочните трудови договори в договори за неопределено време. Всъщност клауза 5, точка 2 от Рамковото споразумение по принцип оставя на държавите членки грижата да определят условията, при които срочните трудови договори или правоотношения се приемат за договори за неопределено време. От това следва, че Рамковото споразумение не конкретизира при какви условия могат да се използват договори за неопределено време(45).
47. От акта за преюдициално запитване е видно, че в Закон № 107/2015 италианският законодател е избрал да предвиди като мерки, приети за прилагане на Рамковото споразумение, по-специално извънреден план за назначаване на преподаватели на трудови договори за неопределено време, както и обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори за срок по-дълъг от 36 месеца общо(46). Вследствие на възприетото от Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) тълкуване на този закон обаче неговото приложно поле се разширява до преподавателите, какъвто е жалбоподателят в главното производство, само за да ги лиши от възможността да се възползват от тези мерки. По-специално, що се отнася до преобразуването на последователните срочни трудови договори в договори за неопределено време съгласно правната уредба, действала преди влизането в сила на Закона № 107/2015, тълкуването на този закон в съдебната практика безусловно забранява каквото и да е обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на срочни трудови договори през четиринадесетте години преди неговото влизане в сила.
48. В този контекст възниква въпросът дали подобна тълкувателна практика може да лиши от обратно действие мярка, предвидена от националния законодател за постигане на съответствие с Директива 1999/70 и с Рамковото споразумение и целяща да санкционира злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори. При това положение се поставя и друг въпрос — дали подобна санкционна мярка, чието прилагане е забранено с тълкуване в съдебната практика, представлява достатъчно ефективна и възпираща санкционна мярка?
49. Не мисля, че това е така.
50. На първо място, съгласно постоянната практика на Съда произтичащото от директива задължение за държавите членки да постигнат предвидения в нея резултат, както и задължението им по член 4 ДЕС да предприемат всички необходими мерки, общи или специални, за да осигурят изпълнението на това задължение, тежи върху всички органи на държавите членки, включително — в рамките на тяхната компетентност — върху съдебните органи(47).
51. На второ място, макар да съм съгласен, че по принцип със Закон № 107/2015 се установяват мерки за предотвратяване и санкциониране на злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори за преподавателите в публичния сектор(48), безспорно е, че този закон въвежда посочените мерки само за в бъдеще и че тълкуването на този закон в съдебната практика води до забраната на каквото и да е обезщетение за вредите, причинени от злоупотребите, извършени преди влизането му в сила, т.е. през четиринадесетте предходни години(49).
52. На трето място, следва да се припомни, както е видно от акта за преюдициално запитване, че преобразуването на последователните срочни трудови договори на жалбоподателя в главното производство в договор за неопределено време се дължи единствено на придвижването му нагоре в списъка с резерви в рамките на правната уредба, действала преди влизането в сила на Закон № 107/2015(50).
53. В това отношение следва да се припомни, че в решение Mascolo и др.(51), Съдът приема за несъвместима с правото на Съюза националната правна уредба, действала преди влизането в сила на Закон № 107/2015, доколкото тя изключва каквото и да е право на обезщетение за претърпени вреди от злоупотребата с последователни срочни трудови договори в образователния сектор. Всъщност според Съда, доколкото разглежданата в това дело правна уредба не допуска и преобразуването на последователните срочни договори в трудови договори или правоотношения за неопределено време, единствената възможност за работниците и служителите, назначени по заместване по реда на член 4 от Закон № 124/1999 в държавните училища, да бъдат преобразувани техните последователни срочни трудови договори в трудови договори или правоотношения за неопределено време, се състои в назначаването им на постоянна длъжност чрез придвижване нагоре в списъка с резервите(52). Въпреки това Съдът приема, че „тъй като тази възможност не е сигурна, тя не би могла да се счита за санкция, която е достатъчно ефективна и има възпиращо действие, така че да гарантира пълната ефикасност на утвърдените в изпълнение на Рамковото споразумение норми“. Съдът счита също така, че срокът за назначаване на постоянна длъжност на преподавателите в рамките на правния режим, приложим преди влизането в сила на Закон № 107/2015, е „също толкова променлив, колкото и несигурен“(53).
54. Според мен е очевидно, че г‑н Rossato се намира в положение, аналогично на положението на жалбоподателите в делата, довели до постановяване на решение Mascolo и др.(54). Всъщност назначаването на г‑н Rossato на постоянна длъжност се осъществява не съгласно предвидения в Закон № 107/2015 извънреден план за назначаване, а чрез придвижването му нагоре в постоянния списък с резерви в рамките на режима, действал преди влизането в сила на Закон № 107/2015, т.е. съгласно член 2, параграф 6 от Закон № 508/1999, който е аналогичен на член 4, параграф 1 от Закон № 124/1999(55). От това следва не само че — както в делата, довели до постановяване на решение Mascolo и др. — назначаването на жалбоподателя в главното производство на постоянна длъжност зависи от непредвидими и случайни обстоятелства(56), но и че тълкуването на Закон № 107/2015, възприето от Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд), не предвижда „в полза на тези преподаватели […] право на обезщетение за възможните вреди“ от злоупотребата с използването на срочни трудови договори(57). При това положение обаче обезщетението на вредата, причинена от злоупотребата с използване на последователни срочни договори, е единствената санкционна мярка, за да се гарантира пълната ефективност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение.
55. В случая едно нещо е ясно: че преобразуването на трудовото правоотношение на жалбоподателя в главното производство не произтича от санкционната мярка, предвидена в разглежданата правна уредба. Следователно преобразуването на срочните трудови договори или правоотношения на преподавателите в трудови договори или правоотношения за неопределено време с оглед на придвижването им нагоре в списъка с резерви в рамките на режима, приложим преди влизането в сила на Закон № 107/2015, не бива да се бърка с преобразуването, което се извършва съгласно извънредния план за назначаване, предвиден от италианския законодател като санкционна мярка за постигане на съответствие с Директива 1999/70 и с Рамковото споразумение.
56. В това отношение припомням, че според Съда, макар действително държавата членка да има право при прилагането на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение да вземе под внимание нуждите на специфичния образователен сектор, не би могло да се приеме, че това право ѝ позволява да не се съобрази със задължението за въвеждане на подходяща мярка за надлежно санкциониране на злоупотребата с последователни срочни трудови договори(58). Така обстоятелството, че след единадесет години и два месеца срочното трудово правоотношение на г‑н Rossato е преобразувано в правоотношение за неопределено време съгласно режима, действал преди влизането в сила на Закон № 107/2015, не освобождава държавата членка от задължението ѝ да санкционира продължилото през целия този период нарушение. Всъщност подобно преобразуване на трудовото правоотношение, при което с оглед на тълкуването в съдебна практика е лишено от всякаква възможност за обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори, не е достатъчно ефективно и възпиращо, за да гарантира пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение.
57. На четвърто място, следва да се подчертае, че съгласно постоянната съдебна практика, когато държава членка избира да санкционира нарушение на правото на Съюза посредством обезщетение за вреди, това обезщетение трябва да бъде ефикасно и да има подходящо възпиращо действие в смисъл, че позволява достатъчно и пълно поправяне на претърпените вреди(59).
58. Струва ми се, както Комисията основателно изтъква, че в случая тези условия не са изпълнени. Всъщност не е взета никаква мярка за санкциониране на продължилите четиринадесет години злоупотреби с използването на срочни трудови договори, сключени преди приемането на Закон № 107/2015, като при това, както отбелязва запитващата юрисдикция, не е бил отчетен броят на сключените договори и броят на годините, през които е продължила злоупотребата. Обстоятелството, че член 1, параграф 132 от този закон предвижда да се създаде фонд за бъдещи плащания на евентуални обезщетения за вреди, когато срокът на срочния трудов договор надхвърли 36 месеца, прави тълкуването на Закон № 107/2015 в съдебната практика, що се отнасят до санкциите за минали злоупотреби, още по-очевидно неуместно. За сметка на това никакво обезщетение не се дължи на лице като жалбоподателя в главното производство, което в продължение на повече от единадесет последователни години е работило по силата на подновявани в условията на злоупотреба срочни трудови договори, сключени с цел задоволяване на постоянни и трайни нужди, които по същността си не оправдават използването на този вид договори по смисъла на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение(60).
59. При това положение от изложеното дотук следва, че тълкуване в съдебната практика на национална правна уредба като разглежданата в главното производство изглежда не е в съответствие с изискванията, произтичащи от решение Mascolo и др.(61), което обаче следва да се провери от запитващата юрисдикция.
60. Накрая, според мен още един последен елемент е от значение за тълкуването на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение. Както е видно от акта за преюдициално запитване, Corte costituzionale (Конституционен съд) и Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) посочвали, че работник може да претендира за обезщетение за вреди и да представя доказателства в тази връзка единствено по отношение на конкретни вреди, различни от тези, които са свързани пряко със злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори.
61. Трябва да уточня в това отношение, че вредите, даващи право на обезщетение, за които става дума в Рамковото споразумение и в практиката на Съда, се отнасят до конкретните вреди от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори през съществена част от професионалната кариера на даден работник чрез лишаването му от възможността да се ползва от стабилна заетост, която, както е видно от втората алинея от преамбюла на Рамковото споразумение и от точки 6—8 от неговите общи положения, се счита за основен елемент от закрилата на работниците(62). Обезщетенията за тези вреди представляват конкретна санкционна мярка за нарушението на Рамковото споразумение. Така обстоятелството, че съгласно националното право същият работник може да претендира за обезщетяване на други видове вреди, които да са свързани с основната или да я съпътстват (например здравни или неимуществени вреди), но които не са пряко свързани с нарушението на правото на Съюза, не е от значение за заключението ми, а именно че санкционната мярка, която не се прилага за преподавателите, назначени на постоянна длъжност съгласно правната уредба, действала преди влизането в сила на Закон № 107/2015, какъвто е жалбоподателят в главното производство, не е достатъчно ефективна и възпираща.
62. Всъщност Закон № 107/2015, предвиден от италианския законодател за постигане на съответствие с правото на Съюза, води до подобряване на положението на преподавателите, чиито срочни трудови правоотношения са или ще бъдат преобразувани в трудово правоотношение за неопределено време след влизането му в сила. Тълкуването на този закон в съдебната практика обаче влошава положението на преподавателите като жалбоподателя в главното производство, чието срочно трудово правоотношение е преобразувано в трудово правоотношение за неопределено време въз основа на списъци с резерви преди влизането в сила на този закон, при това въпреки изискванията, поставени с решение Mascolo и др.(63). Следователно подобна мярка не може надлежно да санкционира злоупотребата и да заличи последиците от нарушението на правото на Съюза(64), което следва да се провери от запитващата юрисдикция.
V. Заключение
63. Предвид всички изложени дотук съображения предлагам на Съда да отговори на Corte d’appello di Trento (Апелативен съд Тренто, Италия) по следния начин:
„Клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г., което се съдържа в приложението към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP), трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска разпоредби на националното право като разглежданите в главното производство, уреждащи мерки за предотвратяване на злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори, да се тълкуват в съдебната практика по начин, който води до забрана на каквото и да е обезщетение за вредите, причинени от злоупотребата с използването на последователни срочни трудови договори в периода преди влизането в сила на посочените разпоредби, което следва да се провери от запитващата юрисдикция“.