JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2018. december 5.(1)
C‑341/17. P. sz. ügy
Görög Köztársaság
kontra
Európai Bizottság
„Fellebbezés – EMOGA, EMGA és EMVA – Az Európai Unió általi finanszírozásból kizárt költségek – A Görög Köztársaság által teljesített kiadások – 1782/2003/EK rendelet – 796/2004/EK rendelet – Területalapú támogatási program – Az »állandó legelő« fogalma – Pénzügyi átalánykorrekció”
I. Bevezetés
1. Jelen fellebbezésével a Görög Köztársaság az Európai Unió Törvényszéke 2017. március 30‑i Görögország kontra Bizottság ítéletének(2) abban a részében történő hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Törvényszék elutasította az Európai Bizottság – a Görög Köztársaság által kifizetett különböző mezőgazdasági támogatásokhoz az Európai Unió által nyújtott hozzájárulásra vonatkozó átalánykorrekciókat végrehajtó – 2014/950/EU végrehajtási határozata(3) ellen benyújtott keresetét.
2. Az Unió közös agrárpolitikájának (KAP) támogatási rendszerét nem csupán bizonyos fokú technikai összetettség jellemzi, hanem az is, hogy rendelkezéseit folyamatosan pontosítják, aktualizálják és tovább alakítják.
3. Ennek következménye többek között a támogatható mezőgazdasági területek meghatározásához kapcsolódó különböző fogalmak párhuzamos fennállása. A terminológiai eltérések, amelyek mindenekelőtt az egyes kifejezések használatának konkrét szabályozási kontextusára vezethetők vissza, jelentős nehézségekhez vezethetnek az érintett területek támogathatósági feltételeinek meghatározása során.
4. E nehézségek a jelen fellebbezési eljárásban az „állandó legelő” – a KAP rendszerében 2005 és 2015 között alkalmazott – fogalma terjedelmének meghatározása tekintetében mutatkoznak meg élesen. A fellebbezési eljárás különösen e fogalom Bizottság általi, a Törvényszék által a megtámadott ítéletben jóváhagyott szűk értelmezése jogszerűségének kérdését veti fel.(4) Eszerint egy terület csak akkor minősítendő „állandó legelőnek”, ha azt teljesen túlnyomó részben gyep és egynyári takarmánynövények – és nem fás szárú növények – borítják. E szűk értelmezés a mediterrán országokban messzemenő következményekkel jár a mezőgazdasági támogatások kifizetésére nézve, ami magyarázza, hogy a Spanyol Királyság a jelen ügybe a Görög Köztársaság oldalán beavatkozott. Az „állandó legelő” fogalma terjedelmének meghatározása a jelen eljáráson túlmenően egy további, a Görög Köztársaság által a Bíróság előtt indított fellebbezési eljárás,(5) valamint egy a Spanyol Királyság által a Törvényszék előtt indított eljárás(6) szempontjából is jelentőséggel bír.
II. Jogi keret
5. A jelen fellebbezési eljárás tárgya a 2008‑as igénylési évre vonatkozó támogatási kifizetésekhez az Unió által nyújtott hozzájárulások csökkentése. Az erre irányadó jogi keretet az 1782/2003/EK rendelet(7), valamint az annak alapján elfogadott 795/2004/EK(8) és 796/2004/EK végrehajtási rendelet(9) alkotja.
6. Az 1782/2003 rendelet helyébe a 73/2009/EK rendelet(10) lépett, annak helyébe pedig az 1307/2013/EU rendelet.(11) A Görög Köztársaság a jelen ügyben a legutóbbira hivatkozik, mivel az állandó legelő ott szereplő meghatározása – legalábbis szövegét tekintve – kifejezetten tágabb, mint a jelen ügyben irányadó 1782/2003 rendelet szerinti fogalom.
A. Az 1782/2003 rendelet
7. Az 1782/2003 rendelet a KAP keretébe tartozó különböző jövedelemtámogatási rendszerek alapján odaítélt közvetlen kifizetésekre vonatkozó közös rendelkezéseket határozott meg. Az 1782/2003 rendelet (3), (4), (21) és (24) preambulumbekezdése e tekintetben a következőként rendelkezett:
„(3) A mezőgazdasági földterület termelésből való kivonásának megakadályozása, valamint jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartása céljából előírásokat kell megállapítani, amelyek alapjai vagy fellelhetők az egyes tagállamok nemzeti rendelkezéseiben, vagy nem. Ezért indokolt egy közösségi keretrendszer létrehozása, amelyből a tagállamok átvehetnek egyes előírásokat, figyelembe véve az érintett területek olyan egyedi sajátosságait, mint a talaj‑ és az éghajlati viszonyok, valamint a meglévő gazdálkodási rendszerek (földhasználat, vetésforgó, gazdálkodási gyakorlat) és mezőgazdasági üzemszerkezetek.
(4) Az állandó legelők kedvező hatással vannak a környezetre, indokolt tehát intézkedéseket elfogadni a jelenlegi állandó legelők fenntartásának ösztönzésére, nagyarányú szántóföldi művelésbe vonásuk megelőzése érdekében.
[…]
(21) A közös agrárpolitika alapján működő támogatási rendszerek közvetlen jövedelemtámogatást írnak elő, különösen a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása céljából. Ez a célkitűzés szorosan összefügg a vidéki térségek megőrzésével. A közösségi pénzeszközök jogtalan kiutalásának elkerülése érdekében nem fizethető támogatás olyan mezőgazdasági termelő részére, aki mesterségesen teremtette meg az adott támogatási jogosultság megszerzéséhez szükséges körülményeket.
[…]
(24) A közösségi mezőgazdaság versenyképességének fokozása, valamint az élelmiszerminőség és a környezetvédelmi előírások szükségképpen maguk után vonják a mezőgazdasági termékek intézményes árának csökkenését és a mezőgazdasági üzemek termelési költségeinek növekedését a Közösségben. E célok elérése, valamint egy piacorientáltabb, fenntartható mezőgazdaság létrehozásának elősegítése érdekében végre kell hajtani a termelés támogatásáról a termelő támogatására való áttérést egy minden egyes gazdaság számára elérhető, független jövedelemtámogatási rendszer bevezetésével. Miközben a mezőgazdasági termelőknek kifizetett támogatások tényleges összege nem változik, e szétválasztás jelentős mértékben növelni fogja a jövedelemtámogatás hatékonyságát. Ezért indokolt a mezőgazdasági üzem egységes támogatását a környezetre, az élelmiszer‑biztonságra, az állategészségügyre és az állatok kíméletére, valamint a gazdaság jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartására vonatkozó előírásoknak való kölcsönös megfeleltetéshez kötni.”
8. Az 1782/2003 rendelet 2. cikke első bekezdésének c) pontja szerint
„»mezőgazdasági tevékenység«: mezőgazdasági termékek termelése, tenyésztése vagy művelése, ideértve a betakarítást, a fejést, az állattenyésztést és a mezőgazdasági célból történő állattartást, valamint a mezőgazdasági földterületek jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartását az 5. cikkben meghatározottak szerint”.
9. Az 1782/2003 rendelet 29. cikke a következőket írta elő:
„Az egyes támogatási rendszerekre alkalmazandó különös rendelkezések sérelme nélkül, nem fizethető támogatás olyan kedvezményezett részére, akiről megállapították, hogy mesterségesen teremtette a támogatási jogosultság megszerzéséhez szükséges körülményeket azzal a céllal, hogy az adott támogatási rendszer céljaival ellentétes előnyhöz jusson.”
10. Az 1782/2003 rendelet központi eleme volt a III. címben szabályozott, termeléstől függetlenített egységes támogatás. A mezőgazdasági termelőknek ahhoz, hogy e támogatásban részesüljenek, „támogatási jogosultságokat” kellett szerezniük, amelyek az adott mezőgazdasági termelő által bejelentett támogatható hektárszámmal együtt egységes támogatás fizetéséhez vezettek. E tekintetben a 44. cikk („A támogatási jogosultság felhasználása”) (2) bekezdésének a jelen eljárásban irányadó szövege(12) a következőként rendelkezett:
„(2) A »támogatható hektárszám« a mezőgazdasági üzem szántóföldből és állandó legelőből álló földterülete, kivéve az állandó kultúrák, erdők vagy nem mezőgazdasági tevékenység céljára használt területeket.”
B. A 795/2004 és a 796/2004 rendelet
11. A 795/2004 rendelet 2. cikkének a jelen ügyben irányadó szövege(13) kivonatosan a következőképpen szólt:
„Az 1782/2003/EK rendelet III. címének, valamint e rendelet alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
a) »mezőgazdasági földterület«: a szántóterületek, állandó legelők és az állandó kultúrák összterülete;”
12. A 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének a jelen ügyben irányadó, a 239/2005 és a 972/2007 rendelettel módosított szövege(14) a következő fogalommeghatározásokat tartalmazta:
„1. »szántóterület«: növénytermesztés céljából megművelt földterület és területpihentetés alatt álló vagy az 1782/2003/EK rendelet 5. cikkével összhangban jó mezőgazdasági és ökológiai állapotban tartott földterület, függetlenül attól, hogy az üvegház vagy más rögzített, illetve mobil fedél alatti földterület;
1a. »mezőgazdasági parcella«: olyan összefüggő földterület, amelyen egyetlen mezőgazdasági termelő egyetlen terménycsoportot termeszt; amennyiben azonban egy meghatározott terménycsoporton belül egy adott terület hasznosítási formáját e rendelettel összefüggésben külön kell bejelenteni, a szóban forgó speciális hasznosítás további behatárolását adja a mezőgazdasági parcellának.
[…]
2. »állandó legelő«: gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt évig nem szereplő földterület, kivéve […] [a] pihentetés alatt álló területeket […]
2a. »gyep vagy más egynyári takarmánynövények«: a tagállamokban a természetes gyepekben hagyományosan található egynyári növények vagy a gyepek vagy legelők magkeverékeiben rendes esetben megtalálható egynyári növények (akár használják állatok legeltetésére, akár nem) […]”
13. A 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. és 2a. pontját illetően az e rendelkezések itt idézett szövegének forrását jelentő 239/2005 rendelet (1) preambulumbekezdése a következőket fejtette ki:
„A 796/2004/EK bizottsági rendelet 2. cikkében megfogalmazott több meghatározás tekintetében bizonyos tisztázásokra van szükség. Különösen tisztázásra szorul a cikk 2) pontjában szereplő »állandó legelő« fogalma, és a »gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények« fogalom használatának meghatározását is be kell vezetni. Ugyanakkor ezzel kapcsolatosan figyelembe kell venni, hogy a tagállamoknak a helyi mezőgazdasági körülmények figyelembevétele érdekében szükségük van bizonyos rugalmasságra.”
14. A 796/2004 rendelet 8. cikke („A mezőgazdasági parcellákra vonatkozó általános elvek”) (1) bekezdésének a jelen ügyben irányadó (azaz a 380/2009 rendelettel még nem módosított)(15) szövege a következőképpen rendelkezett:
„(1) Azt a parcellát, amelyen fák találhatók, a területalapú támogatási rendszerek alkalmazásában mezőgazdasági parcellának kell tekinteni, feltéve hogy az 1782/2003/EK rendelet 51. cikkében említett mezőgazdasági tevékenységeket vagy adott esetben az előirányzott termelést hasonló módon lehet rajta véghezvinni, mint ugyanazon térség fák nélküli parcelláin.”
15. A 796/2004 rendelet végig változatlanul maradt 30. cikke (2) bekezdésének szövege a következő volt:
„(2) A mezőgazdasági parcella teljes területét számításba lehet venni, feltéve hogy azt az érintett tagállam vagy régió szokásos szabályai szerint teljes mértékben hasznosítják. Egyéb esetekben a ténylegesen hasznosított területet kell számításba venni.
Azokban a régiókban, ahol bizonyos tereptárgyak, különösen sövények, vizesárkok és falak a helyes mezőgazdasági termelési vagy hasznosítási gyakorlatnak hagyományosan részét képezik, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy ezek területe is beszámítható a teljes hasznosított területbe, ha ezek nem haladják meg a tagállamok által meghatározandó teljes szélességet. A meghatározott szélességnek meg kell felelnie az adott régióban szokásosnak, és az nem haladhatja meg a 2 métert.
[…]”
C. Az 1307/2013 rendelet
16. Az 1307/2013 rendelettel folytatódtak az 1990‑es és 2000‑es évek KAP‑ra vonatkozó reformfolyamatai.
17. Az 1307/2013 rendelet 4. cikke immár a következőképpen rendelkezik:
„(1) E rendelet alkalmazásában:
[…]
h) »állandó gyepterület és állandó legelő« (a továbbiakban együttesen: állandó gyepterület): gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában öt vagy ötnél több évig nem szereplő földterület, amely tartalmazhat egyéb olyan, legeltetés céljára alkalmas fajokat, mint cserjék és/vagy fák, feltéve hogy a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények túlsúlyban maradnak, illetve amennyiben a tagállamok így határoznak, olyan földterület, amely legeltetés céljára alkalmas, és a honos helyi gyakorlatok részét képezi, és amelyen a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken hagyományosan nincsenek túlsúlyban;
[…]
(2) A tagállamok:
[…]
Az (1) bekezdés h) pontjában említettek szerint, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy az a földterület, amely legeltetés céljára alkalmas, és a honos helyi gyakorlatok részét képezi, és amelyen a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken hagyományosan nincsenek túlsúlyban, állandó gyepterületnek minősüljön.”
18. Az 1307/2013 rendeletnek az alaptámogatási rendszer – amely lényegében az 1782/2003 rendelet szerinti egységes támogatási rendszernek felel meg – alkalmazásáról szóló 32. cikkének (5) bekezdése továbbá a következőképpen szól:
„A »támogatható hektár« meghatározása céljából a 4. cikk (2) bekezdése második albekezdésének megfelelő döntést hozó tagállamok, csökkentési együtthatót alkalmazhatnak, hogy az adott hektárokat »támogatható hektárra« váltsák át.”
III. A jogvita előzményei
A. A Bizottság határozata
19. A megtámadott ítélet 1–11. pontja szerint a jogvita előzményei lényegében a következőképpen alakultak.
20. 2008 szeptemberében és 2009 februárjában az Európai Bizottság két vizsgálatot folytatott le, amelyek a Görög Köztársaság által az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA)(16) terhére területalapú támogatások, illetve területalapú vidékfejlesztési intézkedések címén kifizetett kiadásokra vonatkoztak.
21. 2008. november 21‑i és 2009. május 13‑i levelében a Bizottság közölte a Görög Köztársasággal a vizsgálatok eredményeit, amelyekre vonatkozóan a Görög Köztársaság 2009 januárjában és júliusában írásban állást foglalt.
22. Ennek nyomán 2010. április 8‑án kétoldalú megbeszélésre került sor. 2010. június 2‑án a Bizottság megküldte megállapításait a Görög Köztársaságnak, amelyre az 2010. augusztus 2‑án válaszolt.
23. 2013. május 31‑én a Bizottság arról tájékoztatta a Görög Köztársaságot, hogy fenntartja a nettó összegre vonatkozó álláspontját, valamint a szándékozott korrekciók indokolását.
24. Ezt követően a Görög Köztársaság 2013. július 11‑én a békéltető testülethez fordult, amely 2014. január 31‑i véleményében végső soron nem tudott a felek álláspontjainak közeledéséről beszámolni, azonban újabb kapcsolatfelvételre szólította fel a feleket.
25. 2014. március 26‑án a Bizottság elfogadta végleges álláspontját. Kifogásolta először is a mezőgazdasági parcellák azonosítási rendszerének (MePAR) és a földrajzi információs rendszernek (FIR)(17) a működésében megállapított, a keresztellenőrzéseket és az adminisztratív ellenőrzéseket érintő hiányosságokat, másodszor a helyszíni ellenőrzések során felmerült hiányosságokat, és harmadszor a kifizetések és a szankciók téves kiszámítására vonatkozó hiányosságokat. A Bizottság hangsúlyozta továbbá a megállapított hiányosságok ismétlődő jellegét. A Görög Köztársaságra kiszabott korrekció végleges nettó összege 86 007 771,11 eurót tett ki.
26. 2014. december 19‑én a Bizottság elfogadta a vitatott végrehajtási határozatot. E határozattal a Bizottság a Görög Köztársasággal szemben a 2008‑as igénylési évre vonatkozóan egyrészt a területalapú támogatások terén visszautasított 61 012 096,85 euró összegű kiadást, amelyből később 2 135 439,32 eurót levont, így ebből 58 876 657,53 euró összegű pénzügyi hatás következett. A Bizottság másrészről a területalapú vidékfejlesztési intézkedések terén visszautasított 10 504 391,90 euró összegű kiadást, amelyből később 2 588 231,20 eurót levont, így ebből 7 916 160,70 euró összegű pénzügyi hatás következett.
27. A korrekciók a következő csoportosításokra vonatkoztak:
– A csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelők vonatkozásában 10%‑os átalánykorrekciót írtak elő.
– Azon mezőgazdasági termelők vonatkozásában, akik nem jelentettek be legelőket, 2%‑os átalánykorrekciót írtak elő.
– A területhez kapcsolódó kiegészítő támogatások tekintetében 5%‑os átalánykorrekciót írtak elő.
– Valamennyi területalapú vidékfejlesztési intézkedésre vonatkozóan 5%‑os átalánykorrekciót írtak elő.
28. A vitatott végrehajtási határozathoz csatolt jelentésében(18) a Bizottság a korrekciókat az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer ismétlődően megállapított hiányosságaival indokolta, nevezetesen a MePAR‑FIR működése és a helyszíni ellenőrzések terén, amelyek nem feleltek meg az 1782/2003 rendelet 20. cikke, illetve a 796/2004 rendelet 23. és 30. cikke követelményeinek. Többek között a következő hiányosságokat állapította meg:
– A MePAR‑FIR alkalmazása során – különösen a legelőként használt területek viszonylatában – hibákat állapítottak meg a referenciaparcellák határait és legnagyobb támogatható területét illetően. Emiatt az annak elkerülését célzó keresztellenőrzések, hogy a támogatásokat jogosulatlanul többször is megadják, gyakran nem voltak bizonyító erejűek.
– A helyszíni ellenőrzések során olyan területeket minősítettek támogathatónak, amelyek a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. és 2a. pontja alapján nem feleltek meg a legelőkre vonatkozó kritériumoknak; a területeket fás szárú növények, illetve egynyári takarmánynövények borították, a területek látható határok nélküli, távoli környéken helyezkedtek el. A területek mérésére nem került sor. Ezenkívül a távérzékeléssel végzett helyszíni ellenőrzések, valamit a hagyományos helyszíni ellenőrzések elégtelenek voltak.
29. E hiányosságok a kulcsellenőrzések és a másodlagos ellenőrzések folyamatos működési hibájának minősültek, és ezáltal a területalapú támogatások tekintetében a veszteségek kockázatával jártak a mezőgazdasági alapok számára. Emellett a területtel „összekötött” kiegészítő támogatásokra gyakorolt hatások is fennálltak.
B. A Törvényszék ítélete
30. 2015. március 2‑i keresetével a Görög Köztársaság kérte a Törvényszéktől, hogy semmisítse meg a vitatott végrehajtási határozatot abban a részében, amelyben az az európai uniós finanszírozásból kizárta a 2008‑as igénylési év tekintetében a legelőkre vonatkozó támogatásokra vonatkozóan teljesített kiadások teljes összegének 10%‑át, a kapcsolódó kiegészítő támogatásokra vonatkozóan teljesített kiadások teljes összegének 5%‑át és a területalapú vidékfejlesztés intézkedésekre vonatkozóan teljesített kiadások teljes összegének 5%‑át.
31. A Törvényszék először a legelőkre vonatkozó támogatásokra vonatkozó kiadásokra alkalmazott 10%‑os korrekció vonatkozásában megállapította, hogy e korrekció az „állandó legelő” fogalmának értelmezésétől függetlenül, már pusztán az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer hiányosságai miatt indokolt és arányos volt.(19) E tekintetben a Törvényszék a MePAR‑FIR hibás alkalmazására hivatkozott, amely hatással volt a többszörös bejelentések felderítésére és az igazgatási keresztellenőrzések megbízhatóságára, a helyszíni ellenőrzések keretében a területek felmérésének elmaradására, valamint a távérzékeléssel történt ellenőrzések hibás elvégzésére; emellett nem tároltak olyan adatokat, amelyek lehetővé tették volna a ténylegesen elvégzett helyszíni ellenőrzések nyomonkövetését.(20) E messzemenő hiányosságokra tekintettel a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a bejelentett területek 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja szerinti „állandó legelőként” való támogathatóságának kérdése, és így e fogalom értelmezésének kérdése a határozathozatal szempontjából nem releváns.(21) Ennek ellenére a Törvényszék kifejezetten jóváhagyta a Bizottság területek támogathatóságára vonatkozó értékelését és az „állandó legelő” fogalmának az ezen értékelés alapjául szolgáló értelmezését.(22)
32. Másodszor, a Törvényszék helyben hagyta a kiegészítő területalapú támogatások tekintetében előírt 5%‑os korrekciót.(23)
33. Harmadszor, a Törvényszék a vitatott végrehajtási határozatot megsemmisítette abban a részében, amelyben az a területalapú vidékfejlesztési intézkedések vonatkozásában a 2009‑es pénzügyi évre a 2008‑as igénylési év tekintetében 5 007 867,36 euró összegű korrekciót állapított meg, amely 2 689 811,61 euró összegű pénzügyi kihatással járt (2 318 055,75 euró levonása után). A Törvényszék szerint a Bizottság ugyanis nem indokolta meg kellőképpen, hogy mennyiben vett figyelembe egy korábbi, a 2013/214/EU végrehajtási határozattal(24) megvalósított korrekciót a korrekció kétszeres előírásának elkerülése érdekében.(25)
34. A Törvényszék ezt meghaladóan elutasította a keresetet, és a Görög Köztársaságot kötelezte a költségek viselésére.
IV. A kérelmek és a Bíróság előtti eljárás
35. 2017. június 6‑i beadványával a Görög Köztársaság megindította a jelen fellebbezési eljárást a megtámadott ítélettel szemben. A Görög Köztársaság kéri, hogy a Bíróság
– helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet annyiban, amennyiben elutasítja a vitatott végrehajtási határozat elleni keresetét,
– semmisítse meg a vitatott végrehajtási határozatot, és
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
36. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság
– utasítsa el a fellebbezést részben mint elfogadhatatlant, részben mint megalapozatlant, és
– a Görög Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
37. A Spanyol Királyság a Görög Köztársaság oldalán beavatkozott az eljárásba. A Spanyol Királyság kéri, hogy a Bíróság
– adjon helyt a fellebbezésnek, és
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
38. Az érintettek írásban állást foglaltak. A tárgyalásra 2018. szeptember 13‑án került sor.
V. A jogkérdésről
39. A fellebbezés, amelynek elfogadhatatlanságára a Bizottság hivatkozik (lásd erről az A. szakaszt), összesen hat jogalapon alapul. Az első három jogalappal a Görög Köztársaság a csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelők vonatkozásában előírt 10%‑os átalánykorrekció Törvényszék általi értékelését kifogásolja (lásd erről a B. szakaszt). A negyedik és az ötödik jogalappal a Görög Köztársaság a kiegészítő területalapú támogatásokra vonatkozó 5%‑os átalánykorrekció Törvényszék általi értékelését kifogásolja (lásd erről a C. szakaszt). A hatodik jogalappal a Görög Köztársaság a vidékfejlesztés területére vonatkozó 5%‑os átalánykorrekció Törvényszék általi értékelését vitatja annyiban, amennyiben azt a Törvényszék nem semmisítette meg (lásd erről a D. szakaszt).
A. A fellebbezés elfogadhatóságról
40. A Bizottság által előadottakkal ellentétben a Görög Köztársaság nem csupán megismétli az első fokon a Bizottság eredeti határozatával szemben a keresetben már felhozott jogalapokat. A fellebbezési jogalapoknak az eredetileg a Bizottság határozatával szemben felhozott kereseti jogalapokhoz való hasonlósága és az elsőfokú beadványokra való részletes hivatkozások ellenére a Görög Köztársaság az ítélet egyes konkrét, egyes esetekben szó szerint idézett pontjaira való hivatkozással sokkal inkább a Törvényszék okfejtéseivel szembeni önálló jogi kritikát fogalmaz meg.
41. Következésképpen a kereset elfogadható.
B. A csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelők kiadásai vonatkozásában előírt 10%‑os pénzügyi korrekció Törvényszék általi értékelése ellen irányuló jogalapok
42. A csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelők kiadásai vonatkozásában előírt 10%‑os átalánykorrekció Törvényszék általi értékelésével(26) szemben a Görög Köztársaság három jogalapot hoz fel.
43. Az első és a második jogalap a bejelentett területek 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének az „állandó legelő” fogalmát meghatározó 2. pontja alapján történő támogathatóságának kérdésével függ össze (lásd erről az 1. és a 2. alszakaszt). A harmadik jogalappal a Görög Köztársaság a Törvényszék azon értékelését kifogásolja, amely szerint a 10%‑os átalánykorrekciót már pusztán az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer hiányosságai miatt is ki lehetett volna szabni (lásd erről a 3. alszakaszt).
1. Az első jogalap
44. Első jogalapjával a Görög Köztársaság először is a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjának megsértését kifogásolja, mivel a Törvényszék az „állandó legelő” fogalmának értelmezésekor tévesen alkalmazta a jogot (lásd erről az a) pontot). Másodszor a véleménye szerint a megtámadott ítélet 66. pontjában szereplő, téves jogalkalmazást jelentő és elégtelenül indokolt mérlegelés ellen fordul (lásd erről a b) pontot). Harmadszor azt rója fel a Törvényszéknek, hogy az „állandó legelő” fogalmának értelmezése során irányadó vizsgálati mércét nem magyarázta meg kellő mértékben (lásd ehhez a c) pontot).
a) Az első jogalap első része
45. A Görög Köztársaság előadja, hogy a megtámadott ítélet tévesen ítéli meg az „állandó legelő” fogalmának helyes értelmezését az e fogalom körébe tartozó növényzettípusokat illetően.
46. A Törvényszék szerint a legelőknek nyújtott támogatást illetően a 796/2004 rendeletben választott kritérium az adott területen lévő növényzet fajtájára vonatkozik. Ez annak biztosítására irányul, hogy a mezőgazdasági tevékenység alá nem tartozó területek után ne fizessenek támogatást. A fűféléken kívüli egyéb növények túlsúlya annak a jele, hogy az adott területen felhagytak a mezőgazdasági tevékenységgel. Az „állandó legelő” fogalmának a gyeppel és az egynyári takarmánynövényekkel borított területekre való korlátozása így tehát annak veszélyének megelőzésére irányul, hogy olyan területeket részesítenek támogatásban, amelyeket nem használnak ténylegesen állattartásra.(27)
47. A Törvényszék magyarázata(28) szerint ezért valamely területnek az 1782/2003 és a 796/2004 rendelet szerinti „állandó legelőként” történő besorolása „a mezőgazdasági [termelés céljára hasznosított növénytakaróval borított] terület[et]”(29)előfeltételez, amelynek körébe „főszabály szerint csak a gyep és az egynyári takarmánynövények”(30) tartoznak, „az erdők és a fás szárú növényekkel borított parcellák főszabály szerint”(31) azonban ki vannak zárva abból. A „fás szárú növények csak csekély mértékben lehetnek jelen”, „ha nem veszélyeztetik az egynyári takarmánynövények állományának kifejlődését, és ezáltal a parcellák legelőként való tényleges használatát”.(32)
48. A Törvényszék nem bocsátkozik részletekbe, különösen a fűfélék és a fás szárú növények együttes fennállásának konkrétan elfogadható mértékét illetően. Bár a Törvényszék ebben az összefüggésben utal a Bizottság Közös Kutatóközpontjának 2008. évi útmutatójára,(33) amely iránymutatással szolgál a KAP‑ra vonatkozó hatályos jogszabályi rendelkezések betartásának legmegfelelőbb módjairól,(34) azonban nem fejti ki, hogy pontosan milyen jelentőséget tulajdonít annak.(35)
49. A Spanyol Királyság által támogatott Görög Köztársaság az „állandó legelő” fogalmának kiterjesztő értelmezése mellett érvel, amely az úgynevezett „mediterrán jellegű legelőket” is magában foglalja, amelynek növényzetét részben (illetve csak) cserjék és fás szárú növények határozzák meg.
50. Az uniós bíróságok állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jog rendelkezéseit nem csupán kifejezéseikre, hanem szövegkörnyezetükre és annak a szabályozásnak a célkitűzéseire is figyelemmel kell értelmezni, amelynek részét képezik.(36)
51. A jelen ügyben az értelmezés alapja a területalapú támogatások rendszere, amint az a 2008‑as igénylési évre irányadó 1782/2003 és 796/2004 rendeletben szerepel.
52. A Görög Köztársaság emellett hivatkozik az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének h) pontjára, amely az „állandó legelő” fogalmának tág meghatározását tartalmazza. Eszerint „állandó legelőként” olyan területek is szóba jöhetnek, amelyek egyéb olyan, legeltetés céljára alkalmas fajokat tartalmaznak, mint cserjék és/vagy fák, feltéve hogy a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények túlsúlyban maradnak, vagy – ott, ahol a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken hagyományosan nincsenek túlsúlyban – az említett területek a honos helyi gyakorlatok részét képezik.(37)
53. Amint azt valamennyi érintett helytállóan megjegyzi, ezen – csak a jelen eljárás szempontjából releváns időszak után hatályba lépett – előírás közvetlen alkalmazása a visszaható hatály elrendelése hiányában kizárt. A Görög Köztársaság által előadottakkal ellentétben erre az előírásra az értelmezés keretében is csak korlátozottan lehet támaszkodni. A megelőző jogszabály helyébe lépő későbbi jogszabályok ugyanis önmagukban véve nem szolgálnak kötelező érvényű tájékoztatással a megelőző jogszabály normatív tartalmáról, mivel a szövegben bekövetkezett módosítások nem csupán pontosításként, hanem a jogi helyzet tartalmi megváltoztatásaként is értelmezhetők.(38) Ennek ellenére a jelen ügyben meg kell állapítani, hogy az „állandó legelő” 1307/2013 rendeletben szereplő meghatározása e fogalom 1782/2003 rendelet alkalmazásában történő kiterjesztő értelmezését legalábbis nem zárja ki.
54. Az értelmezés kiindulópontja így a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjának a jelen eljárás szempontjából releváns időpontban hatályos szövege.(39) E rendelkezés úgy határozza meg az „állandó legelőt”, mint „gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a […] vetésforgó[ban] legalább öt évig nem szereplő földterület[et]”. A „gyep vagy más egynyári takarmánynövények” a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2a. pontja szerint „a tagállamokban a természetes gyepekben hagyományosan található egynyári növények vagy a gyepek vagy legelők magkeverékeiben rendes esetben megtalálható egynyári növények (akár használják állatok legeltetésére, akár nem)”.(40)
55. Ebből három következtetést lehet levonni: először is a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. és 2a. pontja az állandó legelőkénti besoroláshoz „egynyári növényekből” álló növényzetet követel meg.(41) Másodszor e növényzet eredete nem releváns. A 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja kifejezetten megemlíti mind a vetéssel történő, mind a vetés nélküli termesztést. Ebből következik harmadszor, hogy a „gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények […] termesztésére” megfogalmazás nem a „termesztés” szó hagyományos értelmében, mezőgazdasági termékek létrehozása céljából történő növénytelepítésként és talajművelésként értendő. Adott esetben utalhat az érintett terület mezőgazdasági hasznosítására.
56. A 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjának szövege kétségtelenül tehát csak a kizárólag egynyári növényekkel borított, mezőgazdasági hasznosítású területekre terjed ki. Nem világos a szöveg a vegyes területeket illetően: így kérdéses, hogy a „gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények” kifejezett megjelölése a növényzet más típusainak jelenlétét vagy mezőgazdasági hasznosítását kategorikusan kizárni kívánta‑e.
57. A szigorú értelmezést, amely szerint a vegyes területekre és a kizárólag fás szárú növényekkel borított területekre nem terjed ki az „állandó legelő” fogalma, ugyanakkor el kell utasítani.
58. Így először is, a 239/2005 rendelet (1) preambulumbekezdése szerint a tagállamoknak az „állandó legelő”, illetve a „gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények” meghatározásával kapcsolatban bizonyos rugalmasságot kell biztosítani az Unióban uralkodó különböző mezőgazdasági körülmények figyelembevétele érdekében.(42) Ebből arra lehet következtetni, hogy az „állandó legelő” 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontjában szereplő, a 239/2005 rendelettel módosított meghatározása – tekintettel különösen a növényzetre is – nem értelmezendő túl szűken. Amint azt mind a Görög Köztársaság, mind a Spanyol Királyság a tárgyaláson előadta, a mezőgazdasági körülményekre hatást gyakorló tényezők mindenekelőtt az olyan környezeti feltételek, mint a földrajz és az éghajlat, valamint a mezőgazdasági hagyományok.
59. Másodszor figyelembe kell venni, hogy a 796/2004 rendelet az „állandó legelő” meghatározásával az 1782/2003 rendelet végrehajtására szolgál, amely utóbbi többek között az egységes támogatást szabályozza, amelynek keretében az „állandó legelő” támogatható területnek minősül.(43) Egy végrehajtási rendeletet lehetőség szerint úgy kell értelmezni, hogy összeegyeztethető legyen az alaprendelet rendelkezéseivel.(44)
60. Az 1782/2003 rendelet az „állandó legelőre” vonatkozóan nem állapít meg valamely meghatározott növényzetet. E rendelet 44. cikkének (2) bekezdése csupán az „állandó kultúrák[at]” és az „erdők[et]” zárja ki.(45) Bár e rendelkezés bizonyos nyelvi változatai „egynyári növényekből” álló növényzetre engednek következtetni,(46) a nyelvi változatok túlnyomó többsége azonban a növényzet szempontjából semleges kifejezéseket használ, amelyek leginkább „tartós legelőként” fordíthatók.(47)
61. Ezenkívül az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése szerinti „állandó legelő” a 795/2004 rendelet 2. cikkének a) pontjával összefüggésben a mezőgazdasági terület egy alesetét jelenti. A 795/2004 rendelet 2. cikkének a) pontja ugyanis úgy határozza meg a „mezőgazdasági terület[et]”, mint a „szántóterületek, állandó legelők és az állandó kultúrák összterület[ét]”.(48)
62. Bármely támogatható mezőgazdasági terület döntő ismérve az e területen folytatott, az 1782/2003 rendelet 2. cikke első bekezdésének c) pontja szerinti „mezőgazdasági tevékenység”.(49) Ez következik egyrészt az e rendelet (3) preambulumbekezdésében említett, termelésből kivont mezőgazdasági területtől való elhatárolásból, másrészt az egységes támogatás (21) és (24) preambulumbekezdésben kifejezésre juttatott, a mezőgazdasági jövedelmek stabilizálására irányuló funkciójából, amelynek célja a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása.(50) A jövedelemtámogatáshoz azonban az 1782/2003 rendeletre vonatkozó bizottsági javaslat indokolása szerint csak az aktív mezőgazdasági termelők juthatnak hozzá, akik „valóban termelést folytatnak vagy a földet jó mezőgazdasági állapotban tartják, aminek révén fennmarad a földhasználattal való összefüggés”(51).
63. Az „állandó legelő” meghatározására nézve a fentiekből az következik, hogy a növényzet típusa a terület hasznosításához képest alárendelt kritériumot jelent. Az irányadó tehát, hogy a területet ténylegesen az „állandó legelőre” nézve tipikus mezőgazdasági tevékenység céljára hasznosítsák.(52) Ez az 1782/2003 rendelet 2. cikke első bekezdésének c) pontja szerint lehet például az állattartás, amint azt a Görög Köztársaság és a Spanyol Királyság előadja.
64. Következésképpen a fás szárú növények jelenléte nem zárhatja ki egy terület „állandó legelőként” való besorolását, amennyiben az nem korlátozza a mezőgazdasági tevékenység eredményes gyakorlását. Ez lehet például a helyzet, ha a fás szárú növények az egynyári növényekhez képest csak alárendelt szerepet töltenek be. Ezenkívül a fás szárú növények jelenléte még elő is mozdíthatja a mezőgazdasági tevékenység gyakorlásának eredményességét. Az eredményességet ugyanis mindig a már említett(53) mezőgazdasági körülmények konkrét összefüggésében kell értelmezni. Következésképpen a fás szárú növények uralta vegyes területeknek, illetve a kizárólag fás szárú növények által borított területeknek legalábbis akkor az „állandó legelő” fogalma alá kell tartozniuk, ha az uralkodó mezőgazdasági körülmények alapján az egynyári növények dominanciája jellemezte növényzet nem várható, és ezért e területeket az „állandó legelőkre” nézve tipikus tevékenységek céljára kell hasznosítani.
65. Az „állandó legelő” fogalmának e tág értelmezése, amely szerint e fogalom a tisztán egynyári növények borította területek mellett a vegyes területeket és a kizárólag fás szárú növények borította területeket is magában foglalja, amennyiben ezek tekintetében fennáll az eredményes mezőgazdasági hasznosítás, megfelel az 1782/2003 rendelet céljainak, nevezetesen a mezőgazdasági jövedelmek stabilizálásának, a vidéki térségek megőrzésének és a környezetvédelemnek is.
66. A mezőgazdasági jövedelmek stabilizálásának célja(54) az 1782/2003 rendelet koncepciója szerint megkülönböztetés nélkül vonatkozik az Unió teljes mezőgazdasági népességére. Következésképpen a mezőgazdasági termelő regionális származása nem határozhatja meg – közvetetten sem – az e rendeletben előirányzott egységes támogatáshoz való hozzáférést. Ez lenne azonban a következménye annak, ha a növényzet egy adott típusa, amelynek előfordulását nagymértékben az éghajlat határozza meg, döntő lenne a mezőgazdasági területek támogathatósága szempontjából. Ezért nem elfogadható, hogy aktív mezőgazdasági termelők, akik a rendelkezésükre álló területeket az uralkodó mezőgazdasági körülmények között eredményesen hasznosítanak, csupán az éghajlati okokból eltérő jellegű növényzet miatt kisebb mértékben részesüljenek jövedelmük egységes támogatás révén történő stabilizálásában, mint az Unió más tagállamainak mezőgazdasági termelői.
67. Ezenkívül az 1782/2003 rendelet (21) preambulumbekezdése szerint a jövedelemstabilizálás szorosan összefügg a vidéki térségek megőrzésével.(55) E tekintetben a Bizottság a KAP 2003‑as reformja során szem előtt tartotta a sokféle hagyományos és nagy természeti értéket képviselő gazdálkodási rendszer célzott támogatását az erőteljesebben szakosodott állattenyésztés és gabonatermelés, valamint az állandó kultúrák felé irányuló tendencia megállítása érdekében.(56) Ezen előzményekre tekintettel éppen a hagyományos művelésű vegyes területek és a kizárólag fás szárú növényekkel borított területek tűnnek támogatásra érdemesnek.
68. Ezen túlmenően a környezetvédelem nem csak a KAP általános céljai,(57) de az 1782/2003 rendelet szerinti egységes támogatási rendszer konkrét céljai közé is tartozik.(58) E tekintetben e rendelet (3) és (4) preambulumbekezdése szerint különleges jelentőséggel bír az „állandó legelők” támogatása, mivel ez pénzügyi ösztönzést teremt az ökológiai szempontból nemkívánatos forgatókönyvek, nevezetesen a mezőgazdasági földterületek termelésből való kivonásának, illetve a további területek szántóföldi művelésbe vonásának elkerülésére. E mechanizmus eredményességét azonban aláásná, ha az „állandó legelő” 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontjában szereplő meghatározását a növényzet tekintetében túlságosan megszorítóan értelmeznék. Még ha nem is kell tartani a termelésből való kivonástól vagy a szántóföldi művelésbe vonástól, a környezetvédelemre figyelemmel tág meghatározás tűnik szükségesnek. Ellenkező esetben ugyanis arra irányuló ösztönzés jönne létre, hogy az eltérő növényzetet környezeti hasznára való tekintet nélkül felszámolják, még akkor is, ha e növényzet nincs kedvezőtlen hatással az érintett területeken a mezőgazdasági tevékenység folytatására.
69. Az „állandó legelőnek” az 1782/2003 rendelet céljain alapuló, tág értelmezése, amely irányadó jelleggel az eredményes mezőgazdasági hasznosításhoz kapcsolódik, nem jelenti azonban azt, hogy a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontjában rögzített, növényzetre vonatkozó kritérium fölöslegessé válik. Az sokkal inkább jogszabályi vélelmet alapoz meg arra vonatkozóan, hogy egy mezőgazdasági hasznosítású terület, amelynek növényzete kizárólag egynyári növényekből áll, minden további nélkül tekinthető a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontja értelmében vett „állandó legelőnek”. Ezzel szemben a vegyes területek, illetve a kizárólag fás szárú növényekkel borított területek esetében további vizsgálatra van szükség, amelynek keretében az eredményes hasznosítást és adott esetben a hagyományos gazdálkodási formát igazolni kell.
70. A 796/2004 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése és 30. cikkének (2) bekezdése továbbá hangsúlyozza,(59) hogy egy terület támogathatósága szempontjából az eredményes mezőgazdasági hasznosítás, illetve a hagyományos gazdálkodási forma fontosabb, mint a mezőgazdasági ismérvek. Eszerint azok a parcellák, amelyeken fák vagy bizonyos tereptárgyak, különösen sövények, vizesárkok vagy falak találhatók, ennek ellenére mezőgazdasági parcellának minősülnek, amennyiben a mezőgazdasági tevékenység nem korlátozott, illetve ezek a tereptárgyak a helyi mezőgazdasági hagyományok részét képezik.(60)
71. Ezzel szemben az 1782/2003 rendelet (extenzifikációs kifizetésről szóló) 132. cikke (3) bekezdésének második albekezdése, amelyre a Spanyol Királyság hivatkozik, az „állandó legelő” fogalmának értelmezése szempontjából közvetlenül nem bír jelentőséggel. Az extenzifikációs kifizetés egy az intenzív állattartás csökkentésére irányuló, nem területalapú támogatási rendszer részét képezi, amely már az egységes támogatás előtt is alkalmazandó volt. A „legelő” e tekintetben használt fogalma nem támogatható területet ír le, hanem csupán az állománysűrűség, vagyis a hektáronkénti számosállat‑egység kiszámításához szolgál matematikai viszonyítási egységként. Még ha, arra való tekintettel, hogy az „állandó legelőket” különösen az állattartáshoz használják, a fogalmak bizonyos közeledésére lehet is számítani, az „állandó legelő” fogalmát mégis egyedül annak konkrét összefüggéseiben kell meghatározni.
72. A vegyes területeknek és a kizárólag fás szárú növényekkel borított területeknek a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja szerinti „állandó legelő” fogalmába való bevonása végül is nem növeli a visszaélés kockázatát. Így az 1782/2003 rendelet (21) preambulumbekezdése és 29. cikke ugyan úgy rendelkezik, hogy nem fizethető támogatás olyan mezőgazdasági termelők részére, akik mesterségesen teremtették meg az egységes támogatási jogosultság megszerzéséhez szükséges körülményeket azzal a céllal, hogy az egységes támogatás céljaival ellentétes előnyhöz jussanak.(61) Azok a vegyes területek és kizárólag fás szárú növényekkel borított területek, amelyeket adott esetben látszatra, azaz a területek mezőgazdasági potenciáljának kihasználására irányuló szándék nélkül, csak a támogathatóság megteremtése érdekében hasznosítanak, ugyanakkor az „állandó legelő” tág fogalma alapján sem részesülnek támogatásban, mivel annak szempontjából a területek mezőgazdasági hasznosítása az irányadó.
73. Így végső soron a 2008‑as igénylési évre alkalmazandó 1782/2003 és 796/2004 rendeletben az „állandó legelő” fogalmának tág értelmezése, amely a terület „állandó legelőre” nézve tipikus mezőgazdasági tevékenység céljára történő eredményes hasznosításán alapul, erősen közelít az „állandó legelő” későbbi 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének h) pontjában szereplő meghatározásához. E meghatározás a tisztán egynyári növényekkel borított területeken kívül kifejezetten kiterjed a más növényfajtákkal borított területekre is, amelyek a helyi gyakorlatok részeként legeltetés céljára alkalmasak.(62) Ebből következik, hogy – még ha az 1307/2013 rendelet önmagában főszabály szerint nem is teszi lehetővé kötelező következtetés levonását a 796/2004 rendelet értelmezésére(63) nézve – az „állandó legelő” 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja szerinti fogalma mindenesetre nem értelmezendő tágabban, mint az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének h) pontjában szereplő e fogalom.
74. E tekintetben az 1307/2013 rendelet az egységes támogatás kiszámítása keretében megengedi annak figyelembevételét, hogy a tisztán lágyszárú növényekkel borított területek fenntartása a vegyes területekhez és a kizárólag fás szárú növényekkel borított területekhez képest tipikusan más jellegű ráfordítást igényel. Az 1307/2013 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése erre vonatkozóan ugyanis a tagállamok által választható jelleggel alkalmazható csökkentési együtthatóról rendelkezik. Ez hatásában egy olyan arányossági rendszerhez hasonlít, mint amelyet például a megtámadott ítéletben említett 2012. évi görög cselekvési terv(64) az 1307/2013 rendelet általi új szabályozásra tekintettel előirányoz.(65) Egy ilyen rendszer alkalmazása során az „állandó legelő” tejes hektárszámát a kifizetendő egységes támogatás kiszámítása érdekében a fennálló faállomány függvényében arányosan csökkentik.
75. Az „állandó legelő” 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjában szereplő fogalmának olyan területként történő értelmezése, amelyet ténylegesen az „állandó legelőre” nézve tipikus mezőgazdasági tevékenység céljára hasznosítanak, nem ellentétes egy ilyen arányossági rendszer alkalmazásával. Lehetővé teszi, hogy az állandó legelővel borított területeken található egynyári növények mennyiségét a támogatás kiszámítása során arányosan figyelembe vegyék.
76. Ezzel azonban nem kérdőjeleződik meg az érintett terület „állandó legelőként” való alapvető besorolása. A Bizottság álláspontjával ellentétben ugyanis, amint azt a Spanyol Királyság a tárgyaláson helytállóan megjegyezte, egy „állandó legelő” támogathatóságának kérdése megelőzi azt a kérdést, hogy az e területre vonatkozó támogatás a fás szárú növények jelenléte alapján arányossági rendszert alkalmazva arányosan csökkenthető‑e.
77. A megtámadott ítéletben a Törvényszék ugyan megállapította, hogy egy adott terület mezőgazdasági tevékenység céljára történő tényleges, eredményes használata e terület támogathatóságának az egyik alapvető feltétele az 1782/2003 rendelet alapján.(66) Végeredményben azonban a Törvényszék megerősítette a Bizottság vitatott végrehajtási határozatban szereplő értékelését, és így a fűfélékből álló növényzet jelzésértékének – azt egy adott terület „állandó legelőként” történő besorolása döntő feltételének tekintve – túl nagy jelentőséget tulajdonított.(67) Így az első jogalap első része megalapozott.
b) Az első jogalap második része
78. Az első jogalap második részével a Görög Köztársaság a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 66. pontjában szereplő azon megállapítását kifogásolja, amely szerint a vitatott területek az „állandó legelő” fogalommeghatározásától függetlenül sem lettek volna támogatásban részesíthetők. A Törvényszék nem vette kellő mértékben figyelembe – csakúgy, mint már Bizottság sem a vitatott végrehajtási határozatban –, hogy a bejelentett területeknek csak egy kis részét használták fel ahhoz, hogy az egységes támogatás keretében támogatási jogosultságot aktiváljanak.(68)
79. E kifogással a Görög Köztársaság az úgynevezett „pufferhatásra” utal. Ez abból adódik, hogy számos mezőgazdasági termelő rendelkezik több földdel, mint támogatási jogosultsággal, így a bejelentett „állandó legelők” csak egy része képezheti egységes támogatási kifizetés alapját. Ez csökkenti a mezőgazdasági alapok számára a veszteségek kockázatát, amely akkor áll fenn, ha olyan területeket használnak fel támogatási jogosultságok aktiválásához, amelyek nem felelnek meg az előírt kritériumoknak. Abból indulnak ki ugyanis, hogy vannak még nem bejelentett területek, amelyek megfeleltek volna e kritériumoknak. Ezáltal a pufferhatás fontos tényezőt jelent a korrekciós arány kiszámítása során, amely az ellenőrzési rendszer hiányosságának mértéke és a veszteség mezőgazdasági alapok számára ebből eredő kockázatának mértéke alapján kerül meghatározásra.
80. A Törvényszék a megtámadott ítélet 66. pontjában azonban nem foglalkozik a korrekciós arány kiszámításával, hanem csupán egyértelművé teszi, hogy a vitatott területek az „állandó legelő” értelmezésétől függetlenül nem lettek volna támogathatóak. Amint azt a 40. pont mutatja, és amint azt a Bizottság a tárgyaláson megerősítette, a vitatott területek esetében nem tisztán lágyszárú növényekkel borított területekről vagy vegyes területekről, illetve kizárólag fás szárú növényekkel borított területekről, hanem – amennyiben a helyük meghatározható volt – homokos tengerparti területről, erdőről és hasonlókról volt szó.
81. Ebből következik, hogy ezt a kifogást el kell utasítani.
c) Az első jogalap harmadik része
82. Az első jogalap harmadik részével a Görög Köztársaság az indokolási kötelezettség megsértését kifogásolja: véleménye szerint a Törvényszék megtámadott ítélet 20–22. pontjában szereplő okfejtései nem mutatják be elegendő mértékben az első kereseti jogalapra vonatkozó vizsgálati mércét. Nem kapcsolódnak a kereset első jogalapjának központi jogkérdéséhez, nevezetesen a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja szerinti „állandó legelő” fogalmának értelmezéséhez.
83. Ez a kifogás a megtámadott ítélet 20–22. pontjának nem megfelelő olvasatán alapul. Az ott található okfejtések ugyanis nem a kereset első jogalapjára vonatkozó vizsgálat mércét kívánják bemutatni. Sokkal inkább az összes kereseti jogalap jogi értékelése előtt szerepelnek, és az ítélet egésze szempontjából releváns, az ítélkezési gyakorlatban kialakított azon elveket fejtik ki, amelyek a Bizottságra vonatkozó bizonyítási teherre vonatkoznak, amennyiben a mezőgazdasági alapokat terhelő kiadásokat utasít el az uniós jog megsértése miatt. Az „állandó legelő” fogalmának értelmezésére a Törvényszék véleménye szerint irányadó normákat ezzel szemben a megtámadott ítélet 27–32. pontja mutatja be. Itt nem állapítható meg téves jogalkalmazás.
84. Következésképpen az első jogalap harmadik része megalapozatlan.
2. A második jogalap
85. Második jogalapjával a Görög Köztársaság egyrészről az EUMSZ 296. cikk megsértését kifogásolja, amely cikk szerint az uniós jogi aktusokat indokolni kell, mivel a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor elutasította azt a kifogást, amely szerint a vitatott végrehajtási határozat elégtelen indokolást tartalmaz (lásd ehhez az a) pontot). A Görög Köztársaság továbbá arra is hivatkozik, hogy maga a megtámadott ítélet is megsértette az indokolási kötelezettséget, mivel a Törvényszék ezt az ítéletet a Bíróság alapokmánya 53. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett 36. cikke, valamint a Törvényszék eljárási szabályzatának 117. cikke által megköveteltekkel ellentétben nem indokolta meg kellően (lásd ehhez a b) pontot).
a) A második jogalap első része
86. Második jogalapja első részével a Görög Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 68–76. pontjában megsértette az EUMSZ 296. cikket. Így véleménye szerint a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor elutasította azt az állítást, hogy a Bizottság a vitatott végrehajtási határozat indokolásában nem vette figyelembe a Görög Köztársaságnak az „állandó legelő” fogalmának értelmezésére vonatkozó valamennyi érvét.
87. Amint azt a Törvényszék a vonatkozó ítélkezési gyakorlatra való hivatkozással kifejti,(69) a kiadások mezőgazdasági alapok terhére történő elszámolását megtagadó határozat indokolása akkor megfelelő, ha a végső elszámolási eljárásban történt levélváltásból és az összefoglaló jelentésből kitűnik, hogy az érintett tagállamot szorosan bevonták az eljárásba, és ezért ismerte a határozat alapjául szolgáló indokokat. Ezt a végső elszámolási eljárás különleges jellege indokolja, mivel ez az eljárás a tagállamok nagymértékű részvételét írja elő. A Törvényszéknek a megtámadott ítélet 72–74. pontjában szereplő megállapításai szerint, amelyeket a Görög Köztársaság nem vitat, az „állandó legelő” fogalma értelmezésének kérdését a jelen ügyben a végső elszámolási eljárásban vizsgálták. Ezért a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor elutasította a Görög Köztársaság azon állítását, hogy a Bizottság határozata megsértette az indokolási kötelezettséget.
88. A második jogalap első része ezért megalapozatlan.
b) A második jogalap második része
89. A második jogalap második részével előterjesztett kifogást, amely szerint maga a megtámadott ítélet nem foglalkozott kellő mértékben a Görög Köztársaság „állandó legelő” fogalmának értelmezésére vonatkozó érvelésével, szintén el kell utasítani.
90. A Törvényszék ugyanis részletesen foglalkozott az „állandó legelő” fogalmának értelmezésével, és ennek keretében hivatkozott a Görög Köztársaság érveire.(70) Ennek során a Törvényszék megvizsgálta különösen a Görög Köztársaság által a második jogalap keretében említett, a mediterrán jellegű legelők támogathatóságának a mediterrán országok számára fennálló jelentőségére, valamint az 1307/2013 rendelettel történő újraszabályozásra vonatkozó érveket is.
3. A harmadik jogalap
91. Harmadik jogalapjával a Görög Köztársaság a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 88–103. pontjában található megállapításait kifogásolja, amelyek szerint – az „állandó legelő” fogalmának meghatározásától függetlenül – arányos a csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások tekintetében előírt 10%‑os korrekció. Ezzel összefüggésben a Görög Köztársaság lényegében előadja, hogy a Törvényszék a vitatott végrehajtási határozat indokolását nem megengedett módon kiegészítette, valamint a megtámadott ítéletet e tekintetben sem indokolta elegendő mértékben (lásd ehhez az a) pontot), és megsértette az arányosság elvét (lásd ehhez a b) pontot).
a) A harmadik jogalap első része
92. A Görög Köztársaság a megtámadott ítélet 88–103. pontját három szempontból tekinti tévesnek: először is, véleménye szerint a Törvényszék a vitatott végrehajtási határozatot nem megengedett módon kiegészítette, amikor feltételezte, hogy az igazgatási és ellenőrzési rendszer szabálytalanságai önmagukban elegendőek voltak ahhoz, hogy a csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelők tekintetében előírt 10%‑os mértékű korrekciót indokolják. A vitatott végrehajtási határozat ugyanis csak az „állandó legelőként” bejelentett területek támogathatóságának hiányán és így a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjában szereplő „állandó legelő” fogalmának téves értelmezésén alapul. Másodszor, a Törvényszék nem tért ki a korrekciós ráta – előző évi 5%‑ról – 10%‑ra történő indokolatlan emelésére, illetve a hagyományos helyszíni ellenőrzések tekintetében megállapított javításokra. Harmadszor, az ítélet nem foglalkozott kellő mértékben az úgynevezett pufferhatással(71) és annak a korrekciós rátára gyakorolt hatásával.
93. A Görög Köztársaság álláspontjával ellentétben a vitatott végrehajtási határozat indokolását tartalmazó összefoglaló jelentés rávilágít azonban, hogy a Bizottság a csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások tekintetében előírt 10%‑os korrekciós rátát döntő jelleggel nem bizonyos területek támogathatóságának hiányára, hanem az ellenőrzési rendszer hiányosságaira alapozta. A támogathatóság hiányát csupán a helyszíni ellenőrzések hiányosságára utaló jelként említik. Ennek megfelelően a Törvényszék nem egészítette ki a bizottsági határozatot téves jogalkalmazást megvalósító módon, amikor a megtámadott ítéletben a korrekciós rátát az ellenőrzési rendszer egyes hiányosságaival indokolta.(72)
94. A Törvényszék továbbá kifejezetten foglalkozott a helyszíni ellenőrzéseket illetően megállapított javítások jelentőségével,(73) az előző évi korrekciós rátával,(74) valamint a pufferhatással.(75)
95. Erre tekintettel ezen értékelés eredménye, vagyis hogy az ellenőrzési rendszer hiányosságai az „állandó legelő” meghatározásának kérdésétől függetlenül indokolják a korrekciós rátát, nem tekinthető sem a Bizottság indokolása nem megengedett kiegészítésének, sem hiányosan indokoltnak. A harmadik jogalap első része tehát nem megalapozott.
b) A harmadik jogalap második része
96. A Görög Köztársaság a csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások tekintetében előírt 10%‑os korrekció megtámadott ítélet 88–103. pontjában található megerősítésében az arányosság elvének megsértését látja. Véleménye szerint a korrekciós rátának 5%‑ot kellett volna kitennie. A 10%‑os korrekciós ráta úgy jött létre, hogy az ellenőrzési rendszer hiányosságait valamennyi bejelentett területre tekintettel értékelték, a pufferhatás megfelelő figyelembevétele nélkül.(76)
97. A Törvényszék által alapul vett, az ítélkezési gyakorlatban kialakított mérce(77) szerint az átalánykorrekció mértékét az ellenőrzési rendszer hiányosságainak mértéke, és azon veszteségek kockázata alapján kell meghatározni, amely ebből eredően az uniós jog által nem fedezett kiadások miatt a mezőgazdasági alapok számára felmerül. A korrekciós ráta meghatározása során az arányosság elvét mindig figyelembe kell venni.
98. A jelen ügyben a Törvényszék a Bizottsággal egyetértve feltételezte, hogy a MePAR‑FIR és a helyszíni ellenőrzések megállapított szabálytalanságai az ellenőrzési rendszer súlyosan hibás végrehajtásának tekintendők, amely tipikusan a veszteség magas kockázatával jár az alapok számára. A Törvényszék véleménye szerint ez az EMOGA Garanciarészlege kiadásainak végső elszámolására vonatkozó határozat előkészítése során a pénzügyi következmények kiszámítására vonatkozó bizottsági iránymutatás(78) szerint főszabály szerint 25%‑is korrekciót indokolt volna.(79) A Bizottság a fellebbezési eljárás során tartott tárgyaláson még arra is utalt, hogy 50%‑ig terjedő korrekciót is mérlegelt. A vitatott görögországi területek későbbi, tágabb fogalommeghatározás alapján történő újrafelmérése során a támogatható területek hozzávetőlegesen 50%‑os csökkenése volt megfigyelhető, ami felfedte az ellenőrzési rendszer végrehajtását illetően fennálló eredeti probléma mértékét. Erre a vetületre már a megtámadott ítélet is rámutatott.(80) A 25%‑hoz, illetve 50%‑hoz képest erőteljesen csökkentett 10%‑os korrekciós ráta eszerint a pufferhatás figyelembevételének eredménye volt.(81)
99. E megfontolások azt tanúsítják, hogy a Törvényszék megfelelő mértékben vizsgálta az arányosság elvét és az ahhoz releváns szempontokat, és ennek során nem alkalmazta tévesen a jogot. E tekintetben egyébiránt mindig azt is figyelembe kell venni, hogy átalánykorrekcióról van szó. Úgy tűnik, hogy a Görög Köztársaság éppen ezt ismeri félre, amikor azt kívánja, hogy az ellenőrzési rendszer hibáit csak annyiban vegyék figyelembe, amennyiben azok a támogatási jogosultságok aktiválásához felhasznált területekre vonatkozóan merültek fel.
100. A Görög Köztársaság továbbá azzal érvel, hogy az arányosság elvének megsértése adódik abból, hogy a megtámadott ítélet 103. pontjában szereplő megállapítások ellentmondásban állnak a Bíróságnak a Planes Bresco ítéletben(82) tett megállapításaival. Ugyanakkor nem világos, hogy milyen jelentőséggel bír a korrekciós ráta arányosságának elbírálása szempontjából a Planes Bresco ítéletből idézett szakasz, amely az 1782/2003 rendelet 44. cikkének (2) bekezdése szerinti támogatható állandó legelőterületeket fogalmilag elhatárolja egy üzem támogatási jogosultságai kiszámításához az e rendelet 43. cikkének (2) bekezdése szerint eredetileg figyelembe vett takarmánytermő területektől.
101. Következésképpen a harmadik jogalap második részét is el kell utasítani, mint megalapozatlant.
4. Közbenső következtetés
102. Következésképpen meg kell állapítani, hogy csak az első jogalap első részének kell helyt adni. A Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítéletet az „állandó legelő” 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjában szereplő fogalmának túlságosan megszorító értelmezésére alapozta.
103. E téves jogalkalmazás azonban a jelen ügyben nem vezet a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezéséhez.(83) A Törvényszék ugyanis kifejezetten megállapította, hogy az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer hiányosságai az „állandó legelő” meghatározásának kérdésétől függetlenül indokolják a csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelők vonatkozásában előírt 10%‑os korrekciót.(84) Így a Törvényszék maga kifejtette azokat az okokat, amelyek a megtámadott ítélet rendelkező részét az „állandó legelő” fogalmának értelmezésétől függetlenül alátámasztják. A Törvényszék e megállapítását a Görög Köztársaság nem támadta meg sikerrel. Ezért az első jogalap első részének sikere nem vezethet a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezéséhez.
104. Ezt a megállapítást egyébiránt az sem teszi kétségessé, hogy a jelen ügyben nem csupán a csak legelőket bejelentő mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatások, hanem a vitatott végrehajtási határozattal előírt csökkentésekkel érintett valamennyi támogatás esetében a bejelentett mezőgazdasági területhez kapcsolódó támogatásról volt szó.(85)
105. Egyrészt ugyanis a kiegészítő területalapú támogatások nem az állandó legelő mint támogatható terület fennállásához kapcsolódnak, hanem a meghatározott mezőgazdasági termékek termesztésére használt területekhez.(86) Másrészt a Görög Köztársaság fellebbezésében a Törvényszéknek a területalapú vidékfejlesztési intézkedésekhez nyújtott támogatásokat érintő csökkentésekre vonatkozó megállapításait nem a felhasznált területek támogathatósága vagy a csökkentések arányossága tekintetében kifogásolta, hanem csupán a 2008‑as igénylési évet/2010‑es pénzügyi évet illetően a 2013/214 végrehajtási határozat figyelembevételének elmulasztása tekintetében.(87)
106. Így a Törvényszék által az „állandó legelő” fogalmának értelmezése során elkövetett téves jogalkalmazás megállapítása a jelen fellebbezés keretében nem játszhat szerepet a kiegészítő területalapú támogatásokat, valamint a területalapú vidékfejlesztési intézkedésekhez nyújtott támogatásokat érintő csökkentések elbírálása tekintetében.
C. A Törvényszéknek a kiegészítő területalapú támogatásokat érintő 5%‑os pénzügyi korrekcióra vonatkozó értékelése ellen irányuló jogalapok
107. A negyedik és az ötödik jogalappal a Görög Köztársaság a Törvényszéknek a kiegészítő területalapú támogatásokat érintő 5%‑os átalánykorrekcióra vonatkozó értékelését kifogásolja.(88)
1. A negyedik jogalap
108. A negyedik jogalappal a Görög Köztársaság az 1290/2005/EK rendeletnek(89) a 885/2006/EK rendelet(90) 11. cikkével összefüggésben értelmezett 31. cikkének téves, illetve elégtelen indokolású értelmezésére és alkalmazására hivatkozik. E cikkek előírták, hogy a Bizottság saját kezdeményezésére az érintett tagállammal kétoldalú megbeszélésen vitassa meg ellenőrzésének minden olyan eredményét, amelyen a pénzügyi korrekció végső soron alapul.
109. A Törvényszék a kétoldalú megbeszélésnek nem tulajdonított ilyen jelentőséget. A Törvényszék véleménye szerint a 885/2006 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének első albekezdése szerint a kiadások végső elszámolására vonatkozó határozathoz vezető kontradiktórius eljárás egy első írásbeli értesítéssel indul, amelynek már teljes körű tájékoztatást kell nyújtania a tagállamnak az ellenőrzés eredményeiről annak érdekében, hogy biztosítsa számára az álláspontja ismertetéséhez szükséges valamennyi garanciát.(91) Amennyiben a Bizottság e tájékoztatási kötelezettségnek eleget tett, úgy a tagállam nem hivatkozhat arra, hogy az eredményeket nem vitatták meg a 885/2006 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése szerinti kétoldalú megbeszélésen is.(92)
110. Ez az értelmezés nem tartalmaz téves jogalkalmazást.
111. Sem az 1290/2005 rendelet 31. cikke, sem a 885/2005 rendelet 11. cikke nem állapít meg előírásokat a kétoldalú megbeszélés tartalmát illetően. Az előbbi pusztán azt írja elő, hogy a tagállammal a vizsgálat eredményeit írásban kell közölni, amit az utóbbi akként pontosít, hogy ezt már az első írásbeli tájékoztatással meg kell tenni.
112. Maga a kétoldalú megbeszélés ezt követően elsősorban már nem a tagállam tájékoztatására szolgál, hanem a korábban már megtörtént információcsere alapján már az eljárás e korai szakaszában az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (3) bekezdésében megkövetelt, a jogsértések jogi értékelésére és a meghozandó intézkedésekre vonatkozó egyetértést kívánja lehetővé tenni.
113. Ezenkívül a Törvényszék az 1290/2005 rendeletnek a 885/2006 rendelet 11. cikkével összefüggésben értelmezett 31. cikke szerinti eljárási garanciák tartalmára vonatkozó álláspontját logikai szempontból elfogadhatóan alkalmazta az alapul szolgáló tényállásra.(93)
114. A Törvényszék okfejtései egyébiránt kellően részletesek és érthetőek is. Ennek alapján el kell utasítani a Görög Köztársaság arra irányuló kifogását, hogy a Törvényszék indokolása az említett eljárási garanciák vonatkozásában hiányos és ellentmondásos lenne.
115. Következésképpen a negyedik jogalap teljes egészében megalapozatlan.
2. Az ötödik jogalap
116. Az ötödik jogalap keretében a Görög Köztársaság a kiegészítő területalapú támogatásokra előírt 5%‑os korrekció elégtelen indokolását, valamint a vitatott végrehajtási határozat indokolásának a megtámadott ítélet 126–128. és 132–133. pontjával történő nem megengedett kiegészítését kifogásolja.
117. A Bizottság álláspontjával ellentétben ezen ötödik jogalapot nem kell mint elfogadhatatlant elutasítani. Bár indoklása – a fellebbezés más pontjaihoz hasonlóan – homályos, lényegét tekintve éppen az ítélet meghatározott pontjaira való hivatkozás révén kellően pontos a megalapozottságának vizsgálatához.
118. A Görög Köztársaság véleményével ellentétben azonban a kiegészítő területalapú támogatásokra előírt 5%‑os korrekció megállapítása tekintetében döntő szempontok követhető módon kitűnnek a megtámadott ítéletből.(94) Ez vonatkozik nevezetesen az ellenőrzési rendszer már említett szabálytalanságaira, amelyek – amint azt már kifejtettem – az összefoglaló jelentésből is megállapíthatóak,(95) valamint a kiegészítő területalapú támogatások esetében nem releváns pufferhatásra(96), és így arra a körülményre, hogy a kiegészítő területalapú támogatásokra vonatkozó 5%‑os csökkentés magasabb volt, mint a legelőt be nem jelentő mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatásokat érintő 2%‑os csökkentés.(97) Erre vonatkozó okfejtései keretében a Törvényszék megfelelően figyelembe vette a Görög Köztársaság vonatkozó érveit is.
119. Így az ötödik jogalap is megalapozatlan.
D. A területalapú vidékfejlesztési intézkedésre vonatkozó 5%‑os átalánykorrekció Törvényszék általi értékelése ellen irányuló jogalap (hatodik jogalap)
120. A hatodik jogalap a vidékfejlesztés területét érintő 5%‑os átalánykorrekcióra vonatkozik annyiban, amennyiben azt a Törvényszék nem semmisítette meg.(98)
121. E tekintetben a Görög Köztársaság előadja, hogy a Törvényszék az első fokon előterjesztett kifogásával nem foglalkozott egészében, ami az indokolási kötelezettség megsértésének tekinthető. Így a Törvényszék a 2013/214 végrehajtási határozattal a vidékfejlesztési támogatások tekintetében már megvalósított korrekció nem megfelelő figyelembevételére vonatkozó kifogást csak a 2008‑as igénylési év/2009‑es pénzügyi év vonatkozásában vizsgálta, a 2008‑as igénylési év/2010‑es pénzügyi év vonatkozásában azonban nem.
122. Az első fokon benyújtott keresetlevelében a Görög Köztársaság a vidékfejlesztési támogatásokat érintő 5%‑os korrekcióra vonatkozó jogalapjában először is az indokolási kötelezettség megsértésére, valamint a tényállás értékelése során elkövetett hibára és az arányosság elvének megsértésére hivatkozott, és ezzel az érintett korrekciót egészében (vagyis az érintett kiadások 5%‑át, amely 10 504 391,90 euró összeget tesz ki(99)) támadta meg. Másrészről a Görög Köztársaság azt kifogásolta, hogy a Bizottság egy korábbi, a 2013/214 végrehajtási határozattal ugyanazon okokból megvalósított, 6 175 094,49 euró összegű korrekciót nem vett kellőképpen figyelembe, amikor a 10 504 391,90 euró összegből csak 2 588 231,20 eurót vont le.(100) Ezzel az állítással a Görög Köztársaság nem a vidékfejlesztési támogatásokra vonatkozó korrekció alapösszegének (az érintett kiadások 5%‑a, 10 504 391,90 euró) megsemmisítését, hanem a vitatott végrehajtási határozat megsemmisítését kívánta elérni, amennyiben az ezen alapösszegből levonandó összeg kiszámítása során a 2013/214 végrehajtási határozatot nem vették kellő mértékben figyelembe.
123. A megtámadott ítéletben a Törvényszék először elutasította az indokolási kötelezettség megsértésére alapított kifogást, valamint – noha implicit módon – a tényállás téves értékelésére és az arányosság elvének megsértésére vonatkozó kifogást.(101) E tekintetben a Görög Köztársaság azt kifogásolta, hogy a Bizottság nem vette kellő mértékben figyelembe a helyszíni ellenőrzések számának növekedését, noha ezen megerősített ellenőrzések a megállapított hibák vonatkozásában a kockázat jelentős csökkenését eredményezték. A Törvényszék e kifogást tartalmilag megvizsgálta és elutasította, noha a tényállás téves értékelésére és az arányosság elvének megsértésére alapított jogalapokat még egyszer kifejezetten nem említette meg.(102) Ezen elutasításból következik, hogy a Törvényszék a Görög Köztársaságnak a vidékfejlesztési támogatásokat érintő 5%‑os korrekció megsemmisítésére irányuló kérelmét teljes egészében elutasította.
124. A kereset erre vonatkozó jogalapjának második részét illetően, amely a korábbi 2013/214 végrehajtási határozattal már megvalósított korrekció nem megfelelő figyelembevételére vonatkozott, és amelyre a fellebbezés jelen jogalapja vonatkozik, a Törvényszék ezzel szemben részben helyt adott a Görög Köztársaság kérelmének. Így a Törvényszék a saját kutatásai és számításai ellenére arra a következtetésre jutott, hogy nem megállapítható, hogy hogyan számították ki azon összegeket, amelyeket a Bizottság a vidékfejlesztési támogatásokat érintő 5%‑os korrekcióból levont. Ebből a Törvényszék azt a következtetést vonta le, hogy a vitatott végrehajtási határozat esetében az indokolási kötelezettség megsértése áll fenn a korábbi, a 2013/214 végrehajtási határozattal a vidékfejlesztési támogatásokat illetően megvalósított korrekció figyelembevétele tekintetében.(103)
125. A Törvényszék ugyanakkor az erre vonatkozó okfejtéseit mind a megtámadott ítélet indokolásában, mind rendelkező részében belátható ok nélkül a vitatott végrehajtási határozattal a 2008‑as igénylési évre/2009‑es pénzügyi évre vonatkozóan megvalósított korrekcióra és az e tekintetben levont összegre (5 007 867,36 euró összegű korrekció, 2 318 055,75 euró levonás, és 2 689 811,61 euró végösszeg(104)) korlátozta. A Görög Köztársaság az első fokon benyújtott keresetlevelében azonban kifejezetten a vidékfejlesztési támogatásokra vonatkozóan a 2013/214 végrehajtási határozattal megvalósított korrekció egészének a vitatott végrehajtási határozat keretében történő figyelembevételére hivatkozott, ami mind a 2008‑as igénylési évet/2009‑es pénzügyi évet, mind a 2008‑as igénylési évet/2010‑es pénzügyi évet érintette. A 2013/214 végrehajtási határozatból és a vitatott végrehajtási határozatból, valamint az azokhoz kapcsolódó összefoglaló jelentésekből valóban kitűnik, hogy mindkét végrehajtási határozat a vidékfejlesztési támogatásokra vonatkozóan a 2008‑as igénylési év/2009‑es pénzügyi év és a 2008‑as igénylési év/2010‑es pénzügyi év tekintetében állapít meg korrekciókat.(105)
126. A Törvényszék ezért azzal, hogy vizsgálatát a 2008‑as igénylési évre/2009‑es pénzügyi évre vonatkozó korrekcióra korlátozta, nem foglalkozott a Görög Köztársaság által előadottak egészével. Ez az indokolási kötelezettség megsértését jelenti.(106)
127. Ennek megfelelően a hatodik jogalap megalapozott.
128. A jelen indítvány 122. és 125. pontjában kifejtettekből egyébiránt kitűnik, hogy ez a jogalap a Bizottság által előadottakkal ellentétben nem jelenti az első fokú kereseti jogalapok kiterjesztését. E jogalap továbbá a megtámadott ítélet indokolására, valamint arra a kérdésre vonatkozik, hogy a Törvényszék megfelelő mértékben vizsgálta‑e a Görög Köztársaság által előadottakat, és nem ténykérdésekre, amint azt a Bizottság állítja, amelyeket a fellebbezési eljárásban nem lehet felülvizsgálni.
129. Ugyanakkor a Bizottsággal egyetértve meg kell állapítani, hogy a megtámadott ítélet rendelkező részét az ítélet indokolására tekintettel úgy kell értelmezni, hogy a Törvényszék a vidékfejlesztési támogatásokra vonatkozó 5%‑os korrekciót a 2008‑as igénylési év/2009‑es pénzügyi év tekintetében nem annak alapösszegében, hanem csak azon (nem elégséges) összegben semmisítette meg, amelyet a Bizottság ezen alapösszegből a 2013/214 végrehajtási határozattal már megvalósított korrekció figyelembevétele érdekében levont.(107) Ennek megfelelően a jelen jogalapot úgy kell értelmezni, hogy a Görög Köztársaság a megtámadott ítélet abban a részében történő hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Törvényszék a vidékfejlesztési támogatások tekintetében nem vette figyelembe a 2013/214 végrehajtási határozattal ugyanazon indokból a 2008‑as igénylési évre/2010‑es pénzügyi évre vonatkozóan már megvalósított korrekciót.
VI. A megtámadott ítélet hatályon kívül helyezése és a jogvita végleges eldöntése
130. Az alapokmány 61. cikke első bekezdésének megfelelően, ha a fellebbezés megalapozott, a Bíróság a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi. Ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti, illetve határozathozatalra visszautalhatja a Törvényszékhez.
131. Az első jogalap első részének és a hatodik jogalapnak helyt kell adni. Mindazonáltal már megállapítást nyert, hogy az első jogalap első részének eredményessége nem vezethet a megtámadott ítélet megsemmisítéséhez.(108) Ennek következtében a megtámadott ítéletet csak a – hatodik jogalap tárgyát képező – vidékfejlesztési támogatásokra vonatkozó 5%‑os pénzügyi korrekció Törvényszék általi értékelése tekintetében kell hatályon kívül helyezni.
132. E tekintetben a per állása megengedi a jelen ügy elbírálását. A Törvényszék a kétszeresen előírt korrekcióra alapított kifogással csak a 2008‑as igénylési év/2009‑es pénzügyi év tekintetében foglalkozott. Az ott szereplő okfejtések, amelyek szerint a Bizottság nem tudta megindokolni, hogy a 2013/214 végrehajtási határozattal megállapított korrekció mennyiben befolyásolta a vitatott végrehajtási határozatban foglalt korrekció mértékét, ugyanakkor átvihetők a 2008‑as igénylési évet/2010‑es pénzügyi évet érintő korrekcióra. Így a Bíróság az ügyet ennyiben érdemben eldöntheti.
VII. A költségekről
133. A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (3) bekezdése, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, akként rendelkezik, hogy részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit. Azonban, ha az ügy körülményei alapján indokoltnak látszik, a Bíróság határozhat úgy is, hogy a fél saját költségein felül viseli a másik fél költségeinek egy részét is.
134. A jelen ügyben a Görög Köztársaság mind a fellebbezés, mind az elsőfokú eljárás tekintetében részben pernyertes lett.
135. Ezért indokoltnak tűnik mind az első fokon felmerült költségek, mind a fellebbezési eljárásban felmerült költségek tekintetében úgy határozni, hogy a Görög Köztársaság viselje saját költségeinek egyharmadát és a Bizottság költségeinek egyharmadát, a Bizottság pedig viselje saját költségeinek kétharmadát és a Görög Köztársaság költségeinek kétharmadát.
VIII. Végkövetkeztetés
136. A fenti megfontolások alapján azt javasolom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
1) Az Európai Unió Törvényszékének 2017. március 30‑i ítéletét (T‑112/15, EU:T:2017:239) hatályon kívül helyezi abban a részében, amelyben a Törvényszék az ugyanazon indokból kétszeresen előírt korrekcióra alapított kifogást a vidékfejlesztési támogatásokra vonatkozó 5%‑os pénzügyi korrekció vonatkozásában a 2008‑as igénylési év/2010‑es pénzügyi év tekintetében elutasította, és a Görög Köztársaságot az elsőfokú eljárásban felmerült valamennyi költség viselésére kötelezte.
2) A 2014. december 19‑i 2014/950/EU bizottsági végrehajtási határozatot a Görög Köztársaság által az EMVA 2. tengely vidékfejlesztési ágazatban (2007–2013, területalapú intézkedések) kifizetett kiadások tekintetében megsemmisíti abban a részében, amely a 2013. május 2‑i 2013/214/EU bizottsági végrehajtási határozatnak a 2010‑es pénzügyi évre vonatkozóan a mezőgazdasági parcellák azonosítási rendszerét (MePAR) és a helyszíni ellenőrzéseket érintő hiányosságok miatt (második pillér, 2008‑as igénylési év) előírt korrekció kiszámítása során történő figyelembevételére vonatkozik.
3) A fellebbezést az ezt meghaladó részében elutasítja.
4) A Görög Köztársaság viseli az elsőfokú eljárásban és a fellebbezési eljárásban felmerült saját költségeinek egyharmadát, továbbá a Bizottságnak az elsőfokú eljárásban és a fellebbezési eljárásban felmerült költségeinek egyharmadát.
5) A Bizottság viseli az elsőfokú eljárásban, valamint a fellebbezési eljárásban felmerült saját költségeinek kétharmadát, továbbá a Görög Köztársaságnak az elsőfokú eljárásban és a fellebbezési eljárásban felmerült költségeinek kétharmadát.