JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NIILO JÄÄSKINEN
8 päivänä toukokuuta 2014 (1)
Yhdistetyt asiat C‑404/12 P ja C‑405/12 P
Euroopan unionin neuvosto ja
Euroopan komissio
vastaan
Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe
Muutoksenhaku – Ympäristö – Århusin yleissopimus – Asetuksen (EY) N:o 1367/2006 10 artikla – Sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö – Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toinen kohta – Århusin yleissopimuksessa tarkoitettu lainsäädäntövallan käyttämisen käsite – Päätöksessä 1999/468/EY tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen annettu toimi – Torjunta-ainejäämien enimmäismäärien vahvistamisesta annettu asetus (EY) N:o 149/2008
I Johdanto
1. Euroopan unionin neuvoston (C-404/12 P) ja Euroopan komission (C-405/12 P) tekemät valitukset koskevat tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen(2) (jäljempänä Århusin yleissopimus) 9 artiklan 3 kappaleessa, sellaisena kuin sitä on tulkittava yhdessä 2 artiklan 2 kappaleen toisen kohdan kanssa, tarkoitetun lainsäädäntövallan käyttämisen käsitteen tulkintaa. Näiden määräysten mukaan yleisöön kuuluvilla on mahdollisuus turvautua hallinnollisiin menettelyihin tai tuomioistuinmenettelyihin sellaisten toimien tai laiminlyöntien riitauttamiseksi, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa, mutta määräyksissä tarkennetaan kuitenkin, että sellaiset viranomaisten toimet, jotka on annettu lainsäädäntövaltaa käyttäen, eivät kuulu yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen soveltamisalaan.(3) Nämä määräykset on pantu unionin oikeudessa täytäntöön asetuksen (EY) N:o 1367/2006(4) (jäljempänä Århusin asetus) 10 artiklan 1 kohdalla.
2. Asetus (EY) N:o 396/2005 koskee torjunta-ainejäämien enimmäismääriä kasvi- ja eläinperäisissä elintarvikkeissa ja rehuissa tai niiden pinnalla.(5) Sitä on muutettu 29.1.2008 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 149/2008(6) sen liitteen I kattamien tuotteiden jäämien enimmäismääriä koskevien liitteiden II, III ja IV vahvistamiseksi. Asetus N:o 149/2008 on annettu komiteamenettelystä tehdyssä päätöksessä 1999/468/EY tarkoitettua, niin kutsuttua sääntelymenettelyä noudattaen.(7)
3. Alankomaiden oikeuden mukaiset säätiöt Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe (jäljempänä ympäristönsuojelujärjestöt) pyysivät 7.4. ja 10.4.2008 päivätyillä kirjeillä komissiolta asetuksen N:o 149/2008 sisäistä uudelleentarkastelua Århusin asetuksen 10 artiklan perusteella. Komissio jätti nämä pyynnöt tutkimatta 1.7.2008 tekemillään kahdella päätöksellä (jäljempänä tutkimattajättämispäätökset) sillä perusteella, että asetus N:o 149/2008 ei ole Århusin asetuksessa tarkoitettu yksittäistapausta koskeva toimenpide, eikä se näin ollen voi olla tällä asetuksella säädetyn sisäisen uudelleentarkastelumenettelyn kohteena.
4. Ympäristönsuojelujärjestöjen nostaman kanteen johdosta unionin yleinen tuomioistuin kumosi tutkimattajättämispäätökset tuomiolla Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe vastaan komissio (T-338/08, EU:T:2012:300, jäljempänä valituksenalainen tuomio). Se katsoi muun muassa, että asetuksen N:o 149/2008 antaminen kuului komission täytäntöönpanovaltaan ja saattoi näin ollen olla Århusin asetuksen 10 artiklassa tarkoitetun uudelleentarkastelua koskevan pyynnön kaltaisen pyynnön kohteena.
5. Nyt käsiteltävillä valituksilla neuvosto ja komissio vaativat, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion.
6. Koska neuvoston valitusperuste ja komission ensimmäinen valitusperuste ovat samankaltaisia niiden valitusperusteiden kanssa, jotka nämä samat toimielimet ja Euroopan parlamentti ovat esittäneet asiassa neuvosto ym. vastaan Vereniging Milieudefensie ja Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P–C-403/12 P), jossa myös esitän ratkaisuehdotukseni tänään, nyt käsiteltävät asiat liittyvät tiiviisti tämän toisen asiaryhmän taustalla olevaan kysymykseen siitä, voidaanko Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleeseen vedota suoraan sellaisen kumoamisvaatimuksen yhteydessä, joka on tehty Århusin asetuksen 10 artiklassa säädetyn laillisuusvalvonnan toteuttamiseksi.
7. Nyt käsiteltävässä asiassa nousee kuitenkin komission asiassa C-405/12 P esittämään toiseen valitusperusteeseen perustuva alustava kysymys, joka koskee sitä, voidaanko Århusin yleissopimusta soveltaa tähän asiaan. Tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään näin ollen siihen, onko komissio käyttänyt asetuksen N:o 149/2008 antaessaan Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla lainsäädäntövaltaansa, mikä tarkoittaisi sitä, ettei kyseinen asetus kuulu yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen soveltamisalaan eikä siten myöskään Århusin asetuksen 10 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.
II Asian tausta, asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
8. Asiaa koskevien oikeussääntöjen ja asian taustalla olevien tosiasioiden sekä asian käsittelyä unionin yleisessä tuomioistuimessa koskevien tietojen ja valituksenalaisen tuomion osalta on riittävää viitata valituksenalaisessa tuomiossa näistä annettuun esitykseen.
III Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
9. Neuvosto vaatii 3.9.2012 saapuneella valituksellaan (asia C-404/12 P) unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion, hylkäämään kokonaisuudessaan kantajien kanteen ensimmäisessä oikeusasteessa sekä velvoittamaan nämä yhteisvastuullisesti korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
10. Komissio vaatii 27.8.2012 saapuneella valituksellaan (asia C-405/12 P) unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion, ratkaisemaan pääasian ja hylkäämään tutkimattajättämispäätöksiä koskevan kumoamiskanteen sekä velvoittamaan ensimmäisen oikeusasteen kantajat korvaamaan komissiolle käsittelystä ensimmäisessä oikeusasteessa ja tästä valituksesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
11. Asiat C-404/12 P ja C-405/12 P yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 21.11.2012 antamalla määräyksellä kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
12. Ympäristönsuojelujärjestöt antoivat 25.2.2013 vastineen valituksiin. Vastineen puutteiden korjaamista koskevan pyynnön seurauksena ympäristönsuojelujärjestöt ovat 1.3.2013 toimittaneet ehdolliseksi määritellyn liitännäisvalituksen, joka sisältää viittauksen työjärjestyksen 176 artiklan 2 kohtaan.
13. Neuvostoa, parlamenttia, komissiota, ympäristönsuojelujärjestöjä ja Tšekin hallitusta(8) kuultiin 10.12.2013 järjestetyssä istunnossa.
IV Arviointi
A Valitusperusteiden käsittely
14. Koska kysymys siitä, kuuluuko asetuksen N:o 149/2008 antaminen Århusin yleissopimuksen soveltamisalaan, on ratkaiseva käsiteltävän pääasian ratkaisun kannalta, valitusperusteiden tarkastelu on aloitettava asiassa C-405/12 P esitetystä toisesta valitusperusteesta. Asiassa C-405/12 P esitetyssä ensimmäisessä valitusperusteessa ja asian C-404/12 P valituksessa esiin tuodulla kysymyksellä Århusin asetuksen laillisuuden arvioinnista Århusin yleissopimuksen nojalla ei nimittäin ole merkitystä, mikäli käy ilmi, että se toimi, jonka uudelleentarkastelua on pyydetty, ei voi olla tällaisen valvonnan kohteena.
B Valitusperuste, joka koskee komission toimivaltaa asetuksen N:o 149/2008 antamisessa (asiassa C-405/12 P esitetty toinen valitusperuste)
15. Toisella valitusperusteellaan komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on valituksenalaisen tuomion 65–67 kohdassa todennut, että komissio on asetuksen N:o 149/2008 antaessaan käyttänyt täytäntöönpanovaltaansa. Komission mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa tarkoitettua lainsäädäntövallan käyttämisen käsitettä yksinomaan institutionaaliselta kannalta.
16. Väitteidensä tueksi komissio esittää, että yleissopimuksessa tarkoitetun lainsäädäntövallan käsitteen tulkinta ei voi olla riippuvainen unionin perussopimusten omista käsitteistä. Tulkinnan pitäisi päinvastoin olla teleologista, ja siinä pitäisi ottaa huomioon se, että Århusin yleissopimuksella on suljettu lainsäädäntötoimet sen soveltamisalan ulkopuolelle siitä syystä, että yleisön tiedonsaanti tässä suhteessa on turvattu jo suoraan lainsäädäntömenettelyllä.(9) Komissio toteaa, että koska unionin tuomioistuin on jo asiassa Flachglas Torgau todennut, että käsitettä ”elimet tai laitokset silloin kun ne toimivat – – lainsäädäntövallan käyttäjinä” on tulkittava funktionaalisesti,(10) tällainen funktionaalinen lähestymistapa sopisi parhaiten myös Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa tarkoitetun ”lainsäädäntövaltaa käyttäen tehdyn toimen” käsitteen tulkintaan. Komissio lisää, että unionin tuomioistuin on lisäksi viitannut tähän määräykseen direktiivin 2003/4/EY(11) (jäljempänä direktiivi 2003/4) 2 artiklan 2 alakohdan tulkinnan yhteydessä.
1. Århusin yleissopimuksessa tarkoitettu lainsäädännön käsite
a) Yleisiä huomautuksia
17. Ensinnäkin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansainvälistä sopimusta on tulkittava sopimuksen sanamuodon perusteella ja ottaen huomioon sen tavoitteet. Valtiosopimusoikeutta koskevan 23.5.1969 tehdyn Wienin yleissopimuksen 31 artiklassa sekä valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen välistä tai kansainvälisten järjestöjen välistä sopimusoikeutta koskevan 21.3.1986 tehdyn yleissopimuksen 31 artiklassa, joissa on vastaava yleisen kansainvälisen tapaoikeuden ilmaus, täsmennetään, että valtiosopimusta on tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys sekä valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa.(12)
18. Århusin yleissopimuksen johdanto-osasta käy ilmi, että sopimuspuolet tunnustavat ympäristön tilan suojelemisen, säilyttämisen ja parantamisen sekä kaikkien hallinnon alojen avoimuuden tärkeyden ja kehottavat lainsäädäntöelimiä noudattamaan yleissopimuksen periaatteita menettelyissään.(13) Sitä ulottuvuutta, jonka kyseisen yleissopimuksen laatijat ovat tarkoittaneet Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toisen kohdan, luettuna yhdessä 9 artiklan 3 kappaleen kanssa, määräyksillä olevan, on siis arvioitava näiden tavoitteiden kannalta.
19. On selvää, ettei Århusin yleissopimuksessa määritellä toimen tai lainsäädäntövallan käyttäjänä toimivan elimen käsitteitä. Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toisessa kohdassa ainoastaan suljetaan yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle ”viranomaiset”, silloin kun ne ”toimivat tuomio- tai lainsäädäntövallan käyttäjinä”. Tämä määräys on ratkaiseva yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen ulottuvuuden määrittämisen kannalta, koska lainsäädäntövaltaa käyttäen tehdyt viranomaisten toimet eivät voi olla sellaisten menettelyjen kohteena, jotka yleisöön kuuluvat voivat mainitun artiklan mukaisesti saattaa alulle kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten rikkomisen vuoksi.
20. Toiseksi kyseessä olevan ilmaisun syntytavan osalta Århusin yleissopimuksen valmisteluasiakirjat sisältävät niin vähän perusteita, ettei niiden perusteella voi tehdä yksiselitteisiä päätelmiä.
21. Totean, että Århusin yleissopimuksen luonnoksen valmistelusta vastanneen työryhmän kolmannessa istunnossa keskusteltiin ilmaisusta ”ympäristöä koskeva päätöksenteko”, jota ei katsottu voitavan soveltaa lainsäädännöllisiin päätöksiin eikä tuomioistuinten ratkaisuihin.(14) Neljännessä istunnossa ilmaisun ”ympäristöä koskeva päätöksenteko” on katsottu tarkoittavan ”kaikkia kansallisessa lainsäädännössä määriteltyjä menettelyjä, joita viranomainen noudattaa tehdessään päätöksiä, joilla ratkaistaan lakia soveltaen ympäristöön liittyviä kysymyksiä. Se ei kata tuomioistuimen ratkaisuja tai lainsäädännöllisiä toimia eikä muita yleisiä normatiivisia toimia”.
22. Ilmaisulle ”viranomainen” on neljännessä istunnossa ehdotettu seuraavaa määritelmää: ”kaikki viranomaiset tai korkeat virkamiehet, joilla on kansallisen lainsäädännön nojalla toimivalta tehdä päätöksiä, joilla pannaan täytäntöön ympäristöä koskevia lakeja ja asetuksia, tai kerätä, koota tai jakaa ympäristöä koskevaa tietoa. Tämä määritelmä ei kata lainsäädäntö- ja lainkäyttöelimiä” (kursivointi tässä). Ilmaisun ”viranomainen” merkityksestä päätettiin lopullisesti kuudennessa istunnossa sulkemalla sen ulkopuolelle ”elimet, jotka toimivat lainkäyttäjinä tai lainsäätäjinä”.
23. Lisäksi Århusin yleissopimuksen valvontakomitea on kannanotoissaan, jotka ovat koskeneet unionin toimielinten lainsäädäntövaltaansa käyttäen tekemiä toimia, korostanut, että ympäristölainsäädännön mahdollisen rikkomisen toteamiseksi on otettava huomioon kyseessä olevan päätöksentekomenettelyn muoto.(15) Tästä seuraa se, että Århusin yleissopimuksessa tarkoitetun päätöksen, toimen tai laiminlyönnin määrittelyssä ratkaisevaa ei ole päätöksen, toimen tai laiminlyönnin nimitys sopimuspuolen sisäisessä lainsäädännössä.(16)
24. Kolmanneksi saattaa olla hyödyllistä muistuttaa, että unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus viitata Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toiseen kohtaan asioissa, jotka koskivat direktiiviä 2003/4 ja direktiiviä 85/337/ETY(17) (jäljempänä direktiivi 85/337).
25. Direktiivin 85/337 tulkintaan liittyvässä oikeuskäytännössä unionin tuomioistuin on katsonut, että tietyn hankkeen jääminen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle riippuu direktiivin 1 artiklan 5 kohdan mukaisesti kahdesta edellytyksestä. Ensimmäisen mukaan hankkeesta on pitänyt säätää yksityiskohtaisesti erityisellä säädöksellä. Toisen mukaan lainsäätämismenettelyssä on pitänyt päästä direktiivin tavoitteisiin tietojen antamisen tavoite mukaan lukien.(18)
26. Asiassa Boxus ym., joka liittyi siihen, miten luokitellaan direktiivin 85/337 ja Århusin yleissopimuksen soveltamisalan kannalta sellainen kansallinen asetus, jonka mukaan tietynlaiset toimenpideluvat olivat säädöstasoisia, unionin tuomioistuin totesi jäsenvaltioiden menettelyllistä itsemääräämisoikeutta korostaen muun muassa, että Århusin yleissopimuksen 9 artikla ja mainitun direktiivin 10 a artikla menettäisivät tehokkaan vaikutuksensa, jos pelkästään siitä seikasta, että hankkeesta on säädetty säädöksellä, seuraisi, ettei sen asiasisällön ja siihen liittyvän menettelyn laillisuutta voida riitauttaa kyseisen määräyksen ja säännöksen mukaisesti.(19) Unionin tuomioistuin totesi myös, että tuomioistuimen tai muun lailla perustetun riippumattoman ja puolueettoman elimen on voitava kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti tutkia, onko säädös direktiivissä 85/337 mainittujen edellytysten mukainen.(20)
27. Direktiivin 2003/4 osalta unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Flachglas Torgau, että käsitettä ”elimet tai laitokset silloin kun ne toimivat – – lainsäädäntövallan käyttäjinä” on tulkittava funktionaalisesti, jolloin tämän määritelmän soveltamisalaan voidaan katsoa ministeriöt, joiden tehtävänä on kansallisen lain mukaan valmistella lakiehdotuksia, antaa ne parlamentin käsiteltäväksi ja osallistua lainsäädäntömenettelyyn, muun muassa lausuntoja antamalla.(21) Unionin tuomioistuin on tältä osin korostanut eroja asianomaisten jäsenvaltioiden lainsäädäntömenettelyksi katsottujen menettelyiden välillä.
28. Totean kuitenkin, että unionin tuomioistuin on näissä asioissa lausunut siitä, miten kyseisten direktiivien tiettyjä säännöksiä on tulkittava Århusin yleissopimuksen valossa, eikä tämän perusteella tätä oikeuskäytäntöä voida varauksettomasti soveltaa nyt käsiteltävään asiaan.
b) Seikat, joiden perusteella Århusin yleissopimuksessa tarkoitettua lainsäädäntövallan käyttämisen käsitettä voidaan rajata
29. Mielestäni on olemassa periaatteellisia seikkoja, jotka on otettava huomioon Århusin yleissopimuksessa tarkoitettuja lainsäädäntötoimintaan kuuluvia toimia koskevan rajoituksen tulkinnassa.
30. Ensinnäkin, kuten komissio toteaa, kansainvälisen oikeuden asiakirjan mukaisen ”lainsäädännön” käsitteen tulkinnan täytyy olla riippumaton sopimuspuolten kansallisesta oikeudesta. Siten Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toisen kohdan tulkintaa ei voida perustaa ainoastaan tietyn järjestelmän omille lähteille, vaan sen pitäisi perustua kokonaisvaltaiseen arviointiin, jossa otetaan asianmukaisesti huomioon yleissopimuksen olennainen tavoite eli ympäristön suojeleminen ja sellaisen demokraattisen välineen perustaminen, jonka avulla kansalaiset voivat aktiivisesti ottaa osaa tähän prosessiin.
31. Sitä, miten laajasti säädöksiä on rajattu Århusin yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle, ei nimittäin voida arvioida kansallisen oikeuden perusteella. Ensinnäkään kansainvälisessä oikeudessa ei määrätä siitä, miten normatiivinen toimivalta jaetaan sopimuspuolen oikeusjärjestyksessä. Sillä on sen sijaan tarkoitus huolehtia yleissopimuksen tavoitteen toteutumisesta kokonaisuudessaan.
32. Toiseksi Århusin yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen toisesta kohdasta ja 9 artiklan 3 kappaleesta niitä yhdessä tulkittaessa käy ilmi, että yleissopimuksella perustetun järjestelmän tavoite on luoda yleisöön kuuluville mahdollisuus riitauttaa ympäristöoikeudellisten normien täytäntöönpanoa koskevat päätökset ja saattaa ne valvonnan alaisiksi eli toisin sanoen mahdollisuus toimia sen varmistamiseksi, että kansallisen ympäristölainsäädännön normeja sovelletaan oikein yksittäisiin tapauksiin. Tästä seuraa, että yleisöön kuuluville ei ole annettu oikeutta valvoa sitä, että ympäristönsuojelu asetetaan tietylle tasolle, tai varsinkaan vaatia sitä.
33. Siten Århusin yleissopimuksen pääasiallinen tavoite on perustaa sellainen laillisuusvalvonnan väline, jonka avulla yleisöön kuuluvat voivat saattaa alulle hallinnollisen valvonnan tai tuomioistuinvalvonnan, kun ympäristölainsäädännön sääntöä on sen soveltamisen yhteydessä rikottu.(22)
34. Täten ylemmäntasoisen ympäristölainsäädännön normin olemassaolo voisi olla kriteeri, jonka perusteella voidaan määritellä, kuuluuko toimi yleissopimuksessa tarkoitettuihin säädöksiin. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen mukaan valvonta nimittäin tapahtuu suhteessa ”kansallisen(23) ympäristölainsäädännön säännöksiin”. Yksityiset voivat siis vedota siihen, että riidanalaisella toimella on rikottu tällaista normia. Näin ollen riidanalaisen viranomaisen toimen on välttämättä oltava normihierarkiassa alempana kuin kyseiset kansallisen ympäristölainsäädännön säännökset, koska yleissopimuksessa lähdetään siitä edellytyksestä, että toimi voi olla ristiriidassa näiden säännösten kanssa.
35. Tästä seuraa, että sellaiset unionin oikeuden normit, joiden asiasisällön yhdenmukaisuutta jonkin unionin ympäristölainsäädännön säännöksen kanssa ei ole mahdollista arvioida, ovat pääsääntöisesti Århusin yleissopimuksessa tarkoitettuja lainsäädännön luonteisia toimia. Kun kuitenkin otetaan huomioon yleissopimuksessa tarkoitetun lainsäädännön käsitteen riippumattomuus, on tärkeää välttyä rajoittumasta tältä osin unionin oikeuden omaan määritelmään lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyn toimen ja täytäntöönpanotoimen erosta. Lisäksi unionin tuomioistuin on hiljattain vahvistanut, että SEUT 290 ja SEUT 291 artiklassa määritellyt tilanteet, jotka koskevat säädösvallan siirron nojalla annettavia toimia ja täytäntöönpanotoimia unionin oikeudessa, eivät muodosta tyhjentävää järjestelmää.(24)
36. Kolmanneksi vaikuttaa siltä, että Århusin yleissopimuksessa on kaiken järjen mukaan tarkoitettu sulkea pois ympäristölainsäädännön alalla annettujen toimien perustuslainmukaisuuden arviointi laajassa merkityksessä.
37. Näiden toteamusten nojalla on tutkittava, onko asetuksen N:o 149/2008 antaminen liittynyt Århusin yleissopimuksessa tarkoitettuun lainsäädäntövaltaan.
2. Komission asetuksen N:o 149/2008 antamisessa käyttämän toimivallan laatu
a) Valituksenalainen tuomio
38. Valituksenalaisen tuomion 64–70 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin nojautui pääasiallisesti kahteen seikkaan todetessaan, ettei komissio ole käyttänyt lainsäädäntövaltaa, kun se on antanut asetuksen N:o 149/2008. Yhtäältä unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että päätökset asetuksen N:o 396/2005 liitteistä on tehtävä komiteamenettelystä tehdyn päätöksen 1999/468 5 ja 7 artiklan mukaisesti. Toisaalta se viittasi Århusin yleissopimuksen soveltamisohjeeseen,(25) josta käy ilmi, että komissiota on pidettävä Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleessa tarkoitettuna viranomaisena.
39. On siis varmistettava, voidaanko nämä perustelut hyväksyä, jos oletetaan, että niitä voitaisiin pitää riittävinä, mitä komissio ei ole kiistänyt.
b) Asetuksen N:o 149/2008 syntyhistoria
40. Alustavasti on todettava, että SEUT 191 artiklassa lueteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi säädettyjen unionin ympäristölainsäädännön sääntöjen kirjo on poikkeuksellinen; sääntöjä on muun muassa ilmastonmuutoksen ja ilman pilaantumisen torjunnasta, kestävään kehitykseen liittyvistä kysymyksistä, jätehuollosta, vesien ja maaperän suojelusta, biodiversiteetin suojelusta, yleisön osallistumisesta päätöksentekoon ympäristöasioissa, pelastuspalveluista katastrofien hallinta mukaan lukien sekä melunhallinnasta. Tältä osin komissiolla on yhtäältä puhtaasti hallinnollisia tehtäviä, kun se esimerkiksi hyväksyy geneettisesti muunnellun organismin markkinoille saattamisen, sekä toisaalta normatiivisia tehtäviä, kun se usein komiteamenettelyä noudattaen antaa yksityiskohtaisempia normeja, esimerkiksi antamalla tai täydentämällä perussäädöksen liitteitä. Näitä jälkimmäisiä tehtäviä ei kuitenkaan voida tulkita yksiselitteisesti Århusin yleissopimuksessa tarkoitetun lainsäädäntötoiminnan käsitteen kannalta. Näin on etenkin komission antaman asetuksen N:o 149/2008 osalta.
41. On muistettava, että kyseisen asetuksen antaminen perustuu asetukseen N:o 396/2005, jolla on vahvistettu torjunta-ainejäämien sallitut enimmäismäärät ihmisten tai eläinten kulutukseen tarkoitetuissa kasvi- tai eläinperäisissä tuotteissa. Koska jäämien enimmäismääriin sisältyy yhtäältä tietyille elintarvikkeille tai rehuille määriteltyjä erityisiä enimmäismääriä ja toisaalta yleinen enimmäismäärä, jota sovelletaan, jos mitään erityistä enimmäismäärää ei ole vahvistettu, asetuksessa N:o 396/2005 vaadittiin, että jälkikäteen vahvistetaan useita liitteitä, joiden antaminen on edellytys sille, että osaa asetuksen N:o 396/2005 luvuista voidaan soveltaa.(26)
42. Komissio aloitti näin ollen antamalla asetuksen (EY) N:o 178/2006,(27) jolla vahvistettiin asetuksen N:o 396/2005 liite I, jossa luetellaan ne elintarvikkeet ja rehut, joihin torjunta-ainejäämien enimmäismääriä sovelletaan.
43. Sen jälkeen komissio antoi asetuksen N:o 149/2008, jolla lisättiin muut kolme liitettä (II, III ja IV), joissa vahvistetaan mainittuun asetuksen N:o 396/2005 liitteeseen I sisältyviin tuotteisiin sovellettavat jäämien enimmäismäärät.
44. Liite II annettiin siten asetuksen N:o 396/2005 21 artiklan mukaisesti. Se sisältää sellaiset jäämien enimmäismäärät, jotka on aikaisemmin vahvistettu viljoja, eläinkunnasta peräisin olevia elintarvikkeita ja tiettyjä kasvikunnasta peräisin olevia tuotteita, mukaan lukien hedelmät ja vihannekset, koskevien erityisten direktiivien mukaisesti.(28)
45. Liite III annettiin asetuksen N:o 396/2005 22 artiklan mukaisesti, ja se kattaa muun muassa(29) sellaisten tehoaineiden jäämien väliaikaiset enimmäismäärät, joista ei ole vielä tehty päätöstä kasvinsuojeluaineista annetun direktiivin 91/414/ETY(30) liitteeseen I sisällyttämisestä.
46. Tiettyihin tehoaineisiin ei sovelleta mitään jäämien enimmäismäärää. Nämä ovat direktiivin 91/414 nojalla arvioituja kasvinsuojeluaineiden tehoaineita, joille jäämien enimmäismäärän asettamista ei ole pidetty tarpeellisena. Asetuksen N:o 396/2005 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti ne on luetteloitu kyseisen asetuksen liitteessä IV.
47. Näin ollen komissio on asetuksen N:o 149/2008 antamalla täydentänyt lainsäädännön luonteista perussäädöstä. Tämän toteamuksen nojalla ei kuitenkaan voida muodostaa käsitystä siitä, minkälaista toimivaltaa komissio on tässä yhteydessä käyttänyt Århusin yleissopimuksen soveltamisen kannalta. On siten tarkasteltava asetuksen N:o 149/2008 antamismenettelyä.
c) Asetuksen N:o 149/2008 antamismenettely
48. Asiassa Meroni vastaan korkea viranomainen annetun tuomion(31) valossa on muistutettava, että toimivallan siirtämisestä aiheutuvat seuraukset ovat hyvin erilaisia sen mukaan, onko kysymyksessä selkeästi rajoitettu täytäntöönpanovalta, jonka käyttöä tämän johdosta valvotaan tarkasti toimivallan siirtäneen viranomaisen vahvistamin objektiivisin kriteerein, vai onko kysymyksessä ”harkintavalta, johon sisältyy laaja harkinnanvapaus, joka saattaa käyttötarkoituksensa mukaisesti ilmetä tosiasiallisena talouspolitiikkana”. Kyseisessä tuomiossa on myös todettu, että ensimmäisen tyyppinen toimivallan siirtäminen ei ole luonteeltaan sellaista, että se muuttaisi huomattavasti siirtämisen kohteena olevan toimivallan käytön seurauksia, kun taas jälkimmäisen tyyppinen siirtäminen, jossa toimivallan saaneen viranomaisen valinnoilla korvataan siirtävän viranomaisen valinnat, merkitsee ”vastuun tosiasiallista siirtämistä”.(32)
49. Lissabonin sopimuksen voimaantuloon asti ilmaisu ”täytäntöönpanovalta” käsitti siis kaksi erillistä toimivallan lajia. Nämä olivat toimivalta toteuttaa normatiivinen toimi, jolla muutettiin tai täydennettiin perussäädöstä, ja toimivalta panna unionin tasolla täytäntöön unionin säädös tai osa sen säännöksistä.(33)
50. On kuitenkin todettava, että Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeenkin ero lainsäädäntövallan ja täytäntöönpanovallan välillä on unionin oikeudessa usein epäselvä. Kuten julkisasiamies Cruz Villalón on todennut, delegoitujen toimien ja täytäntöönpanotoimien välinen erottelu ei viime kädessä perustu yksinomaan lainsäädäntövallan (tai edes delegoidun säädösvallan) ja täytäntöönpanovallan väliseen eroon vaan myös siihen, että delegoidut toimet ovat seurausta unionille kuuluvan normatiivisen toimivallan käyttämisestä, kun taas täytäntöönpanotoimet johtuvat siitä, että komissio (tai neuvosto) on käyttänyt (toissijaisesti) toimivaltaa, joka lähtökohtaisesti kuuluu jäsenvaltioille.(34)
51. Tältä osin totean, että asetus N:o 149/2008 on asetuksen N:o 396/2005 5, 21 ja 22 artiklaa, sellaisena kuin ne olivat voimassa asetuksen N:o 149/2008 antamishetkellä,(35) soveltaen annettu komiteamenettelystä tehdyn päätöksen 1999/468 5 artiklassa tarkoitettua, niin kutsuttua sääntelymenettelyä noudattaen.
52. Tämän menettelyn mukaan toimenpiteen toteuttaminen edellyttää sen jälkeen, kun komissio on esitellyt ehdotuksen toimenpiteestä elintarvikeketjua ja eläinten terveyttä käsittelevälle pysyvälle komitealle(36) (jäljempänä komitea), että komitea puoltaa ehdotusta määräenemmistöllä. Jos komitea ei puolla komission ehdotusta määräenemmistöllä tai jos komitea vastustaa sitä määräenemmistöllä, toimenpide on siirrettävä neuvostolle. Neuvostolla on mahdollisuus hyväksyä toimenpide tai siirtää se takaisin komissiolle. Jos neuvosto ei tee päätöstä kolmen kuukauden kuluessa, komissio voi toteuttaa toimenpiteen alkuperäisen ehdotuksensa mukaisesti. Parlamentilla on tältä osin tarkastusoikeus, koska sillä on mahdollisuus yhteispäätösmenettelyssä annettuihin perussäädöksiin perustuvien toimenpiteiden osalta antaa sitomaton päätöslauselma, jos se katsoo, että komissio on ylittänyt täytäntöönpanovaltansa.
53. Ensi näkemältä vaikuttaisi siis siltä, että noudatetulla menettelyllä on tietty yhteys lainsäädäntötoimintaan. Kyseiseen menettelyyn nimittäin osallistuvat unionin kolme toimielintä, jotka voivat käyttää lainsäädäntövaltaa, ja sen seurauksena on sellaisen yleisesti sovellettavan toimen antaminen, johon sisältyy ainakin laajassa määrin ympäristöoikeutta koskevia säännöksiä.
54. Tieteellisten ja teknisten tietojen kehityksestä johtuvien muutosten tekemistä perussäädöksen liitteisiin voidaan kuitenkin myös pitää unionin oikeudessa tarkoitettuna pelkkänä täytäntöönpanotoimena. Tätä seikkaa on käytetty perusteena direktiivien 86/362, 86/363 ja 90/642 liitteiden antamismenettelyn muuttamiselle.(37) Muistutan, että kyseiset liitteet on sittemmin otettu asetuksen N:o 396/2005 liitteeksi II.
55. Asetuksen N:o 149/2008 antamismenettelyllä ei siis ole itsessään ratkaisevaa merkitystä, jonka perusteella voitaisiin selvittää komission käyttämän toimivallan luonne Århusin yleissopimuksen soveltamisalan määrittämisen kannalta. Näin ollen on tutkittava tämän toimivallan sisältöä.
d) Komission toimivallan sisältö
56. Totean, että asetus N:o 396/2005 on erityislaatuinen ja uudenlainen instrumentti, koska sillä on asetettu ensimmäistä kertaa Euroopassa yhteinen 0,01 mg/kg:n enimmäismäärä kaikenlaisille torjunta-aineille erottelematta elintarvikkeiden ryhmiä. Tätä yleistä enimmäismäärää sovelletaan oletusarvona eli kaikissa tapauksissa, joissa tuotteelle tai tuoteryhmälle ei ole vahvistettu erityistä jäämien enimmäismäärää. Se, että on valittu asetus useiden erityisten direktiivien kumoamiseksi, on perusteltua siksi, että tällaisella toimella taataan se, että näitä täsmällisiä säännöksiä sovelletaan koko yhteisön alueella samanaikaisesti ja samalla tavalla. Näin ollen yksi tärkeimmistä tavoitteista, johon on pyritty kansanterveyden suojelemiseksi, on ollut jäämien enimmäismääriä koskevien säännösten yhtenäinen soveltaminen.
57. Tämän logiikan mukaisesti asetuksen N:o 396/2005 liitteiden antamiseen asetuksella N:o 149/2008 ovat vaikuttaneet muut ympäristöasioita koskevat johdetun oikeuden toimet. Asetuksen N:o 396/2005 liitteeseen II, sellaisena kuin se vahvistettiin asetuksella N:o 149/2008, sisällytettiin direktiiveillä 86/362, 86/363 ja 90/642, joiden säännöllisesti muutetut liitteet sisälsivät luettelon tuotteista ja torjunta-aineiden sallituista enimmäismääristä, aikaisemmin määritellyt jäämien enimmäismäärät. Asetuksen N:o 396/2005 liitteeseen III, sellaisena kuin se vahvistettiin asetuksella N:o 149/2008, sisältyi luettelo jäämien väliaikaisista enimmäismääristä, ja se oli kaksiosainen. A osaan sisältyivät jäämien väliaikaiset enimmäismäärät aineille, joille ei ole vahvistettu mainittujen direktiivien 86/362, 86/363 ja 90/642 mukaisia jäämien enimmäismääriä. B osa kattoi jäämien väliaikaiset enimmäismäärät tuotteille, joita ei ole määritelty direktiivien 86/362, 86/363 ja 90/642 liitteessä I. Asetuksen N:o 396/2005 liitteeseen IV sisältyi luettelo direktiivin 91/414 nojalla arvioiduista tehoaineista, joiden osalta jäämien enimmäismääriä ei vaadita.
58. On totta, että näitä asetuksen N:o 396/2005 liitteitä muutettiin säännöllisesti. Asetuksen N:o 396/2005 14 artiklan mukaan jäämien enimmäismäärän vahvistamisen, muuttamisen tai poistamisen yhteydessä komissiolla oli mahdollisuus antaa joko asetus tai päätös, jolla hylätään kyseisen asetuksen 7 artiklassa tarkoitettu hakemus.(38)
59. Tältä osin on mielestäni ensiarvoisen tärkeää korostaa, että jäämien enimmäismäärä on sellaisenaan ympäristölainsäädännön normi, jonka komissio on laatinut komitologiamenettelyä noudattaen. Kaikille yksityisille, joilla on normin sisältöön liittyvä erityinen intressi, myönnetty oikeus hakea lupaa tuotteen käyttöön, joka edellyttää voimassa olevan jäämien enimmäismäärän muuttamista, ei muuta tätä. Tällaisen luvan myöntämisvaiheessa kyse on nimittäin aiemmin vahvistetun normin soveltamisesta.
60. Yksityinen ei myöskään voi riitauttaa jäämien enimmäismäärän vahvistamista sinällään.
61. Kuten olen jo korostanut, Århusin yleissopimuksessa tarkoitettua lainsäädäntövallan käyttämisen käsitettä on tulkittava käyttäen ohjeena Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleen rakennetta, josta käy pääosin ilmi, että yleissopimuksella on tarkoitus määrätä ympäristöoikeuden normien soveltamista, eikä siis niiden laatimista, koskevasta valvontajärjestelmästä.
62. Lisäksi katson, että asetuksen N:o 149/2008 antamisessa komissiolla on ollut toimivaltaa, joka muistuttaa voimassa olevien säännösten kodifiointia, kun ne on sisällytetty asetuksen N:o 149/2008 liitteisiin.
63. Komission toimivalta käsiteltävässä asiassa voi toki olla tuomioistuinvalvonnan kohteena sen säädösvallan siirtoon perustuvan lainsäädäntövallan tai täytäntöönpanovallan käytön osalta. Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole olemassa ympäristölainsäädäntöön liittyviä normeja, jotka voisivat rajoittaa komission toimivaltaa ja joiden valossa voitaisiin toteuttaa Århusin yleissopimuksessa tarkoitettua valvontaa.
64. Lopuksi muistutan, että asetuksen N:o 396/2005 II luvun, johon 14 artikla kuuluu, soveltamisen edellytykseksi on säädetty asetuksen N:o 149/2008 voimaantulo.
65. Kaiken edellä esitetyn perusteella esitän, että komission katsotaan asetuksen N:o 149/2008 antaessaan käyttäneen Århusin yleissopimuksessa tarkoitettua lainsäädäntövaltaa.
66. Unionin yleinen tuomioistuin on näin ollen tehnyt oikeudellisen virheen, kun se katsoi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa, että asetuksen N:o 149/2008 antaminen kuului täytäntöönpanovaltaan. Valituksenalainen tuomio on siis kumottava.
C Muut valitusperusteet
67. Kun otetaan huomioon tämän ratkaisuehdotuksen 66 kohdassa esitetty ratkaisu, asiassa C-404/12 P ja asiassa C-405/12 P esitettyjä muita valitusperusteita ei ole tarpeen tutkia. Sama koskee myös ympäristönsuojelujärjestöjen liitännäisvalitusta.
V Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne
68. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, unionin tuomioistuin voi joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi. Käsiteltävässä asiassa täyttyvät mielestäni edellytykset sille, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian itse. Osapuolten unionin yleisessä tuomioistuimessa käsittelemät argumentit sisältyvät kirjelmiin, jotka on esitetty unionin tuomioistuimessa käydyssä kirjallisessa menettelyssä.
69. Unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämässään ensimmäisessä kanneperusteessa ympäristönsuojelujärjestöt väittivät, että kun komissio arvioi, ettei asetusta N:o 149/2008 voida pitää yksittäistapausta koskevana toimenpiteenä eikä myöskään päätösten joukkona, se katsoi virheellisesti, ettei kyseisen asetuksen sisäistä uudelleentarkastelua koskevia pyyntöjä voida tutkia.
70. Tämän ratkaisuehdotuksen 16–60 kohdassa esitetyistä seikoista käy ilmi pääasiassa, että asetuksen N:o 149/2008 antaminen kuului Århusin yleissopimuksessa tarkoitettuun lainsäädäntövallan käyttämiseen, ja niiden perusteella ehdotan tämän kanneperusteen hylkäämistä.
71. On totta, että asianosaiset eivät ole ensimmäisessä oikeusasteessa voineet ottaa kantaa väitteisiin, jotka koskevat komission asetuksen N:o 149/2008 antamisessa käyttämän toimivallan luonnetta. On todettava, että komission tutkimattajättämispäätökset ovat perustuneet yksinomaan asetuksen N:o 149/2008 yleiseen soveltamisalaan, mikä on mielestäni puutteellinen perustelu. Päätökset vaikuttavat silti perustelluilta, koska niillä on jätetty tutkimatta sisäistä uudelleentarkastelua koskevat pyynnöt. Koska asetus N:o 149/2008 siis on selkeästi yleisesti sovellettava toimenpide ja koska tähän ryhmään kuuluu myös Århusin yleissopimuksessa tarkoitettu lainsäädäntötoiminta, tämä on riittävä perustelu mainituille päätöksille.(39)
72. Koska asetus N:o 149/2008 ei mielestäni kuulu Århusin yleissopimuksen soveltamisalaan, ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyä toista kanneperustetta ei ole tarpeen tutkia.
VI Ratkaisuehdotus
73. Ehdotan, että unionin tuomioistuin
– kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Stichting Natuur en Milieu ja Pesticide Action Network Europe vastaan komissio (T-338/08, EU:T:2012:300)
– hylkää kumoamiskanteen, joka koskee kahta Euroopan komission 1.7.2008 tekemää päätöstä, joilla jätettiin tutkimatta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 396/2005 muuttamisesta sen liitteen I kattamien tuotteiden jäämien enimmäismääriä koskevien liitteiden II, III ja IV vahvistamiseksi 29.1.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 149/2008 uudelleentarkastelua koskevat pyynnöt
– velvoittaa Stichting Natuur en Milieun ja Pesticide Action Network Europen yhteisvastuullisesti maksamaan oikeudenkäyntikulut sekä korvaamaan Euroopan unionin neuvoston ja komission oikeudenkäyntikulut
– velvoittaa Tšekin tasavallan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.