SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ-BORDONE,
predstavljeni 18. januarja 2017(1)(i)
Zadeva C‑549/15
E.ON Biofor Sverige AB
proti
Statens energimyndighet
Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Förvaltningsrätten i Linköping (prvostopenjsko upravno sodišče, Švedska)
„Razlaga člena 34 PDEU in člena 18(1) Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov – Sistem masne bilance, namenjen identifikaciji trajnostnega bioplina, da bi se zagotovilo, da so z uporabo bioplina spoštovana trajnostna merila iz Direktive – Družba s sedežem v državi članici, ki bioplin po omrežju medsebojno povezanih nacionalnih plinovodov uvaža iz druge države članice – Nacionalna ureditev, v skladu s katero je ugodnejša davčna obravnava bioplina pogojena z izvedbo masne bilance na lokaciji z jasnimi mejami, s čimer je izključen njegov čezmejni prenos po plinovodu“
1. Bioplin(2) nastaja – v naravi ali industrijskih obratih – pri reakcijah razgradnje organskih snovi, ki jo povzročijo nekateri mikroorganizmi v anaerobnih okoljih. Njegova uporaba (na primer kot biogorivo za uporabo v prometu) ima zelo pozitivne učinke za okolje, če je pridobljen iz organskih odpadkov(3), vendar lahko negativno vpliva na druge interese (med drugim na prehransko preskrbo prebivalstva ali na biotsko raznovrstnost območij z velikim ekološkim pomenom), če se pridobi iz neodpadnih surovin(4).
2. Zakonodajalec Direktive 2009/28/ES(5) je skušal to tveganje odvrniti s tem, da je v njej določil, da mora bioplin, namenjen uporabi kot biogorivo, za vključitev v sistem energije iz obnovljivih virov izpolnjevati stroga „trajnostna merila“. Pri preverjanju, ali so ta merila izpolnjena, pa se mora uporabiti metoda, imenovana „masna bilanca“ (v nadaljevanju: MB), na katero se nanašata vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložitveno sodišče poslalo Sodišču.
3. Natančneje, Sodišču je bilo prvič predloženo vprašanje, ali mora na podlagi člena 18 Direktive 2009/28, s katerim je urejena metoda MB, država članica sprejeti trajnostni bioplin, ki je bil iz druge države članice uvožen po medsebojno povezanem omrežju nacionalnih plinovodov(6). Če ni tako, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali je z navedenim členom kršena prepoved ukrepov z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu (člen 34 PDEU).
4. Menim, da bi moralo Sodišče za to, da bi lahko dalo koristen odgovor na vprašanji za predhodno odločanje(7), poleg tega pojasniti, ali nacionalna zakonodaja, kakršna je švedska, v skladu s katero je uporaba metode MB dopustna v nacionalnem plinovodnem omrežju, ne pa tudi v čezmejnem omrežju medsebojno povezanih plinovodov, skladna s členom 34 PDEU.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije: Direktiva 2009/28
5. Člen 1 te direktive določa:
„Ta direktiva določa skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov. Določena sta obvezna nacionalna cilja za skupni delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije in za delež energije iz obnovljivih virov v prometu. […] Določena so trajnostna merila za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva.“
6. Člen 2, drugi odstavek, točke (a), (e), (i) in (k), določa:
„a) ‚energija iz obnovljivih virov‘ pomeni energijo iz obnovljivih nefosilnih virov, namreč veter, sonce, aerotermalno, geotermalno in hidrotermalno energijo ter energijo oceanov, vodno energijo, biomaso, plin, pridobljen iz odpadkov, plin, pridobljen z napravami za čiščenje odplak, in biopline;
[…]
e) ‚biomasa‘ pomeni biološko razgradljive dele proizvodov, odpadkov in ostankov biološkega izvora iz kmetijstva (vključno s snovmi rastlinskega in živalskega izvora), gozdarstva in z njima povezanih proizvodnih dejavnosti, vključno z ribištvom in ribogojstvom, ter biološko razgradljive dele industrijskih in komunalnih odpadkov;
[…]
i) ‚biogorivo‘ pomeni tekoče ali plinasto gorivo, namenjeno uporabi v prometu, proizvedeno iz biomase;
j) ‚potrdilo o izvoru‘ pomeni elektronski dokument, katerega edini namen je končnemu odjemalcu dokazati, da sta bila določen delež oziroma določena količina energije proizvedena iz obnovljivih virov, kot je določeno v členu 3(6) Direktive 2003/54/ES;
k) ‚program podpore‘ pomeni vsak instrument, program ali mehanizem, ki ga uporabi država članica ali skupina držav članic in spodbuja uporabo energije iz obnovljivih virov z zmanjševanjem stroškov te energije, povečanjem cene, po kateri se lahko prodaja, ali povečanjem količine nabavljene energije na podlagi obveznosti glede obnovljive energije ali drugače. Sem med drugim spadajo naložbena pomoč, davčne oprostitve ali olajšave, vračilo davkov, programi podpore, ki zavezujejo k uporabi obnovljive energije, vključno s tistimi programi, ki uporabljajo zelene certifikate, in neposredni programi zaščite cen, vključno s tarifami za dovajanje toka in plačili premij“.
7. Člen 3 določa:
„1. Vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov, izračunan v skladu s členi 5 do 11, v končni bruto porabi energije v letu 2020 najmanj enak njenemu nacionalnemu splošnemu cilju za delež energije iz obnovljivih virov v tem letu, določenemu v tretjem stolpcu razpredelnice v delu A Priloge I. Takšni obvezni nacionalni splošni cilji so skladni s ciljem najmanj 20‑odstotnega deleža obnovljivih virov energije v končni bruto porabi energije Skupnosti leta 2020. Države članice širijo in spodbujajo energetsko učinkovitost in varčevanje z energijo, da bodo lažje dosegle navedene cilje iz tega člena.
[…]
4. Vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov v vseh vrstah prometa v letu 2020 najmanj enak 10 % končne porabe energije v prometu v tej državi članici.
[…]“
8. Člen 5(1) v zvezi z izračunom deleža energije iz obnovljivih virov določa:
„Končna bruto poraba energije iz obnovljivih virov v vsaki državi članici se izračuna kot vsota:
a) končne bruto porabe električne energije iz obnovljivih virov;
b) končne bruto porabe energije iz obnovljivih virov za ogrevanje in hlajenje ter
c) končne porabe energije iz obnovljivih virov v prometu.
Plin, električna energija in vodik iz obnovljivih virov energije se za izračun deleža končne bruto porabe energije iz obnovljivih virov pod točko (a), (b) ali (c) prvega pododstavka upoštevajo samo enkrat.
[…] pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, ki ne izpolnjujejo trajnostnih meril iz člena 17(2) do (6), [se] ne upoštevajo.“
9. V uvodni izjavi 65 je navedeno:
„Proizvodnja biogoriv bi morala biti trajnostna. Biogoriva, uporabljena za izpolnjevanje ciljev glede zmanjšanja toplogrednih plinov iz te direktive, in biogoriva, ki so upravičena do podpore v okviru nacionalnih sistemov podpore, bi zato morala izpolnjevati trajnostna merila.“
10. V členu 17 so ta trajnostna merila opredeljena tako:
„1. Ne glede na to, ali so bile surovine pridelane na ozemlju Skupnosti ali zunaj nje, se energija iz pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv za namene iz točk (a), (b) in (c) upoštev[a] v nadaljevanju samo, če izpolnjujejo trajnostna merila, določena v odstavkih 2 do 6:
a) ocenjevanje izpolnjevanja zahtev te direktive v zvezi z nacionalnimi cilji;
b) ocenjevanje izpolnjevanja obveznosti glede uporabe obnovljive energije;
c) upravičenost do finančne podpore za porabo pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv.
[…]
2. Prihranek emisij toplogrednih plinov zaradi uporabe pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, ki se upošteva za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, je najmanj 35 %.
[…]
3. Pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, upoštevana za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se ne proizvedejo iz surovin, pridobljenih na zemljišču velikega pomena za ohranjanje biološke raznovrstnosti […]
[…]
4. Pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, upoštevana za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se ne proizvedejo iz surovin, pridobljenih na zemljišču z visoko zalogo ogljika […]
[…]
5. Pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, ki se upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se ne pridobivajo iz surovin iz zemljišč, ki so bila 1. januarja 2008 šotišča […].
6. Kmetijske surovine, pridelane v Skupnosti ter uporabljene za proizvodnjo pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, ki se upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1, se pridobijo v skladu z zahtevami in standardi na podlagi določb iz naslova ‚Okolje‘ v delu A in točki 9 Priloge II k Uredbi Sveta (ES) št. 73/2009 z dne 19. januarja 2009 […].
[…]
8. Države članice za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1 ne smejo opustiti upoštevanja pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, pridobljenih v skladu s tem členom, iz drugih razlogov, povezanih s trajnostjo.
[…]“
11. Člen 18 določa:
„1. Če se pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva upoštevajo za namene iz točk (a), (b) in (c) člena 17(1), države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da dokažejo, da so izpolnjena trajnostna merila, določena v členu 17(2) do (5). Za ta namen od gospodarskih subjektov zahtevajo, da uporabijo sistem masne bilance, ki določa:
a) pošiljke surovin ali biogoriva z različnimi trajnostnimi značilnostmi se lahko mešajo;
b) podatki glede trajnostnih značilnosti in velikosti pošiljk iz točke (a) veljajo tudi za mešanico; in
c) vsota vseh pošiljk, odstranjenih iz mešanice, je opisana, kot da ima enake trajnostne značilnosti, v enakih količinah, kot vsota vseh pošiljk, dodanih mešanici.
2. Komisija Evropskemu parlamentu in Svetu leta 2010 in 2012 predloži poročilo o delovanju metode preverjanja na podlagi masne bilance, opisane v odstavku 1, in možnih drugih metodah preverjanja v zvezi z nekaterimi ali vsemi vrstami surovin, pogonskih biogoriv ali drugih tekočih biogoriv. […]
3. Države članice sprejmejo ukrepe, s katerimi zagotovijo, da gospodarski subjekti predložijo zanesljive informacije in državi članici na zahtevo dajo na voljo podatke, ki so bili uporabljeni za pripravo informacij. Države članice od gospodarskih subjektov zahtevajo, da zagotovijo ustrezen standard neodvisne revizije informacij, ki jih predložijo, in da predložijo dokazila, da so to storili. Z revizijo se preveri, ali so sistemi, ki jih uporabljajo gospodarski subjekti, natančni, zanesljivi in zaščiteni pred goljufijami. Ocenijo se pogostost in metodologija vzorčenja ter zanesljivost podatkov.
Informacije iz prvega pododstavka tega odstavka vključujejo predvsem informacije o spoštovanju trajnostnih meril iz člena 17(2) do (5), ustrezne informacije o ukrepih za zaščito tal, vode in zraka, sanacijo degradiranih zemljišč, izogibanje prekomerni porabi vode na območjih, kjer vode primanjkuje, ter ustrezne informacije o ukrepih, sprejetih zaradi upoštevanja vidikov iz drugega pododstavka člena 17(7).
[…]
4. Skupnost si prizadeva za sklenitev dvostranskih ali večstranskih sporazumov s tretjimi državami, ki vsebujejo določbe o trajnostnih merilih, ki ustrezajo tistim iz te direktive. Če je Skupnost sklenila sporazume, ki vsebujejo določbe s temami, zajetimi v trajnostnih merilih iz člena 17(2) do (5), lahko Komisija odloči, da ti sporazumi med Skupnostjo in tretjimi državami dokazujejo, da pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, proizvedena iz surovin, pridelanih v teh državah, izpolnjujejo zadevna trajnostna merila. […]
Komisija lahko odloči, da prostovoljni nacionalni ali mednarodni sistemi, ki določajo standarde za proizvodnjo proizvodov iz biomase, vsebujejo točne podatke za namene člena 17(2) ali dokazujejo, da pošiljke biogoriva izpolnjujejo trajnostna merila iz člena 17(3) do (5). […]
[…]
5. Komisija sprejme odločitve v skladu z odstavkom 4 le, če zadevni sporazum ali sistem izpolnjuje ustrezne standarde glede zanesljivosti, preglednosti in neodvisne revizije. […]
6. Odločitve v skladu z odstavkom 4 se sprejmejo na podlagi postopka iz člena 25(3). Take odločitve veljajo največ 5 let.
7. Če gospodarski subjekt predloži dokaz ali podatke, pridobljene v skladu s sporazumom ali sistemom, za katerega je bila sprejeta odločitev v skladu z odstavkom 4 tega člena, v okviru omenjene odločitve, država članica od dobavitelja ne zahteva, da predloži nadaljnja dokazila o izpolnjevanju trajnostnih meril iz člena 17(2) do (5) ali informacije o ukrepih iz drugega pododstavka odstavka 3 tega člena.
[…]“
12. V uvodni izjavi 94 je navedeno:
„Ker ukrepi, predvideni v členih 17 do 19, spodbujajo delovanje notranjega trga z uskladitvijo pogojev glede trajnosti, ki jih morajo za izpolnjevanje namenov te direktive izpolnjevati pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva, in s tem v skladu s členom 17(8) pospešujejo trgovanje med državami članicami s pogonskimi biogorivi in drugimi tekočimi biogorivi, ki te pogoje izpolnjujejo, ti ukrepi temeljijo na členu 95 Pogodbe.“
B – Nacionalno pravo
13. Direktiva 2009/28 je bila v švedsko pravo prenesena z zakonom št. 598 iz leta 2010 o trajnostnih merilih za pogonska biogoriva in tekoča biogoriva(8), ki je bil izveden z uredbo št. 1088 iz leta 2011 o trajnostnih merilih za pogonska goriva in tekoča biogoriva.(9) Oba predpisa sta bila dopolnjena s pravili Statens Energimyndighet (švedska državna agencija za energijo; v nadaljevanju: agencija za energijo) o trajnostnih merilih za pogonska biogoriva in tekoča biogoriva(10).
14. V členu 1(a) poglavja 3 zakona 2010/598 so dodatna pojasnila glede postopka preverjanja trajnosti biogoriv. Med drugim je določeno, da mora zavezanec za poročanje s sistemom preverjanja zagotoviti, da so biogoriva trajnostna, za kar sklene sporazume z vsemi subjekti, udeleženimi v proizvodni verigi, in iz njihovih obratov pridobi vzorce. Sistem preverjanja mora nadzorovati neodvisen nadzornik, ki ugotovi, ali je natančen, zanesljiv in tak, da ne dopušča goljufij. Ta nadzor zajema tudi oceno metode in pogostosti vzorčenja ter vključuje evalvacijo podatkov, ki jih zavezanec za poročanje predloži v zvezi s svojim sistemom preverjanja; neodvisen nadzornik izda potrdilo s svojim mnenjem o tem sistemu. Vlada ali organ, ki ga ta določi, lahko sprejme dodatne ukrepe v zvezi s sistemom preverjanja in nadzorom nad njim.
15. V skladu s členom 14 uredbe 2011/1088 je sistem za preverjanje trajnosti biogoriv MB, in sicer pod enakimi pogoji kot v členu 18(1) Direktive 2009/28. Agencija za energijo lahko sprejme dodatne ukrepe v zvezi s sistemom preverjanja in nadzorom nad njim.
16. Agencija za energijo je to pooblastilo uporabila za sprejetje STEMFS 2011/2. Člen 2 poglavja 3 določa, da mora zavezanec za poročanje s svojim sistemom preverjanja zagotoviti, da so pogonska goriva sledljiva od kraja pridelave, ustvaritve ali združenja surovin do porabe goriva ali do nastanka obveznosti obračuna davka.
17. Člen 3 poglavja 3 STEMFS 2011/2 določa:
„V skladu s členom 14(1), točka 3, uredbe o trajnostnih merilih se masna bilanca izvede na lokaciji z jasnimi mejami in v obdobju, ki je prilagojeno proizvodni verigi.
Lokacijo iz odstavka 1 lahko pomenijo vsa davčna skladišča zavezanca za poročanje v skladu z zakonom št. 1766) iz leta 1994 o davku na energijo.“
II – Spor pred nacionalnim sodiščem in vprašanji za predhodno odločanje
18. Družba E.ON Biofor Sverige AB (v nadaljevanju: E.ON Biofor) v Nemčiji od sestrske družbe kupuje trajnostni bioplin in ga skozi Dansko pošilja na Švedsko, pri čemer nad njim v vsaki fazi ohranja lastništvo. V skladu z opisom dejanskega stanja nemška družba bioplin na natančno določeni točki doda v nemško plinsko omrežje, kjer se lastništvo nad njim prenese na švedsko družbo E.ON Biofor, ki nato odvzame neko količino iz plinskega omrežja na točki, ki je prav tako jasno in nedvoumno določena (meja med nemškim in danskim omrežjem). Plin nato v Dragör zapusti dansko omrežje in vstopi v švedsko omrežje.
19. Za vsak vnos v nacionalno plinsko omrežje in odstranitev iz njega je odgovoren en sam gospodarski subjekt, ki mora na mejni točki razpolagati z distribucijsko ali prodajno pogodbo, tako da istih količin ni mogoče dvakrat prodati ali kupiti, kar bi povzročilo neravnotežje v sistemu. Za vsako pošiljko, ki je v celoti dobavljena do mejne točke nacionalnih plinovodnih omrežij, obstaja trajnostni certifikat REDCert DE, ki se izda v skladu z nemškim nacionalnim sistemom za uporabo metode MB. Ta certifikat zagotavlja, da bioplin, ki je bil prenesen in doveden, izpolnjuje trajnostna merila in ni bil prodan tretjim osebam. Ta certifikat je mogoče pridobiti le enkrat, izdan pa je neposredno švedski družbi E.ON Biofor s strani istoimenske nemške družbe.
20. Agencija za energijo je 3. septembra 2013 v skladu s členom 3 STEMFS 2011/2 od družbe E.ON Biofor zahtevala, naj spremeni svoj sistem preverjanja trajnosti bioplina, da bi se zagotovilo, da se MB izvaja na „lokaciji z jasnimi mejami“.
21. Agencija za energijo meni, da je mogoče ob ohranitvi trajnostnih značilnosti trajnostni bioplin vnesti v švedsko plinsko omrežje in ga – s takim statusom – v zadevni količini prodati v katerem koli kraju na Švedskem, čeprav fizično ne gre za isti plin. Vendar je v odločbi, poslani družbi E.ON Biofor, navedla, da to načelo ne more veljati zunaj nacionalnih meja.
22. Razlog, zakaj naj uvoz bioplina po omrežju za naravni plin ne bi izpolnjeval zahtev metode MB, je po mnenju agencije za energijo ta, da se ta metoda ne uporabi na „lokaciji z jasnimi mejami“, kakor je določeno v členu 3 poglavja 3 STEMFS 2011/2. Zato bioplina, ki ga je družba E.ON Biofor uvažala na Švedsko, ni bilo mogoče vključiti v njen sistem preverjanja trajnosti.(11)
23. Družba E.ON Biofor je zoper odločbo agencije za energijo pri predložitvenem sodišču vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se točka 4 odločbe razglasi za nično, čemur je omenjena agencija nasprotovala.
24. Förvaltningsrätten i Linköping (prvostopenjsko upravno sodišče, Švedska) je glede na navzkrižna stališča postopek prekinilo in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje:
„1. Ali je treba izraza ‚masna bilanca‘ in ‚mešanica‘ iz člena 18(1) Direktive 2009/28 razlagati tako, da pomenita, da so države članice dolžne dopustiti trgovino z bioplinom med državami članicami po medsebojno povezanem plinskem omrežju?
2. Ali je, če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, upoštevna določba Direktive združljiva s členom 34 PDEU, čeprav bi lahko njena uporaba povzročila omejevanje trgovine?“
25. Pisna stališča so predstavili stranki postopka v glavni stvari, Evropski parlament, Svet, Komisija ter vladi Nizozemske in Estonije. Obravnave, opravljene 26. oktobra 2016, so se udeležile družba E.ON Biofor, agencija za energijo in tri navedene evropske institucije.
III – Stališča strank
A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
26. Evropski parlament, Svet in Komisija menijo, da člen 18(1) Direktive 2009/28 določa zgolj, da je treba MB uporabiti kot tehničen postopek za preverjanje, ali so izpolnjena merila za trajnost bioplina. S to določbo so opredeljeni le nekateri minimalni pogoji, ki jih morajo upoštevati države članice pri uporabi metode MB. Med temi pogoji ni nikakršnih zemljepisnih omejitev, zaradi česar države članice svobodno odločajo o eventualni določitvi uporabe MB za trgovanje z bioplinom znotraj Skupnosti, ki se izvaja po medsebojno povezanih nacionalnih plinovodih.
27. Po mnenju teh institucij Unije je člen 18(1) nevtralen, kar zadeva promet z bioplinom znotraj Skupnosti, ki pomeni materialno področje, ki ni predmet urejanja navedenega člena. Komisija meni, da v Direktivi 2009/28 ni nobenega določila o prostem pretoku, na podlagi katerega bi bile države obvezane dopustiti, da se kot trajnosten trži bioplin, ki se kot tak zakonito prodaja v drugih državah članicah.
28. Zato menijo, da člena 18(1) Direktive 2009/28 ni mogoče razlagati tako, da morajo v skladu z njim države članice dopustiti, da se kot trajnosten trži bioplin, ki se po omrežju medsebojno povezanih nacionalnih plinovodov uvozi iz drugih držav članic.
29. Nizozemska vlada se pridružuje temu stališču, vendar dodaja, da bi Švedska morala, če dopušča možnost uporabe postopka MB v svojem nacionalnem plinovodnem omrežju, to dopustiti tudi za uvoz bioplina iz drugih držav članic. Ta ugotovitev je dodatno utemeljena z obstojem prostovoljnih mednarodnih ali nacionalnih sistemov, ki jih Komisija odobri v skladu s členom 18(4) Direktive 2009/28 in s katerimi se spodbuja čezmejna trgovina z bioplinom.
30. Družba E.ON Biofor meni, da člen 18(1) Direktive 2009/28 nasprotuje nacionalni ureditvi, s katero je onemogočeno, da se kot trajnosten trži bioplin, ki se po plinovodih uvozi iz druge države članice, če so pri tem uvozu izpolnjeni pogoji, določeni za uporabo sistema MB.
31. Meni, da uvoz iz Nemčije na Švedsko v tem primeru izpolnjuje te pogoje. V plinovodnem omrežju se izvede mešanje plina z različnimi trajnostnimi značilnostmi, pri čemer je zagotovljena fizična povezava med proizvodnjo in porabo, ker se vnosi in odstranitve bioplina opravijo v omrežju medsebojno povezanih nacionalnih plinovodov, ki je fizičen prostor z jasnimi mejami.
32. Družba E.ON Biofor poleg tega trdi, da lahko na podlagi certifikatov, ki jih predloži, agencija za energijo preveri, da ima vsota vseh pošiljk, ki so na Švedskem odstranjene iz mešanice, enake trajnostne značilnosti kot pošiljke, ki so bile tej mešanici dodane v Nemčiji.
33. Po mnenju družbe E.ON Biofor je njena razlaga v skladu s cilji zakonodajalca Unije, saj je prenos bioplina po plinovodih manj onesnaževalen in cenejši kot cestni, ladijski ali železniški prevoz. Čezmejna trgovina bi pomenila spodbudo za njegovo porabo, kar bi imelo pozitivne posledice za zmanjšanje toplogrednih plinov, ki se skuša doseči z Direktivo 2009/28. Z nedopustitvijo metode MB v trgovini znotraj Skupnosti po plinovodih pa bi se povečali stroški prenosa bioplina.
34. Estonska vlada in agencija za energijo zagovarjata nasprotno stališče. Trdita, da namen člena 18(1) Direktive 2009/28 ni uskladitev trgovine z bioplinom v Uniji in da ga zato ni mogoče razlagati tako, da so v skladu z njim države članice zavezane dolžne uporabo metode MB za bioplin, uvožen po medsebojno povezanem omrežju plinovodov.
35. Agencija za energijo meni, da je pri metodi MB nujen nadzor nad sledljivostjo bioplina od proizvodnje do porabe, ki se mora opraviti na „lokaciji z jasnimi mejami“, na katerem lahko nadzorni organ preveri trajnost pošiljk bioplina, ki so bile dodane mešanici in iz nje odstranjene. To preverjanje ni izvedljivo na medsebojno povezanem omrežju nacionalnih plinovodov, ker ni evropskega organa, ki bi ga nadziral. Dovolitev – v tem položaju – uporabe metode MB bi pravzaprav pomenilo dopustitev uporabe sistema certifikatov, s katerimi se lahko trguje (book and claim).
B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje
36. Parlament in Svet v zvezi z veljavnostjo člena 18(1) Direktive 2009/28 menita, da ta ne pomeni omejitve trgovine z bioplinom znotraj Skupnosti in da zato ni v nasprotju s prepovedjo ukrepov z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu (člen 34 PDEU). Dodajata, da so morebitne omejitve, ki zaradi njega nastanejo, utemeljene z nujno zahtevo po varstvu okolja in skladne z načelom sorazmernosti.
37. Komisija in estonska vlada trdita, da zaradi uporabe metode MB nastane ovira za trgovino z bioplinom znotraj Skupnosti, ki je načeloma v nasprotju s členom 34 PDEU, vendar je utemeljena z razlogom varstva okolja. Zakonodajalec Unije naj s tem, da je kot metodo za nadzor trajnosti bioplina določil MB, ne bi nesorazmerno uveljavil svojega polja proste presoje. Agencija za energijo, ki prav tako podpira to stališče, kot dodatno utemeljitev navaja potrebo po zagotovitvi oskrbe z energijo.
38. Družba E.ON Biofor pa meni, da je člen 18(1) Direktive 2009/28 v nasprotju s členom 34 PDEU, če se izhaja iz tega, da je z njim izvedena izčrpna uskladitev in da ne zagotavlja prostega pretoka trajnostnega bioplina po plinovodih znotraj Skupnosti. Dodaja še, da je švedski ukrep, s katerim je MB v nacionalnem omrežju plinovodov dovoljena za bioplin švedskega izvora in prepovedana za bioplin, uvožen po omrežju medsebojno povezanih nacionalnih plinovodov, v nasprotju s členom 34 PDEU. Po njenem mnenju je ta omejitev diskriminatorna in ni utemeljena niti z varstvom okolja niti z varnostjo oskrbe z energijo, ker z njo ni spoštovano načelo sorazmernosti.
IV – Presoja vprašanj za predhodno odločanje
39. Glede na to, da predložitveno sodišče v predložitveni odločbi prosi za razlago pojmov „masna bilanca“ in „mešanica“ iz člena 18(1) Direktive 2009/28 ter za odločitev o skladnosti tega člena s členom 34 PDEU, je treba po mojem mnenju opraviti nekaj predhodnih preudarkov v zvezi s tema pojmoma.
40. Člen 18(1) Direktive 2009/28 določa uporabo metode MB za preverjanje, ali so izpolnjena trajnostna merila, določena v členu 17, od (2) do (6), te direktive, ki morajo biti spoštovana, da se bioplin lahko šteje za trajnostno biogorivo.
41. Ta status ali „zelena oznaka“ je conditio sine qua non za to, da se poraba biogoriva upošteva za: a) presojanje, ali države izpolnjujejo svoje obveznosti glede zmanjšanja emisij toplogrednih plinov; b) ugotavljanje izpolnjevanja obveznosti glede uporabe energije iz obnovljivih virov in c) upravičenost do raznovrstnih pomoči, ki jih države uvajajo za spodbujanje porabe energije iz obnovljivih virov.
42. Smoter trajnostnih meril iz člena 17, od (2) do (6), Direktive 2009/28 je preprečitev, da bi se področja z velikim ekološkim pomenom(12) namenila pridelavi biomase za proizvodnjo biogoriv. Surovine, uporabljene pri proizvodnji bioplina, morajo biti poleg tega v skladu z okoljskimi zahtevami iz kmetijske zakonodaje Unije(13). Pri trajnostnih merilih za bioplin sta konkretno upoštevana oba cilja.
43. Z Direktivo 2009/28 je bila izvedena izčrpna uskladitev trajnostnih meril za bioplin, tako da države članice v skladu s členom 17(8) ne morejo uvesti drugih dodatnih meril in ne smejo opustiti uporabe katerega od meril, določenih v členu 17 Direktive 2009/28(14).
44. Samoumevno je, da je treba preveriti, ali so bila pri bioplinu, ki se trži, spoštovana trajnostna merila; za to obstajajo različne tehnike in postopki, med katerimi se je zakonodajalec Direktive 2009/28 odločil za metodo MB. Zaradi te izbire so odpadle:
– Metoda ohranitve identitete, s katero se prepreči mešanje biogoriv med sabo ali z drugimi vrstami goriv, ker je zanjo potrebno, da je biogorivo ves čas strogo ločeno in ga je mogoče identificirati v vseh fazah od proizvodnje do porabe. Zakonodajalec Unije te metode zaradi visokih upravnih in prevoznih stroškov ni odobril(15).
– Metoda certifikatov, s katerimi se lahko trguje (book and claim)(16), ki dobaviteljem omogoča, da dokažejo, da je bila pošiljka pogonskega goriva, ki ga tržijo, pridobljena iz obnovljivih virov. Pri tej metodi ni razvidna neposredna povezava med biogorivom, ki se trži, in njegovo proizvodnjo iz biomase, ki bi morala izpolnjevati trajnostna merila; gospodarskim subjektom tako ne bi bilo treba izkazati nikakršne sledljivosti, upravni stroški pa bi bili minimalni.
45. Zakonodajalec Unije se je odločil, ponavljam, za določitev metode MB kot vmesne možnosti med zgoraj omenjenima možnostma, ker je z njo ob dopuščanju mešanja različnih biogoriv za njihovo trženje obenem zagotovljena sledljivost od njihovega nastanka do porabe. Pri metodi MB je trgovec zavezan imeti dokumentacijo, na podlagi katere je mogoče dokazati, da je količina biogoriva, ki je bila odstranjena iz distribucijskega omrežja, enaka tej, ki je bila v to omrežje dodana, in sicer po tem, ko je bila pridobljena ob spoštovanju trajnostnih meril iz člena 17, od (2) do (6), Direktive 2009/28. Upravni stroški uporabe te metode so večji kot pri certifikatih, s katerimi je mogoče trgovati, vendar je njena učinkovitost, kar zadeva spodbujanje proizvodnje biogoriv, večja(17).
46. V skladu z uvodno izjavo 76 Direktive 2009/28 bi morala Komisija preučiti druge postopke preverjanja biogoriv in Evropskemu parlamentu in Svetu leta 2010 in 2012 (člen 18(2)) predložiti poročilo o delovanju metode MB in možnih drugih metodah preverjanja. Komisija je v poročilu ugotovila, da metoda MB ostaja najprimernejša(18).
47. Menim, da je bila s členom 18(1) Direktive 2009/28 izvedena delna uskladitev tega, kako je treba uporabljati metodo MB(19), pri čemer so določeni trije pogoji, ki morajo biti izpolnjeni v vsakem primeru, in sicer:
– omogočati mora mešanje pošiljk surovin ali biogoriva z različnimi trajnostnimi značilnostmi;
– podatki glede trajnostnih značilnosti in velikosti pošiljk biogoriva morajo veljati tudi za mešanico;
– vsota vseh pošiljk, odstranjenih iz mešanice, mora biti opisana, kot da ima enake trajnostne značilnosti, v enakih količinah, kot vsota vseh pošiljk, dodanih mešanici.
48. Na podlagi te delne uskladitve je z Direktivo 2009/28 dopuščeno, da se metoda MB v praksi uveljavi z eno od teh možnosti:
– nacionalni sistem uporabe, ki ga določi pristojni organ vsake države članice, v skladu s členom 18(3) Direktive 2009/28;
– prostovoljni nacionalni ali mednarodni sistemi, ki jih odobri Komisija, v skladu s členom 18(4) in (5) Direktive 2009/28;
– mednarodni sistem, določen v dvostranskem ali večstranskem sporazumu, ki ga Unija sklene s tretjimi državami in ki ga je Komisija priznala za ta namen.
49. Unija za zdaj ni sklenila nobenega sporazuma s tretjimi državami in metoda MB se uporablja bodisi v okviru nacionalnih sistemov (kakršen je v tem primeru švedski) bodisi v okviru devetnajstih prostovoljnih sistemov, ki jih je doslej odobrila Komisija(20).
A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje: razlaga člena 18(1) Direktive 2009/28
50. Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem za predhodno odločanje izvedeti, ali so države članice na podlagi člena 18(1) Direktive 2009/28, ker ta določa uporabo metode MB, dolžne dopustiti trgovino z bioplinom med državami članicami po medsebojno povezanem omrežju plinovodov.
51. Dejavnik, zaradi katerega je nastal spor, je, kot sem pojasnil, zahteva, da se mora MB izvajati na „lokaciji z jasnimi mejami“ na Švedskem, na podlagi česar je agencija za energijo družbi E.ON Biofor sporočila, da omrežje medsebojno povezanih nacionalnih plinovodov te zahteve ne izpolnjuje.
52. Med zahtevami, ki so v členu 18(1) Direktive 2009/28 določene v zvezi z MB, pravzaprav ni zahteve, da jo je treba izvesti na lokaciji z jasnimi mejami. Izraz „lokacija“ je omenjen v Sporočilu Komisije iz leta 2010, v katerem ta v okviru obravnave različnih oblik mešanice biogoriv navede, da „so pošiljke navadno v stiku, kot npr. v zabojniku, predelovalnem ali logističnem obratu ali mestu (ki je opredeljen kot natančno omejena zemljepisna lokacija, znotraj katere se proizvodi lahko mešajo)“(21).
53. Komisija iz tega pojasnila ne izpelje nobene dodatne zahteve k tem, ki so v členu 18(1) Direktive 2009/28 določene za uporabo metode MB. Zato se lahko mešajo bioplini z različnimi ravnmi trajnosti in bioplini s plini iz fosilnih goriv, mešanica pa se mora ustvariti na zemljepisni lokaciji, ki to omogoča (zbiralnik, predelovalni ali logističen obrat, plinovodi itd.).
54. Ker so v členu 18(1) Direktive 2009/28 določene le – zgoraj navedene(22) – osnovne tehnične zahteve za uporabo metode MB, je njegov vpliv na trgovino z bioplinom znotraj Skupnosti po plinovodih nevtralen. Strinjam se s Komisijo, Svetom in Parlamentom, da se s tem členom uporaba te metode v čezmejni trgovini z bioplinom niti ne zahteva niti ne prepoveduje.
55. Države članice same sprejmejo predpise o ureditvi metode MB, da bi opredelile, kako se uporablja, pri tem pa morajo zagotoviti spoštovanje pogojev iz člena 18(1) Direktive 2009/28. Lahko torej določijo, da se MB izvaja bodisi v proizvodnih obratih, bodisi v nacionalnem plinovodnem omrežju (za kar so se odločile Švedska, Nemčija in Nizozemska), bodisi v medsebojno povezanem omrežju nacionalnih plinovodov, če je le mogoče zagotoviti nadzorno verigo in sledljivost bioplina.
56. Popolna uskladitev trajnostnih meril, določitev MB za preverjanje, ali je bioplin z njimi v skladu, in delna uskladitev tehničnih pogojev za uporabo MB nedvomno podpirajo trgovino znotraj Skupnosti s tem biogorivom. Zakonodajalec se v uvodni izjavi 94 Direktive 2009/28 sklicuje prav na usklajevalni namen členov 17 in 18 te direktive in navaja, da je pravna podlaga za njuno sprejetje člen 95 ES (člen 114 PDEU) in da se z njima skuša „pospeš[iti] trgovanje med državami članicami s pogonskimi biogorivi in drugimi tekočimi biogorivi […]“.
57. Vendar pa, kot je v svojih stališčih navedla Komisija, v Direktivi 2009/28 ni nobenega določila o brezpogojnem pretoku bioplina med državami članicami; te lahko uvedejo različne sisteme uporabe MB, katerih posledica so omejitve trgovine s trajnostnim bioplinom znotraj Skupnosti. Za približanje vseh nacionalnih sistemov in s tem zagotovitev prostega pretoka bioplina, ki se zakonito trži v okviru katerega koli od njih, bi bila nujna popolna uskladitev pogojev za uporabo MB.
58. Zaradi neobstoja popolne uskladitve lahko gospodarski subjekti prost čezmejni pretok bioplina dosežejo le z uporabo prostovoljnih sistemov preverjanja, ki jih je odobrila Komisija v skladu s členom 18(4) Direktive 2009/28. Agencija za energijo v tem okviru priznava, da ni ovir za sprejemanje trajnostnega bioplina, uvoženega z enim od teh certifikatov(23), če veljajo tudi za čezmejno trgovino, kot je podano pri sistemih International Sustainability and Carbon Certification (ISCC), REDcert EU in NTA 8080(24).
59. Zato Sodišču predlagam, naj v odgovoru na prvo vprašanje za predhodno odločanje ugotovi, da razlaga pojmov „masna bilanca“ in „mešanica“ iz člena 18(1) Direktive 2009/28 držav članic niti ne ovira niti ne zavezuje, da brezpogojno dopustijo trgovino s trajnostnim bioplinom po medsebojno povezanem omrežju nacionalnih plinovodov.
B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje: skladnost člena 18(1) Direktive 2009/28 s členom 34 PDEU
60. Predložitveno sodišče za primer, če je odgovor na prvo vprašanje nikalen, Sodišče sprašuje o morebitni neskladnosti člena 18(1) Direktive 2009/28 s členom 34 PDEU, s katerim so prepovedani ukrepi z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu.
61. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča prepoved iz člena 34 PDEU „ne velja samo za nacionalne ukrepe, temveč tudi za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije Unije,“ tako da mora biti spoštovana tudi pri določbah sekundarnega prava.(25)
62. Vendar ta prepoved institucije Unije zavezuje manj strogo kot države članice(26), ker Sodišče institucijam Unije pri izvrševanju usklajevalnih pooblastil na področju proizvodnje in trženja blaga priznava široko polje proste presoje. Zato lahko sprejmejo pravila, s katerimi se ovire za trgovino znotraj Skupnosti zaradi njihove poznejše popolne odprave sprva začasno ohranijo(27).
63. Uvedba metode MB za preverjanje izpolnjevanja trajnostnih meril za bioplin v skladu s členom 18(1) Direktive 2009/28 pomeni določeno oviro za trgovino s tem blagom znotraj Skupnosti, ker gospodarske subjekte obvezuje, da prevzamejo nekatera dodatna upravna in finančna bremena, ki jih ne bi bilo, če bi se izbrala metoda certifikatov, s katerimi se lahko trguje (ali celo popolna deregulacija, na podlagi katere bi imeli gospodarski subjekti proste roke, da trajnost svojega bioplina dokažejo z drugimi sredstvi).
64. Poleg tega imajo, kot sem že navedel, zaradi zgolj delne uskladitve, ki je bila s členom 18(1) Direktive 2009/28 izvedena v zvezi z metodo MB, države članice možnost, da za njeno uporabo določijo različne nacionalne sisteme, zaradi česar se lahko zgodi, da se bioplin, ki se po enem nacionalnem sistemu obravnava kot trajnosten, v drugi državi članici ne more šteti za takega. S popolno uskladitvijo bi se preprečil nastanek teh tehničnih ovir in zagotovilo, da se trajnostni bioplin po tem, ko je v eni državi članici zakonito proizveden in tržen, z enako „oznako“ lahko prenese v preostale države članice in se v njih distribuira.
65. Vendar so omejitve trgovine znotraj Skupnosti, ki nastanejo zaradi uporabe metode MB (in so morebiti v nasprotju s prepovedjo iz člena 34 PDEU), lahko upravičene z nujno zahtevo po varstvu okolja, pri čemer pa mora biti spoštovano načelo sorazmernosti. Preudarke, ki jih bom spodaj navedel v zvezi z nacionalno zakonodajo, na podlagi katere je treba MB izvesti na lokaciji z jasnimi mejami na Švedskem, je mogoče prenesti na ta okvir, le da je ureditev iz člena 18 Direktive 2009/28 splošna za vse države, ne da bi bil podan kakršen koli element diskriminacije ali protekcionizma, ki bi bil v nasprotju z načelom sorazmernosti.
66. Čeprav je posledica člena 18(1) Direktive 2009/28 začasna omejitev trgovine z bioplinom znotraj Skupnosti, pa se z njim obenem podpira dolgoročni razvoj te trgovine, zaradi česar ga v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso Sodišča ni mogoče šteti za ukrep z enakim učinkom, ki je v nasprotju s členom 34 PDEU. V prid tej ugotovitvi govori več razlogov.
67. Prvič, kot sem pojasnil zgoraj(28), z metodo MB je trgovina znotraj Skupnosti otežena v manjši stopnji, kot bi bila z metodo ohranitve identitete, obenem pa omogoča nadzor nad sledljivostjo trajnostnega bioplina.
68. Drugič, v členu 18(4) Direktive 2009/28 je dopuščeno, da se gospodarski subjekti za uporabo sistema MB sklicujejo na prostovoljne nacionalne in mednarodne sisteme, ki jih je odobrila Komisija. Ti prostovoljni sistemi se lahko uporabijo tako za promet znotraj države kot v trgovini znotraj Skupnosti. Z njihovo uporabo je gospodarskemu subjektu v skladu s členom 18(7) te direktive(29) zagotovljeno, da se lahko bioplin, katerega trajnost je bila dokazana z MB na podlagi katerega koli od teh prostovoljnih sistemov, trži v drugi državi članici pod enakimi pogoji kot bioplin, pridobljen na nacionalnem ozemlju, katerega trajnost je bila preverjena z MB po nacionalnem sistemu.
69. Tretjič, v členu 18(9) Direktive 2009/28 je dopuščena možnost, da se metoda MB v prihodnosti nadomesti z drugo, ki je manj omejujoča za trgovino znotraj Skupnosti, kakršna bi lahko bila metoda certifikatov, s katerimi se lahko trguje. Iz tega določila je razvidno, da pomeni metoda MB prvi korak v spodbujanju trgovine z bioplinom znotraj Skupnosti, čeprav so z njo začasno ohranjene nekatere ovire, ki se lahko pozneje odpravijo.
70. Ker so bili ob izbiri metode MB, kakor je bila opravljena, upoštevani izsledki presoje različnih ter očitno kompleksnih (gospodarskih in tehničnih) dejavnikov in ker ni razvidno, da bi šlo za ukrep, ki je očitno nesorazmeren glede na njegov zatrjevani namen, ni razloga za to, da bi se štelo, da je člen 18(1) Direktive 2009/28 v nasprotju s členom 34 PDEU.
C – Skladnost švedske ureditve s členom 34 PDEU
71. Sodišče je ugotovilo, da je treba vsak nacionalen ukrep na področju, ki je predmet izčrpnega usklajevanja na ravni Unije, presojati glede na določbe tega ukrepa usklajevanja in ne glede na določbe primarnega prava(30). Vsak notranji predpis, s katerim je v nacionalno pravo prenesena direktiva, ki ne določa izčrpne uskladitve, pa mora biti v skladu s primarnim pravom(31).
72. Ker s členom 18(1) Direktive 2009/28 uporaba metode MB za preverjanje trajnosti bioplina ni usklajena izčrpno, temveč le delno, je treba švedski nacionalni sistem preučiti glede na člen 34 PDEU.
73. Konkretno gre za ugotavljanje, ali pomeni pogoj, naj se MB izvede na lokaciji z jasnimi mejami – kakršno naj bi pomenilo švedsko plinovodno omrežje, ne pa tudi medsebojno povezano omrežje nacionalnih plinovodov – ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu, ki je prepovedan s členom 34 PDEU. Čeprav predložitveno sodišče tega vprašanja ni izrecno postavilo, pa se mi zdi njegova obravnava potrebna, da bi bil odgovor Sodišča lahko koristen za rešitev spora v glavni stvari.
74. V skladu z ustaljeno sodno prakso se člen 34 PDEU s tem, da državam članicam prepoveduje ukrepe z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu, nanaša na vsak nacionalen ukrep, ki bi lahko neposredno ali posredno in dejansko ali potencialno oviral trgovino znotraj Skupnosti(32).
75. V skladu z ukrepom agencije za energijo, ki se brez razlikovanja uporablja za ves trajnostni bioplin, ki se trži na Švedskem, ne glede na njegov izvor, MB za uvoženi bioplin ni mogoče izvajati v medsebojno povezanem omrežju nacionalnih plinovodov, s čimer je otežen ali oviran uvoz bioplina iz druge države članice po tem omrežju.
76. Če bioplin, ki je bil zakonito proizveden in tržen v Nemčiji in ki načeloma izpolnjuje trajnostne zahteve iz člena 17 Direktive 2009/28, po plinovodu na Švedsko ne more biti vnesen kot trajnostni bioplin, nacionalni ukrep povzroči omejitev uvoza in je zato v nasprotju s členom 34 PDEU. Čeprav bi se lahko – kot argumentira agencija za energijo – distribuiral kot netrajnostni bioplin, bi bila donosnost, ki jo z njim lahko doseže gospodarski subjekt, zmanjšana, ker je le trajnostni bioplin upravičen do ugodnejše davčne obravnave, zaradi katere je lahko konkurenčen v primerjavi s fosilnimi gorivi.
77. Agencija za energijo meni, da švedski predpis ne onemogoča čezmejne trgovine s trajnostnim bioplinom, ki ga gospodarski subjekti iz drugih držav članic lahko uvažajo ob uporabi enega od prostovoljnih sistemov, ki jih je odobrila Komisija v skladu s členom 18(4) Direktive 2009/28(33). Dodaja, da prav tako lahko uporabijo cestni, železniški ali ladijski prevoz in nato ta uvoženi bioplin vnesejo v švedsko plinovodno omrežje.
78. Noben od teh dveh argumentov se mi ne zdi zadosten za zavrnitev omejevalnega učinka ukrepa. Bioplin bi bilo seveda mogoče utekočiniti in ga izvoziti na Švedsko po cestni, morski ali železniški poti ter pri tem ohraniti njegove značilnosti in za preverjanje njegove trajnosti uporabiti metodo ohranitve identitete; vendar bi se – kot opozarja družba E.ON Biofor – zaradi uporabe teh prevoznih sredstev, ki se razlikujejo od plinovodov, občutno povečala njegova končna cena, s čimer bi bil de facto onemogočen njegov uvoz na Švedsko, saj ne bi bil konkurenčen s tam proizvedenim bioplinom(34).
79. Koriščenje prostovoljnega sistema za uporabo MB je za gospodarske subjekte iz drugih držav edini način izvažanja trajnostnega bioplina na Švedsko, medtem ko švedski proizvajalci bioplina lahko uporabijo enega od teh prostovoljnih sistemov ali pa švedski nacionalni sistem, ki utegne biti za njih ugodnejši. Družba E.ON Biofor je za dokazovanje trajnosti svojega bioplina uporabila nemški nacionalni sistem REDCert DE, uporaba katerega od prostovoljnih sistemov preverjanja MB, ki jih je odobrila Komisija – kot denimo REDCert EU – pa bi ji, kot je zatrdila na obravnavi, povzročila dodatne stroške.
80. Vendar bi bila ovira za uvoz bioplina iz drugih držav članic po plinovodnem omrežju lahko utemeljena na podlagi enega od razlogov v splošnem interesu, navedenih v členu 36 PDEU, ali nujnih zahtev. Sodišče je priznalo, da je lahko nacionalni predpis ali praksa, ki pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve pri uvozu, upravičen na podlagi teh razlogov ali zahtev. V skladu z načelom sorazmernosti mora biti v obeh primerih nacionalna določba primerna za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se ta doseže(35).
81. Ukrep agencije za energijo švedskim proizvajalcem bioplina uporabo metode MB olajšuje s tem, da jim dovoljuje, da ga ob uporabi metode MB mešajo v nacionalnem plinovodnem omrežju, kar je manj omejujoče, kot če bi se zahtevalo, naj jo uporabijo v vsakem proizvodnem obratu posebej. Z njim se zato podpira uporaba te energije iz obnovljivih virov, tako da bi bil iz tega vidika lahko utemeljen na podlagi varstva okolja(36) in, natančneje, zaradi spodbujanja uporabe bioplina kot obnovljivega vira energije(37), kar prispeva k zmanjšanju emisij toplogrednih plinov, ki so eden od glavnih razlogov za podnebne spremembe, k boju zoper katere so se zavezale Unija in njene države članice(38). Švedski ukrep ima prav tako pozitiven vpliv za zagotavljanje oskrbe z energijo, saj pripomore k pokrivanju povpraševanja po bioplinu za uporabo v prometu, kar je cilj švedskega sistema davčnih spodbud.
82. S podpiranjem varstva okolja ter spodbujanjem pridobivanja energije iz obnovljivih virov na splošno in konkretno iz bioplina ukrep prav tako posredno povečuje varstvo zdravja in življenja ljudi, živali ali rastlin, kar so razlogi v splošnem interesu, našteti v členu 36 PDEU.(39)
83. Vendar pa mora biti odločba švedske agencije za energijo v skladu z načelom sorazmernosti, kar pomeni, da mora biti primerna za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledi, in da ne sme presegati tega, kar je nujno potrebno, da se ta doseže.
84. Menim, da omejitev metode MB na švedsko plinovodno omrežje ob izključitvi medsebojno povezanega omrežja nacionalnih plinovodov držav članic EU ni nujno potrebna za spodbujanje uporabe trajnostnega bioplina na Švedskem. Prej nasprotno, njena posledica je dejanska nezmožnost njegovega uvoza iz drugih držav članic na Švedsko, medtem ko bi se s tem uvozom povečala ponudba bioplina in spodbudila večja uporaba tega biogoriva.
85. Ne vidim zadostnih razlogov za to, da bi Švedska gospodarskim subjektom, ki želijo trajnostni bioplin, preverjen z metodo MB, uvažati po omrežju plinovodov, medsebojno povezanih z drugimi državami Unije, to preprečila, če ti subjekti lahko dokažejo – na način, ki je enakovreden temu, po katerem to storijo švedski proizvajalci – da je trajnost njihovega bioplina zagotovljena v skladu s členom 18 Direktive 2009/28 in njihovim nacionalnim sistemom uporabe metode MB. Ta argument je okrepljen, če se upošteva, da lahko Komisija sprejme odločbo, v kateri določi, da nacionalni sistem za uporabo metode MB (ki ji je bil priglašen) – enako kot prostovoljni sistemi – samodejno povzroči vzajemno priznavanje(40).
86. Švedska agencija za energijo skuša svoje ravnanje utemeljiti z neobstojem evropskega organa za nadzor nad omrežjem nacionalnih plinovodov, ki bi bil pristojen za nadzor nad uporabo metode MB, da bi se zagotovila sledljivost pošiljk trajnostnega bioplina, ki je predmet trgovine znotraj Skupnosti, in obenem preprečilo, da bi gospodarski subjekti v zvezi s svojo proizvodno dejavnostjo ali trženjem lahko izkoristili več kot eno pomoč. Na obravnavi je vztrajala pri stališču, da ni mogoče preveriti nadzorne verige bioplina, uvoženega iz Nemčije na Švedsko, ker sama ne more izvajati nadzora nad proizvajalci bioplina v Nemčiji.
87. Ta argument se mi ne zdi sprejemljiv, saj je s členom 18(4) Direktive 2009/28 dopuščen prost pretok trajnostnega bioplina po plinovodih, če je njegova sledljivost zagotovljena s prostovoljnimi sistemi, ki jih je odobrila Komisija. Švedski organi bi morali v primeru, če gospodarski subjekt v skladu z nacionalnim sistemom države proizvodnje dokaže spoštovanje MB za pošiljko trajnostnega bioplina, uvoženega iz države članice po plinovodih, sprejeti ta uvoz in dopustiti njegov nemoteni transport v švedskem plinovodnem omrežju.
88. Delna uskladitev uporabe MB, urejena s členom 18(1) in (3) Direktive 2009/28, mora dopuščati delovanje vzajemnega priznavanja trajnostnega bioplina, pridobljenega v državah članicah, razen če te lahko dokažejo, da je njegova zavrnitev utemeljena z nujno zahtevo. Švedska agencija za energijo ni navedla argumentov, na podlagi katerih bi bilo mogoče ovreči to domnevo o uporabi vzajemnega priznavanja za bioplin, ki je bil v Nemčiji zakonito proizveden in tržen kot trajnosten ter po plinovodih izvožen na Švedsko.
89. Švedska bi lahko dopustila, da gospodarski subjekti dokažejo trajnost svojega bioplina na podlagi podatkov iz sistema uporabe metode MB njegove države izvora. Ta alternativa je manj omejujoča za trgovino znotraj Skupnosti kot de facto prepoved uvoza po plinovodih. Agencija za energijo – kot je priznala na obravnavi – trajnost bioplina pravzaprav nadzoruje s preverjanjem dokumentacije, ki jo predstavijo nacionalni gospodarski subjekti. Ne razumem, zakaj enake rešitve ne bi mogla uporabiti za uvoznike bioplina, ki predložijo zanesljive nacionalne certifikate, s katerimi je dokazana trajnost bioplina.
90. Menim torej, da sporni ukrep ni v skladu z načelom sorazmernosti. V vsakem primeru bi bila agencija za energijo (in po potrebi sodišče, ki na podlagi pravnega sredstva razsoja o njenih odločbah) pristojna za ugotavljanje, ali je na podlagi dokazov, ki jih je predložila družba E.ON Biofor, dejansko mogoče ugotoviti, da pošiljke bioplina kljub prenosu po omrežjau medsebojno povezanih nacionalnih plinovodov izpolnjujejo trajnostna merila iz Direktive 2009/28, da so bile spoštovane zahteve metode MB in da ni tveganja dvojnega upoštevanja teh pošiljk v Nemčiji in na Švedskem.
D – Ukrep agencije za energijo kot nacionalni program podpore
91. Nazadnje bi rad – podredno in le za primer, če bi se vprašanja predložitvenega sodišča obravnavala iz vidika omejitev, dopustnih v okviru „nacionalnih programov podpore“ za proizvodnjo bioplina v smislu člena 2, drugi odstavek, točka (k) Direktive 2009/28 – poudaril, da omejitev metode MB na bioplin, ki kroži po švedskih plinovodih, ob izključitvi bioplina, ki izvira iz medsebojno povezanega omrežja nacionalnih plinovodov, ne more biti zajeta z nobenim od teh programov. Prav tako ni primerljiva z nacionalnimi programi podpore proizvodnji zelene električne energije, ki jih je Sodišče preučilo v sodbi Ålands Vindkraft(41).
92. Čeprav v predložitvenem sklepu v zvezi s tem ni izrecnih navedb(42), pa se zdi, da iz njega izhaja (kakor je na obravnavi potrdila agencija za energijo), da ugodna davčna obravnava velja za ves trajnostni bioplin in ne le za tista švedskega izvora, tako da se lahko uveljavlja tudi za bioplin, uvožen na podlagi prostovoljnih sistemov za uporabo MB(43).
93. Sodišče je priznalo, da lahko države članice sprejmejo diskriminatorne ukrepe za podpiranje zelene električne energije in jih omejijo na to, ki se proizvaja na njihovem ozemlju.(44) Po mojem mnenju te sodne prakse, ki je bila v nekaterih vidikih deležna kritik(45), ni mogoče prenesti na obravnavani primer. Prvič, zato ker – ponavljam – ne gre za nacionalni program podpore proizvodnji bioplina. Drugič, ker je pri proizvodnji in trženju zelene električne energije zelo težko ohraniti sledljivost (kar pojasnjuje uporabo certifikatov, s katerimi je mogoče trgovati), medtem ko je sledljivost bioplina dosegljiva in z Direktivo 2009/28 zagotovljena prav z metodo MB. Nazadnje, Sodišče je štelo, da so nekateri nacionalni diskriminatorni ukrepi (kot je uporaba preferenčnih tarif za prenos le za zeleno električno energijo regionalnega porekla) v nasprotju s členom 34 PDEU in neupravičeni.(46)
94. Menim torej, da nacionalni ukrep, na podlagi katerega se mora metoda MB uporabiti na lokaciji z jasnimi mejami, kot je nacionalno plinovodno omrežje, s čimer je izključen s to metodo preverjeni bioplin, ki izhaja iz medsebojno povezanega omrežja nacionalnih plinovodov, pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu, ki je v nasprotju s členom 34 PDEU.
V – Predlog
95. Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je predložilo Förvaltningsrätten i Linköping (prvostopenjsko upravno sodišče, Švedska), odgovori tako:
„1. Uporaba izrazov ‚masna bilanca‘ in ‚mešanica‘ v členu 18(1) Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES za države članice ne pomeni niti ovire niti obveznosti, da brezpogojno dopustijo čezmejno trgovino z bioplinom po medsebojno povezanem omrežju nacionalnih plinovodov.
2. Ni razlogov za ugotovitev, da je člen 18(1) Direktive 2009/28 v nasprotju s členom 34 PDEU.
3. Nacionalni ukrep, v skladu s katerim se mora metoda ‚masne bilance‘ uporabiti na lokaciji z jasnimi mejami, kot je nacionalno plinovodno omrežje, s čimer je izključen s to metodo preverjeni bioplin, ki kroži po medsebojno povezanem omrežju nacionalnih plinovodov, pomeni ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev pri uvozu, ki je v nasprotju s členom 34 PDEU.“
i V besedilu sklepnih predlogov C-549/14 E.ON Biofor Sverige se je po njihovi lekturi ugotovilo pet formalnih napak, ki jih je treba popraviti:(a) Naslov I.A se mora glasiti: „A. Pravo Unije: Direktiva 2009/28“ namesto „A. Pravo Unije“. Zato naslov I.A.1 Direktiva 2009/28 odpade.(b) V opombi št. 16 in fine mora biti navedeno „str. 148“ namesto str. 143.(c) V opombi št. 22 mora biti navedeno „točka 47“ namesto točka 48.(d) V opombi št. 28 mora biti navedeno „točki 43 in 44“ namesto točki 45 in 46.(e) V opombi št. 33 mora biti navedeno „točka 68“ namesto točka 69