Spojené věci C‑203/15 a C‑698/15
Tele2 Sverige ABprotiPost- och telestyrelsen
a
Secretary of State for the Home DepartmentprotiTomu Watsonovi a dalším
[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Kammarrätten i Stockholm a Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division)]
„Řízení o předběžné otázce – Elektronické komunikace – Zpracování osobních údajů – Důvěrnost elektronických komunikací – Ochrana – Směrnice 2002/58/ES – Články 5, 6, 9 a čl. 15 odst. 1 – Listina základních práv Evropské unie – Články 7, 8, 11 a čl. 52 odst. 1 – Vnitrostátní právní předpisy – Poskytovatelé služeb elektronických komunikací – Povinnost plošného a nediferencovaného uchovávání provozních a lokalizačních údajů – Vnitrostátní orgány – Přístup k údajům – Neexistence předchozího přezkumu ze strany soudu nebo nezávislého správního orgánu – Slučitelnost s unijním právem“
Shrnutí – rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 21. prosince 2016
1. Sbližování právních předpisů – Oblast telekomunikací – Zpracování osobních údajů a ochrana soukromí v odvětví elektronických komunikací – Směrnice 2002/58 – Možnost členských států omezit rozsah určitých práv a povinností – Oblast působnosti – Legislativní opatření, které ukládá poskytovatelům služeb elektronických komunikací povinnost uchovávat provozní a lokalizační údaje uživatelů – Zahrnutí
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58 ve znění směrnice 2009/136, čl. 5 odst. 1 a čl. 15 odst. 1)
2. Sbližování právních předpisů – Oblast telekomunikací – Zpracování osobních údajů a ochrana soukromí v odvětví elektronických komunikací – Směrnice 2002/58 – Možnost členských států omezit rozsah určitých práv a povinností – Restriktivní výklad – Důvody, jimiž lze ospravedlnit přijetí omezení – Taxativní povaha
(Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58 ve znění směrnice 2009/136, čl. 5 odst. 1 a čl. 15 odst. 1)
3. Sbližování právních předpisů – Oblast telekomunikací – Zpracování osobních údajů a ochrana soukromí v odvětví elektronických komunikací – Směrnice 2002/58 – Možnost členských států omezit rozsah určitých práv a povinností – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví plošné a nediferencované uchovávání provozních a lokalizačních údajů uživatelů za účelem boje proti trestné činnosti – Nepřípustnost – Závažný zásah do práva na soukromí, do práva na ochranu osobních údajů a do práva na svobodu projevu
(Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8, 11 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58, ve znění směrnice 2009/136, čl. 15 odst. 1)
4. Sbližování právních předpisů – Oblast telekomunikací – Zpracování osobních údajů a ochrana soukromí v odvětví elektronických komunikací – Směrnice 2002/58 – Možnost členských států omezit rozsah určitých práv a povinností – Vnitrostátní právní úprava, která umožňuje cílené uchovávání provozních a lokalizačních údajů uživatelů za účelem boje proti závažné trestné činnosti – Přípustnost – Podmínky
(Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8, 11 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/58, ve znění směrnice 2009/136, čl. 15 odst. 1)
5. Sbližování právních předpisů – Oblast telekomunikací – Zpracování osobních údajů a ochrana soukromí v odvětví elektronických komunikací – Směrnice 2002/58 – Možnost členských států omezit rozsah určitých práv a povinností – Vnitrostátní právní úprava, která upravuje ochranu a bezpečnost provozních a lokalizačních údajů uživatelů – Možnost přístupu vnitrostátních orgánů k uvedeným údajům bez předchozího přezkumu soudem nebo správním orgánem – Nepřípustnost – Neexistence povinnosti poskytovatelů služeb elektronických komunikací uchovávat tyto údaje na území Unie – Nepřípustnost
(Listina základních práv Evropské unie, články 7, 8, 11 a čl. 52 odst. 1; směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46, článek 22 a směrnice 2002/58, ve znění směrnice 2009/136, čl. 15 odst. 1 a 2)
6. Základní práva – Evropská úmluva o lidských právech – Nástroj, který není formálně začleněn do unijního právního řádu
(Článek 6 odst. 3 SEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 52 odst. 3)
7. Předběžné otázky – Příslušnost Soudního dvora – Meze – Obecné či hypotetické otázky – Otázky mající vzhledem k předmětu sporu v původním řízení abstraktní a ryze hypotetickou povahu – Nepřípustnost
(Článek 267 SFEU)
1. Článek 15 odst. 1 směrnice 2002/58 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), ve znění směrnice 2009/136, umožňuje členským státům přijímat za dodržení jím stanovených podmínek legislativní opatření, kterými omezí rozsah práv a povinností uvedených v článcích 5 a 6, čl. 8 odst. 1 až 4 a článku 9 této směrnice.
Do této oblasti působnosti tohoto ustanovení spadá zejména legislativní opatření, které ukládá poskytovatelům služeb elektronických komunikací povinnost uchovávat provozní a lokalizační údaje, neboť tato činnost nutně zahrnuje zpracování osobních údajů ze strany těchto poskytovatelů. Do uvedené oblasti působnosti rovněž spadá legislativní opatření, které se týká přístupu vnitrostátních orgánů k údajům uchovávaným uvedenými poskytovateli. Ochrana důvěrnosti elektronických komunikací a souvisejících provozních údajů, jež je zaručena čl. 5 odst. 1 směrnice 2002/58, se totiž vztahuje na opatření, která přijímají veškeré osoby s výjimkou uživatelů, ať již se jedná o soukromé fyzické nebo právnické osoby nebo o státní subjekty.
(viz body 71, 75–77)
2. Článek 15 odst. 1 směrnice 2002/58 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), ve znění směrnice 2009/136, umožňuje členským státům zavést výjimky ze základní povinnosti, která je stanovena v čl. 5 odst. 1 této směrnice, podle které musí být zajištěna důvěrnost osobních údajů, a ze souvisejících povinností, které jsou uvedeny mimo jiné v článcích 6 a 9 uvedené směrnice. Nicméně jestliže čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 umožňuje členským státům omezit dosah základní povinnosti, musí být toto ustanovení vykládáno striktně. Takovým ustanovením tudíž nemůže být odůvodněno, aby se výjimka z této základní povinnosti, a zejména ze zákazu uchovávání těchto údajů stanoveného v článku 5 této směrnice, stala pravidlem, neboť jinak by bylo posledně uvedené ustanovení zbaveno ve značném rozsahu jeho působnosti.
V této souvislosti se v čl. 15 odst. 1 první větě směrnice 2002/58 stanoví, že účelem legislativních opatření, kterých se toto ustanovení týká a jež představují výjimku ze zásady důvěrnosti sdělení a souvisejících provozních údajů, musí být zajištění národní bezpečnosti – tj. bezpečnosti státu – obrany, veřejné bezpečnosti nebo prevence, vyšetřování, odhalování a stíhání trestných činů nebo neoprávněného použití elektronického komunikačního systému nebo musí sledovat některý z jiných účelů stanovených v čl. 13 odst. 1 směrnice 95/46 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů. Povaha takového výčtu je taxativní, jak vyplývá z čl. 15 odst. 1 druhé věty směrnice 2002/58, podle jejíhož znění musí být legislativní opatření ospravedlněna důvody uvedenými v čl. 15 odst. 1 první větě uvedené směrnice. Z toho vyplývá, že členské státy taková opatření nemohou přijímat k jiným účelům, než které jsou uvedeny v posledně uvedeném ustanovení.
(viz body 88–90)
3. Článek 15 odst. 1 směrnice 2002/58 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), ve znění směrnice 2009/136, ve spojení s články 7, 8, 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která za účelem boje proti trestné činnosti stanoví plošné a nediferencované uchovávání veškerých provozních a lokalizačních údajů všech účastníků a registrovaných uživatelů, které se vztahuje na veškeré prostředky elektronické komunikace.
Z těchto údajů jako celku lze totiž vyvodit velmi přesné závěry o soukromém životě osob, jejichž údaje byly uchovány, tedy o každodenních zvyklostech, o místech, kde trvale či přechodně pobývají, o denních či jiných přesunech, o jejich aktivitách, společenských vztazích těchto osob a o společenských kruzích, s kterými se stýkají. Na základě těchto údajů lze zejména vytvořit profil dotčených osob, který je s ohledem na právo na ochranu soukromého života informací stejně citlivé povahy, jako je samotný obsah sdělení. Taková právní úprava je zásahem do základních práv zakotvených v článcích 7 a 8 Listiny, který se jeví jako rozsáhlý a musí být považován za zvlášť závažný. Okolnost, že k uchovávání údajů dochází bez vyrozumění uživatelů služeb elektronických komunikací, může v dotčených osobách vyvolávat dojem, že jejich soukromí je pod neustálým dohledem. I když taková právní úprava neopravňuje k uchovávání obsahu sdělení, a není tudíž způsobilá zasáhnout do podstaty uvedených práv, může mít uchovávání provozních a lokalizačních údajů nicméně dopad na využívání prostředků elektronické komunikace, a v důsledku toho na výkon svobody projevu zaručené v článku 11 Listiny ze strany uživatelů těchto prostředků komunikace.
Vzhledem k závažnosti zásahu do dotčených základních práv, který taková vnitrostátní právní úprava představuje, může být takové opatření odůvodněno pouze bojem proti závažné trestné činnosti. I když účinnost boje proti závažné trestné činnosti, zejména proti organizované trestné činnosti a terorismu, může do značné míry záviset na využívání moderních vyšetřovacích postupů, nemůže takový cíl obecného zájmu, jakkoli se jedná o cíl základní, sám o sobě odůvodnit, že vnitrostátní právní úprava, která stanoví plošné a nediferencované uchovávání veškerých provozních a lokalizačních údajů, je považována za nezbytnou pro účely uvedeného boje. Taková právní úprava vede k tomu, že uchovávání provozních a lokalizačních údajů je pravidlem, ačkoli režim zavedený směrnicí 2002/58 vyžaduje, aby toto uchovávání údajů bylo výjimkou. Dále taková vnitrostátní právní úprava, která se vztahuje obecně na všechny účastníky a registrované uživatele a týká se všech prostředků elektronické komunikace a veškerých provozních údajů, neupravuje žádné rozlišení, omezení nebo výjimky činěné v závislosti na sledovaném cíli. Vztahuje se rovněž na osoby, v jejichž případě neexistuje žádný důvod se domnívat, že by jejich chování mohlo i třeba jen nepřímo nebo vzdáleně souviset se závažnou trestnou činností. Taková vnitrostátní právní úprava proto překračuje meze toho, co je naprosto nezbytné, a nelze ji v demokratické společnosti považovat za odůvodněnou, jak vyžaduje čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58 ve spojení s články 7, 8, 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny.
(viz body 99–105, 107, 112, výrok 1)
4. Článek 15 odst. 1 směrnice 2002/58 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), ve znění směrnice 2009/136, ve spojení s články 7, 8, 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, nebrání tomu, aby členský stát přijal právní úpravu, která preventivně umožňuje cílené uchovávání provozních a lokalizačních údajů za účelem boje proti závažné trestné činnosti za podmínky, že uchovávání je omezeno na to, co je nezbytně nutné, pokud jde o kategorie údajů, které mají být uchovávány, komunikační prostředky, na něž se toto uchovávání vztahuje, dotčené osoby a dobu trvání uchovávání.
K tomu, aby tato vnitrostátní právní úprava splňovala tyto požadavky, musí tato vnitrostátní právní úprava zaprvé stanovit jasná a přesná pravidla pro rozsah a použití takového opatření pro uchovávání údajů a stanovit minimální požadavky, tak aby osoby, jejichž údaje byly uchovány, měly dostatečné záruky umožňující účinně chránit jejich osobní údaje proti riziku zneužití. Taková právní úprava musí zejména vymezit okolnosti a podmínky, za nichž může být preventivně přijato opatření k uchovávání údajů, čímž zaručí, že takové opatření se omezí na to, co je nezbytně nutné.
Zadruhé, pokud jde o hmotněprávní podmínky, které taková vnitrostátní právní úprava musí splňovat, aby byla omezena na to, co je nezbytně nutné, platí, že i když tyto podmínky mohou být různé v závislosti na opatřeních, jež jsou přijímána pro účely předcházení, vyšetřování, odhalování a stíhání závažné trestné činnosti, uchovávání údajů musí nicméně vždy odpovídat objektivním kritériím, která vymezují vztah mezi údaji, které mají být uchovávány, a sledovaným účelem. Takové podmínky musí v praxi zejména umožňovat účinné vymezení rozsahu opatření, a v návaznosti na to i dotčené veřejnosti. Pokud jde o toto vymezení, vnitrostátní právní úprava musí být založena na objektivních skutečnostech, na jejichž základě lze vymezit okruh osob z řad veřejnosti, jejichž údaje mohou vykázat minimálně nepřímou souvislost se závažnou trestnou činností nebo určitým způsobem přispívat k boji proti závažné trestné činnosti či k předcházení závažného ohrožení veřejné bezpečnosti. Takové vymezení lze zajistit prostřednictvím zeměpisného kritéria, jestliže příslušné vnitrostátní orgány mají na základě objektivních skutečností za to, že v jedné nebo více z územních oblastí existuje zvýšené riziko přípravy či spáchání takových trestných činů.
(viz body 108–111)
5. Článek 15 odst. 1 směrnice 2002/58 o zpracování osobních údajů a ochraně soukromí v odvětví elektronických komunikací (směrnice o soukromí a elektronických komunikacích), ve znění směrnice 2009/136, ve spojení s články 7, 8, 11 a čl. 52 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která upravuje ochranu a bezpečnost provozních a lokalizačních údajů, zejména přístup příslušných vnitrostátních orgánů k uchovávaným údajům, a která v rámci boje proti trestné činnosti neomezuje tento přístup tak, aby byl umožněn výlučně pro účely boje proti závažné trestné činnosti, a nepodmiňuje tento přístup předchozím přezkumem ze strany soudu nebo nezávislého správního orgánu, a která nevyžaduje, aby dotčené údaje byly uchovávány na území Unie.
V tomto ohledu je pravda, že v zájmu zajištění toho, aby byl přístup příslušných vnitrostátních orgánů k uchovávaným údajům omezen pouze na to, co je nezbytně nutné, je na vnitrostátním právu, aby stanovilo podmínky, za nichž poskytovatelé služeb elektronických komunikací musí poskytnout takový přístup. V případě dotčené vnitrostátní právní úpravy však nestačí, aby vyžadovala pouze to, že přístup odpovídá jednomu z cílů stanovených v čl. 15 odst. 1 směrnice 2002/58, i kdyby se jednalo o boj proti závažné trestné činnosti. Taková vnitrostátní právní úprava totiž musí rovněž stanovit hmotněprávní a procesní podmínky, jimiž se řídí přístup příslušných vnitrostátních orgánů k uchovávaným údajům. Přitom vzhledem k tomu, že obecný přístup ke všem uchovávaným údajům bez ohledu na jakoukoli aspoň nepřímou souvislost se sledovaným cílem nelze považovat za omezený na to, co je nezbytně nutné, musí dotčená vnitrostátní právní úprava vycházet z objektivních kritérií, na jejichž základě jsou vymezeny okolnosti a podmínky, za nichž musí být poskytnut příslušným vnitrostátním orgánům přístup k údajům účastníků nebo registrovaných uživatelů. V této souvislosti lze v zásadě udělit v souvislosti s cílem boje proti trestné činnosti přístup pouze k údajům osob, u nichž je podezření, že připravují, páchají či spáchaly závažný trestný čin nebo se určitým způsobem na takovém trestném činu podílely. Nicméně v určitých situacích, jako jsou případy, kdy jsou stěžejní zájmy národní bezpečnosti, obrany nebo veřejné bezpečnosti ohroženy teroristickými činnostmi, lze rovněž poskytnout přístup k údajům jiných osob, jsou-li dány objektivní skutečnosti, na jejich základě lze mít za to, že tyto údaje mohou v konkrétním případě účinně přispět k boji proti takovým činnostem.
K tomu, aby byly v praxi tyto podmínky plně dodržovány, je zásadní, aby přístup příslušných vnitrostátních orgánů k uchovávaným údajům, s výjimkou řádně odůvodněných naléhavých případů, podléhal předchozímu přezkumu ze strany soudu nebo nezávislého správního orgánu a aby tento soud nebo orgán rozhodoval na základě odůvodněné žádosti těchto příslušných orgánů, zejména v rámci postupů pro předcházení, odhalování nebo stíhání trestných činů. Stejně tak je důležité, aby příslušné vnitrostátní orgány, jimž byl poskytnut přístup k uchovávaným údajům, o tomto přístupu vyrozuměly dotčené osoby v rámci použitelných vnitrostátních postupů, a to od okamžiku, kdy tímto sdělením nebude možné ohrozit probíhající vyšetřování vedené těmito orgány. Tato informace je totiž nezbytná k tomu, aby dotčené osoby mohly uplatnit právo na soudní přezkum, které je výslovně stanoveno v čl. 15 odst. 2 směrnice 2002/58 ve spojení s článkem 22 směrnice 95/46, v případě, že byla porušena jejich práva.
Vzhledem k množství uchovávaných údajů, jejich citlivé povaze a riziku neoprávněného přistupování k nim musí dále poskytovatelé služeb elektronických komunikací v zájmu zajištění plné integrity a důvěrné povahy těchto údajů zaručit vhodnými technickými a organizačními opatřeními mimořádně vysokou úroveň ochrany a bezpečnosti. Vnitrostátní právní úprava musí zejména stanovit, že údaje musí být uchovávány na území Unie a že po uplynutí lhůty pro jejich uchovávání musí dojít k jejich nevratné likvidaci.
(viz body 118–122, 125, výrok 2)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 127–129)
7. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 130)