CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MACIEJ SZPUNAR
prezentate la 16 octombrie 2019(1)
Cauza C‑427/18 P
Serviciul European de Acțiune Externă
împotriva
Ruben Alba Aguilera,
Simone Barenghi,
Massimo Bonannini,
Antonio Capone,
Stéphanie Carette,
Alejo Carrasco Garcia,
Francisco Carreras Sequeros,
Carl Daspect,
Nathalie Devos,
Jean‑Baptiste Fauvel,
Paula Cristina Fernandes,
Stephan Fox,
Birgitte Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup‑Laponin,
Terhi Lehtinen,
Sandrine Marot,
David Mogollon,
Clara Molera Gui,
Daniele Morbin,
Charlotte Onraet,
Augusto Piccagli,
Gary Quince,
Pierre‑Luc Vanhaeverbeke,
Tamara Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Robert Wade,
Luca Zampetti
„Recurs – Funcție publică – Funcționari și agenți – Serviciul European de Acțiune Externă – Remunerații – Personal repartizat într‑o țară terță – Indemnizație pentru condițiile de viață plătită personalului repartizat în Etiopia – Reducere de la 30 % la 25 %”
1. Prin recursul formulat, Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 13 aprilie 2018, Alba Aguilera și alții/SEAE(2), prin care acesta a anulat decizia directorului general pentru buget și administrație din cadrul SEAE din 19 aprilie 2016 privind stabilirea indemnizației pentru condiții de viață prevăzute la articolul 10 din anexa X la Statutul funcționarilor Uniunii Europene – Exercițiul 2016 [ADMIN(2016) 7], în partea în care aceasta privește reducerea, începând de la 1 ianuarie 2016, a indemnizației pentru condițiile de viață (denumită în continuare „ICV”), plătită personalului Uniunii Europene repartizat în Etiopia, de la 30 % la 25 % din valoarea de referință (denumită în continuare „decizia în litigiu”).
I. Cadrul juridic
A. Statutul și Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii Europene
2. Statutul funcționarilor Uniunii Europene, în versiunea aplicabilă litigiului (denumit în continuare „statutul”), precizează la articolul 1b litera (a) că, cu excepția cazului în care statutul dispune altfel, SEAE este asimilat, în scopul punerii în aplicare a acestui statut, instituțiilor Uniunii.
3. Articolul 10 din statut instituie Comitetul pentru statutul funcționarilor, compus dintr‑un număr egal de reprezentanți ai instituțiilor Uniunii și de reprezentanți ai comitetelor pentru personal ale acestora.
4. Titlul VIIIb din statut are drept unică dispoziție articolul 101a. Acesta din urmă prevede că, fără a aduce atingere altor dispoziții din statut, anexa X la statut stabilește dispozițiile speciale și derogatorii aplicabile funcționarilor repartizați într‑o țară terță.
5. Articolul 110 din statut prevede:
„(1) Dispozițiile generale de aplicare a prezentului Statut al funcționarilor se adoptă de autoritatea împuternicită să facă numiri a fiecărei instituții, după consultarea Comitetului pentru personal și a Comitetului pentru Statutul funcționarilor.
(2) Normele de punere în aplicare adoptate de către Comisie în vederea aplicării prezentului Statut al funcționarilor, inclusiv dispozițiile generale de aplicare menționate la alineatul (1), se aplică, prin analogie, agențiilor. […]”
6. Anexa X la statut, intitulată „Dispoziții speciale și derogatorii aplicabile funcționarilor repartizați într‑o țară terță”, prevede la articolul 1 primul și al treilea paragraf:
„Prezenta anexă stabilește dispozițiile speciale și derogatorii aplicabile funcționarilor Uniunii Europene repartizați într‑o țară terță.
[…]
Dispozițiile generale de punere în aplicare sunt adoptate în conformitate cu articolul 110 din statut.”
7. Articolul 10 din această anexă prevede:
„(1) În funcție de locul de repartizare al funcționarului, se stabilește o [ICV], sub forma unui procentaj dintr‑o valoare de referință. Această valoare de referință cuprinde întregul salariu de bază, precum și indemnizația de expatriere, alocația de familie și alocația pentru creșterea copilului, cu deducerea reținerilor obligatorii menționate în Statutul funcționarilor sau în regulamentele de punere în aplicare a acestuia.
O indemnizație de această natură nu este acordată în cazul în care funcționarul este repartizat într‑o țară în care condițiile de viață pot fi considerate echivalente celor existente în mod obișnuit în Uniunea Europeană.
În cazul celorlalte locuri de repartizare, [ICV] se stabilește cu luarea în considerare, printre altele, a următorilor parametri:
– mediul sanitar și spitalicesc,
– securitatea,
– clima,
– gradul de izolare,
– alte condiții de viață locale.
[ICV] stabilită pentru fiecare loc de repartizare face obiectul unei evaluări și, după caz, al unei adaptări anuale de către autoritatea împuternicită să facă numiri, după obținerea avizului Comitetului pentru personal.
[…]
(3) Autoritatea împuternicită să facă numiri stabilește dispozițiile detaliate pentru punerea în aplicare a prezentului articol.”
8. Regimul aplicabil celorlalți agenți ai Uniunii, în versiunea aplicabilă litigiului (denumită în continuare „RAA”), prevede la articolul 10 alineatul (5) că titlul VIIIb din statut se aplică prin analogie agenților temporari repartizați într‑o țară terță. Pe de altă parte, articolul 118 din RAA prevede că anexa X la statut se aplică prin analogie agenților contractuali repartizați în țările terțe, sub rezerva, în anumite împrejurări, a articolului 21 din aceasta.
B. Deciziile SEAE
9. Decizia Înaltului reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate din 17 decembrie 2013 privind indemnizația pentru condițiile de viață și indemnizația suplimentară prevăzute la articolul 10 din anexa X la statut [HR DEC(2013) 013] (denumită în continuare „decizia din 17 decembrie 2013”) vizează statutul și RAA, în special articolul 10 însuși, și menționează că aceasta a fost adoptată după consultarea Comitetului pentru personal. Potrivit primului și unicului considerent, decizia din 17 decembrie 2013 vizează adoptarea unor directive interne privind, printre altele, ICV.
10. Potrivit articolului 2 din această decizie:
„După avizul Comitetelor pentru personal al SEAE și al Comisiei, [autoritatea învestită să facă numiri (AIPN)] stabilește procentajele din [ICV] referitoare la diferitele locuri de repartizare. […]”
11. În temeiul articolului 12 primul paragraf din decizia menționată, dispozițiile acesteia se aplică prin analogie agenților temporari și agenților contractuali.
12. În temeiul deciziei din 17 decembrie 2013, precum și al anexei X la statut, în special articolele 8 și 10 din acesta, după consultarea Comitetului pentru personal al SEAE și a Comitetului pentru personal al Comisiei, a fost adoptată Decizia EEAS DEC(2014) 049 a directorului general administrativ interimar al SEAE din 3 decembrie 2014 privind liniile directoare de stabilire a metodologiei de calculare, printre altele, a ICV (denumită în continuare „decizia din 3 decembrie 2014”).
II. Istoricul cauzei și decizia în litigiu
13. Domnul Ruben Alba Aguilera și celelalte persoane ale căror nume figurează pe lista cu reclamanții în primă instanță sunt funcționari sau agenți repartizați la delegația Uniunii Europene în Etiopia.
14. La 19 aprilie 2016, directorul general pentru buget și administrație al SEAE a adoptat, în conformitate cu articolul 10 din anexa X la statut, decizia în litigiu de revizuire a cuantumului ICV plătite agenților repartizați în țările terțe. Prin intermediul acestei decizii, rata ICV aplicabilă personalului Uniunii repartizat în Etiopia a fost redusă de la 30 % la 25 % din cuantumul de referință. În plus, din decizia adoptată în aceeași zi de directorul general pentru buget și administrație al SEAE privind acordarea unui concediu de odihnă funcționarilor, agenților temporari și agenților contractuali repartizați în țările terțe rezultă că un concediu de odihnă este acordat numai dacă locul de repartizare este considerat dificil sau foarte dificil. Dat fiind că rata ICV aplicabilă personalului Uniunii repartizat în Etiopia a fost redusă, reclamanții au pierdut și beneficiul concediului de odihnă.
15. Între 13 și 18 iulie 2016, reclamanții în primă instanță au formulat, fiecare, în temeiul articolului 90 alineatul (2) din statut, la AIPN sau la autoritatea abilitată să încheie contractele de muncă („AAIC”) o reclamație împotriva deciziei în litigiu.
16. Prin decizia din 9 noiembrie 2016, AIPN și AAIC au respins aceste reclamații.
III. Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
17. Prin acțiunea lor, reclamanții în primă instanță au solicitat, în fața Tribunalului, anularea deciziei în litigiu în partea în care aceasta reduce, începând de la 1 ianuarie 2016, ICV plătită personalului Uniunii repartizat în Etiopia de la 30 % la 25 % din valoarea de referință, obligarea SEAE la plata unei sume forfetare, care urmează să fie stabilită ex aequo et bono de către Tribunal, pentru prejudiciul moral suferit, și obligarea SEAE la plata cheltuielilor de judecată.
18. SEAE a solicitat respingerea acestei acțiuni și obligarea reclamanților la plata cheltuielilor de judecată.
19. Tribunalul a anulat decizia în litigiu, a respins în rest acțiunea și a obligat SEAE la plata cheltuielilor de judecată.
IV. Procedura în fața Curții și concluziile părților
20. Prin cererea introductivă depusă la grefa Curții la 26 iunie 2018, SEAE a introdus prezentul recurs. În acest recurs, SEAE solicită Curții anularea hotărârii atacate, admiterea concluziilor pe care le‑a prezentat în primă instanță și obligarea reclamanților în primă instanță la plata cheltuielilor de judecată efectuate în fața instanțelor.
21. Acești reclamanți solicită Curții, cu titlu principal, respingerea recursului și obligarea SEAE la plata cheltuielilor de judecată și, cu titlu subsidiar, în cazul admiterii recursului, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal.
V. Analiză
22. În susținerea recursului, SEAE invocă două motive întemeiate, primul, pe erori de drept în interpretarea articolului 1 din anexa X la statut, iar al doilea, pe articolul 10 din anexa menționată. Prin intermediul acestor motive, SEAE arată în esență că Tribunalul a considerat în mod greșit că, prin punerea în aplicare a dispozițiilor care reglementează acordarea ICV prevăzute la articolul 10 din anexa X la statut, SEAE era obligat să adopte dispoziții generale de punere în aplicare (denumite în continuare „DGA”) în conformitate cu articolul 1 al treilea paragraf din această anexă.
23. În aceste motive, SEAE face aluzie la punctele 28 și 29 din hotărârea atacată în care Tribunalul, referindu‑se la jurisprudența sa, a amintit că adoptarea unor DGA este obligatorie în două ipoteze, atunci când legiuitorul o prevede în mod expres (obligație expresă de adoptare a DGA) sau atunci când se impune prin natura însăși a dispoziției care trebuie aplicată (obligație implicită de adoptare a DGA). Această interpretare a fost deja consacrată de Curte în jurisprudența sa(3).
A. Cu privire la primul motiv
24. Prin intermediul primului motiv, întemeiat pe o eroare de drept în interpretarea articolului 1 din anexa X la statut, SEAE critică Tribunalul pentru că a considerat, în principal, la punctele 30 și 31 din hotărârea atacată, că al treilea paragraf al acestei dispoziții prevede în mod expres o obligație de a adopta DGA pentru întreaga anexă.
25. Reclamanții în primă instanță contestă, cu titlu principal, admisibilitatea primului motiv de recurs. În consecință, înainte de a analiza motivul respectiv pe fond, trebuie să se examineze argumentația acestor reclamanți, care urmărește în esență respingerea motivului amintit ca inadmisibil.
1. Cu privire la admisibilitate
26. Reclamanții în primă instanță susțin că primul motiv de recurs este inadmisibil pentru motivul că obligația de a adopta DGA referitoare la articolul 10 din anexa X la statut pentru punerea în aplicare a articolului 1 al treilea paragraf din această anexă se întemeiază pe jurisprudența rezultată din Hotărârea Vanhalewyn/SEAE(4), care nu ar fi fost contestată de SEAE în fața Tribunalului. Primul motiv de recurs ar modifica astfel obiectul litigiului.
27. Nu suntem de acord cu îndoielile reclamanților în primă instanță în această privință.
28. Desigur, la punctul 25 din hotărârea atacată, Tribunalul a indicat că SEAE nu contestă că reiese din Hotărârea Vanhalewyn/SEAE(5) că avea obligația de a adopta DGA referitoare la articolul 10 din anexa X la statut, dat fiind că obligația ce rezultă din articolul 1 al treilea paragraf din anexa menționată include de asemenea dispozițiile care reglementează ICV.
29. Cu toate acestea, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 27 din hotărârea atacată, SEAE a arătat în fața Tribunalului în special că deciziile din 17 decembrie 2013 și, respectiv, din 3 decembrie 2014 puteau să fie asimilate DGA adoptate în conformitate cu cerințele de la articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut. Deducem de aici că SEAE a susținut în esență că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut nu stabilește o obligație „inexorabilă” de a adopta DGA în prealabil adoptării unei decizii în temeiul articolului 10 din această anexă. Or, în Hotărârea Vanhalewyn/SEAE(6), Tribunalul a respins în mod expres interpretarea articolului 1 din anexa X la statut potrivit căreia deciziile adoptate fără să fie respectate cerințele procedurale prevăzute la articolul 110 din statut pot fi asimilate DGA. Contrar celor susținute de reclamanții în primă instanță, nu se poate considera, așadar, că SEAE nu a contestat jurisprudența rezultată din această hotărâre.
30. Considerăm că primul motiv al recursului este, în consecință, admisibil. Prin urmare, trebuie să se examineze temeinicia acestui motiv prin care SEAE arată că Tribunalul a considerat în mod greșit că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut prevede în mod expres obligația de a adopta DGA pentru întreaga anexă.
2. Cu privire la fond
31. Trebuie arătat de la bun început că, în ceea ce privește prezenta cauză, trebuie să se răspundă nu la întrebarea dacă adoptarea DGA este necesară pentru întreaga anexă, ci la aceea dacă adoptarea acestora este necesară pentru punerea în aplicare a articolului 10 alineatul (1) al treilea și al patrulea paragraf din anexa X la statut, care constă în revizuirea cuantumului ICV plătite agenților repartizați în țările terțe. Din această perspectivă vom analiza primul motiv de recurs, care, în orice caz, acoperă și critica hotărârii atacate cu privire la acest aspect specific.
32. Amintim că Tribunalul a constatat, la punctele 30 și 31 din hotărârea atacată, că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut prevede în mod expres obligația de a adopta DGA pentru întreaga anexă. În consecință, potrivit Tribunalului, o instituție a Uniunii care pune în aplicare dispozițiile care reglementează acordarea ICV prevăzute la articolul 10 din anexa X la statut are obligația să adopte DGA, în conformitate cu articolul 1 al treilea paragraf din această anexă.
33. În susținerea concluziei sale potrivit căreia SEAE avea obligația de a adopta DGA anterior adoptării deciziei în litigiu, Tribunalul s‑a întemeiat pe considerația potrivit căreia, deși articolul 10 din anexa X la statut, care este temeiul legal al deciziei în litigiu, nu conține nicio clauză expresă care să prevadă adoptarea DGA, în schimb, articolul 1 al treilea paragraf din această anexă prevede în mod expres o asemenea obligație care privește întreaga anexă. Faptul că articolul 1 al treilea paragraf figurează printre „dispozițiile generale” din anexa X la statut i‑ar conferi o aplicabilitate generală, astfel încât dispoziția menționată ar privi toate dispozițiile din această anexă, inclusiv pe cele care reglementează acordarea ICV prevăzute la articolul 10 din anexa X la statut. Trebuie să se observe că acest raționament este acela urmat de Tribunal în Hotărârea Vanhalewyn/SEAE(7), la care acesta se referă, de altfel, în mai multe rânduri în hotărârea atacată.
34. În continuare, la punctul 34 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că SEAE nu a adoptat încă DGA pentru punerea în practică a articolului 10 din anexa X la statut, în conformitate cu dispozițiile articolului 110 din statut. Pe de altă parte, la punctul 35 din hotărârea atacată, Tribunalul s‑a pronunțat în sensul că deciziile din 17 decembrie 2013 și din 3 decembrie 2014 nu pot fi considerate DGA în sensul articolului 1 al treilea paragraf din anexa X la statut. Potrivit Tribunalului, pentru a adopta simple orientări interne, cum sunt aceste decizii, instituțiile nu sunt obligate să respecte cerințele procedurale stabilite la articolul 110 din statut și, în mod concret, să obțină avizul Comitetului pentru statutul funcționarilor și să consulte Comitetul pentru personal al instituției la care se referă textul. În schimb, articolul 110 din statut prevede că DGA nu pot fi adoptate de o instituție fără dubla condiție a consultării Comitetului pentru personal și a obținerii avizului Comitetului pentru Statutul funcționarilor.
35. În această privință, este desigur adevărat că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut face parte dintre dispozițiile generale ale acestei anexe. Astfel, acesta se poate aplica a priori în ceea ce privește toate dispozițiile din anexa menționată.
36. Totuși, interpretarea prezentată de Tribunal în hotărârea atacată se întemeiază pe premisa potrivit căreia articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut constituie o sursă autonomă și suficientă a obligației de a adopta DGA în ceea ce privește întreaga anexă. În schimb, SEAE contestă această premisă și se pronunță în favoarea interpretării potrivit căreia articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut presupune că, în cazurile în care dispozițiile relevante din această anexă impun adoptarea DGA, acestea sunt adoptate în conformitate cu articolul 110 din statut. Cu alte cuvinte, SEAE consideră, astfel cum a explicat în ședință, că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut constituie numai o trimitere procedurală. Numai în cazul în care o dispoziție vizată din anexa X la statut ar prevedea o obligație de a adopta DGA, SEAE ar avea obligația de a le adopta anterior punerii în aplicare a acestei dispoziții. Într‑o asemenea situație, DGA ar trebui să fie adoptate în conformitate cu cerințele procedurale prevăzute la articolul 110 din statut.
37. În aceste condiții, pentru a stabili dacă, în cadrul anexei X la statut, există o dispoziție expresă care să impună AIPN să adopte DGA în exercitarea puterii decizionale pe care i‑o conferă articolul 10 alineatul (1) al treilea și al patrulea paragraf din această anexă, trebuie să se examineze rolul articolului 1 al treilea paragraf din anexa X la statut în raport cu celelalte dispoziții din acest statut.
38. Precizăm de la început că, în opinia noastră, mai multe argumente pledează în favoarea interpretării potrivit căreia această din urmă dispoziție nu prevede obligația expresă de a adopta DGA anterior adoptării unei decizii de revizuire a cuantumului ICV plătite agenților repartizați în țările terțe. Astfel, această interpretare a articolului 1 al treilea paragraf din anexa X la statut este confirmată de concluziile întemeiate, în primul rând, pe distincția dintre DGA și modalitățile de aplicare, efectuată de legiuitor în cadrul anexei X la statut [secțiunea a)], în al doilea rând, pe utilizarea DGA în ceea ce privește alte dispoziții din această anexă [secțiunea b)], și, în sfârșit, în al treilea rând, pe respectarea efectului util al articolului 1 al treilea paragraf din respectiva anexă [secțiunea c)].
a) Distincția dintre DGA și dispozițiile detaliate pentru punerea în aplicare
39. Astfel cum observă SEAE în recursul formulat, din examinarea anexei X la statut în ansamblul său reiese că articolul 3 din această anexă prevede în mod explicit că AIPN poate adopta o decizie pe baza DGA. În schimb, articolul 10 alineatul (3) din anexa menționată utilizează o terminologie distinctă și prevede că AIPN stabilește dispozițiile detaliate pentru punerea în aplicare a articolului 10 din aceeași anexă.
40. O asemenea dihotomie terminologică are repercusiuni asupra modalităților de adoptare a DGA și a dispozițiilor de punere în aplicare. Astfel, articolul 110 din statut prevede că DGA sunt adoptate de AIPN după consultarea Comitetului său pentru personal și avizul Comitetului pentru statutul funcționarilor. În schimb, articolul 10 alineatul (1) al patrulea paragraf din anexa X la statut prevede că ICV stabilită pentru fiecare loc de repartizare face obiectul unei evaluări anuale și, după caz, al unei revizuiri de către AIPN, după obținerea avizului Comitetului pentru personal; în plus, alineatul (3) al acestui articol prevede că AIPN stabilește dispozițiile detaliate pentru punerea în aplicare a articolului 10 din anexa X la statut.
41. Respectarea interpretării propuse de Tribunal, susținut cu privire la acest aspect de reclamanții în primă instanță, ar conduce la multiplicarea cerințelor procedurale. Astfel, pentru a putea efectua revizuirea ICV aplicabile agenților repartizați în țările terțe, AIPN ar trebui, pe de o parte, să consulte Comitetul pentru personal și să obțină avizul Comitetului pentru Statutul funcționarilor pentru a adopta DGA, și, pe de altă parte, pentru a stabili dispozițiile detaliate pentru punerea în aplicare și pentru a obține din nou avizul Comitetului pentru personal. Prin urmare, deși, astfel cum a considerat Tribunalul, AIPN trebuie să adopte DGA în prealabil adoptării unei decizii de revizuire a cuantumului ICV, trebuie să se ridice problema motivelor care au condus la menționarea dispozițiilor detaliate pentru punerea în aplicare la articolul 10 alineatul (3) din anexa X la statut, întrucât acesta prevede cerințe procedurale mai reduse în raport cu cele prevăzute la articolul 110 din statut.
42. Această multiplicare a cerințelor procedurale poate constitui un indiciu al faptului că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut nu stabilește o obligație expresă în ceea ce privește adoptarea unei decizii de revizuire a cuantumului ICV aplicabile agenților repartizați în țările terțe, precum decizia în litigiu. Această considerație nu este repusă în discuție de argumentele invocate de reclamantele în primă instanță, care, invocând Hotărârea Osorio și alții/SEAE(8), arată că lecturarea tuturor dispozițiilor din anexa X la statut și, în mod specific, a articolului 3 din această anexă nu confirmă interpretarea propusă de SEAE.
b) Trimiterile la DGA din anexa X la statut
43. Este adevărat că Tribunalul Funcției Publice a interpretat articolul 3 din anexa X la statut în Hotărârea Osorio și alții/SEAE(9) și că recursul formulat împotriva acestei hotărâri a condus la pronunțarea Hotărârii Tribunalului în cauza Vanhalewyn/SEAE(10). În această primă hotărâre, Tribunalul Funcției Publice a considerat că, potrivit modului său de redactare, dispoziția menționată este prevăzută în mod expres prin derogare de la articolul 1 primul paragraf din această anexă. În consecință, DGA la care face trimitere articolul 3 din anexa X la statut, și care privesc situația funcționarilor repartizați temporar la sediu sau în orice alt loc de repartizare în Uniune, nu se pot aplica, potrivit Tribunalului Funcției Publice, în privința „dispozițiilor speciale și derogatorii aplicabile funcționarilor […] repartizați într‑o țară terță”, prevăzute la articolul 1 primul paragraf din această anexă, și nu pot face astfel trimitere la DGA prevăzute la articolul 1 al treilea paragraf din aceeași anexă(11).
44. În această privință, trebuie să se arate că, precizând că anexa X la statut stabilește dispozițiile speciale și derogatorii aplicabile funcționarilor Uniunii repartizați într‑o țară terță, articolul 1 primul paragraf din această anexă desemnează domeniul de aplicare al acesteia, astfel încât dispozițiile anexei menționate nu sunt în principiu aplicabile în privința funcționarilor repartizați în cadrul Uniunii. Or, în temeiul articolului 3 din anexa X la statut, AIPN poate hotărî, prin derogare de la articolul 1 primul paragraf din această anexă, să supună un funcționar repartizat temporar în Uniune anumitor dispoziții din anexa respectivă, deși aceasta a fost desemnată pentru a reglementa situația funcționarilor repartizați într‑o țară terță.
45. Pe de altă parte, derogarea prevăzută la articolul 3 din anexa X la statut privește doar primul paragraf al articolul 1 din această anexă. În consecință, această derogare permite AIPN să extindă domeniul de aplicare ratione personae al respectivei anexe(12). Nimic nu implică faptul că articolul 3 din anexa X la statut nu face obiectul cerințelor prevăzute la articolul 1 al treilea paragraf din această anexă, care prevede că DGA trebuie adoptate în conformitate cu articolul 110 din statut.
46. Din aceste considerații rezultă că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut nu constituie o sursă autonomă și suficientă a unei obligații de a adopta DGA în conformitate cu articolul 110 din statut. În opinia noastră, o asemenea obligație expresă sau implicită nu poate decurge decât din coroborarea acestei dispoziții cu o altă dispoziție din anexa X la statut. Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctului 23 din prezentele concluzii, o obligație de a adopta DGA există atunci când legiuitorul prevede acest lucru în mod expres sau atunci când se impune prin însăși natura dispoziției care trebuie aplicată.
47. Este necesar să se confrunte considerațiile care precedă cu teza susținută în ședință de reclamanții în primă instanță, potrivit căreia această interpretare a articolului 1 al treilea paragraf din anexa X la statut ar lipsi această dispoziție de orice efect util.
c) Cu privire la efectul util al articolului 1 al treilea paragraf din anexa X la statut
48. Este evident că interpretarea potrivit căreia articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut constituie, pentru a prelua termenii utilizați de SEAE, numai o „trimitere procedurală” poate suscita îndoieli cu privire la arhitectura acestei anexe și în special cu privire la motivele pentru care articolul 1 al treilea paragraf a fost introdus în anexa respectivă. Astfel, s‑ar putea susține că reiese deja din articolul 110 din statut că DGA sunt adoptate în conformitate cu procedura prevăzută în această dispoziție. Pe de altă parte, statutul conține de asemenea dispoziții care menționează DGA, deși adoptarea acestora cu respectarea articolului 110 din statut nu este prevăzută în mod expres de respectivele dispoziții(13).
49. Or, tehnica legislativă care se întemeiază pe o trimitere la articolul 110 din statut nu este rezervată anexei X la statut. Astfel, în statut se găsesc mai multe dispoziții care fac trimitere la adoptarea DGA în conformitate cu articolul 110 din acesta(14). Astfel, din punctul de vedere al legiuitorului, există încă un interes de a se raporta la articolul 110 din statut pentru a preciza că DGA sunt adoptate în conformitate cu procedura prevăzută de această dispoziție.
50. Desigur, în cadrul acestor dispoziții din statut, o trimitere la articolul 110 din statut este însoțită de precizarea că este vorba despre DGA într‑un anumit articol sau paragraf(15). În schimb, articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut nu conține vreo precizare similară, potrivit căreia ar fi vorba despre DGA din această anexă sau despre toate dispozițiile din aceasta. Or, considerăm că nu se poate substitui legiuitorului și adăuga o asemenea precizare de aplicabilitate generală în ceea ce privește toate dispozițiile din anexa în cauză. Astfel cum observă SEAE, o astfel de interpretare ar putea lipsi de sens dispozițiile din anexa X la statut, care sunt autosuficiente și le‑ar putea acorda un caracter incomplet.
51. În consecință, această anexă X este singura care prevede în mod expres că dispozițiile sale sunt derogatorii în raport cu celelalte dispoziții din statut. Este adevărat că articolul 101a din statut prevede că anexa X menționată stabilește dispozițiile speciale și derogatorii aplicabile funcționarilor repartizați într‑o țară terță, fără a aduce atingere celorlalte dispoziții din statut. Astfel, s‑ar putea susține că reafirmarea aplicabilității articolului 110 din statut prin articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la acest statut este inutilă. Totuși, fără această reafirmare, ar fi dificil să se stabilească dacă, prin menționarea DGA la articolul 3, anexa X la statut derogă și de la procedura prevăzută la articolul 110 din acest statut.
52. Pe de altă parte, obligația de a adopta DGA poate lua forma unei obligații exprese sau a unei obligații implicite. Nu trebuie exclus ca, în completarea articolului 3 din aceasta, anexa X la statut să conțină și dispoziții care, prin însăși natura lor, să necesite adoptarea DGA. Într‑un astfel de caz, articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut ar impune respectarea cerințelor procedurale prevăzute la articolul 110 din acest statut.
53. În sfârșit, articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut poate fi interpretat în sensul că, atunci când DGA sunt adoptate în lipsa oricărei obligații, cerințele procedurale prevăzute la articolul 110 din statut trebuie să fie totuși respectate.
54. Din aceste considerații rezultă că interpretarea potrivit căreia articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut nu constituie o sursă autonomă și suficientă a unei obligații de a adopta DGA nu conduce la lipsirea acestei dispoziții de sensul său.
55. În trecere, trebuie să se arate că această interpretare este confirmată, într‑o anumită măsură, de jurisprudența recentă a Tribunalului.
56. Desigur, în Hotărârea Vanhalewyn/SEAE(16), invocată în mai multe rânduri în hotărârea atacată, Tribunalul a recunoscut existența unei obligații exprese de a adopta DGA în ceea ce privește întreaga anexă X la statut, inclusiv dispozițiile care reglementează acordarea ICV.
57. Totuși, considerația referitoare la ansamblul acestei anexe, care figurează în hotărârea menționată mai sus, nu poate fi luată în considerare decât ca obiter dictum. Astfel, Hotărârea Vanhalewyn/SEAE(17) privea o decizie prin care fusese actualizată lista țărilor terțe pentru care condițiile de viață sunt considerate echivalente cu cele constatate în mod obișnuit în Uniune. Astfel, această decizie se raporta la articolul 10 alineatul (1) al doilea paragraf din anexa X la statut, care se limitează să prevadă că ICV nu este acordată atunci când funcționarul este repartizat într‑o țară în care condițiile de viață pot fi considerate echivalente cu cele care prevalează în mod obișnuit în Uniune. În schimb, decizia în litigiu se raportează la articolul 10 alineatul (1) al treilea și al patrulea paragraf din anexa X, al cărui conținut este în mai mare măsură explicativ decât cel al articolului 10 alineatul (1) al doilea paragraf din aceeași anexă.
58. Pe de altă parte, în Hotărârea PO și alții/SEAE(18), ulterior pronunțării Hotărârii Vanhalewyn/SEAE(19), Tribunalul însuși pare să fi limitat oarecum domeniul de aplicare al jurisprudenței sale, considerând că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut nu poate fi interpretat în sensul că obligă SEAE să adopte DGA legate de exercitarea puterii decizionale conferite de articolul 15 a doua teză din această anexă. În Hotărârea PO și alții/SEAE(20), Tribunalul a precizat că acele considerații pe care le prezenta erau conforme cu cele formulate în Hotărârea Vanhalewyn/SEAE(21). Ținând seama de împrejurările din prezenta cauză, apreciem că este necesar să se pronunțe cu privire la acest aspect. Ceea ce este relevant în speță, și în lumina Hotărârii PO și alții/SEAE(22), este faptul că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut nu stabilește o obligație cu aplicabilitate generală în ceea ce privește întreaga anexă X la acest statut.
59. Având în vedere observațiile care precedă, considerăm că primul motiv de recurs este întemeiat, în măsura în care SEAE susține că Tribunalul a considerat în mod greșit că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut stabilește o obligație expresă de a adopta DGA anterior adoptării, în temeiul articolului 10 alineatul (1) al treilea paragraf din această anexă, a unei decizii de revizuire a cuantumului ICV plătite agenților repartizați în țările terțe. Totuși, nu considerăm că această apreciere este suficientă pentru anularea hotărârii atacate fără a examina al doilea motiv de recurs.
B. Cu privire la al doilea motiv
60. Amintim că, la punctele 28 și 29 din hotărârea atacată, Tribunalul a precizat că adoptarea DGA este obligatorie în două ipoteze, atunci când legiuitorul o prevede în mod expres sau atunci când se impune prin natura însăși a dispoziției care trebuie aplicată.
61. Al doilea motiv de recurs reflectă considerațiile formulate de Tribunal la punctele 28 și 29 din hotărârea atacată. Prin intermediul acestui motiv, SEAE susține că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat că articolul 10 din anexa X la statut este o dispoziție de natură să necesite adoptarea DGA, în sensul că este lipsită de claritate și de precizie într‑o asemenea măsură încât nu se pretează la o aplicare lipsită de arbitrar.
62. În schimb, reclamanții în primă instanță susțin, cu titlu principal, că al doilea motiv este inoperant. Întrucât Tribunalul a statuat în mod întemeiat că articolul 1 al treilea paragraf din anexa X la statut prevede în mod expres obligația SEAE de a adopta DGA cu privire la articolul 10 din această anexă, pretinsa claritate a articolului 10 menționat nu ar avea nicio incidență.
1. Cu privire la caracterul operant al motivului
63. Suntem sensibili la argumentele reclamanților în primă instanță în ceea ce privește caracterul operant al celui de al doilea motiv, în măsura în care lectura hotărârii atacate poate suscita îndoieli în ceea ce privește sursa obligației care, potrivit Tribunalului, îi revenea SEAE. Astfel, într‑o primă etapă, la punctele 30 și 31 din hotărârea atacată, Tribunalul a indicat că, în ceea ce privește întreaga anexă X la statut, inclusiv dispozițiile care reglementează acordarea ICV prevăzute la articolul 10 din această anexă, articolul 1 al treilea paragraf din anexa respectivă prevede în mod expres o obligație de a adopta DGA.
64. Totuși, într‑o a doua etapă, la punctul 32 din hotărârea atacată, Tribunalul a prezentat argumente în favoarea obligației de a adopta DGA în ceea ce privește articolul 10 din anexa X la statut. Pentru Tribunal, această obligație se explică prin faptul că dispoziția menționată conferă AIPN o marjă de apreciere deosebit de largă în ceea ce privește stabilirea condițiilor de viață care prevalează în țările terțe. În această ordine de idei, la punctul 38 din hotărârea atacată, Tribunalul pare să considere că adoptarea DGA este necesară pentru a garanta că criteriile pe baza cărora sunt determinate condițiile de viață care prevalează în țările terțe sunt stabilite în mod abstract și independent de orice procedură având ca obiect revizuirea cuantumului ICV, în scopul de a se evita ca alegerea acestor criterii să fie influențată de un rezultat dorit eventual de administrație.
65. În aceste împrejurări, nu se poate exclude ca Tribunalul să nu fi procedat, cel puțin în mod implicit, la calificarea articolului 10 din anexa X la statut și din perspectiva celei de a doua ipoteze menționate la punctul 60 din prezentele concluzii.
66. Deși modul în care interpretăm hotărârea atacată este corect și natura însăși a articolului 10 din anexa X la statut impune o obligație de a adopta DGA, al doilea motiv nu ar fi inoperant, iar faptul că primul motiv de recurs este întemeiat nu ar determina anularea hotărârii atacate. Apreciem astfel că analiza recursului nu se poate opri la aprecierea primului motiv și trebuie examinat și al doilea motiv de recurs.
2. Cu privire la fond
67. Amintim că, prin intermediul celui de al doilea motiv, SEAE susține în esență că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a considerat că articolul 10 din anexa X la statut este o dispoziție de natură să necesite adoptarea DGA. În special, Tribunalul ar fi considerat că această dispoziție era lipsită de claritate și de precizie într‑o asemenea măsură încât nu se preta la o aplicare lipsită de arbitrar. Or, arată SEAE, în cadrul adoptării modalităților de punere în aplicare privind ICV, articolul 10 alineatul (1) al patrulea paragraf din anexa X la statut impune obținerea avizului Comitetului pentru personal, ceea ce s‑ar fi întâmplat la adoptarea deciziilor din 17 decembrie 2013 și din 3 decembrie 2014. Această etapă ar permite prin ea însăși înlăturarea oricărui risc ca criteriile care determină rata ICV să fie impuse de administrație pentru a obține rezultatul urmărit. Gradul de detaliu al acestui articol 10, care ar stabili parametrii ce trebuie luați în considerare pentru stabilirea ICV și ar institui o evaluare anuală a acestora, ar demonstra de altfel, ca atare, că dispozițiile în cauză nu lasă o marjă de manevră pentru o aplicare arbitrară.
68. Reclamanții în primă instanță afirmă că acest motiv este – în măsura în care este operant – nefondat, dat fiind că adoptarea DGA presupune ca avizul Comitetului pentru Statutul funcționarilor să poate influența decizia AIPN.
69. În această privință, articolul 10 alineatul (1) al treilea paragraf din anexa X la statut prevede că „[ICV] se stabilește cu luarea în considerare, printre altele, a următorilor parametri”. Desigur, termenul „printre altele” indică faptul că lista parametrilor indicați nu este exhaustivă. Totuși, această dispoziție trebuie coroborată cu articolul 10 alineatul (3) din anexa X la statut, potrivit căruia AIPN „stabilește dispozițiile detaliate pentru punerea în aplicare a prezentului articol”. În plus, astfel cum observă SEAE, stabilirea ICV este supusă unei evaluări anuale și, dacă este cazul, face obiectul unei revizuiri după obținerea avizului Comitetului pentru personal. Prin urmare, legiuitorul a prevăzut mai multe măsuri care să permită înlăturarea riscului de arbitrar în cadrul punerii în aplicare a articolului 10 alineatul (1) al treilea și al patrulea paragraf din anexa X la statut.
70. În lumina considerațiilor care precedă, apreciem că al doilea motiv este întemeiat. Reiese astfel din analiza noastră că cele două motive ale recursului formulat de SEAE sunt întemeiate.
71. În consecință, hotărârea atacată trebuie anulată ca urmare a erorilor de drept de care este afectată și care constau într‑o interpretare eronată a articolului 1 al treilea paragraf și a articolului 10 din anexa X la statut, întrucât Tribunalul a considerat că, prin punerea în aplicare a acestei din urmă dispoziții și prin adoptarea unei decizii de revizuire a cuantumului ICV aplicabile agenților repartizați în țările terțe, precum decizia în litigiu, SEAE avea obligația de a adopta DGA. În aceste împrejurări, este necesară admiterea recursului și anularea punctului 1) din dispozitivul hotărârii atacate.
72. Pe de altă parte, în conformitate cu articolul 61 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care recursul este întemeiat, Curtea anulează decizia Tribunalului. Ea poate fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acestuia.
73. Considerăm că litigiul nu este în stare de judecată. Astfel, în acțiunea introdusă în fața Tribunalului, reclamanții în primă instanță au invocat trei motive. Or, după cum a declarat Tribunalul la punctul 44 din hotărârea atacată, aceasta a fost pronunțată fără ca al doilea și al treilea motiv invocate în fața sa să fi fost examinate. În consecință, se impune trimiterea cauzei spre rejudecare în fața Tribunalului pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la aceste motive.
VI. Concluzie
74. Având în vedere considerațiile care precedă, apreciem că motivele invocate de Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) trebuie admise și propunem Curții să se pronunțe după cum urmează:
„1) Anulează punctul 1) din dispozitivul Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 13 aprilie 2018, Alba Aguilera și alții/SEAE (T‑119/17, EU:T:2018:183), prin care Tribunalul a anulat decizia Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE) din 19 aprilie 2016 privind reducerea, începând de la 1 ianuarie 2016, a indemnizației pentru condițiile de viață, plătită personalului Uniunii Europene repartizat în Etiopia, de la 30 % la 25 % din valoarea de referință, precum și punctul 3) din dispozitivul acestei hotărâri, prin care Tribunalul a obligat SEAE la plata cheltuielilor de judecată.
2) Trimite cauza spre rejudecare la Tribunalul Uniunii Europene.
3) Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.”