JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ANTONIO TIZZANO
30 päivänä maaliskuuta 2006 1(1)
Asia C-170/04
Klas Rosengren ym.
vastaan
Riksåklagaren
(Högsta domstolenin (Ruotsi) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Alkoholijuomat – Ruotsin vähittäismyyntimonopoli – Yksityishenkilöille asetettu maahantuontikielto – Erotettavuus monopolin toiminnasta – EY 31 artikla – EY 28 artikla – Ero – Yhteensopivuus
1. Högsta domstolen (Ruotsin korkein oikeus) on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 30.3.2004 tekemällään välipäätöksellä EY 234 artiklan nojalla neljä ennakkoratkaisukysymystä jäsenvaltion sellaisen lainsäädännön yhteensopivuudesta perustamissopimuksen kanssa, jossa kielletään yksityisiltä sellaisten tuotteiden maahantuonti, joiden vähittäiskauppa kuuluu kyseisessä valtiossa monopolijärjestelmän piiriin.
2. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee erityisesti, onko tällaista kieltoa arvioitava kaupallisia valtion monopoleja koskevan EY 31 artiklan vai määrälliset rajoitukset ja vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet kieltävän EY 28 artiklan valossa ja onko se yhteensopiva asianomaisten määräysten kanssa.
I Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Yhteisön oikeus
3. EY 31 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot mukauttavat kaupallisia valtion monopolejaan niin, että tavaroiden hankintaa tai myyntiä koskevissa ehdoissa ei syrjitä jäsenvaltioiden kansalaisia.
– – ”.
B Kansallinen lainsäädäntö
Ruotsin alkoholilainsäädäntö
4. Ruotsissa annettiin 16.12.1994 alkoholilaki (alkohollagen, laki nro 1738), jolla pyritään rajoittamaan alkoholijuomien kulutusta ja vähentämään näiden juomien kulutuksesta ihmisille aiheutuvia terveyshaittoja.
5. Kyseisessä laissa säädetään kaikista alkoholijuomien valmistukseen ja kauppaan liittyvistä seikoista, erityisesti niiden valmistuksesta, maahantuonnista, vähittäismyynnistä, tukkumyynnistä ja myynninedistämisestä.
Alkoholijuomien vähittäismyynti
6. Alkoholijuomien vähittäismyynti on uskottu yhden valtion kokonaan omistaman yhtiön (Systembolaget Aktiebolag, jäljempänä Systembolaget) tehtäväksi.
7. Systembolagetin myyntiverkosto käsittää 411 myymälää, joita on kaikkialla Ruotsin alueella. Lisäksi sillä on maaseudulla noin 560 toimituspaikkaa (elintarvikekaupat, lehti- ja tupakkakioskit, huoltoasemat jne.), ja alkoholijuomia voi myös tilata ja noutaa 56 linja-autolinjan ja 45 maaseutupostilinjan kautta.
8. Eri valikoimiin (perusvalikoima, tilapäinen valikoima, koevalikoima) kuuluvia alkoholijuomia voivat hankkia 20 vuotta täyttäneet henkilöt ainoastaan tämän myyntiverkoston välityksellä. Valikoimiin kuulumattomia tuotteita voidaan tilata erikseen. Mikäli kyseessä ovat toisista jäsenvaltioista peräisin olevat tuotteet, Systembolaget tuo niitä maahan asiakkaan pyynnöstä ja tämän kustannuksella. Systembolaget voi ”painavista syistä” evätä asiakkaidensa erityistilaukset ja maahantuontipyynnöt (5 luvun 5 §).
9. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että 1.1.2005 on tullut voimaan laki, jolla on poistettu Systembolagetilta oikeus kieltäytyä asiakkaiden pyytämien alkoholijuomien maahantuonnista ”painavien syiden” vuoksi.
Alkoholijuomien tuonti
10. Asiakkaiden pyynnöstä tapahtuvaa maahantuontia lukuun ottamatta Systembolagetilla ei ole oikeutta tuoda alkoholijuomia Ruotsiin. Tämä oikeus on Ruotsin laissa annettu ainoastaan tätä koskevien lupien haltijoille.
11. Alkoholijuomien maahantuontia koskeva oikeus on yleisesti evätty myös yksityisiltä. Alkoholilain 4 luvun 2 §:ssä näet säädetään, että alkoholia saa tuoda maahan 20 vuotta täyttänyt matkustaja omaa tai perheensä henkilökohtaista käyttöä varten tai lahjaksi läheiselle henkilölle.
II Tosiseikasto ja asian käsittelyn vaiheet
12. Pääasian oikeudenkäynti koskee valitusta, jonka Rosengren ja eräät muut yksityiset (jäljempänä yhdessä Rosengren) ovat tehneet menettämisseuraamuksesta, joka on määrätty tiettyjen Espanjasta peräisin olevien viinikartonkien osalta.
13. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Rosengren tilasi osittain postimyynnistä ja osittain suoraan tuottajalta tanskalaisilla Internet-sivuilla mainostettua Espanjassa valmistettua viiniä.
14. Viinin, joka maksettiin kahdelle ruotsalaiselle postisiirtotilille, toi Ruotsiin Rosengrenin tilaama yksityinen kuljetusyrittäjä ilmoittamatta sitä tullille. Viini takavarikoitiin Göteborgissa.
15. Rosengren valitti menettämisseuraamuksesta Göteborgs tingsrättiin (Göteborgin käräjäoikeus), joka kuitenkin vahvisti takavarikon, koska sen mielestä viini oli tuotu Ruotsiin alkoholilaissa yksityisille asetetun maahantuontikiellon vastaisesti.
16. Koska myös Hövrätten för Västra Sverigeen (Länsi-Ruotsin hovioikeus) tehty valitus hylättiin, Rosengren saattoi asian Högsta domstolenin käsiteltäväksi. Koska Högsta domstolen on epävarma siitä, onko alkoholilain 4 luvun 2 §:ään perustuva kielto yhteensopiva EY 28 ja EY 31 artiklan kanssa, se on päättänyt lykätä pääasian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Voidaanko katsoa, että edellä tarkoitettu tuontikielto on osa vähittäismyyntimonopolin toimintaa ja että sitä ei näin ollen kielletä EY 28 artiklassa, ja onko tätä kieltoa arvioitava ainoastaan EY 31 artiklan valossa?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tuontikielto siinä tapauksessa EY 31 artiklassa määrättyjen kaupallisia valtion monopoleja koskevien edellytysten mukainen?
3) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko EY 28 artiklaa tulkittava siten, että se lähtökohtaisesti estää edellä mainitun tuontikiellon huolimatta siitä, että Systembolaget on velvollinen pyynnöstä hankkimaan alkoholijuomia, joita ei ole varastossa?
4) Jos kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko tällaisen tuontikiellon katsoa olevan perusteltu ja oikeasuhteinen ihmisten terveyden ja elämän suojelemiseksi?”
17. Oikeudenkäynnissä ovat esittäneet kirjallisia huomautuksiaan Rosengren, Ruotsin, Suomen ja Norjan hallitukset, EFTAn valvontaviranomainen ja komissio.
18. Yhteisöjen tuomioistuimessa järjestettiin 30.11.2005 suullinen käsittely, jossa kuultiin Rosengrenia, Ruotsin ja Norjan hallituksia, EFTAn valvontaviranomaista ja komissiota.
III Oikeudellinen arviointi
Lähtökohta: asiassa Franzén annettu tuomio
19. Kansallinen tuomioistuin esittää siis yhteisöjen tuomioistuimelle neljä kysymystä. Se tiedustelee lähinnä, onko Ruotsin alkoholilaissa yksityisille asetetun kaltaista alkoholijuomien tuontikieltoa arvioitava kaupallisia valtion monopoleja koskevan EY 31 artiklan vai EY 28 artiklan, jossa määrätään määrällisiä rajoituksia ja vaikutuksiltaan vastaavia toimenpiteitä koskevasta kiellosta, perusteella (ensimmäinen kysymys) ja onko tämä kielto yhteensopiva EY 31 artiklan (toinen kysymys) tai toissijaisesti EY 28 artiklan (kolmas ja neljäs kysymys) määräysten kanssa.
20. Esittäessään kirjallisia huomautuksiaan edellä mainituista kysymyksistä kaikki kantaa ottaneet osapuolet ovat viitanneet laajasti asiassa Franzén annettuun tuomioon,(2) jossa yhteisöjen tuomioistuin tutki tämänkin asian kohteena olevaa Ruotsin alkoholilakia monelta eri kannalta.
21. Ruotsin ja Norjan hallitusten mielestä kyseisestä tuomiosta jopa ilmenee erikseen vastaus ruotsalaisen tuomioistuimen esittämään ongelmaan. Niiden mielestä yhteisöjen tuomioistuin on jo selventänyt edellä mainitussa tuomiossa, että kyseistä kieltoa pitäisi tulkita EY 31 artiklan valossa ja että se olisi yhteensopiva kyseisen määräyksen kanssa. Nyt käsiteltävässä asiassa ei siis tarvitse muuta kuin vahvistaa tämä ratkaisu.
22. Ennen kuin ryhdyn tarkastelemaan asiaa lähemmin, on siis mielestäni tarpeen selvittää, onko yhteisöjen tuomioistuin todellakin jo vastannut esitettyihin kysymyksiin.
23. Yhteisöjen tuomioistuin tutki asiassa Franzén antamassaan tuomiossa erityisesti EY 31 artiklan soveltamisalan määrittämistä EY 28 artiklaan nähden koskenutta ongelmaa.
24. Se vahvisti tältä osin niiden eroa koskevan seuraavan periaatteen: ”monopolin olemassaoloa ja toimintaa koskevia [Ruotsin] oikeussääntöjä” oli tutkittava EY 31 artiklan määräysten perusteella, kun puolestaan ”niitä vaikutuksia yhteisön sisäiseen kauppaan, joita on sellaisilla muilla kansallisen lainsäädännön oikeussäännöillä, joilla ei sinänsä säännellä monopolin toimintaa”, oli tutkittava EY 28 artiklan perusteella (35 ja 36 kohta).
25. Tutkiessaan ensimmäistä oikeussääntöjen ryhmää yhteisöjen tuomioistuin muistutti aluksi EY 31 artiklan tarkoituksesta ja sisällöstä seuraavaa:
– kyseisellä määräyksellä on ”tarkoitus sovittaa yhteen jäsenvaltioiden mahdollisuus pitää voimassa tietyt kaupalliset monopolit, joita käytetään välineenä pyrittäessä saavuttamaan yleisen edun mukaisia tavoitteita, ja yhteismarkkinoiden toteuttamisen ja toiminnan asettamat vaatimukset”, joten sillä on ”tarkoitus poistaa tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteet, mutta tarkoituksena ei kuitenkaan ole sellaisten kauppaa rajoittavien vaikutusten poistaminen, jotka liittyvät luonnostaan kyseisten monopolien olemassaoloon” (39 kohta)
– siinä ei vaadita ”kaikkien kaupallisten valtion monopolien lakkauttamista” vaan edellytetään niiden järjestämistä siten, että ”jäsenvaltioiden kansalaisten syrjintä tavaroiden hankintaa tai myyntiä koskevissa ehdoissa suljetaan pois niin, ettei toisista jäsenvaltioista tuotavien tavaroiden kauppaa kohdella oikeudellisesti tai tosiasiallisesti huonommin kuin kotimaisten tavaroiden kauppaa” (38 ja 40 kohta).
26. Tämän jälkeen yhteisöjen tuomioistuin totesi, että ”Systembolagetin kaltaisella kansallisella alkoholijuomien vähittäismyyntimonopolilla pyritään saavuttamaan yleisen edun mukaisia tavoitteita, koska tarkoituksena on suojella kansanterveyttä alkoholin vahingollisilta vaikutuksilta” (41 kohta).
27. Se siis tutki monopolin olemassaoloon ja toimintaan erottamattomasti liittyneitä Ruotsin alkoholilain säännöksiä, jotka koskivat Systembolagetin ”tuotteiden valintajärjestelmää” (mukaan lukien 5 luvun 5 §:n mukainen velvoite tuoda maahan ”asiakkaan pyynnöstä ja tämän kustannuksella” mitä tahansa alkoholijuomaa, jota ei ole tarjottavassa valikoimassa), yhtiön ”myyntiverkostoa” sekä sen harjoittamaa ”alkoholijuomien myynninedistämistä”. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kyseiset oikeussäännöt eivät olleet syrjiviä eikä niillä kohdeltu maahan tuotuja tuotteita huonommin, joten ne olivat yhteensopivia EY 31 artiklan kanssa (43–66 kohta).
28. Yhteisöjen tuomioistuin tutki sitä vastoin ”muiden kansallisten oikeussääntöjen, jotka vaikuttavat monopolin toimintaan”, osalta EY 28 artiklan valossa Ruotsin oikeussääntöjä, joiden mukaan alkoholijuomien maahantuonti on mahdollista ainoastaan valmistus- tai tukkumyyntilupien haltijoille. Yhteisöjen tuomioistuin totesi tässä yhteydessä, että koska tällaisista säännöistä aiheutuu toisista jäsenvaltioista peräisin olevien juomien osalta lisäkustannuksia (”kuten välittäjien käytöstä aiheutuvia kustannuksia, lupamaksujen maksamiseen liittyviä kustannuksia tai kustannuksia, jotka liittyvät siihen, että tavarantoimittajalla on oltava varastointikapasiteettia”), ne merkitsivät tuonnin rajoitusta, joka on perusteltavissa EY 30 artiklassa tunnustetulla ihmisten suojelemiseen alkoholista aiheutuvilta terveyshaitoilta liittyvällä vaatimuksella mutta joka on suhteeton tähän vaatimukseen nähden (67–77 kohta).
29. Vaikuttaa siltä, että EFTAn valvontaviranomainen on oikeassa huomauttaessaan, että edellä mainitussa asiassa Franzén annetussa tuomiossa – vaikka siinä onkin esitetty periaatteet EY 31 artiklan asianmukaiseksi soveltamiseksi myyntimonopoleihin ja tutkittu Ruotsin alkoholilakia monelta eri kannalta – ei anneta erikseen vastausta nyt käsiteltävässä asiassa esiin tuotuihin epäselviin seikkoihin. Kyseisen tuomion kohteena on näet kyseisen lain säännös (yksityisille asetettu alkoholijuomien maahantuontikielto), joka tosin liittyy nyt käsiteltävän asian kohteena oleviin säännöksiin mutta ei ole sama kuin ne.
30. Katson siis, että tätä kieltoa ja sen yhteensopivuutta EY 28 tai EY 31 artiklan kanssa on tutkittava seuraavassa uudelleen ja erikseen edellä mainitussa asiassa Franzén annetussa tuomiossa vahvistettujen periaatteiden mukaisesti.
Ensimmäinen kysymys
31. Kuten edellä on todettu, kansallinen tuomioistuin kysyy ensiksi, onko kyseistä kieltoa arvioitava EY 28 vai EY 31 artiklan perusteella.
32. Tämän kysymyksen ratkaisemiseksi katson, kuten kaikki näkemyksensä esittäneet osapuolet, että lähtökohdaksi on otettava asiassa Franzén annetussa tuomiossa esitetty peruste. Kuten edellä todettiin, yhteisöjen tuomioistuin on kyseisessä tuomiossa ottanut huomioon oikeuskäytännön(3) ja selventänyt, että ”monopolin olemassaoloa ja toimintaa koskevia oikeussääntöjä on tutkittava [EY 31] artiklan määräysten perusteella, joita sovelletaan erityismääräyksinä kaupallisten valtion monopolien yksinoikeuksien käyttämiseen”, sitä vastoin ”niitä vaikutuksia yhteisön sisäiseen kauppaan, joita on sellaisilla muilla kansallisen lainsäädännön oikeussäännöillä, joilla ei sinänsä säännellä monopolin toimintaa mutta joilla on vaikutuksia tähän, on tutkittava [EY 28] artiklan perusteella”.(4)
33. Näiden tietojen soveltaminen nyt käsiteltävään lainsäädäntöön sen toteamiseksi EY 28 tai EY 31 artiklan soveltamisalaan kuuluvaksi ei kuitenkaan missään tapauksessa ole helppoa, minkä osoittavat perusteluineen myös keskenään vastakkaiset päätelmät, joita osapuolet ovat niistä tehneet.
34. Rosengren, EFTAn valvontaviranomainen ja komissio katsovat yhtäältä, että yksityisille asetettua alkoholijuomien tuontikieltoa on arvioitava EY 28 artiklan valossa. Ruotsin, Suomen ja Norjan hallitukset esittävät toisaalta päinvastaisen näkemyksen.
35. Ensin mainitut pitävät komission tavoin lähtökohtana sitä, että EY 31 artikla on ”kaupallisia valtion monopoleja koskeva erityismääräys”,(5) joka rajoittaa EY 28 artiklaan sisältyvää yleistä kieltoa. Tästä syystä kyseistä määräystä ei voida tulkita laajasti.
36. EFTAn valvontaviranomainen mainitsee samassa tarkoituksessa muutamia tuomioita, jotka koskevat myyntimonopoleja (mainittu myös em. asiassa Franzén annetussa tuomiossa) ja joissa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että EY 31 artiklalla ”ei – – ole vaikutusta kansallisiin säännöksiin, jotka eivät koske julkisen monopolin omaan erityisalaan liittyvän tehtävän hoitamista – eli sen yksinoikeuden käyttämistä”.(6) Tästä oikeuskäytännöstä voitaisiin näet päätellä – kuten Rosengren, EFTAn valvontaviranomainen ja komissio ovatkin tehneet –, että Systembolagetin yksinoikeus kattaa alkoholijuomien vähittäiskaupan muttei niiden maahantuontia. Mikäli näin on, pitäisi päätellä, että alkoholijuomien maahantuontia koskevaa oikeussääntöä, kuten oikeussääntöä, jolla vahvistetaan nyt käsiteltävässä asiassa riitautettu kielto, ei pidä tutkia EY 31 artiklan perusteella vaan ainoastaan EY 28 artiklaan sisältyvän yleismääräyksen perusteella.
37. Vastakkainen näkemys on kuitenkin yhtä vakuuttava. Minun mielestäni se on jopa vakuuttavampi, ja pyrin seuraavassa perustelemaan kantaani.
38. Todettakoon ensin, että asiassa Franzén annettua tuomiota edeltäneeseen oikeuskäytäntöön sisältyi tuomioita, joissa ilmeisesti ei korosteta riidanalaisen erottelun osalta niinkään monopolin yksinoikeuden ulottuvuutta vaan erityistehtävää, joka sillä pyritään toteuttamaan. Kyseisistä tuomioista näet ilmenee, että EY 31 artiklan soveltamisalaan eivät niinkään kuulu monopolin yksinoikeuteen liittyvät kansalliset säännökset vaan pikemminkin säännökset, jotka liittyvät erottamattomasti sille annetun ”erityistehtävän toteuttamiseen”.(7)
39. Kyseisissä tuomioissa ilmeisesti toisin sanoen pidetään perustellusti lähtöoletuksena sitä, että monopoli on olemassa ja toimii tietyn tehtävän toteuttamiseksi. Sen olemassaoloa ja sen toimintaa koskevat säännökset on siten yksilöitävä tämän tehtävän perusteella.
40. Kun asiaa tarkastellaan lähemmin, myös asiassa Franzén annettua tuomiota voidaan tulkita tällä jälkimmäisellä tavalla. Kyseisessä tuomiossa EY 31 artiklan soveltamisalaan ja laillisuusvalvonnan piiriin kuuluvien oikeussääntöjen joukkoon on otettu kaikki säännökset, jotka liittyvät Ruotsin monopolin olemassaoloon ja toimintaan, ja niihin on otettu myös ne säännökset, jotka eivät koske kyseiselle monopolille annettua yksinoikeutta.
41. EY 31 artiklan kannalta on tutkittu Systembolagetin myyntiverkostoa ja sen myynninedistämistoimintaa koskevien säännösten lisäksi erityisesti kaikkia tuotteiden valintajärjestelmään liittyviä säännöksiä, mukaan lukien säännökset, joilla annetaan yksin monopolin tehtäväksi maahantuoda asiakkaiden pyynnöstä alkoholijuomia, joita ei ole tarjottavassa valikoimassa (5 luvun 5 §).(8) Vaikka kyseessä on siis maahantuontia eikä alkoholijuomien vähittäismyyntiä koskeva säännös, yhteisöjen tuomioistuin on luokitellut sen monopolin toimintaa koskeviin säännöksiin.
42. Tämä johtuu mielestäni siitä, että yhteisöjen tuomioistuimen kannalta tilattujen alkoholijuomien maahantuontia koskeva tehtävä liittyy erottamattomasti kansallisessa laissa Systembolagetille annetun erityistehtävän hoitamiseen. Kuten Ruotsin ja Norjan hallitukset ovat huomauttaneet, tämä tehtävä ei ole pelkästään Ruotsin markkinoilla olevien alkoholijuomien myyminen vaan yhden ainoan ja valvotun kanavan luominen näiden juomien hankintaa varten.
43. Mikäli tällainen luonnehdinta on oikea, myös yksityisille asetettua alkoholijuomien maahantuontikieltoa, joka on nyt käsiteltävän asian kohteena, on pidettävä Ruotsin monopolin toimintaan liittyvänä säännöksenä, ja sitä on siten arvioitava EY 31 artiklan perusteella.
44. Myös tällä kiellolla pyritään nimittäin takaamaan se, että yksityiset, jotka aikovat hankkia alkoholijuomia Ruotsissa, saavat niitä haltuunsa ainoastaan Systembolagetin myymälöistä ja toimituspaikoista. Tästä kiellosta seuraa, että mikäli he haluavat hankkia ja tuoda maahan alkoholijuomia muista jäsenvaltioista, he eivät voi tehdä sitä suoraan vaan heidän on käytettävä kyseisiä myymälöitä ja toimituspaikkoja ja valittava valikoimassa olevia tuotteita tai pyydettävä niiden tuotteiden maahantuontia, joita ei ole saatavilla.
45. Kuten Norjan hallitus on huomauttanut, tässä mielessä Systembolagetin harjoittamaa alkoholijuomien maahantuontia (jonka yhteisöjen tuomioistuin on katsonut kuuluvan monopolin toimintaan) koskeva säännös ja yksityisille asetettua maahantuontikieltoa (josta on kyse tässä asiassa) koskeva säännös täydentävät toisiaan eikä niitä voi erottaa toisistaan: molemmilla nimittäin pyritään kanavoimaan ruotsalaisten kuluttajien alkoholijuomien kysyntä Systembolagetin valvonnassa olevaan yksinmyyntijärjestelmään.
46. Tässä yhteydessä ei voida väittää – kuten EFTAn valvontaviranomainen ja komissio ovat tehneet –, että alkoholijuomien vähittäismyyntiä koskeva monopoli on olemassa toisessakin jäsenvaltiossa (Suomi), jossa se toimii ilman riidanalaista kieltoa.
47. Edellä korostamani näkemyksen mukaan ei näet tarvitse selvittää, voiko monopoli ylipäänsä toimia myös ilman kyseistä kieltoa. Ei ole myöskään tarpeen ratkaista, kyetäänkö tehtävä, jonka jäsenvaltio antaa perustamalleen monopolille, saavuttaa järjestelmillä, jotka olisivat vähemmän rajoittavia kuin toisen jäsenvaltion käyttämät järjestelmät. Tässä yhteydessä on sitä vastoin arvioitava sitä, liittyykö säädetty kielto erottamattomasti sen erityistehtävän hoitamiseen, jonka kansallinen lainsäätäjä on halunnut antaa monopolilleen. Kuten olen edellä todennut, vaikuttaa siltä, että tässä tapauksessa tällainen erottamaton yhteys on olemassa ja että EY 31 artiklan soveltaminen on siten perusteltavissa sillä.
48. Katson näin ollen, että Ruotsin alkoholilaissa yksityisille asetetun alkoholijuomien maahantuontikiellon kaltaista kieltoa on pidettävä kyseisellä lailla määritellyssä erityisessä järjestelmässä kyseisten tuotteiden vähittäismyyntimonopolin toimintaan liittyvänä säännöksenä, ja sellaisena sitä on tutkittava EY 31 artiklan perusteella.
Toinen kysymys
49. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään, onko riidanalainen yksityisille asetettu alkoholijuomien maahantuontikielto yhteensopiva EY 31 artiklan kanssa.
50. Tässä yhteydessä on aluksi muistutettava siitä, että EY 31 artiklan 1 kohdassa ei vaadita ”kaikkien kaupallisten valtion monopolien lakkauttamista”, vaan edellytetään niiden järjestämistä siten, että ”jäsenvaltioiden kansalaisten syrjintä tavaroiden hankintaa tai myyntiä koskevissa ehdoissa suljetaan pois”.(9) Erityisesti ”myyntimonopolien osalta” yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että ”monopolit, joita on mukautettu siten, että toisista jäsenvaltioista tuotavat tavarat asetetaan kaupankäynnin osalta oikeudellisesti tai tosiasiallisesti huonompaan asemaan kuin kotimaiset tavarat, eivät ole sallittuja”.(10) Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt, että myyntimonopoli on perustamissopimuksen vastainen paitsi silloin, kun siinä ”käytännössä” asetetaan muut kuin kotimaiset tuotteet huonompaan asemaan, myös silloin, kun ne ”voivat joutua – – huonompaan asemaan”.(11)
51. Nyt käsiteltävässä asiassa, joka koskee nimenomaan myyntimonopolia, on siis selvitettävä, asetetaanko Ruotsin laissa yksityisille asetetun maahantuontikiellon kaltaisella kiellolla toisista jäsenvaltioista peräisin olevat alkoholijuomat huonompaan asemaan tai voidaanko ne asettaa sillä oikeudellisesti tai tosiasiallisesti huonompaan asemaan.(12)
52. Komission mielestä kiellolla asetetaan nämä tuotteet huonompaan asemaan, koska sillä estetään ruotsalaisia kuluttajia kääntymästä suoraan toisten jäsenvaltioiden tuottajien puoleen hankkiakseen näistä valtioista haluamiaan tuotteita.
53. Tämä näkemys voidaan mielestäni hyväksyä vain osittain.
54. Kuten olen edellä todennut (ks. 44 kohta), maahantuontikielto merkitsee sitä, että 20 vuotta täyttäneet henkilöt, jotka aikovat hankkia toisista jäsenvaltioista peräisin olevia alkoholijuomia, voivat Ruotsissa toteuttaa aikomuksensa ainoastaan Systembolagetin myymälöissä ja toimituspaikoissa. Systembolaget tuo maahan tuotteet, joita ei ole saatavilla tarjotussa valikoimassa, ”asiakkaan pyynnöstä ja tämän kustannuksella”, ”elleivät painavat syyt puolla päinvastaista ratkaisua” (5 luvun 5 §).
55. Minusta maahantuontikiellolla ei tässä järjestelmässä sinänsä aseteta toisista jäsenvaltioista peräisin olevia tuotteita huonompaan asemaan. Kielto koskee päinvastoin samalla tavoin kotimaisia tuotteita. Yksityiset voivat hankkia molempia ainoastaan Systembolagetin myymälöistä ja toimituspaikoista. Mikäli niitä ei ole saatavilla tarjottavassa valikoimassa, molempia on tilattava Systembolagetin välityksellä.
56. Mikäli kuitenkin tarkastellaan järjestelmää kokonaisuutena, havaitaan, että todellisuudessa kyseisellä kiellolla voidaan asettaa erityisesti toisista jäsenvaltioista peräisin olevat alkoholijuomat huonompaan asemaan.
57. Selvitän asiaa lähemmin. Kun yksityinen tilaa (kotimaisen tai toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevan) tuotteen, jota ei ole valikoimassa, Systembolaget täyttää asiakkaan toiveen hankkimalla kyseisen tuotteen hänelle muulla tavoin, ”elleivät painavat syyt puolla päinvastaista ratkaisua” (alkoholilain 5 luvun 5 §). Kuten EFTAn valvontaviranomainen on korostanut, Ruotsin lainsäädännössä annetaan kuitenkin Systembolagetille täysi harkintavalta siihen, vastustaako se ”painavista syistä” sille esitettyä pyyntöä. Näin ollen mikään ei sulje pois sitä, että tällaista valtaa voidaan käyttää syrjivästi erityisesti sellaisten alkoholijuomien tilausten eväämiseksi, jotka ovat peräisin muista jäsenvaltioista ja jotka näin ollen ovat vaikeasti monopolin saatavilla.
58. Jos tätä valtaa käytetään tällä tavoin, yksityiset eivät voi mitenkään saada haluamiaan alkoholijuomia, koska alkoholilaissa säädetyn tuontikiellon vuoksi he eivät voi myöskään tuoda näitä suoraan. Tuontikielto ei siten ole enää yksi tapa kanavoida alkoholijuomien kysyntää Systembolagetin järjestelmään, vaan se on ylittämätön este alkoholijuomien hankkimiselle toisista jäsenvaltioista sillä seurauksella, että nämä juomat asetetaan huonompaan asemaan kuin kotimaiset tuotteet.
59. Toisaalta Ruotsin hallitus ei ole esittänyt mitään objektiivista vaatimusta, jolla voitaisiin perustella sitä huonompaa asemaa, johon edellä kuvatulla tavalla voidaan asettaa toisista jäsenvaltioista peräisin olevat tuotteet Systembolagetin harkintavallalla kieltäytymisen osalta ja yksityisen maahantuonnin kieltoa koskevalla säännöksellä. Se on tyytynyt ainoastaan korostamaan, että 1.1.2005 on tullut voimaan laki, jolla on poistettu kyseinen kieltäytymismahdollisuus, joten tällä hetkellä monopoli on velvollinen toimittamaan kaikki asiakkaiden pyytämät alkoholijuomat, joita ei ole saatavilla valikoimissa, vaikka ne jouduttaisiin tuomaan maahan.
60. Edellä kuvattu mahdollinen huonompi kohtelu on siten poistettu kyseisestä päivämäärästä lähtien, mutta sillä ei ole merkitystä nyt käsiteltävän asian osalta, koska pääasian oikeudenkäyntiä koskevat tosiseikat ovat tapahtuneet ennen uuden lain voimaantuloa.
61. Mielestäni on siis todettava, että kun on olemassa Ruotsin alkoholilailla (alkohollagen, 16.12.1994 annettu laki nro 1738) käyttöön otetun kaltainen alkoholijuomien vähittäismyyntimonopoli, jolla on harkintavalta evätä yksityisten suorittamat tilaukset, jos ne edellyttäisivät tuotteiden maahantuontia toisista jäsenvaltioista, tässä laissa yksityisille asetettu kyseisiä tuotteita koskeva maahantuontikielto on ristiriidassa EY 31 artiklan kanssa.
Kolmas ja neljäs kysymys
62. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, merkitseekö alkoholijuomien vähittäismyyntimonopoli, jolle on annettu lailla tehtävä tuoda maahan yksityisten pyynnöstä toisista jäsenvaltioista alkoholijuomia, joita ei ole tarjotuissa valikoimissa, sitä, että kyseisessä laissa yksityisille asetettu kyseisten tuotteiden maahantuontia koskeva kielto olisi EY 28 ja EY 30 artiklan vastainen.
63. Koska olen päätellyt, että tämä kielto on erottamaton osa monopolin toimintaa ja että sitä on siis tutkittava EY 31 artiklan valossa, näihin kahteen kysymykseen vastaaminen ei olisi tarpeen.
64. Jotta antaisin kuitenkin yhteisöjen tuomioistuimelle täydellisen kuvan asiasta, tutkin myös nämä kysymykset. Muistutettakoon kuitenkin siitä, että noudatan tässä yhteydessä aivan eri lähestymistapaa kuin EY 31 artiklan osalta.
65. Tässä vaiheessa ei ole enää tarpeen selvittää, asetetaanko yksityisiä koskevalla alkoholijuomien maahantuontikiellolla toisista jäsenvaltioista peräisin olevat tuotteet huonompaan asemaan. Sitä vastoin on arvioitava, i) merkitseekö, kun otetaan huomioon myös Systembolagetin noudattama tilauksesta tapahtuvan maahantuonnin järjestelmä, kyseinen kielto EY 28 artiklassa tarkoitettua maahantuonnin määrällistä rajoitusta tai vaikutukseltaan vastaavaa toimenpidettä; ii) mikäli näin on, onko kyseinen kielto perusteltavissa ihmisten terveyden suojelemiseen liittyvillä syillä, koska jäsenvaltiot voivat EY 30 artiklan nojalla suojella sitä vapaan liikkuvuuden periaatteesta poiketen;(13) iii) ja lopuksi, onko kyseinen kielto suhteellisuusperiaatteen mukainen eli onko se ”omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan päämäärän toteutumisen [eikä sillä ylitetä sitä], mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi”.(14)
66. Ensin mainitun seikan osalta on heti aluksi muistutettava siitä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 28 artiklassa tarkoitetaan määrällisellä rajoituksella kaikkia toimenpiteitä, joiden tuloksena tiettyjen tavaroiden osalta ”joko tuonti, vienti tai kauttakuljetus kielletään kokonaan tai osittain”(15) ja vaikutukseltaan vastaavalla toimenpiteellä ”kaikkia kauppaa koskevia jäsenvaltioiden säännöksiä, jotka voivat rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti, tosiasiallisesti tai mahdollisesti”.(16)
67. Tämän perusteella katson, että Rosengren, EFTAn valvontaviranomainen ja komissio toteavat perustellusti, ilman että Ruotsin hallitus olisi tätä kiistänyt, että yksityisille asetettu alkoholijuomien maahantuontikielto merkitsee osittain määrällistä rajoitusta ja osittain vaikutukseltaan vastaavaa toimenpidettä.
68. Se merkitsee määrällistä rajoitusta siltä osin kuin siinä asetetaan yksityisille ehdoton kielto, joka koskee alkoholijuomien tuontia toisista jäsenvaltioista sekä silloin, kun monopoli jo tarjoaa niitä valikoimassaan, että silloin, kun monopoli ei tarjoa niitä mutta kieltäytyy tuomasta niitä maahan. Kummassakaan tapauksessa yksityiset eivät kykene tuomaan kyseisiä tuotteita Ruotsiin suoraan eivätkä Systembolagetin välityksellä. Niiden osalta on siis olemassa todellinen ja aito ”tuontikielto”.
69. Samainen kielto merkitsee sitä vastoin vaikutukseltaan vastaavaa toimenpidettä siltä osin kuin siinä velvoitetaan yksityiset pyytämään monopolia tuomaan alkoholijuomia, joita ei ole tarjottavissa valikoimista (ja monopoli noudattaa pyyntöä). Kuten Ruotsin hallitus on myöntänyt, Systembolaget perii– luonnollisesti tilattujen alkoholijuomien tuottajan pyytämän vastikkeen ja aiheutuneita kuljetuskustannuksia vastaavan korvauksen lisäksi – vielä kohtuullisen korvauksen suoritetusta palvelusta. Vaikka siis toisista jäsenvaltioista peräisin olevien alkoholijuomien maahantuonti on mahdollista, siitä aiheutuu siinä tapauksessa lisäkustannuksia (eli ns. kohtuullinen korvaus) verrattuna kustannuksiin, joita yksityisille aiheutuisi suoran maahantuonnin yhteydessä.
70. Todettakoon seuraavaksi yksityisen tuonnin kiellon ja sen oikeasuhteisuuden mahdollisista perusteluista, että Ruotsin hallitus toteaa Norjan hallituksen tukemana, että kyseisellä kiellolla pyritään suojelemaan kansanterveyttä ja erityisesti alle 20-vuotiaiden terveyttä alkoholin aiheuttamilta haitoilta, sillä Ruotsin lainsäätäjä katsoo, että heidän ei pitäisi pystyä hankkimaan kyseisiä juomia.
71. Ruotsin hallitus toteaa lisäksi, että tästä syystä järjestelmä on suunniteltu siten, että alkoholijuomien kysyntä kanavoidaan monopolimyyntijärjestelmän välityksellä, ja tämä varmistaa myymälöissään ja toimituspaikoissaan järjestelmällisesti ostajien iän eikä palvele alaikäisiä. Tällaisissa myymälöissä ja toimituspaikoissa tehdään lisäksi aika ajoin tarkastuksia – selvästi alaikäisten henkilöiden suorittamilla simuloiduilla alkoholijuomien ostoyrityksillä – sen varmistamiseksi, että myynnistä vastaavat todellisuudessa suorittavat edellä kuvattua valvontaa.
72. EFTAn valvontaviranomainen ja komissio ovat sen sijaan täysin eri mieltä. Molemmat katsovat, että kyseistä kieltoa ei voida perustella kansanterveyden suojelun tavoitteella ja että se ei siten ole oikeassa suhteessa kyseiseen tavoitteeseen.
73. Komission mielestä tämä ilmenee ennen kaikkea kansanterveyden suojelua koskevassa Ruotsin politiikassa havaittavissa olevista erilaisista epäjohdonmukaisista piirteistä. Erityisesti
– toisin kuin alkoholijuomien maahantuonnille ja kaupalle tupakkatuotteiden maahantuonnille ja kaupalle ei ole Ruotsissa asetettu mitään kieltoa
– palatessaan matkalta 20 vuotta täyttäneet henkilöt voivat tuoda Ruotsiin merkittäviä määriä alkoholijuomia
– mikäli nämä henkilöt eivät ole ilmeisen päihtyneitä, he voivat hankkia monopolilta rajattoman määrän alkoholijuomia
– monopoli on itse edistänyt kyseisten juomien kulutusta pidentämällä omien myymälöidensä aukioloaikoja.
74. Komissio pyrkii toisin sanoen vetoamaan siihen, että jäsenvaltio, joka alentaa omien kansalaistensa terveyden suojelun tasoa antamalla heidän käyttää vapaasti joitakin ihmisten terveydelle haitallisia tuotteita (tupakkavalmisteita) ja helpottamalla joidenkin tuotteiden (alkoholijuomat) saatavuutta ja olemalla rajoittamatta kulutuksen määrää, ei voi sittemmin vedota nimenomaan terveydensuojeluun perustellakseen yksittäisiä toisensuuntaisia säännöksiä, kuten kyseistä kieltoa.
75. Komissio lisää, että vaikka kyseistä kieltoa haluttaisiin tarkastella sellaisenaan, se olisi joka tapauksessa yhtä lailla lainvastainen, koska se on suhteeton Ruotsin hallituksen ilmoittamaan tavoitteeseen nähden. EFTAn valvontaviranomainen ja komissio katsovat, että sen välttämiseksi, että alle 20-vuotiaat hankkivat alkoholia, ei olisi tarpeen kieltää maahantuontia kokonaan, vaan olisi riittävää antaa tulliviranomaisten, postitoimipaikkojen ja itsenäisten kuljetusyrittäjien tehtäväksi tarkistaa Ruotsin ulkopuolelta tilattujen tuotteiden vastaanottajien ikä.
76. On myönnettävä, että tietyt Ruotsin lainsäätäjän tekemät valinnat saattavat todellakin vaikuttaa kyseenalaisilta. Ei ole varsinkaan epäilystä siitä, että se, että yli 20-vuotiaille annetaan mahdollisuus hankkia, vaikkakin ainoastaan Systembolagetin myymälöissä ja toimituspaikoissa rajattomia määriä alkoholijuomia, saattaa vähentää valtion kansanterveyden suojelemiseksi harjoittaman toiminnan tehoa.
77. Nämä valinnat liittyvät kuitenkin mielestäni jollain tavoin jäsenvaltioiden vapauteen ”päättää kansanterveyden suojelun tasosta sekä tavasta, jolla kyseinen taso on tarkoitus saavuttaa”,(17) ja ne kuuluvat siis tältä osin jäsenvaltioille vastaavien tavoitteiden saavuttamiseksi annettuihin valinnanmahdollisuuksiin. Sen sijaan katson, että se, minkä osalta jäsenvaltioilla ei ole valinnanvapautta ja mikä kuuluu siten yhteisöjen tuomioistuimen valvonnan alaan, on näiden valintojen soveltuvuus ja tarpeellisuus esitettyjen tavoitteiden saavuttamisen kannalta, koska ainoastaan tällaiset edellytykset voivat olla hyväksyttävä peruste näihin valintoihin sisältyville rajoituksille.(18)
78. Ei siis ole tarpeen selvittää sitä, mitkä toimenpiteet olisivat abstraktisti ajatellen mahdollisia ja tehokkaimpia, vaan se, ovatko Ruotsin toteuttamat konkreettiset toimenpiteet asianmukaisia kyseisen valtion tavoitteleman kansanterveyden suojelun tason saavuttamiseksi, ja se, ettei niillä mennä pidemmälle kuin on tarpeen sen saavuttamiseksi.
79. Vaikuttaa siltä, että jos noudatetaan tätä lähestymistapaa, maahantuontikieltoa ja siihen liittyvää Systembolagetin myyntijärjestelmää on pidettävä oikeasuhteisina Ruotsin alkoholilailla tavoitellun alle 20-vuotiaiden terveyden suojelemisen tavoitteen saavuttamiseksi.
80. Kuten edellä on todettu (ks. 44 ja 54 kohta), tämä kielto merkitsee sitä, että mikäli joku haluaa hankkia alkoholijuomia toisista jäsenvaltioista, hänen on tehtävä se kyseisessä valtiossa käyttöön otetun vähittäismyynnin yksinomaisen kanavan välityksellä eli Systembolagetin myymälöissä ja toimituspaikoissa. On siis käytettävä myyntiverkostoa, jossa selvitetään järjestelmällisesti ostajien ikä ja erityisesti suoritetaan aika ajoin suoria tarkastuksia sen varmistamiseksi, että tällainen selvitys aina tehdään. Tällä kyetään nimenomaan saavuttamaan tehokkaasti Ruotsin lainsäätäjän asettama tavoite siitä, että alle 20-vuotiaat eivät voi hankkia alkoholijuomia.
81. Toisin kuin EFTAn valvontaviranomainen ja komissio väittävät, en siis katso, että mikäli tätä kieltoa ei olisi, sama tavoite kyettäisiin saavuttamaan yhtä tehokkaasti antamalla tulliviranomaisten, postitoimipaikkojen ja yksityisten kuljetusyrittäjien tehtäväksi tarkistaa Ruotsin ulkopuolelta tilattujen alkoholituotteiden vastaanottajien ikä.
82. Vaikka yhden ja rajoitetun myyntiverkoston osalta onkin mahdollista tarkastaa, että siihen kuuluvat varmistavat aina ostajien iän, tätä ei tietenkään kyetä tekemään samalla tavoin, kun toimijoita, jotka luovuttavat toisista jäsenvaltioista peräisin olevia alkoholijuomia, on useita erilaisia ja niitä on runsaasti. Toisin sanoen kyseisen kiellon puuttuessa ei kyettäisi varmistamaan – kuten sitä vastoin Ruotsissa tällä hetkellä –, että kaikki kuljetusyrittäjät ja muut, joiden tehtäväksi yksityiset ovat antaneet maahantuonnin, eivät luovuta alkoholijuomia alle 20-vuotiaille.
83. Tähän on kuitenkin lisättävä, että lähtökohtiin, joihin edellä esittämäni arvioinnit perustuvat, sisältyy rajoitus, joka aiheutuu toisista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden maahantuonnille Ruotsin lakiin sisältyvästä yksityisille asetetusta alkoholijuomien maahantuontia koskevasta kiellosta ja Systembolagetin harkintavallasta evätä yksityisten esittämät pyynnöt ”painavista syistä”.
84. Kuten edellä (ks. 57 ja 58 kohta) on todettu, siinä tapauksessa, että yksityisten tilaukset evätään, maahantuontikielto ei ole enää keino kanavoida alkoholijuomien kysyntä Systembolagetin valvottuun järjestelmään, vaan siitä tulee kaikkien (alaikäisten ja täysi-ikäisten) kannalta ylittämätön este toisista jäsenvaltioista peräisin olevien alkoholijuomien hankinnalle. Tämän rajoituksen osalta, kuten Ruotsin hallituskin on myöntänyt (ks. edellä 59 kohta), ei siten päde edellä esitetty perustelu, jonka mukaan alkoholin hankkiminen estettäisiin alle 20-vuotiailta.
85. Tästä seuraa mielestäni, että riidanalaista maahantuontikieltoa on pidettävä edellä mainituilta osin EY 28 ja EY 30 artiklan vastaisena.
IV Ratkaisuehdotus
86. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi Högsta domstolenille seuraavasti:
1) Ruotsin alkoholilaissa (alkohollagen, 16.12.1994 annettu laki nro 1738) yksityisille asetetun alkoholijuomien maahantuontikiellon kaltaista kieltoa on pidettävä kyseisellä lailla määritellyssä erityisessä järjestelmässä kyseisten tuotteiden vähittäismyyntimonopolin toimintaan liittyvänä säännöksenä, ja sellaisena sitä on tutkittava EY 31 artiklan perusteella.
2) Kun on olemassa edellä mainitulla lailla käyttöön otetun kaltainen alkoholijuomien vähittäismyyntimonopoli, jolla on harkintavalta evätä yksityisten suorittamat tilaukset, jos ne edellyttäisivät tuotteiden maahantuontia toisista jäsenvaltioista, tässä laissa yksityisille asetettu kyseisiä tuotteita koskeva maahantuontikielto on ristiriidassa EY 31 artiklan kanssa.