CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
EVGENI TANCHEV
presentate il 4 luglio 2019(1)
Causa C‑56/18 P
Commissione europea
contro
Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo
«Impugnazione – Aiuti di Stato – Articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Aiuto agli investimenti – Aiuto al funzionamento – Infrastruttura aeroportuale – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno e ne ordina il recupero – Annullamento da parte del Tribunale – Formalità sostanziale – Diritti procedurali degli interessati»
1. Con la presente impugnazione la Commissione europea chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale nella causa T‑263/15 (2), nella parte in cui ha annullato gli articoli da 2 a 5 della decisione (UE) 2015/1586 della Commissione (3). In tale decisione la Commissione ha dichiarato che i comuni polacchi di Gdynia e Kosakowo hanno concesso aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno all’impresa Port Littniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (in prosieguo: la «società PLGK»), al fine di coprire i costi di investimento della conversione dell’aeroporto militare di Gdynia-Oksywie nel nord della Polonia in aeroporto civile («aiuto agli investimenti») e dei costi di esercizio del futuro aeroporto («aiuto al funzionamento»). La Commissione ha esaminato l’erogazione di fondi per un valore complessivo di circa 207,48 milioni di zloty polacchi (PLN) (circa EUR 48,7 milioni). La decisione impugnata ha sostituito la decisione precedente nella stessa causa, decisione 2014/883/UE della Commissione (4), che ha revocato.
2. La presente causa impone alla Corte di considerare, in particolare, se l’obbligo di chiedere alle parti interessate di esprimere il proprio punto di vista nel corso del procedimento relativo agli aiuti di Stato, in seguito a una modifica sostanziale del contesto normativo, sia una formalità sostanziale (la cui violazione comporterebbe l’annullamento della decisione indipendentemente dall’incidenza che tale modifica potrebbe avere sulla decisione) o se, come concluderò, detta formalità esista solo ove tale modifica sostanziale possa avere un’incidenza sulla decisione.
I. Fatti e decisione controversa
3. I fatti, alquanto complessi, all’origine della controversia sono stati illustrati con dovizia di particolari dal Tribunale ai punti da 1 a 25 della sentenza impugnata. Ai fini della presente impugnazione, mi limito alla sintesi che segue.
4. Il 7 settembre 2012 le autorità polacche hanno notificato alla Commissione, per ragioni di certezza del diritto, i piani di finanziamento del suddetto progetto. In seguito, le autorità polacche hanno confermato che il finanziamento notificato era già stato accordato in modo irrevocabile.
5. A seguito di uno scambio di corrispondenza tra la Commissione e la Polonia, con decisione del 2 luglio 2013 la Commissione ha avviato un procedimento di indagine formale a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni [decisione C (2013) 4045 final, del 2 luglio 2013, relativa alla misura SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN ed ex 2012/N)] – Polonia – Riconversione dell’aeroporto di Gdynia-Kosakowo (GU 2013, C 243, pag. 25) (in prosieguo: la «decisione di avvio»). Non avendo ricevuto alcuna osservazione dalla Polonia o dalle parti interessate, l’11 febbraio 2014 la Commissione ha adottato la decisione 2014/883 dichiarando gli aiuti di Stato (sia l’aiuto agli investimenti che l’aiuto al funzionamento) incompatibili con il mercato interno. La Commissione ha esaminato detti aiuti ai sensi della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE e degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (GU 2006, C 54, pag. 13; in prosieguo: gli «orientamenti sugli aiuti a finalità regionale»).
6. I comuni di Kosakowo e Gdynia nonché la società PLGK hanno impugnato la decisione 2014/883 dinanzi al Tribunale (cause T‑215/14 e T‑217/14). La Polonia è intervenuta in entrambe le cause. Nel frattempo, il 7 maggio 2014 il tribunale distrettuale di Gdańsk- Północ ha emesso una decisione con cui ha dichiarato il fallimento della società PLGK e ne ha ordinato la liquidazione. Nel corso dei procedimenti dinanzi al Tribunale, il 26 febbraio 2015, la Commissione ha revocato la decisione 2014/883 e l’ha sostituita con la decisione controversa. Ciò era dovuto al fatto che la decisione di avvio stabiliva che gli investimenti in edifici e attrezzature per il personale antincendio, i funzionari doganali, gli addetti alla sicurezza dell’aeroporto, i funzionari di polizia e le guardie di frontiera non costituivano aiuti di Stato, e la Commissione ha ritenuto di non dover rimettere in discussione tale conclusione nella decisione finale sulla misura.
7. Nel periodo tra la decisione 2014/883 e la decisione controversa, è entrata in vigore il 4 aprile 2014 la Comunicazione della Commissione — Orientamenti sugli aiuti di Stato agli aeroporti e alle compagnie aeree del 31 marzo 2014 (GU 2014, C 99, pag. 3; in prosieguo: gli «orientamenti del 2014»), in sostituzione degli orientamenti per il settore dell’aviazione del 2005 per l’aiuto agli investimenti a favore degli aeroporti (in prosieguo: gli «orientamenti del 2005») (5). Nella decisione controversa, la Commissione ha dichiarato che, in considerazione del paragrafo 172 degli orientamenti del 2014, i principi di tali orientamenti non erano applicabili all’aiuto agli investimenti concesso prima del 4 aprile 2014, ma erano immediatamente applicabili all’aiuto al funzionamento.
8. Al punto 244 della decisione controversa, la Commissione ha notato di aver basato i propri accertamenti sull’aiuto al funzionamento al punto 227 della decisione 2014/883, affermando che «la concessione di un aiuto al funzionamento volto a garantire l’attuazione di un progetto di investimento che beneficia di un aiuto agli investimenti incompatibile [è], per sua natura, incompatibile con il mercato interno». Senza l’aiuto agli investimenti incompatibile l’aeroporto di Gdynia non esisterebbe, in quanto è interamente finanziato con tale aiuto, e l’aiuto al funzionamento non può essere concesso per un’infrastruttura aeroportuale inesistente. Al punto 245 della decisione controversa, la Commissione ha ritenuto che tale conclusione, formulata ai sensi degli orientamenti del 2005, è altrettanto valida ai sensi degli orientamenti del 2014 e sufficiente per ritenere che l’aiuto al funzionamento concesso al gestore aeroportuale sia incompatibile con il mercato interno. Ai punti 246 e 247 della decisione controversa, la Commissione fa riferimento alla prima condizione di compatibilità stabilita dagli orientamenti del 2014 (al paragrafo 113 degli stessi) e alla decisione 2014/883, spiegando che se tale aiuto non è compatibile con gli orientamenti del 2005 allora non è compatibile neanche con gli orientamenti del 2014. Infine, ai punti 248 e 249 della decisione controversa, la Commissione analizza, a fini di completezza, la compatibilità dell’aiuto al funzionamento con gli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale.
II. Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
9. Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 maggio 2015, il comune di Gdynia e la società PLGK (in questa impugnazione; in prosieguo congiuntamente: i «resistenti») hanno proposto ricorso avverso la decisione controversa. La Polonia è intervenuta a sostegno di tale ricorso. Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha accolto la terza censura del sesto motivo del comune di Gdynia e della società PLGK, con cui essi avevano lamentato la violazione da parte della Commissione dei propri diritti procedurali in qualità di parti interessate (ossia, privandoli della possibilità di presentare osservazioni sull’applicazione dei nuovi orientamenti del 2014).
III. Impugnazione
A. Sul primo e sul secondo motivo d’impugnazione
1. Sulla prima parte del primo motivo (errata qualificazione giuridica del diritto delle parti interessate di presentare osservazioni)
a) Sintesi degli argomenti delle parti
10. La Commissione sostiene che, nella decisione controversa, la dichiarazione di incompatibilità con il mercato interno dell’aiuto al funzionamento si fondava su due ragioni tra di loro indipendenti. Il motivo principale era che l’aiuto agli investimenti in sé era incompatibile con il mercato interno, mentre il mancato soddisfacimento della prima condizione degli orientamenti del 2014 (ossia che l’aiuto al funzionamento contribuisca al raggiungimento di un obiettivo ben definito di interesse comune) costituiva soltanto una seconda ragione, complementare rispetto alla prima. Tuttavia, il ragionamento del Tribunale si basava sull’ipotesi che l’incompatibilità dell’aiuto al funzionamento con il mercato interno fosse fondata esclusivamente sull’applicazione degli orientamenti del 2014.
11. Secondo la prima parte del primo motivo, il Tribunale avrebbe commesso un errore nella sua qualificazione giuridica del «diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE in modo contrastante rispetto alla sentenza dell’8 maggio 2008, Ferriere Nord/Commissione (C‑49/05 P, non pubblicata, EU:C:2008:259; in prosieguo: la «sentenza Ferriere Nord», punti da 78 a 84).
12. La Commissione afferma che, dal momento che la Polonia non ha presentato ricorso contro la decisione controversa deducendo una violazione dei suoi diritti di difesa o del diritto a un procedimento in contraddittorio, il motivo da essa dedotto a tale riguardo in questa sede è irricevibile.
13. In seguito, la Commissione sostiene che, dal momento che la violazione dei diritti delle parti interessate di presentare osservazioni non costituisce una formalità sostanziale, il Tribunale avrebbe dovuto dichiarare irricevibile la terza censura del sesto motivo, e questa ragione non avrebbe dovuto essere esaminata d’ufficio.
14. I resistenti sostengono che l’approccio della Commissione sminuisce l’importanza del diritto delle parti interessate di essere ascoltate prima dell’adozione di una decisione. Essi ritengono che la sentenza dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709; in prosieguo la «sentenza Freistaat Sachsen», punto 56), indichi chiaramente che, quando interviene una modifica del contesto normativo prima dell’adozione di una decisione, la Commissione deve chiedere alle parti interessate di presentare le loro osservazioni sulla compatibilità di tale aiuto. I resistenti ritengono che esistano importanti differenze di fatto e di diritto tra la causa Ferriere Nord e la causa in esame. Nella causa Ferriere Nord, la decisione di avvio e la decisione finale erano identiche. Inoltre, in tale causa, i contesti normativi che si sono susseguiti erano sostanzialmente identici, il che ha consentito alla Corte di ritenere che la Commissione non fosse tenuta a invitare le parti a presentare osservazioni.
15. Nella presente causa sono state in definitiva le differenze sostanziali tra i contesti normativi e l’obbligo della Commissione di definire sufficientemente i parametri della sua valutazione che hanno indotto il Tribunale a qualificare come formalità sostanziale l’obbligo che incombe alla Commissione di consentire alle parti interessate di presentare osservazioni. Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, non è l’incidenza di possibili osservazioni sulla decisione finale che determina l’obbligo di invitare le parti a presentare osservazioni sulle modifiche del contesto normativo, ma piuttosto la natura sostanziale di tale incidenza.
16. Il governo polacco ritiene che il diritto delle parti interessate a presentare osservazioni in un’indagine formale debba essere esaminato in modo più generale quale elemento essenziale di una buona amministrazione della giustizia ai sensi dell’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Nei suoi procedimenti la Commissione è tenuta a rispettare la Carta, che impone alla Commissione, sotto questo profilo, obblighi più severi rispetto a quanto lo fossero prima della sua entrata in vigore. Il governo polacco osserva che, nella sentenza Freistaat Sachsen (punto 55), la Corte ha ritenuto che il dovere della Commissione di consentire alle parti interessate di presentare osservazioni costituisce una formalità sostanziale. Successivamente, al punto 56 di tale sentenza, la Corte ha previsto un’eccezione a tale principio nel caso di una modifica non sostanziale del contesto normativo prima dell’adozione della decisione. Questa eccezione dovrebbe essere interpretata restrittivamente nonché respinta nel caso di specie, dato che gli orientamenti del 2014 hanno comportato una modifica sostanziale del contesto normativo. Infine, il governo polacco ritiene che il comportamento della Commissione abbia leso i suoi diritti della difesa in quanto Stato membro destinatario della decisione controversa.
b) Analisi
17. La Corte ha esaminato la questione del diritto delle parti interessate a presentare osservazioni nella causa Ferriere Nord, punto 83, quando ha affermato che «la Commissione non aveva tratto dalla nuova disciplina principi e criteri di valutazione che avrebbero modificato la sua analisi dell’aiuto notificato e che, nelle specifiche circostanze del caso, non era necessaria una nuova consultazione degli interessati, non essendo questa atta a cambiare il senso della decisione impugnata». Osservo che la Corte ha fatto esplicito riferimento all’incidenza potenziale della modifica del contesto normativo sulla decisione.
18. La Corte ha poi preso posizione sulla suddetta questione nella sentenza Freistaat Sachsen, punti 55 e 56. In tale sentenza, la Corte non ha effettuato alcun riferimento esplicito all’incidenza potenziale della modifica del contesto normativo sulla decisione, ma ha dichiarato che «quando la Commissione decide di avviare la procedura di indagine formale in merito ad un progetto di aiuti, deve mettere gli interessati, tra cui l’impresa o le imprese coinvolte, in condizione di presentare le loro osservazioni. Questa regola costituisce una formalità sostanziale. (…) Ne risulta che, quando il regime giuridico in vigenza del quale uno Stato membro ha proceduto alla notifica di un aiuto progettato viene modificato prima che la Commissione prenda la sua decisione, quest’ultima, per pronunciarsi, come d’obbligo, sulla base delle nuove norme, deve chiedere agli interessati di prendere posizione sulla compatibilità di tale aiuto con queste ultime. Una deroga è possibile esclusivamente se il nuovo regime giuridico non contiene modifiche sostanziali rispetto a quello in vigore precedentemente» (il corsivo è mio; in tale sentenza la Corte cita la sentenza Ferriere Nord, punti da 68 a 71).
19. Vorrei sottolineare che la sentenza Freistaat Sachsen, in particolare il suo punto 56, ha trattato una questione giuridica diversa da quella in esame nella sentenza Ferriere Nord. La prima riguardava la questione se la Commissione avesse violato il principio di non retroattività quando, nel pronunciarsi in detta causa, ha applicato il regolamento n. 70/2001. Detto regolamento era nuovo all’epoca e definiva categorie di aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese come compatibili con il mercato interno e non soggette all’obbligo di notifica sulla base dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Tale regolamento era entrato in vigore dopo che la misura di aiuto era stata notificata alla Commissione. La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in merito all’applicazione di tale regolamento e, pertanto, il punto 56 della sentenza Freistaat Sachsen dovrebbe essere considerato sotto questo profilo.
20. A mio modo di vedere, la causa in esame è simile alla causa Ferriere Nord, nella quale la Commissione non ha consultato le parti interessate in merito alle condizioni di compatibilità stabilite negli orientamenti che erano entrati in vigore prima dell’adozione della decisione controversa. È proprio in tale contesto fattuale che la Corte non ha ritenuto che una siffatta consultazione avesse natura di una formalità sostanziale.
21. Nonostante quanto stabilito nella causa Ferriere Nord, nella sentenza impugnata il Tribunale ha affermato in primo luogo che il fatto di non aver consultato le parti interessate sui nuovi orientamenti del 2014 costituiva una violazione di una formalità avente natura sostanziale, la cui violazione comporta l’annullamento della misura viziata senza che fosse necessario esaminare se il risultato del procedimento sarebbe stato diverso in assenza di tale irregolarità procedurale (punti 81 e 83).
22. Come indicato al paragrafo 2 delle presenti conclusioni, nel caso di specie sono giunto alla conclusione che l’obbligo di consultare le parti interessate nel corso del procedimento sussiste solo quando la modifica sostanziale del contesto normativo potrebbe avere incidenza sulla decisione finale.
23. Ritengo infatti che una posizione che ignorasse completamente tale incidenza non sarebbe coerente con la giurisprudenza della Corte. La Corte mira a preservare il carattere fondamentale e, pertanto, eccezionale dei requisiti che costituiscono una formalità sostanziale. Come sottolineato dall’avvocato generale Sharpston nelle sue conclusioni nella causa Spagna/Commissione, C‑114/17 P, EU:C:2018:309, paragrafo 95, «la Corte ha dichiarato che l’inosservanza di forme sostanziali comporta l’annullamento dell’atto così viziato. (…) In tale contesto, (…) solo i requisiti procedurali intrinsecamente legati alla formazione e alla manifestazione della volontà dell’autorità che adotta l’atto sono sostanziali. La loro osservanza risponde a un interesse generale. (…) Tali requisiti sono così importanti che qualsiasi loro violazione comporta un annullamento dell’atto adottato, a prescindere dal fatto che l’esito del procedimento potesse essere diverso se essi fossero stati rispettati.» (6)
24. Inoltre, in primo luogo, è importante sottolineare che il Tribunale sembra ignorare il fatto che, nei casi di aiuti di Stato, le parti interessate non hanno un diritto alla difesa o un diritto a un dibattito in contraddittorio con la Commissione e il loro ruolo è meramente quello di fornire tutte le informazioni necessarie per l’orientamento della Commissione (7).
25. Il procedimento amministrativo per gli aiuti di Stato è avviato solo nei confronti dello Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto. Quest’ultimo è anche lo Stato membro destinatario della decisione finale della Commissione, e ciò giustifica lo status privilegiato dello Stato membro in relazione alla comunicazione con la Commissione (8) e, in particolare, il suo diritto a un’equa difesa (9).
26. Ciò contrasta con i limitati diritti procedurali delle parti interessate nei casi di aiuti di Stato: le consultazioni con tali parti mirano esclusivamente a ottenere da esse tutte le informazioni necessarie affinché la Commissione possa basare la sua azione futura su tutti i fatti pertinenti (10). Il ruolo sostanziale delle parti interessate è, pertanto, quello di essere «fonte d’informazione» per la Commissione (11). Di fatto, anche il governo polacco ammette nelle sue osservazioni che il diritto delle parti interessate di presentare osservazioni «non è identico» ai diritti di difesa riconosciuti allo Stato membro interessato.
27. Pertanto, gli interessati non hanno un ruolo particolare nel procedimento e chiaramente non possono invocare diritti di estensione pari a quella dei diritti dello Stato membro convenuto in quanto tali (12) – il diritto di essere ascoltati nel procedimento è un diritto riconosciuto ai soggetti nei confronti dei quali il procedimento è stato avviato (13). In particolare, essi non possono rivendicare il diritto a un dibattito con la Commissione, quale quello previsto per lo Stato membro (14). L’unico diritto di cui dispongono è quello di essere associati al procedimento amministrativo, nella misura in cui ciò è necessario per le circostanze particolari del caso in esame (15).
28. Pertanto, come correttamente statuito dal Tribunale, i principi generali del diritto quali quelli del diritto a un processo equo, del diritto di essere ascoltati, di buona amministrazione o di non discriminazione, non possono consentire ai giudici dell’Unione di estendere i diritti procedurali attribuiti agli interessati, nell’ambito dei procedimenti di controllo degli aiuti di Stato, dal Trattato e dal diritto derivato(16). Il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE è pertanto un procedimento contraddittorio solo per quanto riguarda lo Stato membro in questione e non per quanto riguarda le parti interessate (17).
29. In secondo luogo va osservato che, nella sentenza impugnata, il Tribunale non ha statuito che la Commissione avrebbe dovuto avviare un nuovo procedimento formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE in quanto tale. Esso, invece, si limita a contestare alla Commissione di aver violato una formalità sostanziale, non avendo consentito alle parti interessate di presentare osservazioni sugli orientamenti del 2014.
30. Concordo con la Commissione sul fatto che, ai punti 55 e 56 della sentenza Freistaat Sachsen si desume che, per quanto riguarda le parti interessate nei procedimenti relativi agli aiuti di Stato, è necessario distinguere tra una «formalità sostanziale» derivante dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, da un lato, e gli altri diritti procedurali (che non sono intrinsecamente legati all’espressione dell’intenzione della Commissione in una decisione basata sull’articolo 108, paragrafo 2, TFUE), dall’altro (18). Tali diritti includono i diritti delle parti interessate a presentare osservazioni sulle disposizioni che la Commissione intende applicare per valutare la misura in questione. È questo il diritto controverso nella causa Ferriere Nord e, in tale sentenza, la Corte non lo qualifica come «formalità sostanziale» (come riconosce anche il governo polacco al punto 13 della sua risposta).
31. Infatti, l’obbligo della Commissione di consentire alle parti interessate di presentare osservazioni in seguito all’avvio di un’indagine formale costituisce una formalità sostanziale (sentenza Freistaat Sachsen, punti 55 e 56). Nel caso di specie, la Commissione ha soddisfatto tale obbligo pubblicando la decisione di avvio del procedimento. Atteso che la Commissione non si è basata su nuovi fatti, essa non era obbligata a riaprire l’indagine formale e a invitare nuovamente le parti interessate a presentare osservazioni. La Corte ha dichiarato che se la modifica del contesto normativo si verifica nel corso del procedimento, nella misura in cui tale modifica sia sostanzialmente identica e non possa modificare l’analisi iniziale proposta dalla Commissione, non è necessaria una nuova consultazione delle parti interessate (sentenza Ferriere Nord, punti da 79 a 83) e, come spiego in prosieguo, nel caso di specie ci troviamo di fronte allo stesso scenario.
32. Se la consultazione delle parti interessate potesse essere considerata una formalità sostanziale in una situazione in cui il contesto normativo cambia nel corso del procedimento (come nel caso di specie), la Corte non avrebbe proceduto ad analizzare, nella sentenza Ferriere Nord, l’incidenza delle nuove disposizioni giuridiche sulle constatazioni della Commissione. Inoltre, una tale conclusione equivarrebbe a riconoscere i diritti della difesa delle parti interessate, cosa che sarebbe contraria alla giurisprudenza sopra citata. Tuttavia, anche in una simile ipotesi, dalla giurisprudenza consolidata risulta che la violazione di un diritto di difesa, che costituisce un diritto più forte del diritto di presentare osservazioni, comporta l’annullamento della decisione controversa soltanto se è accertato che, in mancanza di tale irregolarità, l’esito del procedimento avrebbe potuto essere diverso (19).
33. Infatti, se si dovesse ritenere che un obbligo quale quello di cui trattasi costituisca una formalità sostanziale che implica l’annullamento automatico di una decisione che violi tale obbligo, potremmo trovarci in una situazione in cui i diritti delle parti interessate sarebbero tutelati meglio degli stessi diritti delle parti del procedimento (infatti, per ottenere l’annullamento di una decisione, la violazione del diritto di difesa deve, in linea di principio, arrecare pregiudizio al destinatario della decisione).
34. Ciò a maggior ragione in quanto sarebbe contrario alla giurisprudenza in materia di diritti di difesa degli Stati membri (che rappresenta diritto più forte del diritto di presentare osservazioni): la Corte, ad esempio, ha dichiarato che non era giustificato annullare una decisione adottata dopo che la decisione precedente relativa alla compatibilità di un aiuto di Stato era stata annullata, anche se la nuova decisione aveva tenuto conto di una condizione in merito alla quale lo Stato membro non era stato consultato (20). Analogamente, la Corte ha stabilito che una decisione non dovrebbe essere annullata nonostante il fatto che si sia tenuto conto di osservazioni presentate dalle parti interessate che non sono state sottoposte allo Stato membro interessato perché presentasse le sue osservazioni (21). In questi casi la Corte ha valutato espressamente se, nel caso la Commissione si fosse astenuta dall’applicare condizioni che non erano state sottoposte allo Stato membro in violazione dei suoi diritti di difesa, la decisione controversa avrebbe potuto essere diversa.
35. Si potrebbe aggiungere che se la Corte dovesse ignorare un’analisi dell’incidenza sulla decisione dell’adozione dei nuovi orientamenti, ciò potrebbe indurre a non tenere conto di situazioni come quella di cui trattasi, nella quale – pur essendo vero che il contesto normativo è cambiato – l’aiuto in questione costituiva un aiuto al funzionamento e la sua incompatibilità era basata non sul quadro normativo applicabile a quel tipo di aiuto, ma sull’incompatibilità dell’aiuto principale a sostegno del progetto aeroportuale (aiuto agli investimenti).
36. L’apporto di capitale in questione doveva coprire sia i costi di investimento (ossia la conversione dell’aeroporto: l’aiuto agli investimenti), sia i costi operativi connessi al funzionamento dell’aeroporto convertito all’inizio del suo funzionamento (l’aiuto al funzionamento).
37. Il vizio procedurale individuato dal Tribunale riguardava esclusivamente l’aiuto al funzionamento.
38. Faccio riferimento all’effettiva formulazione del punto 244 della decisione controversa (v. paragrafo 8 delle presenti conclusioni). La conclusione in tale punto è chiaramente autonoma e non dipende in alcun modo dagli orientamenti della Commissione. Essa è valida sia in base agli orientamenti del 2014 sia in base agli orientamenti del 2005 o, a tale riguardo, in base agli orientamenti sugli aiuti a finalità regionale.
39. Infatti, al punto 85 della sentenza impugnata il Tribunale ha evidenziato il collegamento evidente tra l’aiuto agli investimenti e l’aiuto al funzionamento.
40. Tuttavia, ha poi riscontrato l’esistenza di una certa imprecisione per quanto riguarda il contesto normativo su cui era basato tale collegamento.
41. Secondo il Tribunale, l’imprecisione discendeva dalla differenza tra il contesto normativo di cui al punto 245 della decisione controversa e quello menzionato ai punti 227 e 228 della decisione 2014/883, nonché il modo in cui quest’ultima è stata redatta.
42. Sebbene la presente impugnazione non neghi tale differenza, concordo con la Commissione sul fatto che la differenza tra i contesti normativi non sia, in ultima analisi, pertinente nel caso di specie, dato che la decisione di considerare l’aiuto al funzionamento incompatibile con il mercato interno si basa (principalmente) su un principio di logica generale basato sull’articolo 107 TFUE, applicabile in ogni caso.
43. Infatti, al punto 244 della decisione controversa, la Commissione ha richiamato il punto 227 della decisione 2014/883, ribadendo la conclusione in essa contenuta, secondo la quale «la concessione di un aiuto al funzionamento volto a garantire l’attuazione di un progetto di investimento che beneficia di un aiuto agli investimenti incompatibile [è], per sua natura, incompatibile con il mercato interno» (il corsivo è mio). Nella successiva frase del punto 244, la Commissione ha giustificato tale conclusione nel modo seguente: «[s]enza l’aiuto agli investimenti incompatibile l’aeroporto di Gdynia non esisterebbe, in quanto è interamente finanziato con tale aiuto, e l’aiuto al funzionamento non può essere concesso per un’infrastruttura aeroportuale inesistente».
44. L’approccio eccessivamente formalistico del Tribunale nella sentenza impugnata è già stato criticato in dottrina (22): «nonostante le differenze [tra i vari orientamenti], il Tribunale ha omesso di considerare un punto importante. La Commissione ha accertato che l’aiuto per l’aeroporto di Gdynia era incompatibile con il mercato interno, in quanto ha finanziato un doppione e, quindi, un’infrastruttura inutile. L’aeroporto di Danzica situato nelle vicinanze non operava a piena capacità, per cui non era necessario costruire un altro aeroporto. Il Tribunale non ha esaminato se la formulazione differente tra gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale e gli orientamenti in materia di aviazione avrebbe comportato una diversa constatazione della Commissione, secondo cui l’infrastruttura non perseguiva un obiettivo legittimo di ordine pubblico. La Polonia, saggiamente, non ha sostenuto che rientrasse nei suoi diritti sprecare il proprio denaro. Cosa accadrà ora? La Commissione riaprirà probabilmente il procedimento di indagine formale, risolverà il problema sorto con la base giuridica della valutazione, affronterà una serie di altre questioni sollevate dalla Corte, quali la diversa analisi degli aiuti al funzionamento e agli investimenti, e adotterà nuovamente la decisione negativa. È pressoché inconcepibile che la Commissione ammetta che gli aiuti per le infrastrutture superflue sono compatibili con il mercato interno».
45. Si deve aggiungere che, nella decisione controversa, la Commissione ha osservato solo «in subordine» che l’aiuto al funzionamento era incompatibile anche ai sensi degli orientamenti del 2014.
46. Oserei dire che purtroppo la Commissione ha svolto questa argomentazione aggiuntiva, cui poi il Tribunale ha dato rilievo interpretandola (erroneamente) nel senso che la decisione controversa doveva essere annullata.
47. Ritengo che, nella decisione controversa, la Commissione avrebbe dovuto basare l’incompatibilità con il mercato interno degli aiuti al funzionamento soltanto sul ragionamento esposto ai punti 244 e 245 della decisione (v. paragrafo 8 delle presenti conclusioni).
48. È vero che questo solleva l’ovvia domanda del perché la Commissione non abbia semplicemente provveduto a rettificare la precedente decisione, anziché adottarne una nuova (il che ha comportato un nuovo procedimento). Tuttavia, come spiegato dalla Commissione nel corso dell’udienza, ciò non era possibile nel caso di specie, in quanto una riduzione del conferimento di fondi richiedeva una nuova verifica del criterio dell’investitore privato (in modo da stabilire se vi fosse un vantaggio economico).
49. Le considerazioni di cui sopra suscitano anche la questione relativa a quale sia la fase del procedimento amministrativo in cui viene effettivamente in essere la formalità sostanziale. Come sostenuto dalla Commissione durante l’udienza, ciò avviene in una situazione in cui la Commissione inizia a nutrire dubbi sulla compatibilità con il mercato interno della misura di aiuto. A partire da tale momento la Commissione è tenuta a pubblicare nella Gazzetta ufficiale la decisione di avvio del procedimento di indagine formale. Pertanto, la formalità sostanziale consiste nel fatto che tutti gli interessati (concorrenza, beneficiari dell’aiuto ecc.) e tutti gli Stati membri, attraverso la suddetta pubblicazione, hanno la possibilità di presentare osservazioni sulla misura oggetto di indagine da parte della Commissione.
50. Pertanto, se nel corso del procedimento dinanzi alla Commissione si verifica una modifica del contesto normativo e la modifica è sostanziale e tale da incidere sul risultato della valutazione della compatibilità della misura con il mercato interno, la Commissione può allora invitare lo Stato membro a presentare osservazioni. Tuttavia, è solo lo Stato membro che può farlo (e non le parti interessate) e, soprattutto, detta situazione non costituisce una formalità sostanziale.
51. Ciò detto, i resistenti sostengono, in sostanza, che la posizione difesa dalla Commissione sia contraria alla Carta e al fatto che l’Unione è una comunità soggetta allo Stato di diritto, nonché che detta posizione pregiudichi il diritto delle parti interessate (la società PLGK in quanto beneficiaria dell’aiuto) e della Polonia di presentare osservazioni. Esse sostengono inoltre che la Carta obbliga la Commissione a tener conto del diritto delle parti interessate di essere ascoltate prima di una decisione in materia di aiuti di Stato.
52. È tuttavia sufficiente rilevare che l’entrata in vigore della Carta non modifica la natura dei diritti conferiti a norma dell’articolo 108, paragrafi 2 e 3, TFUE. Inoltre, il controllo degli aiuti di Stato non è un procedimento amministrativo avviato nei confronti del beneficiario dell’aiuto e la Carta non mira a modificare la natura del controllo degli aiuti di Stato stabilita dal Trattato FUE né a conferire a terzi un diritto di controllo che l’articolo 108 TFUE non prevede (23).
53. Infine, i esistenti sostengono che la prassi amministrativa della Commissione nel caso di specie è in contraddizione con la linea seguita in altri casi: essi fanno riferimento alla pubblicazione da parte della Commissione di un invito a presentare osservazioni sugli orientamenti del 2014, in applicazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE,. Tale invito era rivolto agli Stati membri e agli aeroporti che avevano ricevuto aiuti, nel quadro dell’indagine formale avviata dalla Commissione (GU 2014, C 113, pag. 30). La consultazione si è svolta dopo l’adozione della decisione 2014/883, ma prima dell’adozione della decisione controversa. I resistenti ritengono che il fatto che né il governo polacco né essi stessi hanno potuto presentare tali osservazioni costituisca una discriminazione.
54. Non ritengo che ciò metta in discussione la mia valutazione di cui sopra. Il predetto invito rappresenta una procedura normale in situazioni analoghe e costituisce una buona pratica amministrativa da parte della Commissione. In ogni caso, non è paragonabile al presente caso e non costituisce una decisione di apertura di una nuova indagine formale, né rappresenta un complemento a tale decisione.
55. Per le ragioni di cui sopra, si deve accogliere la prima parte del primo motivo di impugnazione.
2. Sulla seconda parte del primo motivo e sul secondo motivo di impugnazione (errata interpretazione e applicazione della sentenza Ferriere Nord e della decisione della Commissione)
a) Sintesi degli argomenti delle parti
56. In base alla seconda parte del primo motivo, anche volendo ritenere – come ha fatto il Tribunale – che l’incompatibilità con il mercato interno degli aiuti al funzionamento risulti unicamente dagli orientamenti del 2014 (quod non), il Tribunale a tale riguardo avrebbe interpretato e applicato erroneamente la sentenza Ferriere Nord, dal momento che le disposizioni di detti orientamenti applicate nel valutare gli aiuti al funzionamento erano sostanzialmente identiche alle disposizioni applicate nella decisione 2014/883, adottata sulla base degli orientamenti del 2005, e pertanto le eventuali osservazioni sugli orientamenti del 2014 non potevano incidere, sotto tale profilo, sul dispositivo della decisione.
57. In primo luogo, la Commissione sostiene che in ogni caso tale motivo era inoperante, dato che la decisione controversa è basata sui due motivi indipendenti precedentemente citati. In secondo luogo, anche volendo ritenere che la decisione controversa si riferisse unicamente agli orientamenti del 2014, la Commissione ritiene che il Tribunale – secondo quanto stabilito nella sentenza Ferriere Nord – avrebbe dovuto tenere conto del fatto che le disposizioni degli orientamenti del 2014 in questione nella presente causa erano sostanzialmente identiche a quelle degli orientamenti del 2005. In terzo luogo, la prima condizione di compatibilità con il mercato interno degli aiuti al funzionamento concessi agli aeroporti, di cui al punto 113 degli orientamenti del 2014, è sostanzialmente identica a quella degli orientamenti del 2005. Infine, nel loro ricorso in primo grado, i ricorrenti non hanno fatto altro che contestare l’applicabilità degli orientamenti del 2014, senza esprimersi sulle modalità di applicazione delle condizioni ivi contenute.
58. I esistenti sostengono che il loro motivo era ricevibile dal Tribunale, indipendentemente dalla possibilità per quest’ultimo di sollevarlo d’ufficio, in quanto costituiva una semplice espansione dell’argomento contenuto nel ricorso in primo grado. Inoltre, i resistenti sostengono che il carattere fondamentalmente diverso degli orientamenti applicati dalla Commissione si deve a) al fatto che i primi orientamenti riguardano gli aiuti regionali e i secondi gli aiuti di settore, e b) ai numerosi elementi già esposti in precedenza. Infine, il Tribunale non era tenuto ad analizzare se la modifica del contesto normativo avesse avuto un’incidenza sostanziale sull’esito della decisione controversa.
59. Il governo polacco sostiene che la sentenza impugnata abbia correttamente identificato le sostanziali modifiche degli orientamenti del 2014 rispetto a quelli del 2005. In secondo luogo, il governo polacco sostiene che la modifica della base giuridica degli orientamenti abbia un’incidenza importante. Infatti, un confronto della formulazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE e quella dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, rivela che quest’ultima disposizione ha aggiunto una nuova condizione. Pertanto, alla luce degli orientamenti del 2014 (adottati a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE), la Commissione dovrebbe tenere conto di eventuali distorsioni della concorrenza provocate dal conferimento di aiuti, condizione che non esisteva negli orientamenti del 2005 (adottati a norma dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE).
60. Con il suo secondo motivo d’impugnazione, la Commissione sostiene che la constatazione del Tribunale dell’illegittimità della decisione controversa, al punto 89 della sentenza impugnata, si fonda sull’erronea interpretazione della giustificazione dell’incompatibilità con il mercato interno dell’aiuto al funzionamento, esposta al punto 244 della decisione controversa, secondo la quale tale giustificazione si basava sugli orientamenti del 2014 e sulla decisione 2014/883. L’erronea interpretazione del punto 244 della decisione controversa derivava dall’erronea interpretazione del punto 245 della medesima decisione.
61. L’espressione «valida ai sensi degli [orientamenti del 2014]», utilizzata al punto 245 della decisione controversa, non significa che essa derivi da tali orientamenti. Il concetto è che essa non può essere modificata applicando le disposizioni degli orientamenti del 2014. Dal punto 245 della decisione controversa risulta chiaramente, come esposto supra, che l’incompatibilità con il mercato interno dell’aiuto al funzionamento derivante dall’incompatibilità dell’aiuto agli investimenti è indipendente dagli orientamenti del 2014. La leggera «imprecisione» della decisione 2014/883, segnalata dal Tribunale al punto 85 della sentenza impugnata, non è tale da poter rimettere in discussione la correttezza giuridica della predetta conclusione.
62. La Commissione ritiene che il Tribunale sia andato oltre il ricorso proposto quando ha dichiarato, al punto 86 della sentenza impugnata, che le parti interessate avrebbero dovuto essere messe in condizione di presentare osservazioni in merito alla compatibilità dell’aiuto al funzionamento nel corso del procedimento amministrativo formale. Ciò è dovuto al fatto che, come lo stesso Tribunale riconosce in tale punto, la giustificazione dell’incompatibilità dell’aiuto al funzionamento non deriva dagli orientamenti del 2014. Infatti, una siffatta conclusione discende unicamente dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e ritenere che essa sarebbe stata adottata nel contesto dei primi o dei secondi orientamenti, come dichiarato dal Tribunale al punto 87 della sentenza impugnata, è frutto di un errore di valutazione.
63. I resistenti sostengono in primo luogo che il secondo motivo di impugnazione della Commissione rinvia ai punti da 84 a 87 della sentenza impugnata, mentre trattasi di considerazioni svolte dal Tribunale solo in subordine e, di conseguenza, tale motivo è inoperante. In secondo luogo, i convenuti sostengono che il secondo motivo di impugnazione è irricevibile, in quanto trattasi di una questione di fatto. In terzo luogo, i resistenti ritengono che l’illegittimità della decisione controversa sia dovuta all’omessa consultazione delle parti interessate e non al motivo che ha giustificato l’incompatibilità.
64. Per quanto riguarda il secondo motivo di impugnazione, il governo polacco lamenta il fatto che la Commissione abbia presunto il contenuto e la portata delle osservazioni che tale governo e le parti interessate avrebbero svolto se fossero stati messi in condizione di farlo. Inoltre, al punto 245 della decisione controversa, la Commissione fa esplicito riferimento ai principi di cui al punto 113 degli orientamenti del 2014 e, al punto 246, ha applicato la prima condizione enunciata al suddetto punto degli orientamenti.
b) Analisi
65. Dato che la prima parte del primo motivo di impugnazione è stata accolta, nel senso che l’obbligo di consultare le parti nel caso in cui, nel corso del procedimento, si verifica una modifica sostanziale del contesto normativo non costituisce una formalità sostanziale, con la seconda parte del primo motivo d’impugnazione e con il secondo motivo d’impugnazione la Commissione chiede alla Corte di valutare se, nel caso di specie, essa fosse effettivamente tenuta a rispettare l’obbligo di consultare le parti interessate.
66. I resistenti sollevano la questione della ricevibilità del secondo motivo di impugnazione (v. paragrafo 63 e segg. delle presenti conclusioni). Tuttavia, tali argomenti devono essere respinti atteso che Commissione è legittimata a contestare i punti da 81 a 88 della sentenza impugnata. Ciò è dovuto al fatto che in tali punti il Tribunale risponde alle argomentazioni della Commissione riguardanti la sentenza Ferriere Nord e il Tribunale fonda il suo ragionamento, tra l’altro, su tale sentenza. Pertanto, ritengo che, nel caso di specie, l’interpretazione del Tribunale della decisione controversa (nonché della decisione 2014/883) non sia un elemento che esula dal controllo della Corte.
67. Secondo il ragionamento del Tribunale, il diritto di presentare nuove osservazioni nasce insieme all’applicabilità di nuove linee guida nel corso di un procedimento avviato. Tuttavia, concordo con la Commissione sul fatto che, in conformità della sentenza Ferriere Nord, al fine di accertare che la Commissione ha violato l’obbligo di consentire alle parti interessate di presentare osservazioni ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, il Tribunale dovrebbe dimostrare che la decisione che dichiara l’aiuto al funzionamento incompatibile con il mercato interno è basata unicamente sugli orientamenti del 2014 e che essi hanno modificato sostanzialmente gli orientamenti del 2005 (ossia esso dovrebbe analizzare se l’applicabilità dei nuovi orientamenti avrebbe potuto avere conseguenze concrete sulla motivazione della decisione controversa).
68. Il Tribunale non lo ha fatto. Al contrario, per respingere le argomentazioni della Commissione, il Tribunale ha confrontato semplicemente «in abstracto» le disposizioni e la base giuridica degli orientamenti del 2014 e del 2005 (si vedano i punti da 73 a 77 della sentenza impugnata). Il Tribunale non ha nemmeno dimostrato che la prima condizione relativa all’interesse comune (esaminata al punto 246 della decisione controversa) fosse sostanzialmente diversa dalle condizioni stabilite negli orientamenti del 2005. Ai punti 76 e 84 della sentenza impugnata, il Tribunale si è limitato a invocare la base giuridica dei due regimi in questione, riscontrando una convergenza tra le condizioni da essi previste.
69. Tuttavia, nella sentenza Ferriere Nord la Corte non ha limitato la sua analisi a un confronto astratto delle disposizioni del regime del 1994 e del nuovo regime del 2001, come si sarebbe indotti a credere dalla lettura del punto 56 della sentenza Freistaat Sachsen. La Corte ha invece fatto riferimento al nuovo regime del 2001, che è stato applicato nella decisione in esame, per poi esaminare se contenesse modifiche sostanziali rispetto al regime del 1994. Pertanto, l’analisi della Corte riguardava le nuove disposizioni del regime del 2001, che la Commissione aveva applicato in quel caso specifico (v. paragrafi 78, 82 e 83 della sentenza Ferriere Nord). Ne consegue che il Tribunale ha commesso un errore di diritto con riferimento alla giurisprudenza della Corte di cui sopra.
70. Inoltre, è necessario tenere conto della particolarità della presente causa, che la distingue dalle cause Freistaat Sachsen e Ferriere Nord, in particolare il fatto che la decisione 2014/883 è stata sostituita dalla decisione controversa. Pertanto, il Tribunale avrebbe dovuto incentrare il suo confronto non solo sulle disposizioni dei due orientamenti che sono stati applicati (come nel caso della sentenza Ferriere Nord), ma avrebbe anche dovuto farlo sulla base del contenuto delle due decisioni della Commissione per quanto riguarda l’aiuto al funzionamento concesso alla società PLGK.
71. Dalla decisione controversa (punti 244 e 245) discende che le eventuali osservazioni dei resistenti non avrebbero potuto influenzare l’esito del procedimento, né avrebbero potuto incidere sulla decisione controversa, o, in particolare, sulla valutazione della compatibilità con il mercato interno dell’aiuto al funzionamento. Ciò è dovuto al fatto che la sua incompatibilità è dovuta all’aiuto agli investimenti concesso per la conversione e l’avviamento dell’aeroporto di Gdynia-Kosakowo (v. anche il punto 246 della decisione controversa).
72. Concordo con la Commissione sul fatto che, come emerge dalla stessa sentenza Ferriere Nord, per analizzare l’influenza della violazione del diritto delle parti interessate a esprimersi sui nuovi orientamenti, l’elemento da prendere in considerazione è il contenuto della decisione adottata (criterio oggettivo) e non solo, come affermato dal governo polacco e dal Tribunale (punto 83 della sentenza impugnata), la conclusione che la Commissione avrebbe potuto trarre sulla base di nuovi orientamenti (criterio soggettivo).
73. Inoltre, anche se si dovesse basare l’analisi su tali commenti (quod non), si evince dalle osservazioni scritte presentate dai resistenti che i loro commenti sugli orientamenti del 2014 non potrebbero incidere sull’esito del procedimento relativo alla compatibilità con il mercato interno dell’aiuto al funzionamento.
74. Come si è visto supra, in relazione all’errata di interpretazione della Corte circa la giustificazione dell’incompatibilità degli aiuti al funzionamento, emerge chiaramente dal punto 244 della decisione controversa che il motivo principale di tale incompatibilità è stato il fatto che l’aiuto agli investimenti stesso è stato dichiarato incompatibile.
75. Tuttavia, come il Tribunale stesso osserva al punto 86 della sentenza impugnata, l’incompatibilità dell’aiuto al funzionamento in base all’incompatibilità dell’aiuto agli investimenti non risulta da una condizione espressamente prevista dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale o dagli orientamenti del 2014. Inoltre, dato che gli orientamenti del 2014 non erano applicabili all’aiuto agli investimenti, la cui incompatibilità non è contestata, l’applicazione degli orientamenti del 2014 all’aiuto al funzionamento non avrebbe semplicemente potuto modificare l’esito della decisione controversa.
76. Dalle considerazioni che precedono risulta che anche la seconda parte del primo motivo e il secondo motivo dovrebbero essere accolti. Pertanto, la sentenza impugnata deve essere annullata e la terza censura del sesto motivo deve essere respinta in quanto infondata e, in ogni caso, inoperante. Di conseguenza, la causa deve essere rinviata al Tribunale per l’esame degli altri cinque motivi.
B. Terzo motivo di impugnazione (mancata proporzionalità del punto 1 del dispositivo della sentenza)
77. La Commissione ritiene in subordine – qualora la Corte respinga i motivi di impugnazione precedenti – che il punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata, che annulla gli articoli da 2 a 5 della decisione controversa nella loro interezza, sia sproporzionato e che il Tribunale sia incorso in errore nel dichiarare che la decisione controversa non è separabile. I resistenti e il governo polacco sostengono in sostanza che il terzo motivo di impugnazione dovrebbe essere respinto in quanto infondato.
78. Dato che il primo e il secondo motivo dovrebbero essere accolti e il terzo motivo di impugnazione è presentato solo in subordine, ritengo che la Corte non debba occuparsene.
IV. Conclusioni
79. Per questi motivi, propongo alla Corte di:
i) annullare la sentenza del 17 novembre 2017 nella causa T‑263/15, Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Commissione;
ii) respingere la terza censura del sesto motivo in primo grado, in quanto infondata e comunque inoperante;
iii) rinviare la causa al Tribunale per l’esame dei restanti cinque motivi; e
iv) riservare la decisione relativa alle spese.