CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentate il 4 luglio 2018 (1)
Causa C‑220/17
Planta Tabak‑Manufaktur Dr. Manfred Obermann GmbH & Co. KG
contro
Land Berlin
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino, Germania)]
«Rinvio pregiudiziale – Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40/UE – Articolo 7, paragrafi 1 e 7 – Divieto di immissione sul mercato di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante – Articolo 7, paragrafo 14 – Periodo transitorio riguardante i prodotti del tabacco con un aroma caratterizzante il cui volume delle vendite a livello di Unione europea è pari o superiore al 3% in una particolare categoria di prodotto – Sindacato di validità – Principio della parità di trattamento – Articolo 13, paragrafo 1, lettera c) – Interpretazione – Divieto degli elementi o delle caratteristiche che richiamano un gusto, un odore, un aroma o altri additivi o la loro assenza – Applicazione ai prodotti del tabacco con un aroma caratterizzante ancora autorizzati alla vendita dopo il 20 maggio 2016»
I. Introduzione
1. Con le sue questioni pregiudiziali, il Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino, Germania) chiede chiarimenti alla Corte riguardo all’interpretazione e alla validità, alla luce del diritto primario dell’Unione, di varie disposizioni della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, che abroga la direttiva 2001/37/CE (2).
2. Tali questioni sono state sollevate nell’ambito di una controversia tra la Planta Tabak‑Manufaktur Dr. Manfred Obermann GmbH & Co. KG (in prosieguo: la «Planta Tabak»), un produttore di tabacco, e il Land Berlin (Land di Berlino, Germania), in merito all’applicazione, ai prodotti che tale impresa commercializza, della normativa tedesca che dà attuazione a detta direttiva.
3. Le numerose questioni sollevate dal giudice del rinvio invitano la Corte a esaminare nuovamente taluni aspetti già discussi nell’ambito delle sentenze del 4 maggio 2016, Polonia/Parlamento e Consiglio (3) nonché Philip Morris Brands e a. (4), in particolare il divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante e le norme sulla presentazione dei prodotti del tabacco che vietano l’insieme degli elementi o delle caratteristiche che possano incoraggiare il consumo di tali prodotti, previsti rispettivamente all’articolo 7, paragrafi 1 e 7, nonché all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2014/40.
4. Conformemente alla richiesta della Corte, le presenti conclusioni si limiteranno tuttavia all’analisi dei due aspetti seguenti. Esaminerò anzitutto la validità del primo divieto alla luce del principio della parità di trattamento, nei limiti in cui il legislatore dell’Unione ha previsto, all’articolo 7, paragrafo 14, della direttiva 2014/40, un periodo transitorio applicabile ai prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, il cui volume delle vendite nell’Unione è superiore al 3% in una particolare categoria di prodotto. Successivamente, analizzerò l’interpretazione della seconda disposizione, al fine di stabilire se quest’ultima vieti la menzione, sui prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante che possono essere ancora venduti, dell’aroma in essi contenuto.
5. Proporrò alla Corte di rispondere, da un lato, che l’articolo 7, paragrafi 1, 7 e 14, della direttiva 2014/40 è conforme al principio della parità di trattamento e, dall’altro, che l’articolo 13, paragrafo 1, di tale direttiva vieta effettivamente siffatta menzione dell’aroma caratterizzante sugli imballaggi dei prodotti ancora autorizzati alla vendita.
II. Contesto normativo
A. Direttiva 2014/40
6. I considerando 16, 25 e 27 della direttiva 2014/40 sono così redatti:
«(16) Una regolamentazione divergente è ancora più probabile per i prodotti del tabacco con un aroma caratterizzante diverso da quello del tabacco, i quali potrebbero facilitare l’iniziazione al consumo del tabacco o incidere sui modelli di consumo. Dovrebbero essere evitate le misure che introducono differenze di trattamento ingiustificate tra i diversi tipi di sigarette aromatizzate. Tuttavia i prodotti con aromi caratterizzanti con volume delle vendite più elevato dovrebbero essere progressivamente eliminati in un arco di tempo più ampio per lasciare ai consumatori un lasso di tempo adeguato per passare ad altri prodotti.
(…)
(25) Anche le disposizioni in materia di etichettatura dovrebbero essere adeguate in funzione dei nuovi dati scientifici. Ad esempio, per le confezioni unitarie di sigarette l’indicazione dei livelli di emissioni di catrame, nicotina e monossido di carbonio si è dimostrata fuorviante, in quanto induce i consumatori a credere che alcune sigarette siano meno dannose di altre. (…)
(…)
(27) I prodotti del tabacco o la loro confezione potrebbero indurre in errore i consumatori, in particolare i giovani, ove lasciassero intendere che tali prodotti siano meno nocivi. Questo vale, ad esempio, per alcune diciture o caratteristiche utilizzate, come le parole “a basso tenore di catrame”, “light”, “ultra‑light”, “mild”, “naturale”, “biologico”, “senza additivi”, “senza aromi” o “slim”, o taluni nomi, immagini ed elementi figurativi o altri segni. Altri elementi fuorvianti potrebbero comprendere, tra l’altro, inserti o altri componenti aggiuntivi, quali le etichette permanenti, gli adesivi, gli inserti incollati, i “grattini” e le fascette, o essere collegati alla forma del prodotto del tabacco in sé. Talune confezioni e gli stessi prodotti del tabacco potrebbero ingannare i consumatori anche suggerendo benefici in termini di perdita di peso, sex appeal, status sociale, vita sociale o qualità quali la femminilità, la mascolinità o l’eleganza. Analogamente potrebbero essere la dimensione e l’aspetto delle singole sigarette a indurre in errore il consumatore creando l’impressione che siano meno nocive. (…)».
7. L’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Oggetto», così dispone:
«La presente direttiva ha l’obiettivo di ravvicinare le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri riguardanti:
a) gli ingredienti e le emissioni dei prodotti del tabacco e i relativi obblighi di segnalazione, compresi livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina e monossido di carbonio delle sigarette;
b) alcuni aspetti dell’etichettatura e del confezionamento dei prodotti del tabacco (…);
(…)
nell’intento di agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, sulla base di un livello elevato di protezione della salute umana, soprattutto per i giovani, e adempiere agli obblighi dell’Unione previsti dalla Convenzione quadro dell’OMS per la lotta al tabagismo (“FCTC”)».
8. L’articolo 7 di detta direttiva, intitolato «Regolamentazione degli ingredienti», prevede quanto segue:
«1. Gli Stati membri vietano l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco con un aroma caratterizzante.
(…)
7. Gli Stati membri vietano l’immissione sul mercato dei prodotti del tabacco contenenti aromi in qualsiasi dei loro elementi quali i filtri, le cartine, le confezioni, le capsule o le caratteristiche tecniche che consentono di modificare l’odore o il gusto dei prodotti del tabacco interessati o la loro intensità di fumo. I filtri, le cartine e le capsule non devono contenere tabacco o nicotina.
(…)
12. I prodotti del tabacco diversi dalle sigarette e dal tabacco da arrotolare sono esonerati dai divieti di cui ai paragrafi 1 e 7. La Commissione adotta atti delegati conformemente all’articolo 27 per revocare tale esenzione per una particolare categoria di prodotto qualora intervenga un mutamento sostanziale della situazione, attestato da una relazione della Commissione.
(…)
14. Nel caso di prodotti del tabacco con un aroma caratterizzante il cui volume delle vendite a livello di Unione è pari o superiore al 3% in una particolare categoria di prodotto, le disposizioni del presente articolo si applicano a decorrere dal 20 maggio 2020.
(…)».
9. Ai sensi dell’articolo 13 della medesima direttiva, intitolato «Presentazione dei prodotti»:
«1. L’etichettatura delle confezioni unitarie e dell’eventuale imballaggio esterno e il prodotto del tabacco in sé non comportano alcun elemento o caratteristica che:
a) promuova un prodotto o ne incoraggi il consumo dando un’impressione errata quanto alle caratteristiche, agli effetti sulla salute, ai rischi o alle emissioni; le etichette non contengono alcuna informazione riguardo al contenuto di nicotina, catrame o monossido di carbonio del prodotto del tabacco;
b) lasci intendere che un determinato prodotto del tabacco sia meno nocivo di altri o miri a ridurre l’effetto di alcuni elementi nocivi del fumo o abbia proprietà rivitalizzanti, energizzanti, curative, di ringiovanimento, naturali, biologiche o produca altri benefici per la salute o lo stile di vita;
c) richiami un gusto, un odore, un aroma o altri additivi o la loro assenza;
(…)
3. Gli elementi e le caratteristiche vietati ai sensi dei paragrafi 1 e 2 comprendono, tra l’altro, le diciture, i simboli, le denominazioni, i marchi, i segni figurativi o di altro tipo».
B. Diritto tedesco
10. La direttiva 2014/40 è stata attuata in Germania, in particolare, dal Gesetz über Tabakerzeugnisse und verwandte Erzeugnisse (legge sui prodotti del tabacco e sui prodotti correlati), del 4 aprile 2016 (BGBl. 2016 I, pag. 569; in prosieguo: il «TabakerzG»), entrato in vigore il 20 maggio 2016.
11. L’articolo 5 del TabakerzG, intitolato «Ingredienti», dispone quanto segue:
«1) È vietato immettere sul mercato:
1. sigarette e tabacco da arrotolare che
a) contengano un aroma caratterizzante o
b) contengano aromi nei loro elementi, o caratteristiche tecniche che consentono di modificare l’odore o il gusto dei prodotti o la loro intensità di fumo; (…)».
12. L’articolo 18 del TabakerzG, intitolato «Divieti destinati a tutelare il consumatore contro le frodi», prevede quanto segue:
«(…)
(2) È vietato immettere sul mercato prodotti del tabacco apponendo sulle confezioni unitarie, sugli imballaggi esterni o sullo stesso prodotto del tabacco informazioni pubblicitarie ingannevoli. Ciò avviene in particolare:
(…)
3. quando le informazioni pubblicitarie richiamano un gusto, un odore, un aroma o la loro assenza.
(…)».
13. L’articolo 47 del TabakerzG, intitolato «Disposizioni transitorie», al paragrafo 4 prevede quanto segue:
«Nel caso di sigarette e di tabacchi da arrotolare il cui volume delle vendite a livello di Unione è pari o superiore al 3% in una particolare categoria di prodotto, si applica l’articolo 5, paragrafo 1, punto 1, lettera a), a decorrere dal 20 maggio 2020. (…)».
III. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
14. La Planta Tabak è un’impresa familiare che produce e commercializza diversi tipi di prodotti del tabacco. Prima dell’entrata in vigore della direttiva 2014/40, una delle specialità di tale impresa era il tabacco aromatizzato da arrotolare. La maggior parte di tale produzione era costituita dal tabacco al mentolo. Detta impresa commercializza altresì una piccola gamma di sigarette, per la maggior parte aromatizzate, tabacco per pipa ad acqua nonché, in misura minore, sigaretti, sigari e articoli per fumatori.
15. Il 4 aprile 2016 il legislatore tedesco ha adottato il TabakerzG al fine di dare attuazione alla direttiva 2014/40. Il 25 aprile 2016 la Planta Tabak ha proposto un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino), contestando l’applicazione, ai prodotti del tabacco dalla stessa prodotti e commercializzati, delle disposizioni di tale legge concernenti il divieto di immissione sul mercato di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, le avvertenze relative alla salute e le regole di presentazione del prodotto. Orbene, tale giudice nutre dubbi riguardo alla validità e all’interpretazione delle disposizioni corrispondenti di detta direttiva.
16. In tali circostanze, con decisione del 21 aprile 2017, pervenuta alla Corte il 27 aprile 2017, il Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino) ha sospeso il procedimento e ha sottoposto alla Corte, in particolare, le seguenti questioni:
«1) (…) [(5)]
b) Se l’articolo 7, paragrafi 1 e 7, in combinato disposto con il paragrafo 14, della [direttiva 2014/40] sia invalido per violazione del principio della parità di trattamento poiché, con riferimento ai divieti che gli Stati membri sono tenuti a imporre, distingue senza giustificato motivo in funzione dei volumi delle vendite.
(…)
3) a) Se l’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), in combinato disposto con il paragrafo 3, della [direttiva 2014/40] debba essere interpretato nel senso che impone agli Stati membri di vietare l’utilizzo di informazioni che richiamano un gusto, un odore, un aroma o altri additivi anche ove non si tratti di informazioni pubblicitarie e l’utilizzo degli ingredienti continua ad essere ammesso.
b) Se l’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della [direttiva 2014/40] sia invalido poiché viola l’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [(6)]».
17. Hanno presentato osservazioni scritte dinanzi alla Corte la Planta Tabak, i governi spagnolo, francese, ungherese, del Regno Unito e norvegese, il Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea nonché la Commissione europea.
18. La Planta Tabak, i governi spagnolo e del Regno Unito, il Parlamento, il Consiglio nonché la Commissione sono comparsi all’udienza di discussione che si è tenuta il 21 marzo 2018.
IV. Analisi
A. Sulla validità dell’articolo 7, paragrafi 1, 7 e 14, della direttiva 2014/40 alla luce del principio della parità di trattamento [prima questione, sub b)]
1. Osservazioni preliminari
19. Tra i diversi contributi della direttiva 2014/40 alla normativa dell’Unione in materia di tabacco, occupa una posizione di rilievo, il divieto dell’immissione sul mercato dei prodotti contenenti un aroma caratterizzante (7), fissato all’articolo 7, paragrafo 1, di tale direttiva. Il paragrafo 7 di tale articolo vieta, inoltre, i prodotti del tabacco contenenti aromi in qualsiasi dei loro elementi quali i filtri, le cartine, le confezioni, le capsule o le caratteristiche tecniche che consentono di modificare l’odore o il gusto dei prodotti del tabacco interessati o la loro intensità di fumo. Tali divieti riguardano, per il momento, soltanto le sigarette e il tabacco da arrotolare (8).
20. Adottando tali divieti, il legislatore dell’Unione ha inteso ritirare dal mercato i prodotti del tabacco alla vaniglia, al cioccolato oppure al mentolo. Il considerando 16 della direttiva 2014/40 ne espone le ragioni. In sostanza, il legislatore ha ritenuto che tali prodotti possano facilitare, in particolare nei giovani, l’iniziazione al consumo del tabacco e incidere sui modelli di consumo. Come ha rilevato la Corte, siffatti aromi mascherano o attenuano l’asprezza del fumo del tabacco e contribuiscono a favorire e a mantenere il tabagismo (9).
21. Detti divieti sono entrati in vigore, in via di principio, il 20 maggio 2016, data in cui gli Stati membri erano tenuti a dare attuazione alla direttiva 2014/40 (10). Tuttavia, è previsto, all’articolo 7, paragrafo 14, di tale direttiva, che i prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante il cui volume delle vendite a livello di Unione è pari o superiore al 3% in una particolare categoria di prodotto (11) potranno continuare a essere immessi sul mercato sino al 20 maggio 2020 (12).
22. Secondo la Planta Tabak, sostenuta dal giudice del rinvio, l’articolo 7, paragrafo 14, della direttiva 2014/40 crea una differenza di trattamento ingiustificata tra prodotti del tabacco paragonabili e, in tal senso, è contrario al principio della parità di trattamento. In particolare, mentre è generalmente ammesso che le sigarette al mentolo beneficino del periodo transitorio previsto da tale disposizione (13), quest’ultima non sarebbe applicabile, secondo le informazioni di cui dispone la Planta Tabak, al tabacco da arrotolare al mentolo (14). Peraltro, tale periodo non sarebbe applicabile ai prodotti del tabacco contenenti altri aromi quali la vaniglia o l’eucalyptus. Orbene, tutti questi prodotti presenterebbero caratteristiche oggettive identiche e i medesimi rischi per la salute umana.
23. Osservo che, nelle sentenze Polonia/Parlamento e Consiglio (15) nonché Philip Morris Brands e a. (16), la Corte si è già pronunciata sulla validità dei divieti di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, previsti all’articolo 7, paragrafi 1 e 7, della direttiva 2014/40, alla luce del principio di proporzionalità. Per contro, la questione della validità di tali disposizioni, in combinato disposto con l’articolo 7, paragrafo 14, di tale direttiva, alla luce del principio della parità di trattamento è inedita.
24. A tal riguardo, occorre ricordare che il principio della parità di trattamento, quale principio generale del diritto dell’Unione, impone che situazioni analoghe non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (17).
25. Tra le disposizioni considerate dal giudice del rinvio nella sua questione, l’articolo 7, paragrafo 14, della direttiva 2014/40 stabilisce una differenza di trattamento di tal genere. Tale disposizione opera una distinzione tra i prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, basata sul volume delle vendite di ciascuno di essi in una particolare categoria di prodotto. Ne consegue, ad esempio, che, da un lato, le sigarette al mentolo, il cui volume delle vendite a livello di Unione è superiore al 3% nell’ambito della categoria «sigarette», e, dall’altro, le sigarette contenenti un aroma meno comune e le cui vendite non raggiungono tale soglia, sono trattate in modo diverso. Le prime potranno essere immesse in commercio sino al 20 maggio 2020; le seconde dovevano essere ritirate dal mercato il 20 maggio 2016.
26. Pertanto, si deve verificare, in un primo tempo, se i prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante che non raggiungono la soglia del 3% prevista all’articolo 7, paragrafo 14, della direttiva 2014/40 e quelli che raggiungono tale soglia si trovino in situazioni paragonabili (2). Ammesso che sia così, occorrerà valutare, in un secondo tempo, se il trattamento differente che viene loro in tal modo riservato sia oggettivamente giustificato (3).
2. Sulla comparabilità delle situazioni
27. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, «[l]a comparabilità di situazioni diverse è valutata alla luce di tutti gli elementi che le caratterizzano. Tali elementi devono, in particolare, essere determinati e valutati alla luce dell’oggetto e dello scopo dell’atto dell’Unione che stabilisce la distinzione di cui trattasi. Devono, inoltre, essere presi in considerazione i principi e gli obiettivi del settore cui si riferisce l’atto in parola» (18).
28. L’applicazione di tale «test» alla causa in esame solleva, alla luce delle posizioni espresse (19), una questione preliminare: la comparabilità delle situazioni di cui trattasi si valuta con riferimento agli obiettivi generali perseguiti dalla direttiva 2014/40, o alle finalità specifiche dell’articolo 7, paragrafo 14, della medesima direttiva, o ancora con riferimento a queste due considerazioni?
29. Tenuto conto dell’analisi in due tempi alla quale procede la Corte nella sua giurisprudenza – comparabilità delle situazioni, giustificazione oggettiva – la logica mi sembra la seguente. Nella fase della comparabilità, si deve stabilire se le situazioni di cui trattasi siano, in linea di principio, paragonabili con riferimento alle finalità generalmente perseguite dall’atto in questione. Eventualmente, la fase della giustificazione consente di stabilire se, nonostante tale comparabilità di principio, esistano, per quanto riguarda una disposizione particolare di tale atto, considerazioni specifiche, compatibili con l’oggetto e con lo scopo di detto atto, in grado di giustificare una differenza di trattamento.
30. In sintesi, per confrontare la situazione dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante che superano la soglia del 3% delle vendite in una particolare categoria di prodotto con quella dei prodotti che non raggiungono tale soglia, occorre, a mio avviso, attenersi agli obiettivi generali perseguiti dalla direttiva 2014/40. Le finalità specifiche dell’articolo 7, paragrafo 14, di tale direttiva dovranno, a mio avviso, essere analizzate, eventualmente, nella fase della giustificazione oggettiva.
31. Per quanto attiene agli obiettivi della direttiva 2014/40, occorre ricordare che, conformemente al suo articolo 1, quest’ultima persegue un duplice, se non triplice, obiettivo. Questo consiste nell’agevolare il buon funzionamento del mercato interno dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, sulla base di un livello elevato di tutela della salute umana, soprattutto per i giovani, e nell’adempiere agli obblighi dell’Unione previsti dalla Convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta al tabagismo (FCTC) (20).
32. Con riferimento a tale triplice obiettivo, il legislatore dell’Unione ha ritenuto che l’insieme dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante debba essere sottoposto, in linea di principio (21), al medesimo regime giuridico. Esso ha ritenuto che tutti questi prodotti potrebbero facilitare l’iniziazione al consumo del tabacco o incidere sui modelli di consumo. Per tale motivo, l’adozione di misure di armonizzazione sul fondamento dell’articolo 114 TFUE tendeva proprio a evitare «le misure che introducono differenze di trattamento ingiustificate tra i diversi tipi di sigarette aromatizzate» (22). Tali misure erano dirette a sopprimere e a prevenire qualsiasi divergenza tra le normative nazionali relative all’utilizzo di ingredienti che conferiscono, in generale, un aroma caratterizzante al tabacco.
33. Del resto, la FCTC, che il legislatore dell’Unione intendeva attuare, non opera distinzione tra i prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante. Le linee guida parziali per l’applicazione degli articoli 9 e 10 di tale Convenzione richiedono l’eliminazione degli ingredienti utilizzati, in particolare, per migliorare il gusto del prodotto, senza stabilire una qualsivoglia distinzione tra i diversi aromi che possono essere aggiunti nei prodotti del tabacco (23).
34. La Corte ha adottato il medesimo approccio nelle sentenze del 4 maggio 2016, Polonia/Parlamento e Consiglio e Philip Morris Brands e a.(24), dichiarando che i diversi tipi di prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante presentano, da un lato, caratteristiche oggettive analoghe e, dall’altro, effetti simili sull’iniziazione al consumo di tabacco e sul mantenimento del tabagismo.
35. Le considerazioni che precedono mi portano a concludere che tutti i prodotti del tabacco aromatizzati, oggetto dei divieti riguardanti gli aromi caratterizzanti previsti all’articolo 7, paragrafi 1 e 7, della direttiva 2014/40, si trovano in situazioni paragonabili ai fini dell’applicazione del principio della parità di trattamento, senza che il volume delle loro vendite nell’Unione rivesta, a tal riguardo, una qualsivoglia importanza.
3. Sull’esistenza di una giustificazione oggettiva
36. Conformemente a una giurisprudenza costante della Corte, una differenza di trattamento di situazioni paragonabili è giustificata «se si fonda su un criterio obiettivo e ragionevole, vale a dire qualora essa sia rapportata a un legittimo scopo perseguito dalla normativa in questione, e tale differenza sia proporzionata allo scopo perseguito dal trattamento di cui trattasi» (25).
37. Poiché la direttiva 2014/40 è un atto legislativo dell’Unione, spetta al legislatore dell’Unione stabilire l’esistenza di siffatto criterio, fornendo alla Corte gli elementi necessari al riguardo (26).
38. Ciò premesso, la Corte riconosce al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale in un settore come quello della causa in esame, che richiede da parte sua scelte di natura politica, economica e sociale e rispetto al quale esso è chiamato ad effettuare valutazioni complesse. La Corte non intende sostituire la propria valutazione a quella del legislatore. Essa si limita ad effettuare un sindacato giurisdizionale ristretto, impegnandosi a individuare l’eventuale manifesta inidoneità di una misura in relazione allo scopo che il medesimo legislatore intendeva perseguire (27). Riguardo, più in particolare, al controllo del rispetto del principio della parità di trattamento, sono sanzionate le differenze di trattamento arbitrarie, vale a dire quelle non manifestamente fondate su criteri oggettivi e adeguati rispetto allo scopo perseguito (28).
39. Nella fattispecie, il considerando 16 della direttiva 2014/40 fornisce una prima giustificazione della differenza di trattamento stabilita all’articolo 7, paragrafo 14, della stessa. Tale considerando precisa che i prodotti del tabacco contenenti aromi caratterizzanti con volume delle vendite più elevato dovrebbero essere progressivamente eliminati in un arco di tempo più ampio «per lasciare ai consumatori un lasso di tempo adeguato per passare ad altri prodotti» (29).
40. A tal riguardo, il Parlamento, il Consiglio e la Commissione precisano, nello loro osservazioni, che il legislatore ha inteso tener conto del fatto che taluni aromi caratterizzanti sono particolarmente radicati nelle abitudini dei consumatori e sono quindi di fondamentale importanza per i loro modelli di consumo. Orbene, siffatti modelli potrebbero scomparire solo progressivamente.
41. Inoltre, la Corte ha elaborato, nelle sentenze Polonia/Parlamento e Consiglio nonché Philip Morris Brands e a. (30), un’altra giustificazione sottesa al periodo transitorio previsto all’articolo 7, paragrafo 14, della direttiva 2014/40. Nell’ambito della sua analisi, relativa alla validità del divieto di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante alla luce del principio di proporzionalità, la Corte ha dichiarato che tale periodo transitorio mira altresì a concedere all’industria del tabacco un periodo di adeguamento (31).
42. Queste due giustificazioni rientrano in una stessa logica: evitare talune conseguenze economiche e sociali che possono derivare da un divieto repentino di prodotti fabbricati e consumati su vasta scala nell’ambito dell’Unione.
43. Dai lavori preparatori della direttiva 2014/40 emerge altresì che, nel corso dell’iter legislativo, era stata prospettata l’idea di non vietare i prodotti del tabacco al mentolo, considerati ben radicati nelle abitudini dei consumatori. Sembra, infatti, che il periodo transitorio previsto all’articolo 7, paragrafo 14, della direttiva 2014/40 costituisca, almeno in parte, il risultato di un compromesso politico tra, da un lato, coloro che intendevano esentare completamente tali prodotti dal divieto degli aromi caratterizzanti e, dall’altro, coloro che si dichiaravano favorevoli all’applicazione di tale divieto (32).
44. Il giudice del rinvio dubita che siffatte motivazioni siano compatibili con l’obiettivo della tutela della salute umana perseguito dalla direttiva 2014/40. Tuttavia, ritengo che, in un settore complesso, delicato e importante sul piano economico come quello della regolamentazione del tabacco, il legislatore dell’Unione non abbia ecceduto i limiti dell’ampio potere discrezionale di cui dispone nel procedere all’imposizione di un divieto, scaglionato nel tempo, di immissione sul mercato dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante.
45. A tal riguardo, il fatto che il legislatore dell’Unione abbia rinviato solo temporaneamente l’entrata in vigore del divieto di taluni prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante è significativo. A mio avviso, il legislatore poteva realizzare l’obiettivo della tutela della salute umana in modo graduale, prevedendo deroghe di portata limitata e opportuni periodi transitori (33).
46. La Corte dichiara del resto, costantemente, che, quando è chiamato a disciplinare una situazione complessa, il legislatore dell’Unione può ricorrere a un approccio per tappe, purché la sua scelta sia basata su criteri obiettivi e adeguati rispetto agli scopi perseguiti (34).
47. Orbene, ritirare dal mercato anzitutto i prodotti «di nicchia» e successivamente i prodotti ben radicati nelle abitudini dei consumatori, basandosi a tal fine sul volume delle vendite in una particolare categoria di prodotto, soddisfa, a mio avviso, tali condizioni.
48. Da un lato, siffatto criterio è oggettivo, per quanto concerne i prodotti considerati. Qualsiasi prodotto, indipendentemente dalle sue caratteristiche, può rientrare nel periodo transitorio di cui all’articolo 7, paragrafo 14, della direttiva 2014/40, purché il volume delle vendite raggiunga la soglia prevista. È vero che, come è stato ricordato (35), gli emendamenti all’origine di tale disposizione, proposti dal Parlamento, riguardavano espressamente il mentolo e i prodotti contenenti tale aroma. Tuttavia, è giocoforza constatare che il legislatore ha rivisto la propria posizione e ha mantenuto, infine, un criterio neutro.
49. Peraltro, il criterio del volume delle vendite è neutro per quanto riguarda i produttori. Il legislatore ha fatto riferimento non già alle rispettive quote di mercato, bensì alle vendite complessive di ciascun prodotto. Quanto all’affermazione della Planta Tabak secondo la quale i prodotti del tabacco che superano la soglia del 3% prevista dal predetto articolo 7, paragrafo 14, sarebbero principalmente commercializzati da alcune multinazionali del tabacco, mentre i prodotti «di nicchia» sarebbero essenzialmente fabbricati da piccole e medie imprese, il fascicolo a disposizione della Corte non consente di verificarne la veridicità. Da tale fascicolo risulta che la ricorrente nel procedimento principale produce, essa stessa, sigarette aromatizzate e il Consiglio sostiene, senza essere contestato, che le multinazionali commercializzano anche prodotti «di nicchia». In ogni caso, anche supponendo che tale affermazione sia dimostrata, ciò non costituirebbe, a mio avviso, un elemento decisivo. Qualsiasi politica comporta effetti svantaggiosi per talune persone. Come è stato precisato al paragrafo 38 delle presenti conclusioni, ciò che rileva, per il giudice dell’Unione, è che la distinzione tra i beneficiari e gli svantaggiati non sia basata su un criterio arbitrario. Orbene, nella fattispecie, la scelta del criterio del volume delle vendite non suscita una critica di tal genere.
50. Infatti, d’altro lato, tale criterio è adeguato rispetto ai diversi scopi dichiarati, ossia lasciare il tempo ai consumatori di cambiare i modelli di consumo consolidati e all’industria di adattarsi (36). A tal riguardo, il volume delle vendite, indicando l’incontro fra la domanda e l’offerta, riflette sia i modelli di consumo consolidati sia la rilevanza economica della produzione dell’Unione oggetto del divieto degli aromi caratterizzanti.
51. Del resto, come sostiene la Commissione, il criterio del volume delle vendite nell’Unione ha altresì rilevanza con riferimento alla base giuridica su cui è fondata la direttiva 2014/40, ossia l’articolo 114 TFUE, e all’obiettivo di armonizzazione perseguito da tale direttiva. Infatti, l’impatto del divieto di taluni prodotti sul funzionamento del mercato interno dipende, in una certa misura, dalla consistenza degli scambi fra gli Stati membri. Orbene, detto criterio fornisce anche talune indicazioni riguardo a tali scambi.
52. Sono altresì dell’avviso che, scegliendo una soglia del 3% del volume delle vendite a livello di Unione in una particolare categoria di prodotto, il legislatore non abbia ecceduto i limiti del potere discrezionale di cui dispone. Ciò in quanto quest’ultimo poteva ragionevolmente ritenere che un volume di vendita del 3% in una particolare categoria di prodotto sia espressione di modelli di consumo e di una produzione significativi.
53. Tenuto conto di tutte le suesposte considerazioni, ritengo che la differenza di trattamento stabilita all’articolo 7, paragrafo 14, della direttiva 2014/40 tra prodotti del tabacco paragonabili sia oggettivamente giustificata. Pertanto, tale disposizione è, a mio avviso, valida alla luce del principio della parità di trattamento.
B. Sull’interpretazione dell’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40 [terza questione, sub a)]
54. Con l’entrata in vigore, il 20 maggio 2016, dei divieti previsti all’articolo 7, paragrafi 1 e 7, della direttiva 2014/40, la maggior parte dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante non possono più essere venduti nell’Unione.
55. Alcuni di tali prodotti, tuttavia, possono esservi ancora fabbricati e commercializzati lecitamente dopo tale data. Da un lato, come è stato menzionato nella prima questione, sub b) (37), i prodotti del tabacco con un aroma caratterizzante il cui volume delle vendite a livello di Unione è pari o superiore al 3% in una particolare categoria di prodotto – ossia, in particolare, le sigarette al mentolo – saranno vietati solo a decorrere dal 20 maggio 2020. D’altro lato, i prodotti del tabacco diversi dalle sigarette e dal tabacco da arrotolare – ossia, in particolare, il tabacco da pipa, i sigari e i sigaretti – possono essere sempre immessi in commercio per un periodo indeterminato (38).
56. Ciò premesso, conformemente all’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40, l’etichettatura delle confezioni unitarie, gli imballaggi esterni e i prodotti del tabacco in sé non comportano «alcun elemento o caratteristica» che «richiami un gusto, un odore, un aroma o altri additivi o la loro assenza». Il paragrafo 3 di tale articolo prevede che gli elementi e le caratteristiche così vietati comprendano, tra l’altro, «le diciture, i simboli, le denominazioni, i marchi, i segni figurativi o di altro tipo» (39).
57. Secondo la Planta Tabak, sostenuta su tale punto dal giudice del rinvio, ne deriva una situazione paradossale, in cui i produttori di tabacco possono, è vero, commercializzare lecitamente taluni prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante, ma non possono tuttavia indicare l’aroma in essi contenuto sull’etichettatura delle confezioni unitarie, sugli imballaggi esterni nonché sui prodotti in sé (40).
58. Orbene, senza siffatta indicazione, i consumatori non potrebbero individuare i prodotti del tabacco aromatizzati o, al contrario, quelli non aromatizzati. Oltre a tali considerazioni pratiche, il divieto previsto all’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40 comporterebbe un problema di ordine economico. Dato che gli elementi e le caratteristiche così vietati includono i marchi (41), i produttori di tabacco sarebbero costretti ad abbandonare, tra i loro i marchi, quelli che richiamano un gusto, un odore, un aroma o altri additivi.
59. In tale contesto, il giudice del rinvio invita la Corte a precisare se l’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40 riguardi unicamente gli elementi o le caratteristiche aventi una finalità promozionale o pubblicitaria, che vada al di là della semplice informazione quanto alla presenza di un gusto, di un odore, di un aroma o di altri additivi in un determinato prodotto del tabacco, oppure se sia vietata la menzione stessa di tale informazione (42).
60. La Corte ha dichiarato, nella sentenza Philip Morris Brands e a. (43), che il divieto di qualsiasi elemento o caratteristica sull’etichetta delle confezioni unitarie, sugli imballaggi esterni e sui prodotti del tabacco in sé, che richiami un gusto, un odore, un aroma o altri additivi, previsto all’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40, si applica a prescindere dal fatto che le indicazioni in questione siano materialmente esatte.
61. Parimenti, a mio avviso, non vi è dubbio che tale disposizione vieti anche le diciture neutre e non pubblicitarie, in quanto la formulazione di tale disposizione non si presta a una diversa interpretazione.
62. Come sostiene la Commissione, i termini di detto articolo 13, paragrafo 1, lettera c), non menzionano una qualsiasi limitazione alle indicazioni promozionali o pubblicitarie. Sono considerati tutti («alcun») gli elementi e le caratteristiche che «richiami[no]» un gusto, un odore, un aroma o altri additivi. La lettura del paragrafo 3 di tale articolo, il quale precisa che gli elementi e le caratteristiche così vietati comprendono, «tra l’altro», le diciture, i simboli, le denominazioni, i marchi, i segni figurativi «o di altro tipo» rafforza tale impressione di generalità.
63. Inoltre, sebbene il legislatore dell’Unione abbia utilizzato, alle lettere a), b) ed e) del medesimo articolo 13, paragrafo 1, termini che possono eventualmente rinviare all’idea di una particolare pubblicità di un determinato prodotto («promuova», «incoraggi», «lasci intendere», «suggerisca»), il termine «richiami» utilizzato alla lettera c) riflette, per contro, soltanto la questione se, obiettivamente, un’informazione relativa a un gusto, a un odore, a un aroma o ad altri additivi compaia sulle confezioni unitarie, sugli imballaggi esterni e sui prodotti del tabacco in sé (44).
64. Del resto, tale interpretazione è suffragata dai considerando 25 e 27 della direttiva 2014/40. Al riguardo, da tali considerando risulta che il legislatore dell’Unione intendeva vietare tutti gli elementi di presentazione dei prodotti del tabacco che potessero indurre in errore i consumatori, e in particolare i giovani, quanto alla loro nocività. In tale ambito, esso ha ritenuto, alla luce dei dati scientifici disponibili, che alcuni termini («a basso tenore di catrame», «light», «ultra‑light», «mild», «naturale», «biologico», «senza additivi», «senza aromi» ecc.) o talune denominazioni, immagini e segni potessero suscitare tale impressione errata (45).
65. Il legislatore dell’Unione non ha quindi inteso limitarsi a disciplinare gli elementi e le caratteristiche che compaiono sugli imballaggi di prodotti del tabacco, avendo come obiettivo le indicazioni promozionali, in particolare quelle false o che attribuiscono effetti a taluni ingredienti. Esso ha vietato la menzione in qualsiasi forma di talune informazioni aventi l’effetto certo di incoraggiare i consumatori, anche quando tali informazioni siano veritiere e siano presentate in modo neutro e senza intenti pubblicitari (46).
66. È vero che i considerando 25 e 27 della direttiva 2014/40 non si riferiscono espressamente alle diciture relative alla presenza di un gusto, di un odore, di un aroma o di altri additivi in un determinato prodotto del tabacco – sono menzionate soltanto quelle relative alla mancanza di tali elementi. La logica del legislatore è tuttavia chiara: la semplice informazione, sull’etichetta delle confezioni unitarie, sugli imballaggi esterni e sui prodotti del tabacco in sé, relativa alla presenza di un gusto, di un odore, di un aroma o di altri additivi in un determinato prodotto del tabacco può, di per sé solo, minimizzare gli effetti dannosi di tale prodotto sulla salute umana e, così facendo, può indurre al suo consumo; per questa ragione, è vietata (47).
67. Non vi è altresì dubbio, a mio avviso, che, per quanto riguarda i prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante che possono essere ancora fabbricati e commercializzati lecitamente dopo il 20 maggio 2016 (48), l’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40 vieta qualsiasi menzione dell’aroma in essi contenuto sulle confezioni unitarie, sugli imballaggi esterni e sui prodotti del tabacco in sé.
68. Infatti, occorre ricordare che un aroma caratterizzante corrisponde, secondo la definizione di quest’ultimo, fornita da tale direttiva, a «un odore o un gusto chiaramente distinguibile (…) dovuto a un additivo o [a] una combinazione di additivi (…)» (49). Pertanto, tale disposizione vieta per un duplice motivo di menzionare siffatto aroma caratterizzante sugli imballaggi dei prodotti considerati: da un lato, in quanto richiamo di un gusto o di un odore; dall’altro, in quanto riferimento all’additivo o agli additivi cui tale gusto o tale odore è dovuto.
69. Peraltro, il legislatore dell’Unione non ha previsto, nella direttiva 2014/40, alcuna deroga all’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), per quanto riguarda tali prodotti sempre ammessi (50). Ciò è tanto più rilevante in quanto siffatta deroga esiste, per contro, per le sigarette elettroniche e i prodotti da fumo a base di erbe (51).
70. L’inclusione, nell’ambito di applicazione dell’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40, dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante ancora ammessi alla vendita deriva quindi da una volontà deliberata del legislatore. Orbene, la Corte non può, nell’esercizio del suo potere di interpretazione, sostituirsi al legislatore introducendo, in tale direttiva, distinzioni che quest’ultimo non ha stabilito (52).
71. Pertanto, qualsiasi discussione riguardante la necessità di continuare a menzionare, sugli imballaggi dei prodotti del tabacco contenenti un aroma caratterizzante ancora ammessi, gli aromi in essi contenuti, è rinviata alla terza questione, sub b) (53), sollevata dal giudice del rinvio, vertente sulla validità dell’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40 alla luce del diritto di proprietà garantito dall’articolo 17 della Carta. Poiché tale questione non costituisce oggetto delle presenti conclusioni, mi limiterò, ad ogni buon conto, a mettere in evidenza i seguenti elementi.
72. Indipendentemente dal fatto che si consideri, al pari del governo del Regno Unito nelle sue osservazioni, che i diritti conferiti con la registrazione di un marchio sono unicamente negativi – consentendo di impedire ai terzi di agire in una determinata maniera – o che si sia dell’avviso che un marchio conferisca al suo titolare anche il diritto positivo di utilizzarlo, ritengo, in ogni caso, che l’uso di un marchio sia subordinato al rispetto del diritto, e in particolare delle disposizioni rispondenti a un obiettivo imperativo quale la tutela della salute umana (54), in cui rientra l’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40.
73. È vero che la necessità di tale disposizione alla luce di detto obiettivo è contestata dalla Planta Tabak. A suo avviso, poiché taluni prodotti del tabacco sono esonerati dai divieti di immissione sul mercato previsti all’articolo 7, paragrafi 1 e 7, di tale direttiva, il medesimo obiettivo non impone di ritirare dall’imballaggio di tali prodotti gli aromi in essi contenuti.
74. Tuttavia, la tutela della salute umana, in particolare quella dei giovani, depone anche a favore della scomparsa di qualsiasi menzione di un aroma caratterizzante presente sugli imballaggi dei prodotti del tabacco ancora ammessi.
75. A tal riguardo, i prodotti che beneficiano dell’esenzione prevista all’articolo 7, paragrafo 12, della direttiva 2014/40, consumati principalmente da consumatori meno giovani e da fasce limitate della popolazione (55), continuano ad essere oggetto di stretta sorveglianza. In tale ambito, la soppressione degli elementi di presentazione che possono indurre al consumo di tali prodotti è giustificata al fine di evitare che i sigaretti alla vaniglia si sostituiscano alle sigarette al mentolo quale via di accesso dei giovani al tabagismo (56). Quanto ai prodotti del tabacco che beneficiano del periodo transitorio previsto al paragrafo 14 di detto articolo, occorre rilevare, al pari del Parlamento e del governo francese, che tale periodo transitorio non mira a offrire ai produttori di tabacco un termine supplementare per attirare nuovi consumatori. L’attrattiva esercitata da tali prodotti deve cessare immediatamente, il che implica, in particolare, il ritiro di qualsiasi menzione di un aroma caratterizzante presente sull’imballaggio dei prodotti considerati.
76. La proporzionalità dell’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40 non può essere messa in dubbio neppure alla luce di un presunto imperativo di corretta informazione dei consumatori. È vero che, in taluni settori, tra cui quello degli alimenti, è fondamentale fornire ai consumatori informazioni riguardo agli ingredienti dei prodotti che essi consumano, per consentire loro di identificare un alimento, di farne un uso appropriato e di scegliere quelli rispondenti alle proprie esigenze (57).
77. Tuttavia, i prodotti del tabacco non sono comuni alimenti. L’idea non è di consentire ai consumatori di scegliere più agevolmente tra vari prodotti. In tale ambito, fornire ai consumatori un’informazione adeguata equivale essenzialmente a sottolineare gli effetti particolarmente nocivi del tabacco sulla loro salute. Come affermano, in sostanza, il governo del Regno Unito e la Commissione, la trasparenza sugli ingredienti cede il passo all’obiettivo di evitare qualsiasi informazione che possa far dimenticare ai consumatori tali effetti.
78. Del resto, occorre non esasperare le conseguenze pratiche del divieto previsto all’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40. In particolare, i produttori di tabacco possono sempre distinguere i prodotti contenenti un aroma caratterizzante da altri, purché non utilizzino uno degli elementi elencati in detto articolo 13, paragrafo 1, lettere da a) a e) (58).
V. Conclusione
79. Tenuto conto di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere come segue alla prima questione, sub b), e alla terza questione, sub a), sollevate dal Verwaltungsgericht Berlin (Tribunale amministrativo di Berlino, Germania):
1) Dall’esame della prima questione pregiudiziale, sub b), non è emerso alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 7, paragrafi 1, 7 e 14, della direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE.
2) L’articolo 13, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2014/40 deve essere interpretato nel senso che impone agli Stati membri di vietare l’apposizione sull’etichettatura delle confezioni unitarie, sull’imballaggio esterno e sul prodotto del tabacco in sé elementi o caratteristiche che richiamino un gusto, un odore, un aroma o altri additivi, anche se si tratta di informazioni senza intenti pubblicitari, e nel senso che l’utilizzo degli ingredienti in questione continua ad essere ammesso.