ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Е. ТАНЧЕВ
представено на 19 април 2018 година(1)
Дело C‑164/17
Edel Grace
Peter Sweetman
срещу
An Bord Pleanála
заинтересовани страни:
ESB Wind Development Limited
Coillte
The Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht
(Преюдициално запитване, отправено от Supreme Court
(Върховен съд, Ирландия)
„Преюдициално запитване — Околна среда — Директива 92/43/ЕИО — Член 6, параграф 3 — Директива 2009/147/EО — Оценка на последиците за специална защитена зона от проект за ветропарк — Полски блатар (Circus cyaneus) — Смекчаващи мерки)“
I. Въведение
1. Полският блатар (Circus cyaneus) е емблематична птица, която е известна, наред с други неща, с така наречения си „небесен танц“, който включва въздушна акробатика чрез усукване, завъртане и премятане в небето като начин за привличане на партньор(2).
2. ESB Wind Development и Coillte искат да построят ветропарк в Кийпър Хил, Графство Типерари, в зона, която е специално предназначена за защита на полския блатар съгласно Директива 2009/147/ЕО (наричана по-нататък „Директивата за птиците“)(3).
3. Ирландският административен орган An Bоrd Pleanála им е дал разрешение за това, отчасти защото е приел, че предлаганите от предприемачите мерки в плана за управление на видовете и местообитанията са съобразени със задълженията по член 6, параграф 3 от Директива 92/43/ЕИО (наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“)(4), който изисква An Bord Pleanála, в качеството му на компетентният национален орган, да се увери, че изграждането на ветропарка няма да има отрицателно влияние върху зоната, предназначена за полския блатар.
4. Edel Grace и Peter Sweetman (наричани по-нататък „жалбоподателите“) не са съгласни с това. Те считат, че с оглед на всички относими обстоятелства изискванията на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията не са били изпълнени. Те подават жалба пред ирландските съдилища срещу издаденото от An Bord Pleanála разрешение. Делото стига до Supreme Court (Върховен съд, Ирландия) който, за да разреши спора е отправил преюдициално запитване.
5. Съдът вече е имал възможност да разгледа обхвата на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Фактите в главното производство са различни от тези, разгледани в предишни решения, заради особеностите на местообитанието на полския блатар и начинът, по който се полагат грижите за него посредством човешка намеса.
6. Това не е и първото дело пред Съда, включващо конфликт между развитието на вятърната енергия и защитата на птиците — две мерки, които заслужават похвала, тъй като допринасят за опазването на околната среда(5). Имайки предвид необходимостта от съгласуване на нарастващото използване от държавите членки на възобновяеми енергийни източници, като вятърната енергия, и защитата на местообитанията и видовете, като полския блатар, на основание Директивата за птиците и Директивата за местообитанията, това дело предоставя на Съда навременна и ценна възможност да развие практиката си по член 6 от Директивата за местообитанията.
II. Правна рамка
1. Директива за птиците
7. Член 4, параграф 1 от Директивата за птиците предвижда, че държавите членки определят като специални защитени зони (наричани по-нататък „СЗЗи“) най-подходящите територии за защита на птиците, посочени в приложение I към Директивата, както следва:
„1. Видовете, посочени в приложение I, подлежат на специални мерки по опазване на техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване в района на разпространението им.
[…]
Държавите членки класифицират като специални защитени зони именно най-подходящите по брой и площ територии за опазването на тези видове, съобразно сухоземната и морската географска зона на прилагане на настоящата директива“.
8. Член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците определя изискванията за опазване на СЗЗи:
„В защитените зони, посочени в параграфи 1 и 2, държавите членки вземат подходящи мерки за избягване на замърсяването или влошаване на условията в местообитанията, или всякакво обезпокояване на птиците, доколкото те имат съществено значение за постигане целите на настоящия член“.
2. Директивата за местообитанията
9. Директивата за местообитанията предвижда създаването на територии от значение за Общността (наричани по-нататък „ТЗО“), които са предназначени да осигурят защитата на определени видове местообитания и отделни видове животни и растения. ТЗО, класифицирани съгласно Директивата за местообитанията, заедно със СЗЗи, класифицирани съгласно Директивата за птиците са обхванати в мрежата „Натура 2000“.
10. Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията в раздела, озаглавен „Съхранение на естествените местообитания и местообитанията на видовете“, гласи:
„Планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които поотделно или във взаимодействие с други планове и проекти могат да окажат значително влияние, се подлагат на проверка, за да се оцени въздействието им върху територията от гледна точка на целите на съхранението на тази територия. При съблюдаване на резултатите от изпитанието за въздействието върху територията и при спазване на разпоредбите на параграф 4 компетентните национални органи одобряват плана или проекта само след като установят, че той няма да има отрицателно влияние върху съответната територията и ако е подходящо, след като са получили мнението на обществеността“.
11. По силата на член 7 от Директивата за местообитанията горните разпоредби се прилагат към СЗЗи, предвидени в Директивата за птиците, както следва:
„Задълженията съгласно член 6, параграфи 2, 3 и 4 от настоящата директива заменят задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от [Директива за птиците], по отношение на областите, класифицирани съгласно член 4, параграф 1 или признати за такива съгласно член 4, параграф 2 от нея, от датата на влизане в сила на настоящата директива или от датата на класифициране или признаване от страна на държава членка съгласно [Директива за птиците], в случай че последната дата е по-късна“.
III. Фактите в главното производство и въпросът в преюдициалното запитване
12. Полският блатар (Circus cyaneus) е средна по размер птица с лице като на бухал, която се среща обикновено в много части на Европа и Азия(6). Това е вид птица, чието опазване е от международно значение(7) и която е включена в приложение I към Директивата за птиците(8). Съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за птиците видовете птици, посочени в приложение I към тази директива, подлежат на специални мерки по опазване на техните местообитания, за да се осигури тяхното оцеляване и размножаване(9), а държавите членки са длъжни да определят най-подходящите територии като СЗЗи за опазването на тези видове.
13. През 2007 г. Ирландия определя територията, простираща се от Slieve Felim до планините Silvermines, за специална защитена зона (наричана по-нататък „СЗЗ“)(10), която обхваща площ от малко над 20 900 хектара, разположени в графствата Типерари и Лимерик(11). Целта на опазването на СЗЗ е да се запазят или възстановят благоприятните условия за опазване на полския блатар(12). СЗЗ се счита за „една от крепостите“ на полския блатар в Ирландия и е класирана сред петте най-важни територии в Ирландия за този вид(13). Обявяването от Ирландия на СЗЗ е продиктувано от образуването от Комисията на процедура за установяване на неизпълнение на задължение срещу нея, в рамките на която с решение от 13 декември 2007 г. Съдът постановява, че Ирландия не е изпълнила задълженията си по Директивата за птиците, като по-специално не е определила достатъчно СЗЗи за няколко вида птици, включително за полския блатар(14).
14. В главното производство жалбоподателите обжалват разрешението, издадено от ирландския орган An Bord Pleanála (наричан по-нататък „националната комисия“) за изграждането на ветропарк, състоящ се от 16 вятърни турбини и свързаната с тях инфраструктура (наричан по-нататък „ветропаркът“), който попада изцяло в СЗЗ(15). Ветропаркът обхваща площ от 832 хектара земя, собственост на Coillte, държавно търговско горско стопанство, което заедно с ESB Wind Development Limited, държавно предприятие в енергийния сектор (наричани по-нататък общо „предприемачите“), са съвместни предприемачи в изграждането на ветропарка и са приети за заинтересовани страни в производството.
15. Department of Arts, Heritage and the Gaeltacht (Министерството на изкуствата, културното наследство и районите, в които се говори гаелик (наричано по-нататък „министерството“) е министерството в ирландското правителство, отговарящо за националните паркове и Службата за дивата флора и фауна (наричани по-нататък „НПСДП“) и натоварено със защитата на местообитанията и някои видове птици. То също е конституирано като заинтересована страна в главното производство. Министерството участва в процеса по планиране изграждането на ветропарка.
16. Според информацията, предоставена на Съда, през 2013 г. предприемачите подават до общинския съвет на Северен Типерари (наричан по-нататък „общинският съвет“) заявление за издаване разрешение за изграждане на ветропарка. Общинският съвет отказва да издаде разрешение за строеж на основание, че ветропаркът, който би довел до значителна загуба на местообитания за хранене на полския блатар, би имал сериозно отрицателно въздействие върху статуса на съхранение на СЗЗ.
17. Предприемачите обжалват отказа на общинския съвет пред националната комисия. Следва размяна на становища между предприемачите и министерството и издаването на доклад от инспектор към националната комисия.
18. На 22 юли 2014 г. националната комисия издава на предприемачите разрешение за изграждане на ветропарка. При извършването на подходящата оценка по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията националната комисия е приела, че ако бъдат спазени смекчаващите мерки, посочени в предложението на предприемачите, включващи изпълнение на план за управление на видовете и местообитанията (наричан по-нататък „планът“), ветропаркът няма да има отрицателно въздействие върху СЗЗ.
19. Жалбоподателите обжалват решението на националната комисия пред High Court (Висш съд), който отхвърля жалбата на редица основания. След това е уважено искането на жалбоподателите да подадат жалба до Supreme Court of Ireland (Върховен съд, Ирландия), който решава да отправи преюдициално запитване до Съда.
20. Запитващата юрисдикция счита, че трудността при тълкуването в настоящия случай идва от факта, че част от местообитанието, което е благоприятно за полския блатар и следователно е от съществено значение за запазването интегритета на СЗЗ, не е статично и се променя във времето, така че полският блатар обитава в различните периоди различни части от територията, което отчасти зависи и от управлението ѝ посредством човешка намеса.
21. Контекстът на фактическата обстановка по делото се съдържа в приложение към преюдициалното запитване, в което са изложени фактите, които запитващата юрисдикция счита за доказани (наричано по-нататък „приложението“). Приложението предоставя информация, по-специално относно местообитанието на полския блатар, потенциалното въздействие на ветропарка върху полския блатар и мерките, предвидени в плана за преодоляване на тези въздействия. Тъй като тези въпроси са в основата на делото, считам, че е полезно да се изложи информацията, която е от значение за тези аспекти.
22. Що се отнася до местообитанието на полския блатар, в приложението се посочва, че полският блатар е птица, която живее предимно на открито и изисква обширни площи с подходяща земя за намиране на храна. Незалесените блатисти и запустели терени са признати за традиционни местообитания на полския блатар, но с разрастването на горите със стопанско предназначение нараства и значението на младите горски насаждения. Предпочитаните местообитания за намиране на храна на полския блатар са блатисти и запустели терени, хълмисти обработваеми площи, нови гори с дървета на височина под 2 метра и вторични гори в по-късни стадии на развитие преди уплътняването им. Полският блатар избягва интензивно обработваната земеделска земя, напълно развитите горски масиви и наскоро разчистени горски масиви. Следователно гора, която не е прореждана или изсичана, а само оставена да израсте, в резултат на което формиран затворен свод(16), няма да бъде подходяща зона за намиране на храна на полския блатар.
23. Съгласно приложението популацията на полския блатар в СЗЗ ще зависи все повече от наличието на незалесени блатисти и запустели площи и вторични гори в стадия преди уплътняването им. Изглежда, че зоната с блатисти и запустели площи ще остане относително сравнително постоянна, но площта на вторичните гори в стадия преди уплътняването им ще се променя. Следователно физическият обхват на зоната за намиране на храна на полския блатар в рамките на СЗЗ е по-скоро динамичен отколкото статичен по естеството си, тъй като постоянно се променя вследствие на активното управление на гората в настоящия момент. Липсата на активно управление на горските насаждения само по себе си би довело до загуба на местообитание за намиране на храна.
24. В приложението се посочват четири възможни въздействия на ветропарка върху полския блатар. Първо, ще има зона на постоянна пряка загуба на местообитания, с площ от 9 хектара, което представлява малко над 1 % от площта на цялата зона. Тази загуба включва:
– около 1 хектар торфище и влажна зона, които понастоящем са подходящи местообитания за намиране на храна, ще бъдат загубени заради една турбина и пътя за достъп до нея,
– още 2 хектара торфище ще бъдат използвани като зона за складиране (под формата на берма за изкопания каменен материал, който е неподходящ за използване в строителството), но „може да се очаква, че те отчасти ще бъдат възстановени в средносрочен и дългосрочен план“, и
– останалата част от около 6 хектара предимно напълно развита иглолистна гора в настоящия момент не е от полза за полския блатар, но може да бъде, ако или когато бъде наново залесена.
25. Второ, приема се, че ефектът на изместване на полския блатар от вятърните турбини в рамките на 250 метра ще доведе до загуба на 162,7 хектара местообитание за намиране на храна за срока на проекта.
26. Трето, строителната дейност на ветропарка се очаква да възпре търсенето на храна.
27. Четвърто, въз основа на наличните проучвания се счита, че рискът от сблъсък на полския блатар с турбините е нисък.
28. В приложението са посочени предложените с плана мерки за промяна на сега действащия режим на управление и възможното въздействие на ветропарка върху полския блатар(17). Първо, преди изграждането на ветропарка съгласно плана три понастоящем залесени зони ще бъдат възстановени в обрасли тресавища, включващи общо 41,2 хектара, от които 14,2 хектара са разположени в рамките на 250 метра от една турбина.
29. Второ, съгласно плана 137,3 хектара вторична гора ще бъде обект на „чувствително“ управление през целия срок на проекта. Това „чувствително“ управление предвижда изсичането и замяната на сегашната гора със затворен свод, така че да се осигури постоянното наличие на 137,3 хектара гора с отворен свод като местообитание за намиране на храна, с цел да се предостави непрекъснато местообитание за намиране на храна и екологичен коридор между две зони на открити тресавища. Това би следвало да стане поетапно, като се започне една година преди началото на строителството.
30. Трето, строителните работи по правило би следвало да се ограничават до периодите извън основния сезон на гнездене.
31. Вследствие на това запитващата юрисдикция посочва, че както е видно от приложението, значителна част от СЗЗ включва горско стопанство, което осигурява подходящо местообитание на полския блатар само през част от жизнения цикъл на иглолистните дървета. Ако, при липсата на управление на гората със стопанско предназначение, се допусне израстването на всички дървета до зрялост, вместо изсичането и замяната им с нови насаждения, местообитанието в залесените части на СЗЗ би престанало да е благоприятно за полския блатар. Така благодарение на факта, че гората е в постоянно динамично развитие вследствие на стопанската горска дейност, поради което постоянно се променят частите от нея, които в даден момент са подходящи за местообитание за полския блатар, се постига основната цел, за която е определена СЗЗ.
32. Изхождайки от това, запитващата юрисдикция напомня, че местообитанието, което ще бъде загубено заради ветропарка, няма да бъде непременно част от подходящото местообитание в конкретен момент, а само ще е част от местообитание, което би могло да е подходящо, в зависимост от възприетия модел на управление на гората със стопанско предназначение. Въпреки това запитващата юрисдикция посочва, че е спорно, че постоянната загуба за срока на проекта на значителна площ от потенциалното местообитание означава, че основният интегритет на територията, определена за СЗЗ, е изложен на риск, макар че цялостното управление на територията ще бъде извършвано по начин, който цели поддържане или дори подобряване на нейната пригодност като местообитание на полския блатар.
33. Въз основа на това запитващата юрисдикция приема за установено, че планът поне ще запази и вероятно ще увеличи площта на наличното подходящо местообитание. Тя счита обаче, че като се отчитат динамичните характеристики на зоната, с оглед правилното тълкуване на член 6 от Директивата за местообитанията, съществува неяснота дали правото на ЕС допуска планът да се квалифицира като смекчаваща мярка по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, съгласно практиката на Съда, както се твърди от националната комисия, а не като компенсаторна мярка по смисъла на член 6, параграф 4 от същата директива, както твърдят жалбоподателите.
34. При тези обстоятелства Supreme Court of Ireland (Върховен съд, Ирландия) отправя до Съда следния въпрос:
„Когато
a) дадена защитена територия е с основна цел да служи за местообитание на конкретен вид,
б) самото естество на местообитанието, благоприятно за този вид, предполага, че част от територията, която е благоприятна, с течение на времето непременно ще се промени, и
в) като част от предложеното изграждане трябва да се изготви план за управление на цялата територия (включващ промени в управлението на частите от територията, които не са пряко засегнати от самото изграждане), който да гарантира, че във всеки момент горепосочената част от територията, подходяща за местообитание, не се намалява и дори може да се увеличава, но
г) част от територията ще бъде лишена от възможността да служи за подходящо местообитание за срока на действие на проекта за териториално развитие,
могат ли мерки като описаните в буква в) да се определят правилно като смекчаващи?“.
35. На Съда са представени писмени становища от жалбоподателите, предприемачите, националната комисия, правителството на Нидерландия и Комисията. Всички те са участвали в съдебното заседание, проведено на 1 февруари 2018 г.
IV. Становища на страните
36. Жалбоподателите и Комисията твърдят, че предложените в плана мерки са недостатъчни, за да представляват защитни (смекчаващи)(18) мерки, съгласно практиката на Съда по тълкуването член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, тъй като те не избягват или намаляват отрицателните последици от ветропарка върху интегритета на СЗЗ. Страните се позовават на практиката на Съда, по-специално на решения Sweetman(19), Briels(20), Orleans(21) и Комисия/Германия („Moorburg plant“)(22). Жалбоподателите и Комисията изтъкват по-специално, че динамичният характер на местообитанието и начинът, по който то се управлява, не е от решаващо значение, тъй като съществуват части от местообитанието (зоните на тресавища и пустош), които изобщо не са динамични и СЗЗ следва да се разглежда широко, като се вземат предвид всички дейности на полския блатар на територията на цялата защитена зона.
37. В съдебното заседание представителят на жалбоподателите подчертава, наред с други неща, че СЗЗ трябва да се разглежда като съвкупност от територии, които имат потенциал да осигурят подходящо местообитание, а не само като зона, състояща се от „отделни части“, които представляват местообитание за полския блатар в определен момент. Поради това е невъзможно да се изградят и управляват вятърните турбини, без да се намали за целия срок на проекта площта, която има потенциал да осигури подходящо местообитание за полския блатар, и следователно ще има значителна загуба на подходящо местообитание за полския блатар, което представлява пряко отрицателно въздействие върху интегритета на СЗЗ, което не се избягва или намалява чрез мерките, предложени в плана.
38. По-нататък, представителят на Комисията изтъква в съдебното заседание, че подходът „без нетни загуби“ на съществуващи местообитания, който не отчита зоните, които имат потенциал за местообитание за намиране на храна, ще доведе до по-слаба защита на определени видове отколкото на определени типове местообитания, което не съответства на целите Директивата за местообитанията.
39. Освен това Комисията поддържа, че с мерките, предложени в плана, не са изпълнени двете основни задължения по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, така както той е тълкуван в практика на Съда. Първо, в плана няма мярка, която да смекчи отрицателното въздействие, произтичащо от пряката трайна загуба на 1 хектар торфище и влажни зони и от пряката временна загуба на допълнителни 2 хектара торфище; мярката в плана за възстановяване на обрасли тресавища и влажна пустош може да компенсира тази загуба в други части на СЗЗ, но не я намалява или избягва. По същия начин, що се отнася до пряката трайна загуба на 6 хектара напълно развита гора и неизползваемостта на още 162,7 хектара местообитания за намиране на храна заради изместващия ефект на турбините, предвидените в плана мерки във връзка с „чувствителното“ управление на други горски зони не разрешава проблема със загубата на потенциално подходящо местообитание за намиране на храна, а по-скоро се опитва да компенсира тези последици. На второ място, мерките в плана не са могли да бъдат предвидени с необходимата сигурност по времето, когато властите са дали одобрение на проекта, така както изисква практиката на Съда.
40. Правителството на Нидерландия, националната комисия и предприемачите твърдят, че член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията е спазен. Според тях мерките, предложени в плана са достатъчни, за да представляват защитни (смекчаващи) мерки, които избягват или намаляват отрицателното въздействие върху СЗЗ. Те твърдят, че решенията на Съда по делата Sweetman, Briels, Orleans и Комисия/Германия („Moorburg plant“) се отличават от настоящия случай и подчертават, че главното производство се отнася до защитата на вид, а не до защитата на тип местообитание, от което следва, че трябва да бъдат взети предвид целите на опазването и конститутивните характеристики на СЗЗ по отношение на този вид. Оспорват също и твърдението на Комисията, че предложените в плана мерки не са били достатъчно сигурни по времето, когато националната комисия e разрешила тези мерки.
41. По-специално, нидерландското правителство твърди, че проверката за неблагоприятни последици върху интегритета на зоната съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията е различна, когато става дума за местообитание на даден вид (птица), в сравнение с проверката при естествен тип местообитание, тъй като следва да се отчитат целите на СЗЗ за животинския вид. В това отношение правителството твърди, че следва да се прави разлика и между потенциално подходящо местообитание и местообитание, което реално се използва, тъй като загубата на част от местообитание, което не се използва, не представлява сама по себе си отрицателно въздействие, което да се смята за значително с оглед на динамичната природа на територията, мобилността на полския блатар и това, че зоната, действително използвана от полския блатар за местообитание, няма да бъде намалена.
42. Националната комисия изтъква, че е трябвало да прецени дали предложеният проект ще окаже отрицателно въздействие върху устойчивия същински характер на СЗЗ, а именно дали ще се намали защитата, предоставяна от СЗЗ за полския блатар, и по-специално нейната пригодност като местообитание за намиране на храна. В този контекст загубата на някои неподходящи и някои подходящи местообитания в една част от зоната не представлява сама по себе си отрицателно въздействие, тъй като местообитанието винаги е в състояние на динамично развитие. Следователно загубата на част от местообитанието като част от СЗЗ трябва да се разглежда в контекста на предложения проект като цяло, което включва активно управление на предложените смекчаващи мерки като част от плана.
43. Според националната комисия, и обратно на становището на жалбоподателите, това активно управление не компенсира неблагоприятните последици след строителството. То по-скоро гарантира, че чрез търговското стопанисване на горите през целия период на разрешението ще бъде запазена, ако не и увеличена, общата площ на подходящото местообитание на полския блатар. По този начин предложените с плана мерки, които националната комисия подчертава, че са неразделна част от проекта, са насочени към избягването на каквито и да било неблагоприятни последици за полския блатар от ветропарка, като се гарантира, че няма да има нетни загуби и дори ще се спомогне за нетното увеличаване на местообитанията за намиране на храна. По-конкретно, в съдебното заседание представителят на националната комисия подчертава, че в настоящия случай няма трайна загуба, защото местообитанията нямат собствена стойност сами по себе си, и че управлението на горите осигурява непрекъснато местообитание, какъвто е случаят и с територията на тресавища и пустош, като „без нетна загуба“ е просто фактическото заключение на националната комисия при конкретните обстоятелства в производството.
44. Предприемачите твърдят, наред с други неща, че загубата, произтичаща от трайната пряка загуба на 9 хектара от местообитание и от неизползваемостта на 162,7 хектара от местообитание за намиране на храна, в резултат на ефекта на изместване, трябва да се разглежда в контекст. Това не означава, че полският блатар няма да има другаде в СЗЗ подходящи зони за намиране на храна и за гнездене, а предложените в плана мерки гарантират, че винаги ще има свободни зони за намиране на храна и за гнездене, които да са поне със същата площ като тази в момента. В съдебното заседанието представителят на предприемачите подчертава също, че предложените мерки в плана са „на светлинни години“ от липсата на сигурност по смисъла на практика на Съда и че във всеки случай въпросът за несигурността е въпрос относно фактите, който не подлежи на преценка от този съд.
V. Анализ
45. С въпроса си запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали при обстоятелства, включващи зона за защита на видове, част от която се изменя с времето в резултат на човешка намеса, за да отговори на потребностите на даден вид, член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че проект, в периода на действие на който част от защитената територия няма да бъде подходящо местообитание за вида, за който понастоящем е определена, но който е придружен от план, чиято цел е да гарантира, че общата площ на подходящото местообитание няма да бъде намалена и е възможно дори да се увеличи, оказва отрицателно въздействие върху интегритета на територията.
46. Въпросът на запитващата юрисдикция по същество се отнася до оценката на мерките, предложени в плана по отношение на загубата на местообитание на полския блатар в резултат на трайната пряка загуба на 9 хектара местообитание и неизползваемостта на 162,7 хектара местообитание поради ефекта на изместване от турбините(23).
47. Считам, че цялата територия, определена като СЗЗ в полза на даден вид, трябва да бъде взета предвид при преценката дали даден компетентен национален орган е изпълнил задълженията си по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Изключването на зони, които все още не са станали местообитание (потенциални зони) при преценката дали мерките, предвидени като смекчаващи отрицателните последици на предложения проект са достатъчни, не е в съответствие с практиката на Съда по тълкуване на тази разпоредба. В контекста на главното производство това означава, че предложените в плана мерки, не отговарят на изискването за достатъчно защитни (смекчаващи) мерки съгласно член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.
48. Моят анализ е разделен на три части. Първо, ще представя предварителни бележки върху някои задължения, наложени на компетентните национални органи съгласно на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, така както е тълкуван в практиката на Съда, които са от значение за настоящия случай. Второ, ще обсъдя относимите решения на Съда относно обхвата на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията. Трето, ще оценя тяхното приложение към обстоятелствата по настоящото производства.
1. Предварителни бележки
49. Що се отнася до териториите, класифицирани като СЗЗи, член 7 от Директивата за местообитанията предвижда задълженията, произтичащи от член 4, параграф 4, първо изречение от Директивата за птиците, да бъдат заменени от задълженията, произтичащи от член 6, параграфи 2—4 от Директивата за местообитанията, от датата на влизане в сила на Директивата за местообитанията или от датата на класифициране съгласно Директивата за птиците, когато последната дата е по-късна(24). Това означава, че планове или проекти, засягащи територии, класифицирани като СЗЗи съгласно Директивата за птиците, както в случая с ветропарка в настоящото производство, подлежат на проверка и одобрение при условията на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.
50. Накратко, член 6 от Директивата за местообитанията предвижда следното. Член 6, параграф 1 от Директивата за местообитанията има за цел да осигури редовното предприемане на положителни стъпки, за да се запази и/или възстанови статуса на съхранение, докато член 6, параграфи 2—4 от същата директива имат различната цел да предотвратят причиняването на щети на територията или в изключителни случаи, когато щетите трябва да бъдат допуснати, те да бъдат сведени до минимум. Член 6, параграф 2 налага всеобхватно задължение на компетентните органи на държавите членки да избягват влошаване или обезпокояване. Член 6, параграфи 3 и 4 се прилага, когато има план или проект, който не е непосредствено свързан с управлението на специална защитена зона или не е необходим за него(25).
51. Съдът е постановявал, че разпоредбите на член 6 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкуват като единно цяло с оглед на преследваните с тази директива цели за съхраняването. Всъщност параграфи 2 и 3 от този член имат за цел да гарантират едно и също равнище на защита на естествените местообитания и на местообитанията на видовете, докато параграф 4 от същия член представлява само разпоредба, въвеждаща изключение от второто изречение на параграф 3(26), като така се позволява на компетентния национален орган при определени обстоятелства да разреши даден план или проект въпреки негативната оценка по член 6, параграф 3.
52. Член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията предвижда провеждането на процедура за оценяване от компетентните национални органи, която да гарантира чрез предварителен контрол, че планове или проекти, които не са непосредственото свързани с управлението на територията или не са необходими за него, но които могат да окажат значително влияние, се одобряват само след като се установи, че няма да окажат отрицателно влияние върху интегритета на територията. Следователно спомената разпоредба предвижда две фази. Първата, посочена в първото изречение на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, изисква от компетентните национални органи да извършват подходяща оценка на въздействието на определен план или проект върху защитената територия, когато е налице вероятност същият да окаже значително влияние върху нея(27).
53. Относимата към настоящия случай втора фаза, посочена в член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията, която настъпва след посочената по-горе подходяща оценка, позволява, при спазване на разпоредбите на член 6, параграф 4 от тази директива, одобряването от компетентните органи на такива планове или проекти само при условие да нямат отрицателно въздействие върху интегритета на съответната територия(28) (вж. т. 57 и 58 от настоящото заключение).
54. В съответствие с това, на основание второто изречение на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, Съдът е постановявал, че компетентните националните органи могат да дадат разрешение за план или проект само когато са се уверили,че няма да увреди целостта на защитенатазона, каквато е хипотезата, когато от научна гледна точка не съществува никакво основателно съмнение относно отсъствието на такива последици(29). Съдът допълнително пояснява, че липсата на основателно съмнение от научна гледна точка относно отсъствието на вредоносни последици за целостта на съответната зона трябва да бъде установена именно към датата на приемане на решението, с което се разрешава осъществяването на проекта(30).
55. Обратно, съгласно постоянната съдебна практика компетентните национални органи трябва да откажат да дадат разрешение за плана или проекта, когато съществува несигурност по отношение на липсата на неблагоприятни последици за интегритета на територията. Съдът е уточнил, че критерият за разрешаване, предвиден в член 6, параграф 3, второ изречение от Директивата за местообитанията, включва принципа на предпазливост и позволява ефективно да се предотвратят неблагоприятни последици за интегритета на защитените територии в резултат на разглежданите планове или проекти. Съдът е подчертавал, че един по-малко стриктен критерий при даване на разрешение не може да гарантира ефективното постигане на целта на разпоредбата да бъде защитена територията(31).
56. Спазването на този принцип при прилагането на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията изисква от компетентните национални органи да извършат оценка на въздействието на проекта върху засегнатата територия с оглед на целите на съхраняването на тази територия и като държат сметка за включените „в този проект мерки за защита, насочени към избягване или намаляване на евентуалните преки вредоносни последици за нея, така че да се увери, че той няма да засегне интегритета на тази територия“(32). Описаните по-горе мерки обозначават това, което рутинно се нарича „смекчаващи мерки“, какъвто е терминът, използван от запитващата юрисдикция в акта за преюдициалното запитване(33).
57. Досега Съдът е предпочитал да не използва термина „смекчаващи мерки“, за да обозначи задълженията, предвидени в член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията с мотива, че „текстът на член 6 от Директивата за местообитанията не съдържа никакво позоваване на понятието „мярка за смекчаване“(34). Съдът подчертава също така, че с полезното действие на мерките за защита, предвидени в член 6 от Директивата за местообитанията, се цели да се избегне възможността чрез така наречените „смекчаващи“ мерки, които в действителност обаче представляват компенсаторни мерки, компетентният национален орган да заобиколи специфичните процедури, предвидени в този член, като одобри въз основа на параграф 3 от него проекти, които имат отрицателно въздействие върху интегритета на съответната територия(35).
58. Поради това в резултат на задълженията, наложени на компетентните национални органи с член 6 от Директивата за местообитанията, така както той е тълкуван в практиката на Съда, се прави разграничение, от една страна, между защитните мерки, които са част от план или проект и които избягват или намаляват всякакви преки неблагоприятни последици върху интегритета на територия, като те могат да бъдат одобрени по реда на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, и от друга страна, компенсаторните мерки, които компенсират или изместват неблагоприятните последици на плана или проекта върху интегритета на дадена територия в по-широки рамки, които могат да се одобрят при условията член 6, параграф 4 от тази директива(36). Това е рамката от относими решения на Съда във връзка с приложното поле на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.
2. Относими решения към член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията
59. Както бе посочено по-горе, Съдът вече е имал възможност да разгледа обхвата на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, по-специално в решения Sweetman, Briels, Orleans и Комисия/Германия („Moorburg plant“). Тъй като страните се позоват на тези решения, ще изложа по-подробно мотивите на Съда.
60. Решение Sweetman е постановено по повод преюдициално запитване от Върховния съд на Ирландия и засяга оценката на някои мерки, предложени като част от планираното пътно строителство, който включва постоянна и невъзстановима загуба на част от варовиковите скални повърхности на определената територия, които са приоритетен тип естествено местообитание, специално защитено от Директивата за местообитанията(37). В решението си Съдът постановява, че за да няма отрицателно въздействие върху интегритета на територията в качеството ѝ на естествено местообитание по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, тя трябва да се съхрани в благоприятно състояние на запазване; това означава „да се запази устойчивостта на конститутивните характеристики на съответната територия, свързани с наличието на тип естествено местообитание, целта за запазването на който обуславя включването на територията“ в списъка с територии от значение за Общността по смисъла на тази директива(38).
61. Въз основа на това Съдът приема, че въпросната територия е определена като територия, в която има приоритетен тип местообитание поради наличието в нея на варовикови скални повърхности — природен ресурс, който не може да бъде възстановен, ако бъде унищожен(39). Целта за опазване съответства на поддържането в благоприятно състояние на запазване на конститутивните характеристики на посочената територия, а именно на наличието на варовикови скални повърхности(40). Съдът достига до извода, че ако след подходяща проверка компетентният национален орган установи, че планът или проектът ще доведе до трайна и непоправима загуба на целия или на част от приоритетния тип местообитание, чието опазване е целта, обосноваваща определянето на съответната територия, следва да се приеме, че подобен план или проект ще засегне отрицателно интегритета на територията и не може да получи одобрение на основание член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(41).
62. Делото Brielsсе отнася до оценката на някои мерки, включени в проекто-предложение за разширяване на магистрала в Нидерландия. Проектът засяга територия, определена по реда на Директивата за местообитанията за защита на типа естествено местообитание „ливади с Molinia“, чиито цели на съхраняване се състоят в разширяването на зоната на този тип местообитание и в подобряване на качеството му(42). Въпросните мерки целят да осигурят развитието на район с идентична или с по-голяма площ на този тип местообитание на друго място в същата територия, за да се заменят или да се увеличат засегнатите(43).
63. В решението си Съдът приема, че предложените мерки не целят нито да избегнат, нито да намалят значителните преки отрицателни последици върху този тип местообитание, а са насочени към това да компенсират впоследствие тези последици и по този начин не гарантират, че проектът няма да засегне интегритета на територията(44). Освен това Съдът отбелязва, че „по общо правило евентуалните положителни последици от бъдещото развитие на ново местообитание, което цели да компенсира загубата на площ и на качество на същото местообитание в защитена територия, макар и на по-голяма площ и с по-високо качество, ще бъдат видими едва след няколко години“(45). В съответствие с това Съдът приема, че предложените мерки не могат да бъдат съобразени с предвидената в член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията процедура(46).
64. Следва да се отбележи, че в заключението си по дело Briels генералният адвокат Sharpston отхвърля довода на правителствата на Нидерландия и на Обединеното кралство, че интегритетът на територията трябва да се разглежда като цяло в смисъл на „крайна загуба или полза“, което означава, че няма значение, че конкретно местообитание е загубено в една част от тази територия, щом като най-малко еднакъв по площ (а за предпочитане по-голям) и по качество район на същото местообитание е създаден другаде в рамките на същата територия(47). Макар да се съгласява, че интегритетът на територията би следвало да се разглежда като цяло, генералният адвокат подчертава, че във всички случаи член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията изисква преценката да бъде направена от гледна точка на целите на съхраняването на територията и че дори ако се предвижда краен положителен ефект, съществува още една отрицателна — вероятно дори и непоправима — последица върху съществуващото естествено местообитание и поради това върху интегритета на територията(48).
65. По дело Orleans Съдът е изправен пред оценката на предложени мерки, включени в проект за изграждане на пристанище, които предвиждат преди възникването на евентуални неблагоприятни последици върху съществуващо местообитание да бъде създадена зона от същия тип естествено местообитание, но нейното обособяване ще приключи след оценката относно значителното евентуално отрицателно въздействие върху интегритета на тази територия(49).
66. В решението си Съдът констатира първо, че отрицателните въздействия върху засегнатата територия от „Натура 2000“ са били сигурни, тъй като запитващата юрисдикция, която установява, че в резултат на предложените мерки ще изчезнат 20 хектара заливни мочурища и приливни площи, е била в състояние да ги изрази в количествено отношение(50). Второ, Съдът намира, че ползите, произтичащи от изграждането на нови местообитания, вече са били взети предвид при оценката, направена от националния орган и при доказването на липсата на значително отрицателно въздействие върху територията, въпреки че резултатът от изграждането на тези местообитания е несигурен, тъй като то не е завършило(51).
67. Следователно Съдът приема, че обстоятелствата по това дело и по дело Brielsса сходни, доколкото към момента на оценяване на въздействието на плана или проекта върху съответната територия те почиват върху едно и също предварително допускане за бъдещи ползи, които биха смекчили значително отрицателното въздействие върху територията, макар че споменатите мерки за изграждане не са били изпълнени(52). От това следва, че отрицателните въздействия на планове или проекти, които не са непосредствено свързани с управлението на специална защитена зона или не са необходими за него и които оказват влияние върху нейния интегритет, не попадат под действието на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(53).
68. По дело Комисия/Германия („Moorburg plant“) Комисията е започнала процедура за установяване на нарушение срещу Германия на основание по-специално че погрешно е квалифицирала дадена мярка като смекчаваща по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(54). Мярката предвижда изграждането на рибен проход в близост до централата Морбург, който е предназначен да компенсира загубите на риба вследствие на функционирането на механизма за охлаждане на централата, при който е необходимо да се загребва голямо количество вода от близката река. Тази река представлява миграционен път за няколко вида риби, обхванати от редица зони на „Натура 2000“, разположени нагоре по течението ѝ(55).
69. С решението си Съдът приема, че предназначението на прохода било да бъдат увеличени запасите от мигриращи риби чрез създаване на възможност тези риби да стигат по-бързо до зоните си за размножаване, като по този начин се очаквало проходът да компенсира рибните загуби в района на централата в Морбург, така че да не бъде оказано значително влияние върху целите за опазване на зоните от мрежата „Натура 2000“, намиращи се нагоре по течението спрямо тази централа(56). При все това в извършената от германските органи оценка на въздействие не са направени окончателни изводи относно ефективността на рибния проход, а само е уточнено, че ефективността може да бъде потвърдена едва след няколко години мониторинг(57). Следователно, макар рибният проход да е създаден с цел ограничаване на преките съществени последици за зоните от мрежата „Натура 2000“, към момента на издаване на разрешението той не е можел да гарантира, в комбинация с други мерки, предвидени да предотвратят отрицателния ефект от загребването на водата от реката, че няма основателно съмнение, че централата може да засегне целостта на зоната по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията(58).
70. На тази основа следва да се отбележи, че Съдът в нито едно от посочените по-горе решения не е приел, че мерки, предложени като част от план или проект за управление, са достатъчни, за да представляват защитни мерки, които предотвратят или намаляват всички преки отрицателни последици върху интегритета на съответната зона в съответствие с член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.
3. Приложение към обстоятелствата по настоящото производство
71. Считам, че макар обстоятелствата, обсъждани в посочените по-горе решения, да не са идентични с настоящия случай, някои принципи, развити в тези решения, подкрепят извода, че мерките, предложени в плана, са недостатъчни, за да представляват защитни мерки, които предотвратят или намаляват прякото отрицателно въздействие върху интегритета на разглежданата СЗЗ по смисъла на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, така както е тълкуван от Съда, когато планът изключва съобразяване на потенциално местообитание на полския блатар.
72. Съзнавам, че гореспоменатите решения се отнасят до задълженията, предвидени в член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията, в контекста на оценка на мерки, предложени като част от план или проект, който има отрицателно въздействие върху интегритета на територия, определена за даден защитен тип местообитание съгласно тази директива. Въпреки това бих искал да отбележа, че като се започне с дело Sweetman (вж. т. 60 от настоящото заключение) при преценката дали мерки, предложени като част от план или проект, могат да се считат за насочени към предотвратяване или ограничаване на евентуалните преки отрицателни последици върху интегритета на територията, Съдът поставя акцент върху конститутивните характеристики на територията във връзка с целите, обуславящи включването на територията.
73. Освен това в решения Briels, Orleans и Комисия/Германия („Moorburg plant“) по същество Съдът приема, че мерките, които компенсират количествени загуби в друга част на територията, не могат да бъдат разглеждани като мерки, които в достатъчна степен смекчават неблагоприятните последици за интегритета на съответната територия. На следващо място, Съдът подчертава, като се започне с решение Briels,че по принцип ползите, произтичащи от създаването на нови зони на местообитание, насочени към компенсиране на загубата на площ и на качеството на същото местообитание в защитената територия, са трудни за прогнозиране с каквато и да било степен на сигурност (вж. т. 63 от настоящото заключение).
74. В настоящия случай целта на съхраняването на СЗЗ е да се запазят или възстановят благоприятните условия за опазване на полския блатар (вж. също точка 13 от заключението). Считам също така, че по този начин конститутивните характеристики на СЗЗ следва да осигуряват достатъчно местообитание за полския блатар в съответствие с целта на съхраняване на СЗЗ.
75. Както е посочено в приложението, ветропаркът ще доведе до загуба на площ, извадена от местообитанието за намиране на храна на полския блатар в рамките на СЗЗ. В приложението тази площ е изчислена в размер на постоянната пряка загуба на 9 хектара местообитание и неизползваемостта на 162,7 хектара местообитание поради ефекта на изместване от турбините (вж. т. 24 и 25 от настоящото заключение). Така, ветропаркът ще заличи част от съществуващото и потенциалното местообитание на полския блатар. Твърди се, че предложените в плана мерки като цяло ще запазят същата площ местообитание в СЗЗ и така ще се избегнат отрицателните последици върху интегритета на СЗЗ.
76. Според мен предложените мерки в плана наподобяват тези по делата Briels и Orleans, тъй като те могат да осигурят достатъчно „съществуващо“ местообитание за полския блатар, но не решават проблема при източника, а именно загубата на необходима земя. Също така, след като очакваните ползи от предложените мерки в плана ще се проявяват в срока на проекта, в съответствие с практиката на Съда считам, че към момента на издаване на разрешението не е било изпълнено задължението да се гарантира, че отвъд всякакво основателно съмнение мерките ще предотвратят евентуалните преки отрицателни последици върху интегритета на СЗЗ.
77. На следващо място, считам, че при конкретните обстоятелства в настоящото производство потенциално местообитание на полския блатар е част от конститутивните характеристики на СЗЗ, която допринася за благоприятното състояние на запазване на полския блатар. Следователно значителната загуба на потенциално местообитание на полския блатар трябва да се вземе предвид при оценката дали мерките, предложени в плана, са достатъчни, за да се избегнат или намалят отрицателните въздействия на ветропарка върху интегритета на СЗЗ. Потенциалните зони в защитената от законодателството на ЕС територия не са нищо повече от зони, които все още не се управляват, тъй като променящите се нужди на местообитанието на полския блатар не са го изисквали, или не са готови да задоволяват нуждите на полския блатар.
78. Полският блатар е птица, включена в приложение I към Директивата за птиците и следователно, съгласно съображение 8 и член 4 от тази директива, местообитанието ѝ заслужава специални мерки за опазване, за да се осигури оцеляването и размножаването ѝ в района на разпространението ѝ(59). Както е посочено от Съда „член 4 от Директивата за птиците предвижда по-строг специален режим на защита както за видовете, посочени в приложение I от тази директива, така и за мигриращите видове, който е оправдан от обстоятелството, че се отнася съответно за най-застрашените видове и за тези, които представляват общо наследство на Европейския съюз“(60). Нещо повече, задълженията на компетентните национални органи за защита на такива видове съществуват още преди да бъде констатирано намаляване на броя на птиците или да се е реализирала опасността от изчезване на защитен вид птици(61).
79. В практиката си Съдът подчертава важността на принципа на предпазливост при оценката на мерките по член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията (вж. т. 55 и 56 от настоящото заключение). Според мен това важи в още по-голяма степен в случая на полския блатар, който е включен в приложение към скорошно ръководство на Комисията като вид птица, считана за особено уязвима от ветропаркове, които водят до изместване на местообитанието(62).
80. Ето защо считам, че при обстоятелствата в главното производство мерки, предложени в план за управление, като част от проекта за развитие на територията, които са предназначени да гарантират, че във всеки един момент общата площ на територията, чиято основна цел е осигуряването на местообитание за защитени видове и която е подходящо местообитание за тези видове, няма да бъде намалена и може дори да се увеличи, но за целия срок на проекта част от територията ще бъде лишена от възможността да служи за подходящо местообитание за тези видове, не отговаря на изискването за достатъчно защитни (смекчаващи) мерки съгласно практиката на Съда по тълкуването на член 6, параграф 3 от Директивата за местообитанията.
VI. Заключение
81. В светлината на изложените съображения предлагам на Съда да отговори на отправения от Supreme Court of Ireland (Върховния съд, Ирландия) въпрос по следния начин:
„Когато
a) дадена защитена територия е с основна цел да служи за местообитание на конкретен вид,
б) самото естество на местообитанието, благоприятно за този вид, предполага, че част от територията, която е благоприятна, с течение на времето непременно ще се промени, и
в) като част от предложеното изграждане трябва да се изготви план за управление на цялата територия (включващ промени в управлението на частите от територията, които не са пряко засегнати от самото изграждане), който да гарантира, че във всеки момент горепосочената част от територията, подходяща за местообитание, не се намалява и дори може да се увеличава, но
г) част от територията ще бъде лишена от възможността да служи за подходящо местообитание за срока на действие на проекта за териториално развитие,
мерки като описаните в буква в) не могат да се считат за защитни мерки, представляващи част от този план или проект, които са насочени към избягване или намаляване на всякакви преки отрицателни последици върху интегритета на територията, за да се гарантира, че този план няма да има отрицателно влияние върху територията съгласно член 6, параграф 3 от Директива 92/43/ЕИО от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна“.