SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA
(Prima Sezione)
6 novembre 2012
Causa F‑41/06 RENV
Luigi Marcuccio
contro
Commissione europea
«Funzione pubblica – Funzionari – Rinvio al Tribunale a seguito di annullamento – Invalidità – Collocamento a riposo per invalidità – Composizione della commissione d’invalidità – Regolarità – Presupposti»
Oggetto: Ricorso, inizialmente proposto ai sensi degli articoli 236 CE e 152 EA, rinviato al Tribunale con sentenza del Tribunale dell’Unione europea dell’8 giugno 2011, Commissione/Marcuccio (T‑20/09 P, in prosieguo: la «sentenza di rinvio»), recante annullamento parziale della sentenza del Tribunale del 4 novembre 2008, Marcuccio/Commissione (F‑41/06, in prosieguo: la «sentenza iniziale»), che aveva statuito sul ricorso pervenuto alla cancelleria del Tribunale il 12 aprile 2006, con il quale il sig. Marcuccio chiedeva, da una parte, l’annullamento della decisione della Commissione, del 30 maggio 2005, con cui era stato collocato a riposo per invalidità, nonché di una serie di atti connessi alla detta decisione e, dall’altra, la condanna della Commissione a risarcirgli i danni.
Decisione: Il ricorso è respinto. Il ricorrente sopporterà le proprie spese ed è condannato a sopportare le spese sostenute dalla Commissione nelle cause F‑41/06, F‑41/06 RENV e T‑20/09 P.
Massime
1. Ricorso dei dipendenti – Motivo relativo all’incompetenza dell’autore dell’atto lesivo, alla violazione di forme sostanziali e al difetto di motivazione – Motivo di ordine pubblico
2. Funzionari – Decisione individuale – Decisione amministrativa interna – Obbligo di precisare le disposizioni normative interne relative al regime di supplenza – Insussistenza
(Art. 253 CE; Statuto dei funzionari, art. 25)
3. Funzionari – Invalidità – Commissione di invalidità – Diritti procedurali del funzionario
(Statuto dei funzionari, allegato II, artt. 7 e 9)
4. Funzionari – Invalidità – Commissione di invalidità – Composizione – Sindacato giurisdizionale – Portata
(Statuto dei funzionari, allegato II, art. 7)
5. Funzionari – Invalidità – Commissione di invalidità – Composizione – Dimissioni del medico rappresentante il funzionario – Obbligo per gli altri membri della commissione o per l’istituzione di verificare la presa di conoscenza di tali dimissioni da parte del funzionario – Insussistenza – Eccezioni
(Statuto dei funzionari, allegato II, art. 7)
6. Funzionari – Diritti ed obblighi – Dovere di lealtà – Nozione – Portata – Obbligo di presentarsi dinanzi alla commissione di invalidità in caso di richiesta da parte di quest’ultima
(Statuto dei funzionari, art. 21)
7. Funzionari – Invalidità – Decisione di sottoporre il caso alla commissione d’invalidità – Potere strettamente delimitato dall’articolo 59 dello Statuto
(Statuto dei funzionari, art. 59, § 4)
8. Funzionari – Invalidità – Commissione di invalidità – Composizione – Designazione dei medici – Modifica della scelta – Ammissibilità
(Statuto dei funzionari, allegato II, art. 7)
9. Funzionari – Congedo di malattia – Controllo medico – Contenuto – Potere discrezionale dell’amministrazione – Sindacato giurisdizionale – Portata
(Statuto dei funzionari, art. 59, § 1 e 4)
10. Funzionari – Invalidità – Commissione di invalidità – Composizione – Sostituzione del terzo medico designato d’ufficio dal presidente della Corte di giustizia con un medico scelto di comune accordo dagli altri due medici – Ammissibilità – Presupposti
(Statuto dei funzionari, allegato II, art. 7)
11. Funzionari – Previdenza sociale – Pensione d’invalidità – Possibilità per la commissione di invalidità di controllare regolarmente l’evoluzione della situazione del funzionario – Portata
(Statuto dei funzionari, allegato VIII, art. 15)
12. Funzionari – Invalidità – Commissione di invalidità – Rispetto della segretezza dei lavori – Portata
(Statuto dei funzionari, artt. 26 bis e 78, quinto comma, e allegato II, art. 9, secondo e terzo comma)
1. I motivi attinenti all’incompetenza dell’autore di un atto lesivo, alla violazione di forme sostanziali e all’assenza o al difetto di motivazione della decisione impugnata costituiscono motivi di ordine pubblico che spetta al Tribunale esaminare d’ufficio.
(v. punto 65)
Riferimento:
Corte: 8 dicembre 2011, Chalkor/Commissione, C‑386/10 P (punto 64)
Tribunale dell’Unione europea: 8 luglio 2010, Commissione/Putterie‑De‑Beukelaer, T‑160/08 P (punto 61, e giurisprudenza ivi citata)
2. Un’istituzione non è tenuta ad indicare specificamente, in una decisione amministrativa interna inviata dai suoi servizi ad uno dei suoi funzionari, i riferimenti alle disposizioni normative interne relative al regime di supplenza né, a fortiori, a citare il contenuto di tali disposizioni.
(v. punto 74)
3. I lavori di una commissione di invalidità non si collocano nel contesto di un procedimento amministrativo in contraddittorio avviato nei confronti di un funzionario né sono intesi alla soluzione di un conflitto tra l’amministrazione e un suo dipendente. La finalità dei lavori di una commissione di invalidità consiste nel procedere ad accertamenti medici che consentano all’amministrazione di decidere se e in qual misura il funzionario interessato sia colpito da un’invalidità. Pertanto l’audizione del funzionario da parte di tale commissione non è imposta dai principi relativi ai diritti della difesa.
Per contro, nel contesto di procedure amministrative speciali quali la procedura di dichiarazione di invalidità, il funzionario interessato può avvalersi dei diritti procedurali propri di tali procedure e, pertanto, distinti dai diritti della difesa.
In tal senso, nel corso dei lavori di una commissione di invalidità, gli interessi del funzionario sono rappresentati e tutelati, in primo luogo, dalla presenza in seno alla commissione, ai sensi dell’articolo 7 dell’allegato II dello Statuto, del medico che lo rappresenta. In secondo luogo, la designazione del terzo medico di comune accordo da parte dei due membri nominati da ciascuna delle parti o, in caso di disaccordo, da parte del presidente della Corte di giustizia costituisce una garanzia di imparzialità nella conduzione dei lavori della commissione di invalidità. In terzo luogo, in forza dell’articolo 9 dell’allegato II dello Statuto, il funzionario interessato può sottoporre alla commissione di invalidità qualsiasi referto o certificato dei medici che ha consultato.
(v. punti 79-81)
Riferimento:
Corte: 19 gennaio 1988, Biedermann/Corte dei Conti, 2/87 (punti 10 e 16)
Tribunale della funzione pubblica: 16 maggio 2012, Skareby/Commissione, F‑42/10 (punto 48)
4. In ragione dell’importanza del ruolo e dell’incarico che le pertinenti disposizioni dello Statuto conferiscono alla commissione di invalidità, il giudice dell’Unione è chiamato a esercitare uno stretto controllo delle regole relative alla costituzione e al regolare funzionamento di tale commissione. Al primo posto tra tali regole figura quella di cui all’articolo 7 dell’allegato II dello Statuto, che garantisce al funzionario che i suoi diritti e interessi siano tutelati dalla presenza in seno alla commissione di un medico di sua fiducia. L’esistenza dei requisiti che giustificano la designazione d’ufficio di tale medico deve pertanto essere verificata accuratamente, tenendo conto non solo del comportamento del funzionario interessato, ma di tutti gli elementi utili messi a disposizione del giudice dell’Unione.
(v. punto 85)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 21 marzo 1996, Otten/Commissione, T‑376/94 (punto 47)
5. Le informazioni che, nel contesto di una procedura di dichiarazione di invalidità, il funzionario e il medico da questi designato per rappresentarlo in seno alla commissione di invalidità possono scambiarsi, con riguardo, in particolare, all’esistenza o al persistere dell’incarico del medico in tal modo designato o alle modalità di esecuzione di tale incarico, ricadono nel contesto dei rapporti contrattuali e di fiducia sussistenti tra tale medico e il funzionario che questi rappresenta. Pertanto, fatta salva l’ipotesi di sospetti gravi e di indizi manifesti quanto all’effettiva origine delle comunicazioni che i membri della commissione di invalidità o i servizi competenti dell’istituzione ricevono direttamente da parte del medico designato dal ricorrente, la decisione di tale medico che informa gli altri membri della commissione in ordine alle sue dimissioni dall’incarico conferitogli dal funzionario non comporta per questi ultimi o per i servizi dell’istituzione l’obbligo di verificare che tale decisione sia stata effettivamente portata anche a conoscenza del funzionario che si presume il medico rappresenti. Infatti, nel contesto di tali rapporti contrattuali e di fiducia che sussistono tra il medico e il funzionario che questi rappresenta, la conoscenza di una siffatta decisione da parte del funzionario, in linea di principio, è data per scontata.
(v. punto 91)
6. Nell’ipotesi in cui la commissione di invalidità ritenga opportuno esaminare il funzionario, quest’ultimo è tenuto, nel contesto dell’obbligo di lealtà e di cooperazione che ricade su ogni funzionario in forza dell’articolo 21 dello Statuto, a impiegare tutta la diligenza necessaria per ottemperare agli inviti a presentarsi dinanzi alla commissione di invalidità.
(v. punto 98)
7. Nel caso di un funzionario i cui congedi di malattia superino complessivamente dodici mesi in un periodo di tre anni, il conferimento di incarico alla commissione di invalidità non costituisce espressione di un potere discrezionale dell’autorità che ha il potere di nomina. Al contrario, tale potere risulta strettamente delimitato ed espressamente circoscritto dai requisiti posti dall’articolo 59, paragrafo 4, dello Statuto.
(v. punto 104)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 16 giugno 2000, C/Consiglio, T‑84/98 (punto 66)
8. Né la lettera né lo spirito dell’articolo 7 dell’allegato II dello Statuto ostano a che l’istituzione o il funzionario, all’occorrenza, modifichino la scelta del medico incaricato di rappresentarli in seno alla commissione di invalidità, in particolare quando detto medico non sia più disponibile.
Di conseguenza, quando ciò risulti indispensabile, le decisioni individuali dell’autorità che ha il potere di nomina riguardanti la composizione ratione personae della commissione di invalidità possono essere modificate durante tutto il periodo dei lavori di quest’ultima.
In tal senso, la sostituzione progressiva di uno o più membri di una commissione di invalidità, ancorché dovesse sfociare nel cambiamento completo della sua composizione, non provoca automaticamente la caducazione dell’esistenza della commissione stessa né del suo mandato e non implica necessariamente che l’autorità che ha il potere di nomina abbia adito, nel tempo, due commissioni di invalidità distinte.
(v. punti 119, 120 e 134)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 23 novembre 2004, O/Commissione, T‑376/02 (punto 42)
9. L’articolo 59, paragrafo 1, dello Statuto consente all’istituzione di sottoporre un funzionario in congedo di malattia in qualsiasi momento a un controllo medico, indipendentemente dal fatto che la commissione di invalidità prevista dal paragrafo 4 del medesimo articolo sia stata costituita o meno. Quanto al contenuto di tale controllo, spetta al servizio medico dell’istituzione di appartenenza del funzionario decidere, in considerazione dello stato di salute del medesimo, il tipo di esame che risulti opportuno o indispensabile. Tale decisione, in considerazione della sua natura, esula dal controllo del Tribunale, salvo il caso di errore manifesto.
(v. punto 124)
10. La designazione d’ufficio da parte del presidente della Corte di giustizia del medico incaricato di rappresentare un funzionario in seno alla commissione di invalidità non comporta che non si debba ritenere che il medico in tal modo designato agisca per conto e nell’interesse del funzionario che questi è incaricato di rappresentare. Al contrario, nell’esercizio delle sue prerogative statutarie tale medico agisce nell’interesse del funzionario che rappresenta ed è pertanto, a tale titolo, pienamente abilitato a designare, ai sensi dell’articolo 7, primo comma, dell’allegato II dello Statuto, il terzo medico, d’intesa con il medico designato dall’istituzione.
Conseguentemente, dal momento in cui si ritiene che, in seno alla commissione di invalidità, il primo e il secondo medico esercitino le proprie funzioni, l’uno nell’interesse dell’istituzione e l’altro nell’interesse del funzionario in questione, occorre riconoscere che tali due medici devono anche poter esercitare pienamente le prerogative ad essi riconosciute dallo Statuto. Pertanto, dal momento che sono chiamati ad assumere l’incarico di membro di una commissione di invalidità, tali due medici devono poter designare il terzo medico, proprio nell’interesse del corretto svolgimento dei lavori della commissione di invalidità, decidendo vuoi di mantenere il terzo medico già in carica, vuoi, in ragione ad esempio della loro preferenza per un medico in possesso di una specializzazione diversa, di designare, d’intesa, un terzo medico di loro fiducia.
D’altro canto, la designazione del terzo medico d’ufficio da parte del presidente della Corte non costituisce un atto giurisdizionale, ma un atto amministrativo, il quale, in ragione di tale natura, non può escludere necessariamente qualsivoglia possibilità di un accordo fra i medici interessati. Inoltre, come risulta dall’articolo 7 dell’allegato II dello Statuto, l’intesa tra i due medici quanto al nome del terzo medico precede la designazione d’ufficio da parte del presidente della Corte di giustizia, che conseguentemente interviene e mantiene la propria validità solo se non vi è accordo tra i due medici in questione.
Infatti, dal momento che l’articolo 7 dell’allegato II dello Statuto è inteso a garantire, per quanto possibile, che il terzo medico goda della fiducia sia del medico dell’istituzione sia del medico del funzionario interessato, i due membri della commissione di invalidità, incaricati, rispettivamente, di rappresentare l’istituzione e il funzionario interessato, non possono essere privati della competenza ad essi attribuita dal primo paragrafo di tale articolo, vale a dire della competenza a designare d’intesa il terzo medico, a causa di una precedente designazione d’ufficio da parte del presidente della Corte di giustizia.
Per contro, un parere emesso all’unanimità da una commissione di invalidità non può validamente sanare, a posteriori, un’eventuale irregolarità che infici la legittimità della composizione della commissione medesima.
(v. punti 135, 136 e 138-141)
Riferimento:
Corte: Biedermann/Corte dei Conti, cit. (punto 10)
Tribunale di primo grado: 3 giugno 1997, H/Commissione, T‑196/95 (punto 80)
Tribunale della funzione pubblica: 14 settembre 2011, Hecq/Commissione, F‑47/10 (punto 52)
11. L’attività del funzionario dichiarato in stato d’invalidità permanente totale è soltanto sospesa, essendo l’evoluzione della sua situazione in seno alle istituzioni subordinata alla persistenza delle condizioni che hanno giustificato tale invalidità. Orbene, tale situazione può essere periodicamente accertata.
Pertanto, la commissione di invalidità può raccomandare all’istituzione interessata, senza che l’autorità che ha il potere di nomina sia vincolata da tale suggerimento, di procedere ad un nuovo esame periodico del funzionario dopo un periodo di due anni, poi con cadenza annuale.
(v. punti 145 e 146)
Riferimento:
Corte: 22 dicembre 2008, Gordon/Commissione, C‑198/07 P (punto 47)
12. L’articolo 9 dell’allegato II dello Statuto distingue nettamente, al secondo comma, «le conclusioni della commissione» trasmesse all’autorità che ha il potere di nomina e al funzionario interessato e, al terzo comma, i «lavori della commissione» che sono e devono, per contro, restare «segreti».
La segretezza dei lavori della commissione di invalidità si spiega in ragione della natura, del contenuto e delle implicazioni di indole medica di tali lavori. È per tali ragioni che i lavori della commissione di invalidità non possono essere comunicati né alla detta autorità né al funzionario interessato. Per contro, non c’è ragione di coprire con il segreto medico gli atti di carattere amministrativo o procedurale della medesima commissione, che esulano dal contesto delle sue responsabilità mediche, quali la ripartizione finale dei voti in seno ad essa o le conclusioni cui perviene in esito ai suoi lavori, e tali atti possono essere comunicati all’autorità che ha il potere di nomina e al funzionario interessato.
(v. punti 150 e 151)