ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. PITRUZZELLA
представено на 2 май 2019 година(1)
Дело C‑70/18
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
срещу
A
B
P
(Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Споразумение за асоцииране ЕИО—Турция — Свободно движение на хора — Работници — Правила „standstill“ — Решение № 1/80 — Член 13 — Нови ограничения — Забрана — Биометрични данни на турски граждани — Предоставяне на тези данни на трети лица — Императивно съображение от общ интерес — Предотвратяване и противодействие на измамите с фалшива самоличност и на документните измами — Необходимост и пропорционалност — Предотвратяване, разкриване и разследване на престъпления — Несигурни и непреки последици“
1. Настоящото преюдициално запитване повдига въпроса дали наложеното задължение на турските работници при влизане на нидерландска територия, за да упражняват дейност като наети лица, и на членовете на семействата на турски работници, които вече са на тази територия, и желаещи да се присъединят към тях, да предоставят десет пръстови отпечатъка и портретна снимка, преди тези биометрични данни да бъдат включени в базата данни на чуждите граждани, използвана с цел проверка на автентичността на документите и на самоличността на притежателя им или с цел идентифициране на извършителите на престъпление, представлява ограничение, което е забранено от член 7 от Решение № 2/76(2) от 20 декември 1976 година (наричано по-нататък „Решение № 2/76“), прието от Съвета по асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, и от държавите — членки на ЕИО, и от Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 година(3) (наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“) и — най-вече — от член 13 от Решение № 1/80(4) на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година за развитие на асоциирането (наричано по-нататък „Решение № 1/80“).
I. Правна уредба
2. Националният режим, предмет на главното производство, може да бъде представен по следния начин.
3. От нидерландското законодателство следва, че гражданите на трети държави, включително турските граждани, които желаят да получат разрешение за обикновено пребиваване в Нидерландия за срок над 90 дни, по принцип трябва да притежават разрешение за временно пребиваване в момента на влизането си на територията. Такова разрешение се издава от дипломатическите и консулските органи на Нидерландия. За получаването на разрешение за временно пребиваване, освен изпълнението на материалноправни условия, лицата, подали заявление за пребиваване, трябва да „сътрудничат при събирането на данните с оглед на [своето] идентифициране“(5).
4. Законът за чужденците предоставя на нидерландските органи правомощието да снемат и обработват биометричните данни на граждани на трети държави. По-специално, член 106a от този закон по същество предвижда, че за установяване самоличността на чужд гражданин с цел прилагането на посочения закон може да се прави и обработва портретна снимка, както и изображения на десет пръстови отпечатъка. Посочените изображения незабавно се съпоставят с тези, съдържащи се в базата данни за чужди граждани, и след това се съхраняват в нея.
5. Член 107 от Закона за чужденците предвижда създаването на база данни за чужденци, която съдържа посочените в член 106a от този закон биометрични данни, и уточнява, че тези данни ще бъдат обработвани с цел прилагането на посочения закон(6), както и с цел разкриване и наказателно преследване на престъпления(7). Предоставянето на биометрични данни на граждани на трети държави с цел разкриване и наказателно преследване на престъпления трябва да се извършва при спазване на условията, посочени в член 107, параграф 6 от Закона за чужденците. Така за съответното престъпление(8) трябва да може да бъде постановена мярка за неотклонение „задържане под стража“, а проверката в базата данни за чужденци трябва да бъде разрешена писмено от съдия-следовател по искане на прокурора, когато съществува основателно подозрение, че заподозряното лице е гражданин на трета държава(9), или когато това е в интерес на разследването, ако по предварителното разследване няма напредък или ако са необходими бързи резултати за приключване на разследването(10). Освен това заподозряното лице трябва да предизвиква сериозни опасения.
6. Биометричните данни се съхраняват за срок от пет години, считано от отхвърляне на искането за издаване на разрешение за временно пребиваване, от напускането на Нидерландия след прекратяване на редовно пребиваване или от отпадане на валидността на забрана за влизане или на решение за обявяване на дадено лице за нежелано. Следователно данните се унищожават след изтичането на този срок или преди това — при натурализация на гражданин на трета държава(11).
7. От акта за преюдициално запитване се установява, че правомощието за снемане, обработване и съхранение на биометрични данни в базата данни за чужденци може да се упражнява по отношение на граждани на трети държави, които желаят да получат разрешение за пребиваване в Нидерландия за срок над 90 дни или които пребивават незаконно в тази държава членка.
II. Спорът в главното производство, преюдициалните въпроси и производството пред Съда
8. B е турски гражданин, роден през 1982 г., чиято съпруга P(12) има двойно гражданство — нидерландско и турско. На 17 февруари 2014 г., с оглед събиране на семейството, P подава заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване на B. След като първоначално отказва, с Решение от 4 април 2014 г., staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по въпросите на правосъдието и сигурността, наричан по-нататък „държавният секретар“) в крайна сметка предоставя исканото разрешение, като същевременно поставя условието B да предостави биометричните си данни. Той се съгласява посочените данни да бъдат събрани, но на 2 май 2014 г. подава, заедно с P, жалба по административен ред срещу снемането и обработването на биометричните му данни, в която B и P посочват, че задължението за предоставяне на биометричните му данни противоречи на член 7 от Решение № 2/76 и на член 13 от Решение № 1/80. На 23 декември 2014 г. държавният секретар отхвърля довода, че това задължение представлява ново ограничение по смисъла на тези разпоредби, тъй като задължението за съдействие при регистрирането на данните за целите на идентифицирането произтичало от законодателство, прието още през 1965 г. Въпреки че снемането и обработването на данните безспорно засяга членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз(13), това било обосновано от законна цел. Държавният секретар счита, че снемането и обработването на биометрични данни не противоречи и на член 9 от Споразумението за асоцииране(14). За разлика от случаите, в които става въпрос за граждани на Съюза, разрешението за пребиваване на турски граждани, издадено при първото приемане, няма декларативен, а конститутивен характер, което обосновавало факта, че биометричните данни на първите посочени граждани нито се събират, нито се съхраняват. Освен това държавният секретар подчертава, че паспортите на гражданите на Съюза съдържат биометрични данни.
9. A е турски гражданин, роден през 1966 г., който от 1 декември 2013 г. е назначен за срок от пет години като шофьор на международни пътни превози. На 15 ноември 2013 г. референтното лице за A — тоест работодателят му — подава заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване на А с оглед упражняване на дейност като наето лице. На 28 март 2014 г. държавният секретар уважава това искане. В решението за предоставяне на разрешението обаче се предвижда, че то ще бъде получено, след като A предостави биометричните си данни. След като съдейства за събирането на посочените данни, A обжалва по административен ред събирането и обработването на биометричните си данни. Държавният секретар се произнася по тази жалба на 6 януари 2015 г., като приема същото становище като това в решението си от 23 декември 2014 г., с което отхвърля административната жалба на B и P.
10. A, от една страна, и B и P, от друга страна, подават жалба срещу тези две решения на държавния секретар до Rechtbank den Haag (Районен съд Хага, Нидерландия), който се произнася с две решения на 3 февруари 2016 г. Районният съд Хага най-напред приема, че задължението за съдействие при събирането и обработването на биометрични данни, което е условие за издаването на разрешение за временно пребиваване, представлява формално условие за приемане на територията на Нидерландия и като такова се явява ново условие по отношение на съответните данни. На следващо място, той установява, че преследваната с подобно задължение цел, а именно предотвратяването и противодействието на измамите с фалшива самоличност и на документните измами, е законна. На последно място, той счита разглежданото задължение за непропорционално спрямо преследваната законна цел. В това отношение Rechtbank den Haag (Районен съд Хага, Нидерландия) постановява, че държавният секретар не е доказал надлежно необходимостта от обработване на биометричните данни в предвидената в член 107, параграф 1 от Закона за чужденците база данни за чужденци. Според него не е доказано, че турските граждани биха си служили по-често с преправени документи за пътуване или с истински документи, издадени въз основа на преправени документи, в сравнение с гражданите на трети държави. Доводът, според който създаването на такава база данни е необходимо, за да гарантира, че притежателят на документа за пътуване — който вече съдържа биометрични данни — вече не е подал заявление под друга самоличност, не е възприет поради факта, че в това отношение положението на турските граждани не би се различавало от това на гражданите на Съюза, нямащи нидерландско гражданство, за които обаче националното законодателство не предвижда събирането на биометрични данни в централна база данни. На последно място, Rechtbank den Haag (Районен съд Хага) приема, че предоставянето на биометрични данни с цел идентифициране на извършители на престъпления надхвърля необходимото за постигането на законната цел. Rechtbank den Haag (Районен съд Хага) постановява, че задължението лицето да съдейства за събиране на биометричните му данни и да се съгласи те да бъдат обработвани в централната база данни съгласно член 107 от Закона за чужденците, представлява ново ограничение, което е забранено от член 7 от Решение № 2/76 и от член 13 от Решение № 1/80.
11. Държавният секретар подава жалба до запитващата юрисдикция и твърди пред нея, че събирането и обработването на биометрични данни в база данни за граждани на трети държави е необходимо за постигане на законната цел за предотвратяване и противодействие на измамите с фалшива самоличност. Благодарение на съпоставянето на десетте пръстови отпечатъка идентифицирането било по-надеждно, а срокът на съхранение на данните — необходим и пропорционален на целта да се установи по надежден начин самоличността на чуждите граждани. Правомощието да се обработват биометричните данни щяло да бъде ограничено във времето и според държавния секретар приключвало на 1 март 2021 г. Що се отнася до предоставянето на биометрични данни с цел идентифицирането на извършители на престъпления, то обслужвало законната цел за опазване на обществения ред и било пропорционално.
12. Запитващата юрисдикция изхожда от предположението, че правомощието за събиране и обработване на биометрични данни на турски граждани представлява ново ограничение по смисъла на член 7 от Решение № 2/76 и на член 13 от Решение № 1/80. Като се позовава по-специално на решение Genc(15), според което ново ограничение е забранено, освен ако е обосновано от императивно съображение от общ интерес, подходящо е да гарантира осъществяването на преследваната законна цел и не надхвърля необходимото за нейното постигане, тя иска главно да установи дали събирането и обработването на биометричните данни е необходимо и пропорционално. От една страна, има съмнения относно необходимостта и пропорционалността на създаването на база данни за чужденци, в която биометричните данни се съхраняват за сравнително дълъг срок. От друга страна, иска да установи дали възможността базата данни да бъде използвана от полицейските органи при установяване на самоличността на извършителя на престъпление не надхвърля необходимото за постигане на свързаната с наказателната репресия законна цел.
13. При тези условия Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) решава да спре производството и с акт, постъпил в секретариата на Съда на 2 февруари 2018 г., да отправи следните преюдициални въпроси:
„1) a) Следва ли член 7 от [Решение № 2/76] и съответно член 13 от [Решение № 1/80] да се тълкуват в смисъл, че тези разпоредби допускат национална правна уредба, в която се предвижда общото обработване и съхранение на биометрични данни на граждани на трети държави, включително и на турски граждани, във файл по смисъла на [член 2, букви а) и б)] от [Директива 95/46 на Европейския парламент и на Съвета от 24 октомври 1995 година за защита на физическите лица при обработването на лични данни и за свободното движение на тези данни(16)], тъй като тази правна уредба не надхвърля необходимото за постигане на [преследваната] от нея законна цел, [а именно] предотвратяване и противодействие на измамите с фалшива самоличност и документните измами?
б) От значение ли е за това обстоятелството, че срокът на съхранение на биометричните данни зависи от срока на законното и/или незаконното пребиваване на граждани на трети държави, включително и на турски граждани?
2) Следва ли член 7 от [Решение № 2/76] и съответно член 13 от [Решение № 1/80] да се тълкуват в смисъл, че национална правна уредба не представлява ограничение по смисъла на тези разпоредби, ако последиците от националната правна уредба за достъпа до трудовия пазар са твърде несигурни и непреки съгласно тези разпоредби, за да може да се приеме, че се възпрепятства този достъп?
3) a) Ако отговорът на [втория] въпрос е, че национална правна уредба, която с цел предотвратяването, разкриването и разследването на терористични или нетерористични престъпни деяния позволява от база данни да се предоставят на трети лица биометричните данни на граждани на трети държави, включително и на турски граждани, представлява ново ограничение, следва ли член 52, параграф 1 [от Хартата] във връзка с членове 7 и 8 от посочената Харта да се тълкува в смисъл, че не допуска такава национална правна уредба?
б) От значение ли е за това обстоятелството, че в момента на задържането на гражданин на трета държава поради подозрение, че е извършил престъпление, той носи в себе си документа за пребиваване, в който се съхраняват биометричните му данни?“.
14. По настоящото дело писмени становища представят A, датското и нидерландското правителство, правителството на Обединеното кралство и Европейската комисия.
15. В проведеното на 17 януари 2019 г. съдебно заседание са изслушани устните становища на A, нидерландското и ирландското правителство, както и Комисията.
III. Анализ
1. Предварителни бележки
16. Преди да пристъпя към анализа, бих искал да изложа три групи предварителни бележки.
17. На първо място, както член 7 от Решение № 2/76, така и член 13 от Решение № 1/80 съдържат недвусмислена клауза „standstill“, що се отнася до въвеждането на нови ограничения на достъпа до заетост на работниците, които пребивават и се трудят законно на територията на договарящите страни(17). Следователно тези клаузи забраняват поначало въвеждането на каквито и да било нови вътрешни мерки, които имат за цел или последица да обвържат упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на територията на страната с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими спрямо него към датата на влизане в сила на посочените решения в съответната държава членка(18). Съдът вече е постановил, че член 7 от Решение № 2/76 се прилага ratione temporis спрямо националните мерки, въведени през периода от 20 декември 1976 г. до 30 ноември 1980 г., и що се отнася до член 13 от Решение № 1/80, той се прилага ratione temporis спрямо националните мерки, въведени, считано от 1 декември 1980 г.(19). Тъй като режимът, предмет на главното производство, произтича от приети след тази дата закони и наредби, прегледът му следва да бъде съобразен само с приложното поле във времето на член 13 от Решение № 1/80 и именно въз основа на тази единствена разпоредба ще анализирам посочения режим.
18. На второ място, бих искал да отбележа, че Съдът не е сезиран с въпроса представлява ли или не режимът, предмет на главното производство, ново ограничение от хронологична гледна точка, нито с въпроса дали с този режим се преследва императивно съображение от общ интерес по смисъла на практиката на Съда. Тук става дума за първите два етапа от проверката, която Съдът прави, за да установи дали е налице ново ограничение, съвместимо с член 13 от Решение № 1/80(20). На Съда е поставен за разглеждане единствено въпросът за необходимостта и за пропорционалността. Разбира се, макар да трябва да се придържаме към отправените въпроси, все пак имам резерви относно твърдението, че задължението за съдействие при събирането на биометрични данни per se представлява ново ограничение. В това отношение от преписката по делото е видно, че от 1965 г. е било възможно да бъдат събирани биометрични данни, ако по преценка на длъжностното лице, отговарящо за наблюдението на границите или за контрола върху чужденците, това изглежда обосновано с оглед на законни съображения(21). При това положение би могло да се приеме, че разпоредбите от Закона за чужденците в редакцията му след измененията през 2013 г., които по-специално задължават турските работници и членовете на техните семейства да съдействат за снемането на десет пръстови отпечатъка и за портретна снимка, не трябва да се разбират като ново ограничение, а по-скоро като ново технологично развитие на вече съществуващо в нидерландското право преди влизането в сила на Решение № 1/80 изискване за идентифициране. Ето защо съществуването на такова ограничение би могло да се постави под съмнение.
19. Не може обаче да се скрие фактът, че с режима, предмет на главното производство, не само се налага снемането на биометричните данни, но се предвижда и обработването им в база данни, в която трети лица могат да правят проверка за различни цели, както и съхранението им за срок, който може да се окаже много дълъг. Новото технологично развитие, за което споменах по-горе, е довело до възможност за засягане на правата на турски работници, което дава основание да се счита, че режимът, предмет на главното производство, попада в обхвата на понятието „ново ограничение“ спрямо обхвата на наложеното през 1965 г. задължение.
20. От друга страна, полезно е да се припомни, че Съдът вече е признал, че член 13 от Решение № 1/80 не допуска въвеждането в правната уредба на държавите членки, считано от датата на влизане в сила в съответната държава членка на Решение № 1/80, на каквито и да било нови ограничения на упражняването на свободното движение на работниците, включително свързани с материалноправните и/или процесуалноправните условия за първо приемане на територията на тази държава членка на турски граждани, които желаят да се ползват от тази свобода там(22), какъвто изглежда е случаят на A. Ето защо рrima facie изглежда, че режимът, предмет на главното производство, действително попада в приложното поле ratione materiae на член 13 от Решение № 1/80(23).
21. На трето място, отбелязвам, че самата запитваща юрисдикция вече е установила съществуването на две императивни съображения от общ интерес, едното, свързано с предотвратяването и противодействието на измамите с фалшива самоличност и на документните измами, другото — с предотвратяването, разкриването и разследването на престъпления. Тази констатация трябва да бъде потвърдена от Съда. Всъщност противодействието на измамите с фалшива самоличност и на документните измами трябва да се доближи до целта за противодействие на незаконното влизане и пребиваване и дори до целта за ефективно управление на миграционните потоци, които вече са квалифицирани от Съда като императивно съображение от общ интерес(24). Макар, доколкото ми е известно, предотвратяването, разкриването и разследването на престъпления все още да не са утвърдени от Съда като императивно съображение от общ интерес в контекста на Споразумението за асоцииране, те трябва да се считат за последица от опазването на обществения ред, което може да обоснове ново ограничение съгласно член 14, параграф 1 от Решение № 1/80(25) и поради това представлява цел, която може да бъде законно преследвана.
22. С оглед на изложеното по-горе преминавам към анализа на първия въпрос.
2. По първия преюдициален въпрос
23. С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи дали режимът, предмет на главното производство, който предвижда обработването и съхранението на биометрични данни на граждани на трети страни, включително и на турските граждани и на членовете на техните семейства, за целите на предотвратяване и противодействие на измамите с фалшива самоличност и на документните измами, не надхвърля необходимото за постигане на преследваната законна цел. Запитващата юрисдикция иска да установи дали в това отношение трябва да се вземе предвид срокът на съхранение. Значението на този въпрос е да се определи дали новото ограничение, което се състои в налагане на съответните турски граждани на задължение да съдействат при снемане на биометричните си данни, за да бъдат те впоследствие въведени и обработени в базата данни за чужденци, е обосновано по смисъла на член 13 от Решение № 1/80.
24. По същество основните характерни особености на разглеждания режим, предмет на главното производство, могат да се обобщят по следния начин. Гражданите на трети държави са длъжни, освен ако не е налице изключение(26), да съдействат за снемането на десетте им пръстови отпечатъка, както и за портретна снимка, след като се предвижда да им бъде издадено разрешение за временно пребиваване. Това разрешение има формата на стикер върху валидния документ за пътуване. Стикерът съдържа биометричните данни на притежателя си. Два отпечатъка се съхраняват върху разрешението за пребиваване, издадено след пристигането на съответното лице на територията на Нидерландия. Освен това всички събрани данни се прилагат в биометричния регистър за чужденци, който е част от базата данни за чужденци. В базата данни, включително в регистъра, проверки могат да правят само сътрудници, специално оправомощени за тази цел от органите, свързани с прилагането на националната политика относно чужденците, тоест по принцип служителите на дипломатическите и консулските служби при изпълнение на техните задачи. Що се отнася до приемащите органи, те само извършват проверки, като при необходимост правят справки в базата данни. Въвеждането на тази база данни, в частта относно биометричните данни, отговаря на изискването за постигане на сигурност не само относно самоличността на лицето, което притежава и представя документа за пътуване, но и относно пълното съответствие между титуляря на разрешението за временно пребиваване и подалото заявление за издаването му лице. Освен това съпоставянето на данните на заявителя с данните, които вече са въведени в базата данни, позволява на органите да се уверят, че заявителят не е подавал искане под друга самоличност, нито е пребивавал незаконно на територията на Нидерландия. Данните се съхраняват в базата данни за срок от пет години, считано от отхвърляне на искането, от заминаването на съответното лице след прекратяване на редовно пребиваване или от отпадане на валидността на забрана за влизане или на решение за обявяване на дадено лице за нежелано. Биометричните данни се унищожават незабавно при натурализация на съответното лице. Сравнително дългият срок на съхранение се обяснява с преследваната цел за противодействие на размяната на самоличност, тъй като такава размяна би могла да се осъществи, след като съответното лице е преустановило пребиваването си на територията на Нидерландия.
25. За да се отговори на поставения въпрос, най-напред трябва да се отбележи, че биометричните данни са чувствителни лични данни, чието използване и обработване трябва да бъде регламентирано. Като такива те са защитени от член 8 от Хартата. Тяхното значение при идентифицирането на лицата вече е признато в практиката на Съда. По-конкретно, той вече е постановил, че пръстовите отпечатъци попадат в понятието за лични данни, след като те обективно съдържат уникални сведения за физическите лица и позволяват тяхното точно идентифициране(27). Законодателят на Съюза е предвидил възможността за използване на такъв вид данни с цел установяване на самоличността на гражданите на Съюза(28) или на гражданите на трети държави(29). Освен това действията на националните органи, състоящи се в снемането и съхранението на пръстови отпечатъци върху стикера и в централната база данни за чужденците, трябва да се считат за обработване на лични данни, което също е предмет на правна уредба(30).
26. Всяко обработване на лични данни от трето лице може да съставлява засягане на правото на защита на личните данни(31). Дерогациите и ограниченията на защитата на личните данни трябва да се въвеждат в границите на строго необходимото(32). Ето защо именно в светлината тези съображения трябва да се преценява необходимостта и пропорционалността на разглеждания режим в главното производство. За тази цел трябва да се разгледат необходимостта от събирането и съхранението за постигането на преследваната цел, естеството на данните, тяхното количество, както и срокът на съхранение и условията, при които могат да се правят проверки с тях в базата данни.
27. Както вече посочих, изглежда напълно законно чрез определянето на условия за влизане на територията ѝ държава членка да се стреми да се увери в истинската самоличност на лицето, подало заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване. Съхранението на два пръстови отпечатъка върху стикера позволява да се гарантира, че притежателят на посочения стикер наистина е лицето, на което действително е издадено такова разрешение. Що се отнася до въвеждането на биометричните данни на подалите заявления лица в централната база данни за чужденци, струва ми се, че то също е необходимо, доколкото нидерландското правителство, подкрепено по този въпрос от другите встъпили в хода на настоящото преюдициално производство правителства, изтъква необходимостта от противодействие на използването на фалшива самоличност, което може да наложи извършването на проверка дали кандидат за разрешение за пребиваване вече не е подавал заявление под различна самоличност чрез съпоставяне на пръстовите му отпечатъци с тези, които вече са въведени в системата.
28. Естеството на събраните данни очевидно съответства на преследваната цел, като се има предвид неразривната връзка между биометричните данни и самоличността на лицата.
29. Оказва се, че количеството данни не е прекалено голямо. Впрочем законодателят на Съюза решава да вмени на кандидатите за виза задължението да представят десетте си пръстови отпечатъка, както и портретна снимка(33). Тези данни се обработват и във Визовата информационна система(34), чиято цел е подобряване изпълнението на общата визова политика и борбата срещу измамите.
30. Разбира се, в момента, в който се установява дали новото ограничение е пропорционално по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, трябва да се вземе предвид срокът на съхранение. От практиката на Съда се установява, че такъв срок трябва винаги да отговаря на обективни критерии, установяващи връзка между подлежащите на запазване лични данни и преследваната цел(35). Нидерландското правителство признава, че на практика много често срокът на съхранение ще надвишава пет години, тъй като той е свързан с продължителността на пребиваването в Нидерландия. Все пак се оказва, че този срок е определен, като е взета предвид преследваната цел. Изискването за проверка на самоличността на лицето, подало заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване, не отпада веднага след влизането на съответното лице на територията на Нидерландия или веднага след напускането ѝ. Посочената самоличност ще може отново да бъде проверявана, в случай че правото му на пребиваване бъде преразглеждано или утвърждавано. По същия начин противодействието на измамите с фалшива самоличност и с множество самоличности може да бъде основание за продължително съхранение на биометричните данни в базата данни за чужденците. Впрочем това може да бъде от полза за гражданите на трети държави, които вече се намират на територията на Нидерландия, в случай че от тяхно име и следователно чрез използване на фалшивата им самоличност е подадено заявление за издаване на разрешение за временно пребиваване. Тогава консулските служители биха могли например да установят, че на заявената самоличност съответстват вече снети биометрични данни. По този повод Комисията уместно отбелязва, че в предложението ѝ за изменение на Регламента за ВИС се предвижда срокът на съхранение на данните на кандидатите за визи, за визи за дългосрочно пребиваване и дори за разрешение за пребиваване да бъде удължен на пет години от изтичане на валидността на тези документи(36).
31. Условията, при които е предвидено извършването на проверки в базата данни, са в съответствие с функцията ѝ и с преследваната цел, тъй като именно служителите на консулските и дипломатическите служби са оправомощени да въвеждат данни и да правят проверки в базата данни, винаги за целите на проверката на самоличността на заявителя и на липсата на кражба на самоличност или на измама с фалшива самоличност. Приемащите органи могат да правят проверки в базата данни само за същите посочени цели.
32. Ето защо при прегледа на режима, предмет на главното производство, не бе открита никаква причина, която може да постави под въпрос необходимостта и пропорционалността на новото ограничение с оглед на целта за противодействие на измамите с фалшива самоличност и на документните измами.
33. Поради това от изложеното по-горе следва, че член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че той допуска разглеждания режим, предмет на главното производство, който задължава турските работници, желаещи да влязат на територията на Нидерландия, за да упражняват дейност като наети лица, и членовете на семействата на турските работници, които вече са на тази територия, и желаещи да се присъединят към тях, за да получат необходимото за влизане на територията на Нидерландия разрешение за временно пребиваване в Нидерландия за срок над 90 дни, да съдействат за снемането на своите десет пръстови отпечатъка и за портретна снимка с цел съхранението и обработването им в база данни за чужденците, в която могат да правят проверки служителите на консулските, дипломатическите и приемащите органи с цел предотвратяване и противодействие на измамите с фалшива самоличност и на документните измами, и при положение че тези данни ще бъдат съхранявани за срок от пет години, считано от отхвърляне на искането за издаване на разрешение за временно пребиваване, от напускане на Нидерландия след изтичането на срока на редовно пребиваване или от отпадане на валидността на забрана за влизане или на решение за обявяване на дадено лице за нежелано.
3. По втория и третия преюдициален въпрос
34. С втория си въпрос до Съда запитващата юрисдикция иска да установи дали националното законодателство, разглеждано в главното производство, може да не попада в обхвата на понятието „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, доколкото последиците от него за достъпа на турските граждани до трудовия пазар се оказват твърде несигурни и непреки, за да може да се заключи, че се възпрепятства посоченият достъп. От акта за преюдициално запитване е видно, че макар да е общо формулиран, този въпрос е поставен с оглед на втората възможност за приложение на базата данни за чужденците, а именно тази, с която се преследва целта за предотвратяването, разкриването и разследването на престъпления.
35. Както вече припомних, клаузата „standstill“, съдържаща се в член 13 от Решение № 1/80, установява обща забрана за въвеждането на каквито и да било нови мерки, които имат за цел или резултат да обвържат упражняването от турски гражданин на икономическа свобода на територията на съответната държава членка с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими спрямо него към датата на влизане в сила на посоченото решение. Ето защо, в случай че новото ограничение може да засегне свободата на A да упражнява дейност като наето лице в Нидерландия, прилагането на националния режим, предмет на главното производство, трябва да се изключи. От друга страна, отрицателно отражение върху решението на Р да се установи и най-вече да остане в Нидерландия в качеството си на турски работник, е възможно и ако националното законодателство прави трудно или невъзможно събирането на семейството с В, така че Р да бъде принудена да избира между дейността си в Нидерландия и семейния си живот в Турция(37). Ето защо въпросът в случая е да се установи дали самата възможност за използването на биометричните данни на турските граждани — работници или членове на семействата на работниците — за целите на наказателното преследване може да засегне упражняването на икономическа дейност от посочените работници и следователно наистина представлява „ново ограничение“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 за упражняването на свободата на движение на тези турски работници.
36. В това отношение трябва да се припомни постоянната практика на Съда, според която въз основа на текста на Споразумението за асоцииране и на целта на Решение № 1/80 трябва да се заключи, че закрепените в членове 45 ДФЕС и 46 ДФЕС принципи трябва, доколкото е възможно, да се прилагат за турските граждани, ползващи се от признатите с посоченото решение права(38). Ето защо за пример следва да послужи практиката на Съда във връзка с понятието „пречка за свободното движение на работниците на Съюза“, за да се определи дали режимът, предмет на главното производство, може да засегне упражняването на икономическата дейност на съответните турски граждани, доколкото предвижда, че с биометричните данни, събирани от турските граждани към момента на издаване на разрешението за временно пребиваване, за да дойдат да упражняват дейност като наети лица на територията на Нидерландия или за да се присъединят към вече пребиваващ на тази територия турски работник, могат да се правят проверки за целите на идентифициране на извършители на престъпни деяния.
37. Запитващата юрисдикция, както и нидерландското правителство се позовават по-специално на решение Graf(39). От това решение, постановено във връзка със свободното движение на работниците на Съюза, се установява по-специално, че ако се окаже, че ограничителният ефект от национална мярка е твърде несигурен и непряк, не може да се счита, че тя е от естество да попречи на свободното движение на работниците(40).
38. Струва ми се обаче, че обстоятелството, че биометричните данни на A или B се предоставят на разположение в базата данни за чужденците, за да се подпомогне идентифицирането на лица, заподозрени в извършването на престъпления, е твърде несигурно и непряко, за да представлява ограничение на упражняването на свободата на движение, от която се ползват турските работници.
39. Според мен, доколкото режимът, предмет на главното производство, предвижда предоставянето на биометричните данни на турските работници и на членовете на техните семейства с цел идентифициране на извършители на престъпления, той не може да попречи или да обезкуражи посочените работници да пребивават и да упражняват икономическа дейност на територията на Нидерландия, тъй като това предоставяне зависи от редица бъдещи и хипотетични събития, а именно a) да е налице подозрение за извършено престъпление, с оглед наказването на което е възможно търсене в базата данни за чужденци, или интересът на разследването да налага да се направи проверка в базата данни, б) да е налице сериозно съмнение, че извършителят на престъплението е гражданин на трета държава, в) поведението на съответния чужденец да предизвиква сериозно безпокойство и на последно място, г) посоченото търсене трябва да бъде поискано от прокурор и разрешено от съдия(41).
40. Поради това ми е трудно да си представя, че P ще бъде възпрепятствана да остане да работи в Нидерландия поради факта, че биометричните данни на съпруга ѝ евентуално ще бъдат предоставени на разположение на компетентните органи, в случай че по отношение на него има сериозни подозрения, че е участвал в извършването на престъпление, или че поради тази причина A ще бъде принуден да се откаже от дейността си като шофьор на международни пътни превози. Според мен твърдението на нидерландското правителство, което не е оспорено от участвалите в производството пред Съда страни, че проверки в базата данни за чужденците за целите на наказателното преследване са правени между 10 и 30 пъти годишно, потвърждава твърде несигурните и непреки последици от такива проверки за упражняването на икономическата свобода, от която се ползват турските работници. В съдебното заседание, в отговор на въпрос на Съда, нидерландското правителство потвърждава също, че данните на жалбоподателите в главното производство не са били използвани в рамките на наказателно производство.
41. При това положение, доколкото позволява предоставянето на трети лица на биометрични данни на турските работници и на членовете на техните семейства, съдържащи се в база данни, за целите на предотвратяване, разкриване и разследване на престъпления, режимът, предмет на главното производство, не представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 поради твърде несигурните и непреки последици за достъпа на посочените работници до трудовия пазар.
42. Тъй като третият преюдициален въпрос е отправен до Съда, в случай че бъде даден утвърдителен отговор на втория въпрос, според анализа ми той не следва да се разглежда.
IV. Заключение
43. С оглед на всички съображения, изложени по-горе, предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, поставени от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия), по следния начин:
„1) Член 13 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 г. за развитие на асоциирането трябва да се тълкува в смисъл, че той допуска режима, предмет на главното производство, който задължава турските работници, желаещи да влязат на територията на Нидерландия, за да упражняват дейност като наети лица, и членовете на семействата на турските работници, които вече са на тази територия, и желаещи да се присъединят към тях, за да получат необходимото за влизане на територията на Нидерландия разрешение за временно пребиваване в Нидерландия за срок над 90 дни, да съдействат за снемането на своите десет пръстови отпечатъка и за портретна снимка с цел съхранението и обработването им в база данни за чужденците, в която могат да правят проверки служителите на консулските, дипломатическите и приемащите органи с цел предотвратяване и противодействие на измамите с фалшива самоличност и на документните измами, и при положение че тези данни ще бъдат съхранявани за срок от пет години, считано от отхвърляне на искането за издаване на разрешение за временно пребиваване, от напускане на Нидерландия след изтичането на срока на редовно пребиваване или от отпадане на валидността на забрана за влизане или решение за обявяване на дадено лице за нежелано.
2) Доколкото позволява предоставянето на трети лица на биометрични данни на турските работници и на членовете на техните семейства, съдържащи се в база данни, за целите на предотвратяване, разкриване и разследване на нарушения, режимът, предмет на главното производство, не представлява ново ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80 поради твърде несигурните и непреки последици за достъпа на посочените работници до трудовия пазар“.